ECLI:CZ:NSS:2018:4.AS.173.2017:34
sp. zn. 4 As 173/2017 - 34
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jiřího Pally a soudců
JUDr. Tomáše Rychlého a Mgr. Aleše Roztočila v právní věci žalobkyně: Městská část Praha 2,
se sídlem Náměstí Míru 20/600, Praha 2, zast. Mgr. Tomášem Krutákem, advokátem, se sídlem
Revoluční 724/7, Praha 1, proti žalovanému: Úřad pro ochranu hospodářské soutěže,
se sídlem třída Kpt. Jaroše 7, Brno, o žalobě proti rozhodnutí předsedy žalovaného ze dne
14. 7. 2015, č. j. ÚOHS-R244,247/2014/VZ-17588/2015/321/BRy, za účasti: I) Mgr. M. M.,
advokát, II) Mgr. F. S., advokát, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského
soudu v Brně ze dne 29. 6. 2017, č. j. 31 Af 43/2015 – 63,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žalovaný n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovaný je p ov in e n zaplatit žalobkyni na náhradě nákladů řízení o kasační
stížnosti částku 4.114 Kč, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám
Mgr. Tomáše Krutáka, advokáta, se sídlem Revoluční 724/7, Praha 1.
IV. Žádná z osob zúčastněných na řízení n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
I. Jádro sporu
[1] Jádrem sporu je otázka týkající se zákonnosti zadávání veřejné zakázky a uzavření
smlouvy s vybraným uchazečem ze strany žalobkyně jako zadavatele. Konkrétně, zda rozhodnutí
předsedy žalovaného, označené v záhlaví, stejně jako jemu předcházející rozhodnutí žalovaného
jako správního orgánu prvního stupně, je stiženo nepřezkoumatelností a předcházející řízení
je zatíženo vadami, jestliže ve správním spise nejsou obsaženy podklady pro posouzení běhu
lhůty pro podání námitek uchazečů o veřejnou zakázku (žalobkyně jako zadavatel měla
dle žalovaného nezákonně uzavřít smlouvu s vybraným uchazečem až po uplynutí této lhůty).
[2] Na počátku sporu žalobkyně jako veřejný zadavatel provedla zadávací řízení na veřejnou
zakázku pod názvem „Výběr externího dodavatele v souvislosti s prodejem části bytového fondu městské části
Praha 2“, evidenční číslo 220604. Na základě podaných nabídek vybrala jako úspěšného uchazeče
sdružení uchazečů MUROM a.s., se sídlem Praha 3, Koněvova 1686/112, Městská energie s.r.o.,
se sídlem Klášterec nad Ohří, Pod stadionem 415, a Severní realitní s.r.o., se sídlem Děčín,
Křížová 16/17. Proti tomu podal námitky jiný uchazeč, resp. sdružení uchazečů, jehož členy jsou
REAL SPEKTRUM, a.s., se sídlem Praha 1, náměstí Republiky 8/656, a osoby zúčastněné
na řízení (dále společně jen „navrhovatel“). Tyto námitky žalobkyně zamítla svým rozhodnutím
ze dne 30. 9. 2013, č. j. MCP2/097249/2013/OM-OPBF/Rap.
[3] Navrhovatel se poté obrátil na žalovaného, jenž svým rozhodnutím ze dne 23. 6. 2014,
č. j. ÚOHS-S625/2013/VZ-10148/2014/524/ZKu (dále jen „prvoinstanční rozhodnutí“),
shledal žalobkyni vinnou ze spáchání správních deliktů dle §120 odst. 1 písm. a) a d) zákona
č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění účinném do 31. 12. 2013 (dále jen „zákon
o veřejných zakázkách“), a uložil žalobkyni pokutu dle §120 odst. 2 písm. a) zákona
o veřejných zakázkách ve výši 70.000 Kč a zákaz plnění smlouvy dle §118 odst. 2 písm. b)
zákona o veřejných zakázkách. Žalobkyně se proti tomuto rozhodnutí bránila rozkladem
ze dne 8. 7. 2014, který předseda žalovaného rozhodnutím ze dne 14. 7. 2015, č. j. ÚOHS-
R244,247/2014/VZ-17588/2015/321/BRy, zamítl a prvoinstanční rozhodnutí žalovaného
potvrdil (dále jen „rozhodnutí o rozkladu“).
II. Řízení před krajským soudem
[4] Žalobkyně brojila proti rozhodnutí o rozkladu žalobou u Krajského soudu v Brně
a domáhala se zrušení napadeného rozhodnutí z důvodu nezákonnosti. Žalobkyně předložila
celou řadu námitek: podle svého přesvědčení se nemohla dopustit deliktu dle §120 odst. 1
písm. d) zákona o veřejných zakázkách, jelikož využila výjimky stanovené v §82 odst. 3 písm. b)
zákona o veřejných zakázkách; a vedle toho uvedla, že (i kdyby se její výklad neuplatnil) deliktu
podle §120 odst. 1 písm. d) zákona o veřejných zakázkách by se nemohla dopustit také proto,
že smlouvu na plnění veřejné zakázky uzavřela již dne 25. 9. 2013, což byl poslední den lhůty
pro podání námitek společnosti BALENO real správa nemovitostí s.r.o., jednoho z uchazečů
o veřejnou zakázku.
[5] Krajský soud rozsudkem označeným v záhlaví žalobě vyhověl. Rozhodnutí o rozkladu
zrušil pro nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů rozhodnutí, a také proto, že skutkový stav,
který vzal správní orgán za základ napadeného rozhodnutí, je v rozporu se spisy nebo
v nich nemá oporu anebo vyžaduje rozsáhlé nebo zásadní doplnění [§76 odst. 1 písm. a) a b)
zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“)], a pro nezákonnost [§78 odst. 1
s. ř. s.] a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
[6] Co se týče žalobní námitky, že se žalobkyně nemohla dopustit deliktu dle §120 odst. 1
písm. d) zákona o veřejných zakázkách, jelikož využila výjimky stanovené v §82 odst. 3 písm. b),
krajský soud ji neshledal důvodnou. Dle výkladu žalobkyně se §110 odst. 6 zákona
o veřejných zakázkách nepoužije už jen proto, že se jedná o rámcovou smlouvu, bez ohledu
na to, zda před uplynutím lhůty pro podání námitek uchazečů zadavatel uzavře smlouvu
s vybraným uchazečem či nikoli. Žalobkyně má za to, že vyloučení aplikace §110 odst. 6 zákona
o veřejných zakázkách, obsažené v §82 odst. 3 in fine zákona o veřejných zakázkách, se vztahuje
k jakékoliv ze situací uvedených v tomto odstavci. Není podmíněno uzavřením smlouvy
před uplynutím lhůty pro podání námitek. Krajský soud tento výklad odmítl a ve shodě
s žalovaným uvedl, že účelem předmětných ustanovení zákona je umožnit zadavateli uzavřít
s vybraným uchazečem smlouvu v co možná nejkratší době po rozhodnutí o výběru nejvhodnější
nabídky. Tato výjimka mu umožňuje uzavřít smlouvu ještě před uplynutím lhůty pro podání
námitek, nikoli však později.
[7] Soud žalovanému vytkl, že správní spis ani správní rozhodnutí obou stupňů neumožňují
přezkoumání druhé žalobní námitky, podle níž se žalobkyně nemohla dopustit deliktu podle
§120 odst. 1 písm. d) zákona o veřejných zakázkách také proto, že smlouvu na plnění veřejné
zakázky uzavřela již dne 25. 9. 2013, což byl poslední den lhůty pro podání námitek společnosti
BALENO real správa nemovitostí s.r.o., jednoho z uchazečů o veřejnou zakázku. Prvostupňové
rozhodnutí i rozhodnutí o rozkladu vycházejí pouze z toho, že žalobkyně uzavřela smlouvu
s vybraným uchazečem až poté, kdy uplynula lhůta pro podání námitek navrhovateli. Ve správním
spise však nejsou obsaženy podklady pro posouzení, kdy uplynula lhůta pro podání námitek
ostatním uchazečům (tedy i společnosti BALENO real správa nemovitostí s.r.o.).
[8] Krajský soud zdůraznil, že pro aplikaci §82 odst. 3 písm. b) zákona o veřejných
zakázkách je rozhodné nejen plynutí lhůty pro podání námitek navrhovatele, ale všech uchazečů.
Vzhledem k odlišnému okamžiku doručení rozhodnutí o výběru nejvhodnější nabídky každému
uchazeči je odlišný i počátek běhu jednotlivých lhůt pro podání námitek, resp. okamžik jejich
uplynutí. Z logiky věci nelze zadavateli umožnit uzavřít smlouvu po uplynutí lhůty některého
z potencionálních stěžovatelů, avšak před uplynutím lhůty jiného potencionálního stěžovatele.
Za okamžik uplynutí lhůty je tedy třeba považovat okamžik, kdy uplynula nejpozdější lhůta
pro podání námitek v daném zadávacím řízení. Uplynula-li by lhůta poslednímu potencionálnímu
stěžovateli dne 25. 9. 2013 a žalobkyně by v tento den uzavřela smlouvu s vybraným uchazečem,
využila by výjimky dle §82 odst. 3 zákona o veřejných zakázkách, nejednala by v rozporu
se zákonem a nedopustila by se tedy správního deliktu dle §120 odst. 1 písm. d) zákona
o veřejných zakázkách. Z obsahu spisu předloženého žalovaným však není možno ověřit,
k jakému datu bylo rozhodnutí o výběru nejvhodnější nabídky všem potencionálním
stěžovatelům skutečně doručeno, a tedy k jakému okamžiku jejich lhůty pro podání námitek vůči
tomuto rozhodnutí uplynuly.
[9] Krajský soud shledal napadené rozhodnutí nepřezkoumatelným pro nedostatek důvodů,
a skutkový stav, z něhož žalovaný vycházel, nedostatečně zjištěným, neboť žalovaný se vůbec
nezabýval během lhůt pro podání námitek u všech uchazečů (kromě navrhovatele).
[10] Krajský soud dále shledal důvodnou další námitku žalobkyně ohledně
nepřezkoumatelnosti odůvodnění rozhodnutí o rozkladu o výši sankce z důvodu tzv. dvojího
přičítání k tíži žalobkyně. Žalovaný zhodnotil, že se žalobkyně dopustila správního deliktu
dle §120 odst. 1 písm. a) zákona o veřejných zakázkách tím, že jednala v rozporu se zásadou
transparentnosti zakotvenou v §6 odst. 1 v návaznosti na §80 odst. 1 zákona o veřejných
zakázkách. Žalobkyně v protokolu z jednání komise pro posouzení a hodnocení nabídek ze dne
6. 8. 2013 neuvedla, jakým způsobem dospěla k výsledkům posouzení zdůvodnění mimořádně
nízkých nabídkových cen uchazečů, respektive do něj nepromítla obsah podkladu, ve kterém toto
odůvodnění uvádí.
[11] Krajský soud však upozornil, že žalovaný v bodu 78 prvoinstančního rozhodnutí přičítá
žalobkyni v rámci ukládání trestu jako přitěžující okolnost skutečnost, že v protokolu neuveřejnila
ani ty části zdůvodnění mimořádně nízké nabídkové ceny uvedené v podkladu, které
neobsahovaly obchodní tajemství. Potrestá-li žalovaný žalobkyni za neuvedení dostatečného
odůvodnění hodnocení nabídek v protokolu, není oprávněn jí jako přitěžující okolnost přičíst
skutečnost, že v protokolu neuvedla alespoň část tohoto odůvodnění (konkrétně tu část, která
neobsahovala obchodní tajemství). Tato skutečnost je zahrnuta v hodnocení skutku z hlediska
viny, tj. v závěru, že žalobkyně neuvedla v protokolu dostatečné odůvodnění svého rozhodnutí.
Soud proto přisvědčil žalobkyni, že žalovaný posoudil jednu a tutéž skutečnost z hlediska viny
i trestu, tj. jako znak skutkové podstaty správního deliktu a zároveň jako přitěžující okolnost,
a porušil tím zákaz dvojího přičítání.
III. Kasační stížnost žalovaného
[12] Proti rozsudku krajského soudu podal žalovaný (dále též „stěžovatel”) kasační stížnost
z důvodů, které podřadil pod §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s., tj. namítal nesprávné posouzení
právní otázky krajským soudem a nepřezkoumatelnost rozsudku. V kasační stížnosti navrhuje,
aby Nejvyšší správní soud rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k novému projednání.
[13] V první kasační námitce stěžovatel nesouhlasí s právním závěrem krajského soudu, podle
nějž je rozhodnutí stěžovatele nepřezkoumatelné. Krajský soud v odůvodnění napadeného
rozsudku dospěl k posouzení, že „žalovaný pochybil, když rozklad žalobce zamítl a napadené rozhodnutí
potvrdil, přestože jeho závěr o spáchání správního deliktu dle §120 odst. 1 písm. d) zákona o veřejných
zakázkách žalobcem vychází ze skutkového stavu, který nemá oporu ve správním spise, a není přezkoumatelným
způsobem odůvodněn.“
[14] Stěžovatel souhlasí s výkladem krajského soudu, že běh lhůt pro námitky uchazečů podle
§82 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách má vliv na možnost či nemožnost spáchání správního
deliktu dle §120 odst. 1 písm. d) tohoto zákona. Má nicméně za to, že uplatnění této žalobní
námitky nezpůsobuje bez dalšího nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí pro nedostatek
důvodů z příčin, jak je dovodil krajský soud. Stěžovatel zdůraznil, že žalobkyně svoji námitku
ohledně doby uzavření smlouvy s vybraným uchazečem poprvé uplatnila až coby jeden
ze žalobních bodů v řízení o žalobě proti rozhodnutí stěžovatele. Krajský soud (stejně
jako stěžovatel a jeho předseda) vycházel ze správního spisu, jehož přílohu dle soupisu spisu tvoří
dokumentace o veřejné zakázce ve smyslu §17 zákona o veřejných zakázkách. Dokumentace
o veřejné zakázce pak má zásadně obsahovat i dokumenty, jež jsou relevantní pro vypořádání této
námitky žalobkyně.
[15] Stěžovatel má za to, že posoudit nepřezkoumatelnost rozhodnutí lze až poté, kdy správní
soud postaví najisto, že ze žádné součásti správního spisu nelze učinit závěry o důvodnosti
či nedůvodnosti takové námitky. Krajský soud však obsah přílohy správního spisu ponechal zcela
bez povšimnutí, přestože je ze soupisu spisu nepochybné, že dokumentace o veřejné zakázce
přílohu správního spisu tvoří. Stěžovatel k tomu podotýká, že tato dokumentace tvoří přílohu
správního spisu bez ohledu na to, kde se právě nalézá, a správní soud má adekvátní procesní
prostředky jejího dosažení, např. podle §74 odst. 1, resp. §44 s. ř. s.
[16] Stěžovatel má tedy za to, že krajský soud dospěl k závěru o nepřezkoumatelnosti
napadeného rozhodnutí pro nedostatek důvodů v rozporu se skutečným obsahem veškerých
součástí správního spisu, jelikož jeho příloha má všechny potřebné podklady obsahovat.
[17] Ve druhé kasační námitce ohledně zákazu dvojího přičítání stěžovatel tvrdí, že bod 78
prvoinstančního rozhodnutí žalobkyni nepřičítá totéž, co výrok I. prvoinstančního rozhodnutí.
Podle něj okolnost, na níž v bodě 78 odkazuje, tj. že žalobkyně jako zadavatel „neuvedl alespoň
ty části zdůvodnění mimořádně nízké nabídkové ceny vybraného uchazeče a uchazeče IKON spol. s.r.o.,
které obchodní tajemství neobsahovaly. Takovou skutečností bylo například to, že vybraný uchazeč realizoval
veřejnou zakázku pro město Znojmo v podstatě totožného věcného charakteru co do rozsahu a za obdobné ceny,
jako ceny uvedené v jeho nabídce na předmětnou veřejnou zakázku“, není součástí jednání popsaného
ve výroku I. prvoinstančního rozhodnutí.
[18] Podle stěžovatele se jednání zadavatele popsané ve výroku I. prvoinstančního rozhodnutí
vztahuje výhradně k absenci zdůvodnění mimořádně nízké nabídkové ceny. Nad toto jednání
popsané ve výroku I. prvoinstančního rozhodnutí však stěžovatel (jenž zde ovšem připouští
„jistou formulační nepřesnost“) přičetl žalobkyni k tíži okolnost „umocňující prosté nedodržení zásady
transparentnosti“. Jak stěžovatel uvedl, „zadavatel totiž nejen, že neuvedl, jakým způsobem reagoval
na zdůvodňování mimořádně nízké nabídkové ceny, resp. její absence, ale neuvedl ani, co mu bylo sděleno
nad rámec tohoto zdůvodnění a jak se s tím vypořádal.“
[19] Krajský soud neosvětlil, jak se měla okolnost vylíčená v bodě 78 prvoinstančního
rozhodnutí odrazit v přitížení z hlediska určení výměry pokuty. Stěžovatel podotýká, že v situaci,
kdy hranice možné pokuty podle §120 odst. 2 zákona o veřejných zakázkách dosahovala částky
20.000.000 Kč a pokuta byla prvoinstančním rozhodnutím uložena v částce 70.000 Kč,
tedy velmi výrazně při dolní hranici zákonné sazby, lze jen stěží dovodit, že okolnost vylíčená
v bodě 78 prvoinstančního rozhodnutí byla skutečně žalobkyni přičtena k tíži.
IV. Vyjádření žalobkyně
[20] Žalobkyně ve svém vyjádření navrhla kasační stížnost zamítnout.
[21] Ohledně námitky, že rozhodnutí o rozkladu je přezkoumatelné a dokazování v návaznosti
na žalobní bod ohledně běhu lhůt pro námitky ostatních uchazečů měl provést krajský soud,
žalobkyně odmítla názor stěžovatele, že se námitkou podmínky aplikace §82 odst. 3 písm. b)
zákona o veřejných zakázkách mohl zabývat až na základě tvrzení žalobkyně. Stěžovatel
při své činnosti měl postupovat v souladu se základními zásadami správního řízení a činnosti
správních orgánů dle zákona č. 500/2004 Sb., správní řád. Dle ustanovení §3 správního řádu
musí správní orgán postupovat tak, aby byl zjištěn stav věci, o němž nejsou důvodné
pochybnosti, a to v rozsahu, který je nezbytný pro soulad jeho úkonu s požadavky uvedenými
v §2 správního řádu, tedy aby rozhodl v souladu s právními předpisy. Zároveň dle §50 odst. 3
správního řádu byl stěžovatel při správním rozhodování povinen zjistit všechny rozhodné
skutečnosti svědčící ve prospěch i neprospěch žalobkyně. Pokud stěžovatel nepostupoval
v souladu s citovanými ustanoveními správního řádu, je zřejmé, že rozhodnutí v prvním i druhém
stupni jsou nezákonná.
[22] Podle žalobkyně nebylo úlohou krajského soudu, aby v dané otázce prováděl
dokazování. Vytýkání této skutečnosti rozsudku je projevem chybné interpretace ustanovení
§77 odst. 2 s. ř. s. Dle tohoto ustanovení sice soud může zopakovat nebo doplnit
důkazy provedené správním orgánem, avšak jen pro účely přezkoumání postupu
správního orgánu – ne proto, aby napravoval jeho chyby a nezákonná rozhodnutí a nahrazoval
jeho činnost. V této souvislosti žalobkyně uvádí, že skutkový stav nebyl stěžovatelem zjištěn
dostatečně a v souladu s rozsudkem musí být provedeno značné dodatečné dokazování.
Pokud by byly provedeny nové důkazy v řízení před soudem a byl by zjištěn nový skutkový stav,
jak navrhuje stěžovatel, pak by došlo ke zkrácení práva žalobkyně na přezkum zjištěných
skutečností pomocí opravných prostředků dle s. ř. s. To by zakládalo porušení jejího práva
na spravedlivý proces.
[23] Ohledně další kasační námitky (porušení zákazu dvojího přičítání) žalobkyně uvádí,
že z kasační stížnosti stěžovatele nevyplývá logický postup, na základě kterého tento odloučil
neuvedení určitých částí zdůvodnění mimořádně nízké nabídkové ceny jako přitěžující okolnosti,
od neuvedení posouzení zdůvodnění mimořádně nízké nabídkové ceny jako znaku správního
deliktu. Stěžovatel uměle rozděluje toto jednání na dvě okolnosti, avšak jednání je součástí
jednoho skutku, který stěžovatel označil jako správní delikt. Pokud žalobkyně vůbec neuvedla,
jak dospěla ke zdůvodnění mimořádně nízkých nabídkových cen uchazečů, pak logicky nemohla
uvést ani jakoukoliv část tohoto zdůvodnění. Přitěžující okolnosti dle bodu 78 prvoinstančního
rozhodnutí jsou proto ty samé skutečnosti, na jejichž základě je v bodě 48 a násl. prvoinstančního
rozhodnutí vybudován závěr o tom, že správní delikt byl vůbec spáchán.
[24] Osoby zúčastněné na řízení svého práva vyjádřit se ke kasační stížnosti nevyužily.
V. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[25] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, proti
němuž je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná a za stěžovatele jedná v souladu
s §105 odst. 2 s. ř. s. osoba s příslušným vysokoškolským vzděláním. Poté Nejvyšší správní soud
přezkoumal důvodnost kasační stížnosti v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího
rozsahu a uplatněných důvodů.
[26] Kasační stížnost není důvodná.
Va. K otázce nepřezkoumatelnosti rozsudku krajského soudu
[27] Nejprve se Nejvyšší správní soud zabýval namítanou nepřezkoumatelností rozsudku;
jedná se totiž o vadu, ke které je soud povinen přihlížet sám z úřední povinnosti,
tedy i bez námitky stěžovatele. Při posuzování nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku
městského soudu vycházel soud z ustálené judikatury Ústavního soudu (např. nálezu ze dne
26. 6. 1997, sp. zn. III. ÚS 94/97), podle níž jedním z principů, které představují součást práva
na řádný a spravedlivý proces, je také povinnost soudů své rozsudky řádně odůvodnit
(ve správním soudnictví podle ustanovení §54 odst. 2 s. ř. s.). Z odůvodnění rozhodnutí proto
musí vyplývat především vztah mezi skutkovými zjištěními a úvahami při hodnocení důkazů
na straně jedné a právními závěry na straně druhé.
[28] Otázkou přezkoumatelnosti rozhodnutí správních soudů se ve své judikatuře opakovaně
zabýval také Nejvyšší správní soud. Bylo tomu tak např. v rozsudku ze dne 4. 12. 2003,
č. j. 2 Ads 58/2003 - 75, v němž soud vyslovil názor, že: „Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů
je založena na nedostatku důvodů skutkových, nikoliv na dílčích nedostatcích odůvodnění soudního rozhodnutí.
Musí se přitom jednat o vady skutkových zjištění, o něž soud opírá své rozhodovací důvody. Za takové vady
lze považovat případy, kdy soud opřel rozhodovací důvody o skutečnosti v řízení nezjišťované, případně zjištěné
v rozporu se zákonem, anebo případy, kdy není zřejmé, zda vůbec nějaké důkazy byly v řízení provedeny.“
[29] Nejvyšší správní soud s poukazem na shora uvedené konstatuje, že aby napadený
rozsudek dostál požadavkům na přezkoumatelnost, bylo by třeba, aby z jeho odůvodnění bylo
zřejmé, jaký skutkový stav vzal soud za rozhodný a jakým způsobem postupoval při hodnocení
zjištěných skutečností. Je tomu tak proto, že jen prostřednictvím odůvodnění lze dovodit,
z jakého skutkového stavu správní soud vyšel a jaké důsledky z něj vyvodil.
[30] Napadený rozsudek výše uvedená kritéria přezkoumatelnosti splňuje. Jeho odůvodnění
je přiměřené, obsahuje odkazy na relevantní judikaturu, reaguje na žalobní body a objasňuje,
v jakých bodech soud žalobkyni přisvědčil a v jakých nikoli. Stěžovatel sice v obecnosti odkázal
na kasační důvod podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., avšak opomenul uvést, v čem konkrétně
nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu spatřuje. V kasační stížnosti také s odůvodněním
napadeného rozsudku obsáhle polemizuje a nepřímo tím dokládá, že krajský soud důvody svého
rozhodnutí dostatečně osvětlil.
Vb. Nepřezkoumatelnost správních rozhodnutí a zákaz kontraktace dle §82 odst. 1 zákona o veřejných
zakázkách
[31] V první kasační námitce stěžovatel polemizuje s názorem krajského soudu,
jenž shledal správní rozhodnutí nepřezkoumatelným a konstatoval vady správního řízení,
protože ve správním spisu chyběly podklady k posouzení běhu lhůt všech uchazečů k podání
námitek.
[32] Dle §82 odst. 3 písm. b) zákona o veřejných zakázkách může zadavatel v případě
veřejných zakázek zadávaných na základě rámcové smlouvy uzavřít smlouvu s vybraným
uchazečem před uplynutím lhůty podle odstavce 1 téhož ustanovení.
[33] Z §82 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách vyplývá, že zadavatel nesmí uzavřít smlouvu
s vybraným uchazečem před uplynutím lhůty pro podání námitek proti rozhodnutí o výběru
nejvhodnější nabídky, která v tomto případě činí 15 dnů ode dne doručení oznámení o výběru
nejvhodnější nabídky.
[34] Nejvyšší správní soud považuje za nutné přisvědčit žalobkyni, že je povinností
správního orgánu, aby zjistil skutkový stav, jenž nevzbuzuje důvodné pochybnosti podle §3
správního řádu – tím spíše, pokud jde o odpovědnost žalobkyně za správní delikt.
[35] Pokud v projednávaném případě stěžovatel zastával právní názor, že žalobkyně
je odpovědná za delikt podle §120 odst. 1 písm. d) zákona o veřejných zakázkách, protože
uzavřela smlouvy s vybraným uchazečem až po uplynutí lhůty pro podání námitek, měl provést
dokazování ohledně běhu, resp. okamžiku uplynutí této lhůty ohledně všech uchazečů.
Výsledky dokazování by měly být bezrozporně patrné z vlastního správního spisu.
Na nich by mělo také stát zřetelné odůvodnění správního rozhodnutí, v projednávaném případě
však tomu tak nebylo.
[36] Není přitom rozhodné, zda relevantní informace o podání námitek uchazečů byly
či nebyly obsaženy ve správním spise, případně v dokumentaci zadavatele o veřejné zakázce.
Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s názorem žalobkyně, že není úlohou správního soudu,
aby nahrazoval činnost správního orgánu. Pokud by měl soud postupovat podle představ
stěžovatele, měl by za úkol nejen korigovat (implicitní) právní názor stěžovatele, že pro účely
projednávaného případu postačuje zkoumat běh lhůt pro podání námitek pouze u navrhovatele,
ale měl by dále provést dokazování ohledně běhu lhůt pro podání námitek u všech uchazečů
a ohledně okamžiku uzavření smlouvy s vybraným uchazečem. To jistě není úlohou správního
soudu, jenž má poskytovat ochranu veřejným subjektivním právům fyzických i právnických osob
(§2 s. ř. s.), nikoli provádět dokazování v takovém rozsahu a nahrazovat nedostatečná skutková
zjištění správních orgánů.
[37] Na podporu výše uvedené argumentace Nejvyšší správní soud odkazuje například
na svůj rozsudek ze dne 16. 4. 2015, č. j. 5 Afs 89/2013 – 29, kde je uvedeno, že „[t]ěžiště
dokazování má probíhat před správními orgány, přičemž není úlohou správních soudů provádět složitá
dokazování a nahrazovat tak to, co měl již před nimi učinit správní orgán… Správnímu soudu přísluší v rámci
soudního přezkoumání správního rozhodnutí posoudit, zda správní orgán provedl dokazování v potřebném
rozsahu, tedy zda si opatřil dostatečné podklady pro rozhodnutí tak, aby mohl řádně usuzovat na skutkové
i právní otázky, které pro své rozhodnutí potřebuje zodpovědět. Soudní řízení správní není pokračováním
správního řízení. Úloha správního soudu je tak primárně přezkumná, v zásadě se nejedná o soud nalézací,
byť je správní soud samozřejmě oprávněn v přiměřeném rozsahu doplnit dokazování provedené správním orgánem
(§77 odst. 2 s. ř. s.).“ Obdobně podle rozsudku ze dne 24. 9. 2015, č. j. 2 As 114/2015 – 36,
[ř]ízení o žalobě podle §65 a násl. s. ř. s. před krajským soudem je řízením v tzv. plné jurisdikci.
Znamená to mimo jiné, že krajský soud má běžně řešit – a logicky stěží jinak, než prováděním důkazů, je-li
to potřeba – skutkové otázky, jež byly zkoumány ve správním řízení, jehož výsledek, tedy žalobou napadené
správní rozhodnutí, přezkoumává. Dokazování před soudem se však má zásadně omezit na prověření toho,
zda skutkové závěry ze správního řízení obstojí.“
[38] Rozhodné zde je, že stěžovatel, resp. jeho předseda (v rozhodnutí o rozkladu) vycházel
ve svém rozhodnutí z nedostatečně zjištěného skutkového stavu a zatížil tedy své rozhodnutí
vadou podle §76 odst. 1 písm. b) s. ř. s. Je třeba určitým způsobem korigovat odůvodnění
napadeného rozsudku v tom smyslu, že tuto vadu nelze směšovat s nepřezkoumatelností
rozhodnutí [§76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.]. Rozhodnutí o rozkladu je přezkoumatelné a je opatřeno
dostatečnými důvody, nicméně stěžovatel vycházel – jak je uvedeno – z nedostatečně zjištěného
skutkového stavu.
[39] Pro úplnost soud dodává, že se omezil na přezkum kasačních námitek. Naopak
bez odpovídající kasační námitky se nevěnoval (a ani se věnovat nemohl) otázce správnosti
výkladu, jenž zaujal žalovaný a krajský soud k §82 odst. 3 písm. b) zákona o veřejných zakázkách.
Vc. Porušení zákazu dvojího přičítání
[40] Druhou kasační námitkou stěžovatel brojí proti názoru krajského soudu, jenž shledal
v rozhodnutí předsedy stěžovatele i prvoinstančního rozhodnutí rozpor se zákazem dvojího
přičítání. Tato námitka také není důvodná.
[41] Stěžovatel odůvodňuje svůj postoj tím, že nejde o dvojí přičítání téže skutečnosti. Jeho
výklad v kasační stížnosti je však na samotné hranici srozumitelnosti. Stěžovatel se zřejmě pokusil
rozlišit: (a) jednání žalobkyně, které je znakem skutkové podstaty deliktu zadavatele podle §120
odst. 1 písm. a) zákona o veřejných zakázkách – tím má být obecně absence zdůvodnění
mimořádně nízké nabídkové ceny; a proti tomu klade (b) přitěžující okolnost – tou má být nejen
obecná absence zdůvodnění, ale navíc i to, že žalobkyně neuvedla konkrétní důvody mimořádně
nízké nabídkové ceny, které jí sdělili uchazeči a které nejsou předmětem obchodního tajemství.
[42] Podle §120 odst. 1 písm. a) zákona o veřejných zakázkách se zadavatel dopustí správního
deliktu tím, že nedodrží postup stanovený tímto zákonem pro zadání veřejné zakázky, přičemž
tím podstatně ovlivnil nebo mohl ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky, a uzavře smlouvu
na veřejnou zakázku.
[43] Ze správních rozhodnutí je zřejmé, že stěžovatel spatřuje „nedodržení postupu“
žalobkyně jako zadavatele právě v absenci zdůvodnění mimořádně nízké nabídkové ceny.
Stěžovatel se ale pokouší rozlišovat absenci zdůvodnění „obecného“ [tj. znak skutkové podstaty
dle §120 odst. 1 písm. a) zákona o veřejných zakázkách] a absenci zdůvodnění konkrétního
či „kvalifikovaného“ (což chápe jako přitěžující okolnost). Takovému pojetí nelze přisvědčit.
[44] Nejvyšší správní soud chápe, že rozhodnutí zadavatele si lze představit jako odůvodněné
obecně, ale i konkrétně – zde tedy uvedením konkrétních důvodů mimořádně nízké nabídkové
ceny, jak ji předložili uchazeči. Stále se ale jedná o stejnou vadu rozhodnutí, tj. o chybějící
odůvodnění rozhodnutí žalobkyně jako zadavatele. Takovou vadu nelze přičíst žalobkyni
dvakrát – k tomu ostatně podrobně uvedl své úvahy i krajský soud na str. 10 a 11 rozsudku,
s nimiž se Nejvyšší správní soud ztotožňuje.
Vd. Další vady správních rozhodnutí
[45] V argumentaci ohledně druhé kasační námitky (ohledně zákazu dvojího přičítání)
stěžovatel na obranu rozhodnutí předsedy stěžovatele i prvoinstančního rozhodnutí uvádí,
že lze jen stěží dovodit, že okolnost vylíčená v bodě 78 prvoinstančního rozhodnutí byla skutečně
žalobkyni přičtena k tíži při ukládání trestu za správní delikt. Poukazuje na to, že žalobkyni uložil
pokutu v částce 70.000 Kč, tedy velmi výrazně při dolní hranici zákonné sazby (přičemž horní
hranice sazby činí 20.000.000 Kč).
[46] Bezděčně tím však obnažuje, že z prvoinstančního rozhodnutí není patrné,
jaký vliv vlastně měly uvažované přitěžující okolnosti na stanovení výše trestu. Konkrétně
stěžovatel jako správní orgán prvního stupně vytkl žalobkyni nedostatek transparentnosti ohledně
odůvodnění mimořádně nízké nabídkové ceny (odstavec 78 prvoinstančního rozhodnutí)
a porušení zákazu uzavřít smlouvu do doby doručení rozhodnutí o námitkách (odstavec 79).
Na druhé straně jako polehčující okolnost uvedl, že žalobkyně uvedla vysvětlení mimořádně
nízkých nabídkových cen v podkladu pro jednání hodnotící komise (odstavec 80).
[47] Podle správního orgánu prvního stupně zde tedy existovaly dvě vážné přitěžující
okolnosti. Není zřejmé, zda mohly být vyváženy jednou okolností polehčující. Pokud ano,
měl to správní orgán uvést a odůvodnit. Pokud ne, zůstávalo by neobjasněno, proč správní orgán
uložil pokutu při dolní hranici sazby přes existenci přitěžujících okolností. Stěžovatel se nyní
nemůže dovolávat otevřených možností interpretace svého odůvodnění ohledně ukládání sankce
tak, že v odůvodnění označená přitěžující okolnost (že žalobkyně neuvedla „alespoň ty části
zdůvodnění mimořádně nízké nabídkové ceny vybraného uchazeče a uchazeče IKON spol. s.r.o., které obchodní
tajemství neobsahovaly“) žalobkyni coby pachateli správního deliktu nakonec nepřitížila. Je tomu
právě naopak: možnost takové interpretace dosvědčuje nedostatečné odůvodnění
prvoinstančního rozhodnutí ohledně stanovení výše trestu.
VI. Závěr a náklady řízení
[48] Stěžovatel se svými námitkami neuspěl. Jelikož Nejvyšší správní soud neshledal důvod
pro zrušení napadeného rozhodnutí ani z úřední povinnosti (§109 odst. 4 s. ř. s.), zamítl kasační
stížnost jako nedůvodnou (§110 odst. 1 in fine s. ř. s.).
[49] O náhradě nákladů tohoto řízení rozhodl Nejvyšší správní soud ve smyslu §60 odst. 1
věty první s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s., tj. podle pravidla úspěchu ve věci., dle kterého
nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu
nákladů řízení před soudem, jež důvodně vynaložil proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl.
Vzhledem k tomu, že stěžovatel byl v řízení o kasační stížnosti procesně neúspěšný, právo
na náhradu nákladů řízení mu nenáleží. Pokud jde o procesně úspěšného účastníka, žalobkyni,
přísluší jí právo na náhradu nákladů řízení. Náklady řízení žalobkyně v tomto případě tvoří
odměna jejího zástupce a hotové výdaje. Výše odměny za jeden úkon právní služby činí 3.100 Kč
[§7 ve spojení s §9 odst. 4 písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách
advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění pozdějších předpisů].
Soud proto žalobkyni přiznal částku 3.100 Kč za jeden úkon právní služby spočívající
ve vyjádření ke kasační stížnosti [§11 odst. 1 písm. d) advokátního tarifu]. K jednomu úkonu
právní služby soud připočetl paušální náhradu hotových výdajů zástupce žalobkyně ve výši
300 Kč (§13 odst. 3 advokátního tarifu). Zástupce žalobkyně doložil, že je plátcem DPH, a proto
mu náleží odměna navýšená o 21 % (§14a advokátního tarifu). Celkem tedy žalobkyni náleží
náhrada nákladů řízení před Nejvyšším správním soudem ve výši 4.114 Kč. Tuto částku
je stěžovatel povinen zaplatit žalobkyni na účet Mgr. Tomáše Krutáka, advokáta se sídlem
Revoluční 724/7, Praha 1, do 30 dní od právní moci tohoto rozsudku. O náhradě nákladů řízení
o žalobě již bylo rozhodnuto v napadeném rozsudku krajského soudu.
[50] Pokud jde o náklady osob zúčastněných na řízení, lze je podle §60 odst. 5 s. ř. s.
ve spojení s §120 s. ř. s. přiznat pouze v případě plnění povinnosti uložené soudem či z důvodů
zvláštního zřetele hodných; takové okolnosti přitom soud neshledal a ani osoby zúčastněné
na řízení v tomto směru nic relevantního netvrdily a nenavrhovaly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 11. ledna 2018
JUDr. Jiří Palla
předseda senátu