ECLI:CZ:NSS:2019:4.AS.173.2019:36
sp. zn. 4 As 173/2019 - 36
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Aleše Roztočila a soudců
Mgr. Petry Weissové a JUDr. Ivo Pospíšila v právní věci žalobkyně: Z. Š., zast. Mgr. et Mgr.
Simonou Pavlicovou, advokátkou, se sídlem 8. pěšího pluku 2380, Frýdek-Místek, proti
žalovanému: Krajský úřad Moravskoslezského kraje, se sídlem 28. října 2771/117, Ostrava, o
žalobě proti nezákonnému zásahu správního orgánu, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti
usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne 10. 4. 2019, č. j. 25 A 128/2018 - 17,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Dosavadní průběh řízení
[1] Městský úřad ve Frýdlantu nad Ostravicí (dále jen stavební úřad) dne 29. 7. 2016 vydal
společný územní souhlas a souhlas s provedením ohlášené stavby rodinného domu na pozemku
č. X v k. ú. N. V. u F. n. O., č. j. MUFO 42547/2016. Dne 29. 5. 2017 se žalobkyně obrátila na
žalovaného s podnětem k přezkumu tohoto společného souhlasu. Žalovaný podnět postoupil
stavebnímu úřadu, který žalobkyni přípisem ze dne 27. 7. 2017, č. j. MUFO 23905/2017,
vyrozuměl, že podnět neshledal důvodným a společný souhlas byl vydán v souladu s právními
předpisy. Žalobkyně dne 27. 8. 2018 zaslala žalovanému podnět k prohlášení nicotnosti
naposledy uvedeného sdělení stavebního úřadu. Žalovaný zaslal žalobkyni sdělení ze dne 20. 9.
2018, č. j. MSK 121470/2018, v němž uvedl, že nesdílí názor žalobkyně, že sdělení stavebního
úřadu bylo vydáno orgánem k tomu nepříslušným, a proto nepovažuje toto sdělení za nicotné.
Nadto dle žalovaného je možné prohlásit dle §77 a 78 správního řádu nicotnost pouze
rozhodnutí, nikoli jiného úkonu správního orgánu.
[2] Žalobkyně podala u Krajského soudu v Ostravě žalobu, kterou se domáhala
vyslovení nezákonnosti zásahu žalovaného spočívajícího v přípisu ze dne 20. 9. 2018,
č. j. MSK 121470/2018.
[3] Krajský soud nadepsaným usnesením žalobu odmítl. Uvedl, že je-li již z žalobního tvrzení
zjevné, že úkon správního orgánu napadený žalobou nemůže zasahovat do veřejných
subjektivních práv žalobce, není splněna podmínka řízení spočívající v existenci aktivní legitimace
žalobce. O takovou situaci se jedná v projednávané věci. Je totiž zřejmé, že důvody,
jimiž žalovaný vysvětlil v napadeném sdělení nezahájení řízení o vyslovení nicotnosti, nemůže
být žalobkyně nijak dotčena na svých právech. Soud přisvědčil žalovanému, že podle §78
správního řádu nelze deklarovat nicotnost úkonu, který není rozhodnutím správního orgánu.
Není dále zřejmé, jaká veřejná subjektivní práva žalobkyně by sdělením žalovaného mohla
být zasažena.
II. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného
[4] Žalobkyně (stěžovatelka) napadla usnesení krajského soudu kasační stížností. Namítla,
že její aktivní legitimace k podání žaloby vyplývá z rozsudku Krajského soudu v Ostravě
z 26. 9. 2018, č. j. 22 A 167/2017 - 40. Z něj vyplývá, že se žalovaný vyhnul prohlášení nicotnosti
sdělení stavebního úřadu z 27. 7. 2017, kterým stavební úřad jako věcně nepříslušný správní
orgán provedl přezkum společného souhlasu z 29. 7. 2017. Je tomu tak proto, že společný
souhlas byl vydán podle stavebního zákona ve znění novely č. 350/2012 Sb., a k jeho přezkumu
byl tedy příslušný žalovaný. Důvody uváděné žalovaným v napadeném sdělení jsou tedy mylné.
[5] Stěžovatelka odkázala na usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 16. 12. 2008,
č. j. 8 Aps 6/2007 - 247, v němž byl vysloven názor, že posouzení jednotlivých definičních znaků
nezákonného zásahu, včetně zkrácení na právech a nezákonnosti zásahu, představuje úvahu
ve věci samé, která může vést k zamítnutí, nikoli k odmítnutí žaloby. Pokud krajský soud odmítl
žalobu pro nedostatek pravomoci správních soudů, měl učinit úvahu, kdo ve věci pravomoc
má. Stěžovatelka dále polemizovala s názorem krajského soudu, že prohlásit nicotnost lze pouze
u rozhodnutí, nikoli u jiných úkonů správních orgánů. Tento názor krajského soudu je v rozporu
s požadavkem ochrany práv při vydávání jiných úkonů. Stěžovatelka v této souvislosti citovala
z odborné literatury, dle níž odkaz v §154 správního řádu umožňuje přiměřené použití prakticky
celého správního řádu na úkony dle části čtvrté správního řádu. Stěžovatelce byl odepřen přístup
k soudu a ochrana jejího majetku před vypouštěním dešťových vod ze stavby rodinného domu
na pozemku č. X v k. ú. N. V. u F. n. O. do vod podzemních. Stěžovatelce byla rovněž odepřena
možnost vymáhat alespoň náhradu škody způsobené nesprávným úřadním postupem správních
orgánů.
[6] Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
III. Posouzení kasační stížnosti
[7] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti a konstatoval,
že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, proti
němuž je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná, a stěžovatelka je v souladu s §105
odst. 2 s. ř. s. zastoupena advokátkou. Poté Nejvyšší správní soud přezkoumal důvodnost kasační
stížnosti v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů.
[8] Kasační stížnost není důvodná.
[9] Nejvyšší správní soud předesílá, že mu je z úřední činnosti známo, že stěžovatelka
se cestou zásahové žaloby domáhá opakovaně neúspěšně ochrany před různými přípisy
žalovaného a stavebního úřadu. Vyšel proto i při posouzení této věci z předchozích
rozhodnutí tohoto soudu v obdobných věcech stěžovatelky, např. z rozsudku ze dne 30. 5. 2019,
č. j. 7 As 44/2019 - 41.
[10] Podle §2 s. ř. s. ve správním soudnictví poskytují soudy ochranu veřejným subjektivním
právům fyzických i právnických osob způsobem stanoveným tímto zákonem a za podmínek
stanovených tímto nebo zvláštním zákonem a rozhodují v dalších věcech, v nichž tak stanoví
tento zákon.
[11] Podle §4 s. ř. s. soudy ve správním soudnictví rozhodují o a) žalobách proti rozhodnutím
vydaným v oblasti veřejné správy orgánem moci výkonné, orgánem územního samosprávného
celku, jakož i fyzickou nebo právnickou osobou nebo jiným orgánem, pokud jim bylo svěřeno
rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veřejné správy,
(„správní orgán“), b) ochraně proti nečinnosti správního orgánu, c) ochraně před nezákonným
zásahem správního orgánu, d) kompetenčních žalobách.
[12] Podle §82 s. ř. s. každý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným
zásahem, pokynem nebo donucením („zásah“) správního orgánu, který není rozhodnutím,
a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo,
může se žalobou u soudu domáhat ochrany proti němu nebo určení toho, že zásah
byl nezákonný.
[13] Z usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2010,
č. j. 7 Aps 3/2008 - 98, č. 2206/2011 Sb. NSS, se podává, že „zásahová žaloba chrání proti
jakýmkoli jiným aktům či úkonům veřejné správy směřujícím proti jednotlivci, které jsou způsobilé zasáhnout
sféru jeho práv a povinností a které nejsou pouhými procesními úkony technicky zajišťujícími průběh řízení.“
Na citované usnesení navázala další judikatura zdejšího soudu. V rozsudku ze dne 4. 11. 2015,
č. j. 2 As 198/2015 - 20, pak kasační soud vyslovil, že „předpokladem důvodnosti žaloby na určení
nezákonnosti zásahu je však i nadále to, že se předně musí o nezákonný zásah do práva žalobce vůbec jednat.
V případě, že žalobci žádné veřejné subjektivní právo nesvědčí, nelze mluvit ani o deklaraci nezákonného zásahu
do něj.“ Obdobně v nedávném rozsudku ze dne 23. 5. 2018, č. j. 6 Afs 8/2018 - 37, zdejší soud
uvedl, že „aby nějaký úkon mohl být pojmově nezákonným zásahem ve smyslu §82 s. ř. s., musí se jednat
o individuální úkon veřejné moci, který je přímo namířen proti jednotlivci a přímo zasahuje do jeho subjektivních
veřejných práv (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2010,
č. j. 7 Aps 3/2008 - 98). S ohledem na shora popsaný obsah Výzvy, která pouze informuje o možnosti žádat
o dotaci za určitých podmínek, přičemž není žádným způsobem adresná, se nemůže jednat o nezákonný zásah.
[…] Městský soud proto rozhodl správně, když žalobu odmítl.“
[14] V nyní posuzovaném případě se přitom jednalo o skutkově obdobnou situaci jako
v posledně citovaném rozhodnutí. Namítaným sdělením, jehož obsah stěžovatelka označila
za nezákonný zásah, žalovaný stěžovatelce pouze sdělil svůj názor, a nerozhodoval o jejích
právech či povinnostech, resp. nezasahoval do jejích veřejných subjektivních práv. Na tom nic
nemění ani poukaz stěžovatelky na rozsudek Krajského soudu v Ostravě č. j. 22 A 167/2017 - 40.
Odkazovaným rozsudkem bylo zrušeno rozhodnutí o odmítnutí žádosti stěžovatelky nahlížet
do spisu ve věci předmětného společného souhlasu s tím, že toto rozhodnutí bylo nesprávně
odůvodněno. Z tohoto rozsudku nelze dovodit žádné subjektivní veřejné právo stěžovatelky
na prohlášení nicotnosti přípisu stavebního úřadu.
[15] S ohledem na povahu dané věci a výše uvedenou recentní judikaturu Nejvyššího správního
soudu (vč. judikatury rozšířeného senátu – shora citována) je irelevantní i poukaz stěžovatelky
na usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 16. 12. 2008, č. j. 8 Aps 6/2007 - 247. K tomu
lze zmínit i poukaz na rozsudek rozšířeného senátu ze dne 21. 11. 2017, č. j. 7 As 155/2015 - 160,
v němž tento vyslovil, že „pokud je zjevné a nepochybné, že jednání popsané v žalobě nemůže být vzhledem
ke své povaze, povaze jeho původce či jiným okolnostem „zásahem“ ve smyslu legislativní zkratky v §84 s. ř. s.,
i kdyby byla tvrzení žalobce pravdivá, musí být taková žaloba odmítnuta podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.,
jelikož chybí podmínka řízení spočívající v připustitelném (plausibilním) tvrzení nezákonného zásahu.“
Zdejší soud si je vědom, že posledně citovaný rozsudek byl zrušen nálezem Ústavního soudu
ze dne 15. 5. 2018, sp. zn. II. ÚS 635/18. K tomuto zrušení však Ústavní soud přistoupil
z důvodů, které na výše poukazovaný právní závěr neměly vliv, a tento proto obstojí i po vydání
zrušujícího nálezu.
[16] K tomu lze pro doplnění konstatovat, že ani sdělení stavebního úřadu ze dne 27. 7. 2017,
že neshledal důvody k zahájení přezkumného řízení dle §156 odst. 2 správního řádu ve věci
zákonnosti společného souhlasu, nemůže z povahy věci představovat zásah ve smyslu §82 s. ř. s.,
jak bylo výslovně judikováno v rozsudku NSS ze dne 14. 4. 2016, č. j. 3 As 141/2015 - 29.
Tím spíše nemůže být zásahem ani sdělení ze dne 20. 9. 2018, kterým žalovaný
reagoval na podnět stěžovatelky směřující proti prve označenému přípisu stavebního
úřadu. Přezkum společného souhlasu totiž může být zahájen pouze z moci úřední, a ani osoba,
která by byla případně účastníkem takového řízení o přezkoumání tohoto úkonu,
nemá veřejné subjektivní právo na jeho zahájení (srov. rozsudek NSS ze dne 31. 8. 2017,
č. j. 4 As 117/2017 - 46, č. 3631/2017 Sb. NSS).
[17] Krajskému soudu nelze vytýkat ani to, že žalobu nepostoupil jinému soudu (popř. neuvedl
úvahu o jiném orgánu, do jehož pravomoci by projednávaná věc spadala). Odhlédne-li soud
od toho, že stěžovatelka ani neuvedla, který soud či jiný orgán by měl být k projednání věci
kompetentní, postačí uvést, že žaloby na ochranu před nezákonným zásahem (kterou
stěžovatelka výslovně podala) jsou oprávněny posuzovat správní soudy (viz §2, §4 a násl. s. ř. s.).
Zákon přitom stanoví, za jakých podmínek lze žalobu věcně projednat, v daném případě
však takové podmínky splněny nebyly (viz výše). Vzhledem k tomu, že jak bylo výše
konstatováno, napadený přípis žalovaného nemohl nijak zasáhnout do práv stěžovatelky,
nemohlo odmítnutím žaloby dojít ani k odepření soudní ochrany jejích práv. Stěžovatelce není
nijak bráněno ani v uplatnění práva na náhradu škody způsobené nesprávným úředním
postupem, neboť deklarování postupu správního orgánu jako nezákonného zásahu není
předpokladem nezbytným k uplatnění takového nároku.
[18] Nejvyšší správní soud neshledal v rozhodnutí krajského soudu ani žádné další vady,
pro které by bylo nutno jeho rozhodnutí zrušit.
IV. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[19] Nejvyšší správní soud z výše uvedených důvodů kasační stížnost podle §110 odst. 1 věty
druhé s. ř. s. jako nedůvodnou zamítl.
[20] Zároveň Nejvyšší správní soud rozhodl o nákladech řízení o kasační stížnosti podle §60
odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatelka neměla v řízení úspěch, a právo na náhradu
nákladů řízení proto nemá. Procesně úspěšnému žalovanému pak nevznikly v řízení náklady
přesahující rámec nákladů jeho běžné úřední činnosti. Náhrada nákladů řízení se mu proto
nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 7. srpna 2019
Mgr. Aleš Roztočil
předseda senátu