ECLI:CZ:NSS:2006:4.AS.22.2005
sp. zn. 4 As 22/2005 - 68
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Dagmar
Nygrínové a soudců JUDr. Marie Turkové a JUDr. Petra Průchy v věci žalobce: K. Č. r.
v. o. s., zast. JUDr. Ing. Igorem Kremlou, advokátem v Praze 4, Pod Višňovkou 25, proti
žalovanému: Ústřední inspektorát Státní zemědělské a potravinářské inspekce, se sídlem
v Brně, Květná 15, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu
v Brně ze dne 29. 11. 2004, č. j. 29 Ca 358/2002 – 43, a o návrhu na přiznání odkladného
účinku kasační stížnosti,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovaný je povinen nahradit žalobci náklady řízení ve výši 1279,30 Kč
do 15-ti dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám JUDr. Ing. Igora Kremly,
advokáta, se sídlem Praha 4, Pod Višňovkou 25.
Odůvodnění:
Rozhodnutím Ústředního ředitele České zemědělské a potravinářské inspekce ze dne
6. 8. 2002, č. j. 978/67/9/02-SŘ, bylo zamítnuto odvolání žalobce proti rozhodnutí Ředitelky
krajského inspektorátu České zemědělské a potravinářské inspekce v Hradci Králové ze dne
16. 5. 2002, č. j. 1324/58/6/2002-SŘ, kterým byla žalovanému podle §17 odst. 4 zákona
č. 110/1997 Sb., o potravinách a tabákových výrobcích, a o změně a doplnění některých
souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o potravinách“), uložena
pokuta ve výši 55 000 Kč, a to za porušení povinností stanovených v §6 odst. 1 písm. b), f),
i), §10 odst. 1 písm. b), a §11 odst. 1 písm. c) a odst. 2 písm. a) bod 4. a 5. zákona
o potravinách. V odůvodnění svého rozhodnutí odvolací orgán vzal za prokázaná skutková
zjištění, ze kterých vycházel orgán prvostupňový. K odvolacím námitkám, kterými bylo
namítáno porušení zásady dvojího přičítání, v souvislosti s rozhodováním o výši pokuty,
uvedl, že zmiňuje-li se v odůvodnění napadeného rozhodnutí v souvislosti se stanovením výše
uložené pokuty opětovnost a zdůrazňuje-li se skutečnost, že účastník řízení se dopustil
jednání, jež je zákonem o potravinách výslovně zakázáno, a uvádí-li se, že bylo přihlédnuto
k tomu, že byly porušeny jiné povinnosti, nelze to mít za porušení právních předpisů.
V odůvodnění napadeného rozhodnutí nechybí uvedení úvah, kterými byl prvoinstanční orgán
veden při stanovení výše pokuty. Skutečnost, že se účastníku řízení tyto úvahy jeví
jako nedostačující, je subjektivním názorem účastníka řízení a tento samotný nemůže být
důvodem pro zrušení napadené rozhodnutí. Z těchto důvodu tedy odvolací orgán uzavřel,
že nejsou dány důvody pro zrušení odvoláním napadeného prvostupňového rozhodnutí.
Proti citovanému rozhodnutí podal žalobce včas žalobu, ve které uvedl, že obě správní
rozhodnutí porušují zásadu zákazu dvojího přičítání. Dle odůvodnění prvostupňového
rozhodnutí (potvrzeného v této podobě rozhodnutím odvolacím) vycházel kontrolní orgán
zejména ze skutečnosti, že do oběhu byly uváděny potraviny klamavě označené, což zákon
výslovně zakazuje. Přihlédnuto bylo (dle odůvodnění) dále k tomu, že došlo k opětovnému
porušení povinností. Skutečnost, že došlo k jednání, které je v rozporu se zákonem,
je však již samotným předpokladem pro to, aby mohla být pokuta vůbec uložena; rovněž znak
„opětovně“ je znakem skutkové podstaty ve výroku rozhodnutí konstatovaných správních
deliktů. Žalobce dále namítal nepřezkoumatelnost části prvostupňového rozhodnutí, kde bylo,
v souvislosti s odůvodněním výše ukládané sankce, uvedeno, že bylo přihlédnuto i k ostatním
porušeným povinnostem, které závažnost protiprávního jednání zvyšují. Pokud žalobce neměl
možnost zjistit, jakým způsobem bylo k závěrům správního orgánu přihlédnuto, jak byly
tyto skutečnosti hodnoceny a na základě jakých úvah, potom nelze než konstatovat,
že mu byla odňata možnost přezkoumat, zda hodnocení věci bylo provedeno v souladu
se zákonem a zda odpovídá zjištěnému stavu věci či nikoli. Odvolací orgán k těmto
nedostatkům (namítaným již v odvolání) nepřihlédl a nezdůvodnil, proč napadené závěry
prvostupňového orgánu považuje za udržitelné. Z tohoto důvodu je za nepřezkoumatelné
nutno považovat i rozhodnutí odvolací. Žalobce dále poukazoval na nepřiměřenou výši
uložené pokuty.
Krajský soud v Brně rozsudkem ze dne 29. 11. 2004, č. j. 29 Ca 358/202 – 43,
rozhodnutí žalovaného i správního orgánu I. stupně zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu
řízení. V odůvodnění krajský soud poukázal na to, že §17 odst. 4 zákona o potravinách
odkazuje na opětovné porušení povinností uvedených v odst. 3. Nejde tedy o samostatně
vymezenou skutkovou podstatu správního deliktu, ale o kvalifikovanou skutkovou podstatu,
která (nad rámec skutkové podstaty základní) stanoví další předpoklady deliktní odpovědnosti
(další pojmové znaky), jejichž naplnění je zpravidla spojováno s ohrožením závažnější sankcí.
Uvedení skutkové podstaty, jejíž naplnění je postihováno, je vždy imanentní součástí
jakéhokoli sankčního rozhodnutí. Neobsahuje-li výrok takového rozhodnutí ustanovení
zákona vymezujícího základní skutkovou podstatu deliktu, nemůže z hlediska zákona obstát
pro svou neurčitost, což je i případ projednávané věci, kdy obě správní rozhodnutí
při vymezení deliktního jednání žalobce odkazují toliko na kvalifikovanou skutkovou
podstatu správního deliktu, kterou je však možno vztáhnout k celkem šesti základním
skutkovým podstatám. Soud poznamenal, že k popsanému nedostatku obou správních
rozhodnutí přihlédl i bez toho, že by na něj bylo žalobou poukazováno. Dispoziční zásada,
kterou je soudní řízení ovládáno, se v daném případě neuplatnila, neboť nesrozumitelnost
výroku správního rozhodnuti musí být vždy bez dalšího důvodem jeho nepřezkoumatelnosti.
Daná nepřezkoumatelnost výroku je přitom podle názoru krajského soudu vyvolána i tím,
že prvostupňový orgán zcela opomněl vymezit místo, kde ke spáchání jednotlivých deliktů
došlo. Soud si je přitom plně vědom skutečnosti, že zákon o potravinách, ani správní řád
(jakožto obecná procesní norma aplikovaná v daném správním řízení), blíže neurčují,
jaké obsahové náležitosti musí splňovat výrok sankčního rozhodnutí v daném správním řízení,
Oprávněně lze nicméně trvat na požadavku, aby ve výroku jakéhokoli sankčního rozhodnutí
bylo minimálně uvedeno, kdy a kde byl předmětný skutek spáchán, a skutek samotný
aby byl vymezen způsobem jeho spáchání, popřípadě uvedením jiných skutečností,
jichž je třeba k tomu, aby skutek nemohl být zaměněn se skutkem jiným. Nesplňuje-li výrok
rozhodnutí tyto požadavky, jde o situaci neslučitelnou s požadavkem právní jistoty adresáta
rozhodnutí, neboť takový stav může vyvolávat pochybnosti o tom, za jaký konkrétní skutek je
sankce ukládána. K tomuto nedostatku krajský soud přihlédl rovněž ex officio. Ohledně
žalobních námitek krajský soud především přisvědčil tvrzení, že rozhodnutím prvostupňového
orgánu byla porušena zásada zákazu dvojího přičítání. Žalobce zcela správně poukázal
na skutečnost, že uvádění do oběhu potravin klamavě označených je pojmovým znakem
správního deliktu, konkrétně deliktu ve smyslu §10 odst. 1 písm. b) zákona o potravinách.
Tato skutečnost tedy sama o sobě nemůže být kritériem pro stanovení výše ukládané sankce.
Uvedené platí i pokud jde o konstatovanou opakovanost některých protiprávních jednání
žalobce, neboť tato skutečnost je již součástí skutkové podstaty správního deliktu ve smyslu
§17 odst. 4 zákona o potravinách. Vzhledem k tomu, že odvolací orgán se odvolací námitkou
žalobce, kterou bylo na tyto skutečnosti poukazováno, vypořádal zcela obecným způsobem,
kdy bez uvedení jakýchkoli vlastních úvah označil odůvodnění prvostupňového rozhodnutí
za odpovídající, je tímto nedostatkem stiženo í rozhodnutí druhostupňové. Za zcela důvodné
považoval soud i tvrzení žalobce, kterým poukazoval na nepřezkoumatelnost části
odůvodnění prvostupňového rozhodnutí, kterým bylo (při hodnocení výše ukládané pokuty)
konstatováno, že přihlédnuto bylo „i k ostatním porušeným povinnostem, které závažnost
protiprávního jednání zvyšují“. Toto tvrzení považoval soud, shodně se žalobcem,
za zcela neurčité, které ve své podstatě vylučuje možnost jakékoli relevantní polemiky.
Krajský soud proto konstatoval, že rozhodnutí prvostupňového orgánu je i v této části
nepřezkoumatelné. K námitce nepřiměřené výše uložené pokuty pak soud dodal,
že pro zjištěnou nepřezkoumatelnost obou správních rozhodnutí se jí nemohl zabývat.
Ze všech uvedených důvodů proto krajský soud dospěl k závěru, že prvostupňové
správní rozhodnutí je nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost nejen výroku, ale i odůvodnění,
a bylo-li takové rozhodnutí v této podobě odvolacím orgánem potvrzeno, je nutno závěr
o nepřezkoumatelnosti vztáhnout i na toto rozhodnutí.
Rozsudek krajského soudu napadl žalovaný (dále též jen „stěžovatel“) včas podanou
kasační stížností, a to z důvodu uvedeného v ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
Stěžovatel souhlasí s tím, že ustanovení §17 odst. 4 zákona o potravinách obsahuje
skutkovou podstatu spočívající v naplnění opětovnosti porušení povinností uvedených
v zákoně o potravinách. V ustanovení §17 odst. 3 zákona o potravinách jsou
však podle jeho názoru uvedeny pouze výše pokuty za porušení povinností zakotvených
v příslušných ustanoveních tohoto zákona a nejsou zde obsaženy žádné skutkové podstaty.
Pokud je tedy na daná ustanovení odkazováno ve výroku rozhodnutí správního orgánu prvého
stupně společně s uvedením ustanovení, podle něhož byla uložena pokuta, je takový postup
zcela v souladu s požadavky kladenými na výrok rozhodnutí tak, jak je vymezuje ustanovení
§47 správního řádu a jako takový mohl být odvolacím orgánem potvrzen. Stěžovatel
dále uvádí, že popis skutkových zjištění obsahuje odůvodnění rozhodnutí a velmi podrobně
jsou jednotlivá zjištění specifikována v kontrolních protokolech, se kterými byl účastník
řízení prokazatelně oproti podpisu seznámen. Tím je vyloučena právní nejistota adresáta
rozhodnutí spočívající dle soudu v tom, že neví, za jaké skutky mu byla sankce uložena.
Stěžovatel dále nesouhlasí s tím, že došlo k postupu v rozporu se zásadou dvojího přičítání
a názorem o neurčitosti tvrzení, že bylo přihlédnuto „i k ostatním porušeným povinnostem,
které závažnost protiprávního jednání zvyšují“. Z odůvodnění prvostupňového rozhodnutí
je zřejmé, že při uložení pokuty nevycházel ze samotné skutečnosti porušení povinnosti
podle zákona o potravinách, ale ze závažnosti spočívající ve výslovném zákazu uvádět
do oběhu klamavě označené potraviny a v tom, že byly porušeny i další povinnosti. Přitom
je zřejmé, že jde o povinnosti blíže popsané v předmětném rozhodnutí. Stěžovatel
má tak za to, že napadeným rozsudkem je uplatňován přepjatý právní formalizmus. V dané
věci byly splněny podmínky pro potvrzení rozhodnutí prvostupňového správního orgánu
orgánem odvolacím a vzhledem k tomu, že nedošlo k nezákonnosti ani v řízení
prvostupňovém ani v řízení odvolacím, nelze dovodit závěr o nepřezkoumatelnosti
rozhodnutí. Stěžovatel proto navrhuje, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek
Krajského soudu v Brně zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Ve vyjádření ke kasační stížnosti žalobce předně poukazuje na to, že stěžovatel nebrojí proti
závěrům soudu prvního stupně, že postupem správních orgánů obou stupňů byla opakovaně
porušena zásada zákazu dvojího přičítání. Stěžovatel tedy nerozporuje, že by rozhodnutí stěžovatele
ze dne 6. 8. 2002 bylo v této části nezákonné. Žalobce dále uvádí, že ve smyslu ustanovení §17
odst. 7 zákona o potravinách, v tehdy platném znění, měl správní orgán při rozhodování o pokutě
a její výši přihlédnout zejména k závažnosti, způsobu, době trvání a následkům protiprávního
jednání. Zákon o potravinách tedy obsahoval demonstrativní výčet hledisek, ke kterým byl správní
orgán povinen při rozhodování o uložení pokuty a její výši přihlédnout. Takováto právní úprava
tedy váže správní orgán v tom směru, že právě těmito právními hledisky se musí zabývat vždy.
V ostatních otázkách se žalobce buďto ztotožňuje se závěry krajského soudu anebo odkazuje
na skutečnosti uvedené ve svých předchozích podáních. Žalobce proto navrhuje, aby Nejvyšší
správní soud kasační stížnost stěžovatele zamítl a uložil stěžovateli povinnost uhradit žalobci
náklady řízení včetně nákladů právního zastoupen í.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s ustanovením §109
odst. 2 a 3 s. ř. s. vázán rozsahem a důvody, které stěžovatel uplatnil ve své kasační stížnosti,
a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
Podle ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. lze kasační stížnost podat z důvodu
tvrzené nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem
v předcházejícím řízení. Nesprávné právní posouzení spočívá buď v tom, že na správně
zjištěný skutkový stav je aplikován nesprávný právní názor, popř. je sice aplikován správný
právní názor, ale tento je nesprávně vyložen.
Krajský soud v Brně dospěl k závěru, že výrok prvostupňového rozhodnutí
je nepřezkoumatelný pro jeho nesrozumitelnost, která měla spočívat v tom, že prvostupňový
správní orgán ve výroku jednak zmínil pouze ustanovení §17 odst. 4 zákona o potravinách
(kvalifikovanou skutkovou podstatu), a nikoli i ustanovení §17 odst. 3 zákona o potravinách
(základní skutkovou podstatu), a jednak zcela opomněl vymezit místo, kde ke spáchání
jednotlivých deliktů došlo. K těmto pochybením přitom krajský soud přihlédl ex officio.
Podle ustanovení §75 odst. 2 věta první soud přezkoumá v mezích žalobních bodů
napadené výroky rozhodnutí. Ve správním soudnictví se tak uplatňuje dispoziční zásada,
která znamená, že se soud může zabývat jen těmi námitkami, které žalobce řádně uplatnil
proti naříkanému rozhodnutí. Tato zásada je výslovně prolomena pouze v případě nicotnosti
rozhodnutí správního orgánu, kdy podle ustanovení §76 odst. 2 věta první s. ř. s. zjistí-li
soud, že rozhodnutí trpí takovými vadami, které vyvolávají jeho nicotnost, vysloví rozsudkem
tuto nicotnost i bez návrhu. Kromě případu nicotnosti byl soudní judikaturou dovozen i další
případ, kdy lze přezkoumávat rozhodnutí správního orgánu nad rámec námitek uplatněných
v žalobě, a to, je-li naříkané rozhodnutí nepřezkoumatelné ve smyslu ustanovení §76 odst. 1
písm. a) s. ř. s. Např. podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 6. 2004,
č. j. 5 A 157/2002 – 35 je „nepřezkoumatelnost správního rozhodnutí pojmově spjata
se soudním přezkumem takového rozhodnutí. K tomu, aby soud takový závěr učinil, není
zapotřebí, aby žalobce nepřezkoumatelnost namítal; dojde-li soud k závěru, že napadené
správní rozhodnutí je nepřezkoumatelné, zruší je, aniž se žalobcovými námitkami musí věcně
zabývat.“ Lze tak dospět k závěru, že Krajský soud v Brně v souzené věci nepochybil,
pokud se otázkou přezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí správního orgánu zabýval,
aniž byla v žalobě namítána.
V čem však Nejvyšší správní soud spatřuje pochybení krajského soudu, je otázka
chybné subsumpce zjištěného stavu pod §76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Dané ustanovení
totiž umožňuje soudu zrušit napadené rozhodnutí pro vady řízení bez jednání rozsudkem
pro nepřezkoumatelnost spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí.
Nesrozumitelností ve smyslu citovaného ustanovení je tak třeba chápat stav, kdy z rozhodnutí
správního orgánu lze seznat, jak bylo rozhodnuto, nicméně z textu rozhodnutí jako celku
nelze pochopit, co správní orgán k takovému rozhodnutí vedlo. O jinou situaci by se jednalo,
pokud by nesrozumitelným byl již samotný výrok rozhodnutí, nikoli až celé rozhodnutí
ve své úplnosti. Nesrozumitelný výrok totiž představuje nesrozumitelnost samotného projevu
vůle správního orgánu, což v důsledku mohlo znamenat nicotnost takového rozhodnutí.
Nelze-li z výroku jednoznačně zjistit, jak správní orgán autoritativně rozhodl o právech,
právem chráněných zájmech a povinnostech účastníků řízení, pak takové rozhodnutí ani není
nadáno schopností cokoliv konstituovat či deklarovat. V případě správního trestání by plnění
z takového rozhodnutí nebylo možno vymáhat v rámci řízení o výkonu rozhodnutí. Faktická
nemožnost zjistit, jak bylo ve věci rozhodnuto (výrok je vnitřně rozporný, zjevně nesmyslný
apod.) tak navozuje situaci, jako by ve věci nebylo rozhodnuto vůbec. (K danému např. Dušan
Hendrych a kol. Správní právo. Obecná část. 5., rozšířené vydání. Praha: C.H.Beck, 2003,
str. 136 násl.)
Pokud tedy Krajský soud v Brně spatřuje nesrozumitelnost výroku prvostupňového
rozhodnutí v tom, že prvostupňový správní orgán ve výroku jednak zmínil pouze ustanovení
§17 odst. 4 zákona o potravinách (kvalifikovanou skutkovou podstatu), a nikoli i ustanovení
§17 odst. 3 zákona o potravinách (základní skutkovou podstatu), a jednak zcela opomněl
vymezit místo, kde ke spáchání jednotlivých deliktů došlo, pak se nelze s takovým závěrem
ztotožnit. Z výroku dotčeného rozhodnutí je vůle správního orgánu plně seznatelná; je zřejmé,
za jaké jednání je žalobce postihován, podle jakých ustanovení bylo rozhodováno
a jaká mu byla udělena pokuta. Povinnost vyplývající z takového rozhodnutí by bylo možno
bez obtíží vymáhat v rámci řízení o výkonu rozhodnutí. Byl-li krajský soud názoru, že výrok
rozhodnutí správního orgánu I. stupně neobsahuje veškeré náležitosti, jež na něj platný právní
řád klade, nabízela se možnost takovou situaci hodnotit, při vědomí jisté nepřesnosti právní
úpravy, např. jako porušení ustanovení o řízení před správním orgánem ve smyslu ustanovení
§76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. Z dikce návětí §76 s. ř. s. vyplývá, že pro takovou vadu
lze rozhodnutí zrušit bez jednání, nikoliv však bez návrhu. K nedostatkům výroku přitom
nesměřovala žádná ze žalobcových námitek. Nejvyšší správní soud naopak neshledal,
že by v daném případě byly dány předpoklady pro postup krajského soudu, aby nad rámec
rozsahu a žalobních bodů, jimiž žalobce brojil proti rozhodnutí stěžovatele, zrušil
přezkoumávané rozhodnutí správního orgánu prvního i druhého stupně.
V dané věci lze poukázat i na jiné rozhodnutí zdejšího soudu, ve kterém se uvádí, že:
„Při ukládání sankce za tzv. jiný správní delikt neodpovídá ustanovení §47 odst. 2 správního
řádu, je-li popis skutku obsažen jen v odůvodnění a nikoliv ve výroku rozhodnutí. Taková
skutečnost však nezpůsobuje nepřezkoumatelnost správního rozhodnutí pro nesrozumitelnost
ve smyslu §76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Soud, který takové rozhodnutí přezkoumává
ve správním soudnictví, musí v souladu s §76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. posoudit, zda uvedené
podstatné porušení ustanovení o řízení před správním orgánem mohlo mít za následek
nezákonné rozhodnutí ve věci samé.“ (podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
23. 2. 2005, č. j. 3 Ads 21/2004 – 55).
Odhlédnuto od toho, že krajský soud svým postupem překročil procesní rámec
stanovený soudním řádem správním, jak uvedeno shora, je třeba konstatovat, že nedostatky,
jež vytýkal výroku prvostupňového správního orgánu má Nejvyšší správní soud
za opodstatněné. Zdejší soud považuje za vhodné upozornit na to, že výrok o vině není
z hlediska náležitostí, jež na něj právní řád klade, zcela perfektní. Skutkové podstaty
správních deliktů jsou upraveny v ustanovení §17 zákona o potravinách, a to způsobem,
jenž je pro legislativní techniku v oblasti správního trestání často užíván, totiž za použití
normy odkazující. Skutkové podstaty tedy nejsou popsány slovně, nýbrž, pokud jde o znak
charakterizující objektivní stránku deliktu (tj. konání, k němuž byl příslušný subjekt povinen,
popř. opomenutí), je odkazováno na ustanovení, které takovou povinnost ukládá.
Z této legislativně-technické metody právní úpravy však nelze dovozovat, že by se právní
posouzení skutkové stránky věci mohlo obejít bez subsumpce pod jednotlivá ustanovení §17
zákona o potravinách. Jen tak je totiž možno vyslovit ve výroku správního aktu, za jaký delikt
se účastníku správního řízení trest ukládá. Při formulování právní kvalifikace vymezeného
skutku ve výroku rozhodnutí bylo tedy třeba uvést ustanovení obsahující jak skutkovou
podstatu základní (§17 odst. 3 zákona o potravinách), tak skutkovou podstatu kvalifikovanou
(§17 odst. 4 zákona o potravinách), který ke skutkové podstatě základní přidává další znak
charakterizující vyšší stupeň společenské nebezpečnosti činů uvedených v odst. 3 –
zde opětovnost porušení povinností vyplývajících pro stěžovatele ze zákona o potravinách.
Absence odkazu na §17 odst. 3 zákona o potravinách navíc vedla k tomu, že není zřejmé,
která ze skutkových podstat v tomto ustanovení zahrnutých byla jednáním stěžovatele
naplněna (totožně viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 11. 2005,
č. j. 4 As 61/2004 – 66).
Stejně tak je třeba, aby skutková věta výroku o porušení právních povinností
obsahovala vymezení místa, kde ke spáchání jednotlivých deliktů došlo. Tato povinnost sice
není nikde výslovně stanovena, nicméně lze ji dovodit na základě analogie. Užití analogie
je přitom ospravedlněno zjevnou mezerou v zákoně, jež je dána tím, že na řízení podle zákona
o potravinách se subsidiárně vztahoval zákon č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád),
jež vymezoval náležitosti rozhodnutí jen velmi obecně. Zákon o potravinách
je však svou povahou předpisem sankčního charakteru; pro takové předpisy je přitom v rámci
platného právního řádu charakteristické, že kladou na podobu vydávaných rozhodnutí vyšší
požadavky, než jaké jsou kladeny na rozhodnutí v jiných řízeních. Z tohoto důvodu
je třeba považovat za součásti rozhodnutí, resp. výroku rozhodnutí, ty náležitosti,
jež předpokládá např. §77 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, popř. §120 zákona
č. 141/1961 Sb., trestního řádu. Vymezení místa, kde došlo ke spáchání správního deliktu,
je tak nezbytnou součástí výroku rozhodnutí vydaného na základě zákona o potravinách.
Při přezkoumávání závěrů krajského soudu ohledně jednotlivých žalobních námitek,
jež směřovaly výhradně do odůvodnění a výše pokuty, vycházel Nejvyšší správní soud
z obsahu rozhodnutí správního orgánu obou stupňů.
Z odůvodnění rozhodnutí prvostupňového správního orgánu vyplynulo, že při úvaze
o závažnosti protiprávního jednání, a tedy i o výši pokuty, se vycházelo zejména
ze skutečnosti, že do oběhu byly uváděny potraviny klamavě označené, což zákon výslovně
zakazuje. Rovněž bylo přihlédnuto i k ostatním porušeným povinnostem, které závažnost
protiprávního jednání zvyšují a k tomu, že některé povinnosti byly porušeny opětovně.
Protože však nebyl zjištěn škodlivý následek protiprávního jednání, byla pokuta uložena
při spodní hranici zákonné sazby, když mohla být stanovena až do výše 5 000 000 Kč.
K námitce nedostatečnosti takového způsobu odůvodnění uplatněné v odvolání
stěžovatel ve svém rozhodnutí uvedl, že zmiňuje-li se v napadeném rozhodnutí
(rozhodnutí prvoinstančního orgánu) v souvislosti se stanovením uložené pokuty opětovnost
a zdůrazňuje-li se skutečnost, že účastník řízení se dopustil jednání, jež je zákonem
o potravinách výslovně zakázáno, a uvádí-li se, že bylo přihlédnuto k tomu, že byly porušeny
i jiné povinnosti, nelze to mít za porušení právních předpisů. Podle stěžovatele v odůvodnění
napadeného rozhodnutí nechybí uvedení úvah, kterými byl prvoinstanční orgán veden
při stanovení pokuty. Skutečnost, že se účastníku řízení tyto úvahy jeví jako nedostačující,
je subjektivním názorem účastníka řízení a tento samotný nemůže být důvodem pro zrušení
napadeného rozhodnutí.
Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s názorem krajského soudu, že uvedeným
postupem prvostupňového orgánu i stěžovatele byla porušena zásada zákazu dvojího přičítání.
Podle této zásady platí, že k okolnosti, která je zákonným znakem trestného činu, nelze
přihlédnout jako k okolnosti polehčující nebo přitěžující při ukládání sankce. Nelze jednu
a tutéž skutečnost, která v posuzované věci je dána v intenzitě nezbytné pro naplnění určitého
zákonného znaku skutkové podstaty konkrétního porušení právní povinnosti, současně
hodnotit jako okolnost obecně polehčující či obecně přitěžující. K porušení zásady zákazu
dvojího přičítání přitom v posuzovaném případě došlo hned dvakrát; jednak při dvojím
přičítání znaku skutkové podstaty, jímž je uvádění klamavě označených potravin do oběhu,
a jednak při dvojím zohlednění opětovnosti deliktního jednání. Pokud správní orgán
vyhodnotil určité chování žalobce jako uvádění klamavě označených potravin do oběhu,
pak tímto jednáním byla naplněn konkrétní skutková podstata správního deliktu, kterému
odpovídá v rámci zákona o potravinách konkrétní sankční ustanovení. Pro zvažování výše
pokuty lze vycházet z různých kvantitativních a kvalitativních aspektů, následků
či závažností, jimiž se deliktní jednání projevovalo, nikoli z protiprávnosti jednání
jako takového. V této souvislosti lze poukázat na ustanovení §17 odst. 7 zákona
o potravinách, v tehdy platném znění (v současně platném znění jde o odst. 17
téhož ustanovení), které upravuje základní kritéria, jež by správní orgán při ukládání pokut
měl vzít v úvahu. Podle tohoto ustanovení jsou jimi především závažnost, způsob, doba trvání
a následky protiprávního jednání. Obdobně zdejší soud hodnotí i skutečnost, že prvostupňový
správní orgán přihlédl k opakovanosti žalobcova deliktu, ačkoli opakovanost protiprávního
jednání je znakem kvalifikované skutkové podstaty obsažené v §17 odst. 4 zákona
o potravinách, v tehdy platném znění, jež stanoví možnost uložit pokutu až do výše
5 000 000 Kč oproti maximální výši pokuty 3 000 000 Kč v případě, že znak opakovanosti
ve smyslu §17 odst. 5 zákona o potravinách, v tehdy platném znění, není dán.
Pokud opakovanost porušení povinností plynoucích z ustanovení zákona o potravinách
je pojmovým znakem skutkové podstaty, nelze k tomuto aspektu přihlížet při ukládání
pokuty.
V otázce posouzení té části odůvodnění výše uložené pokuty, ve které prvostupňový
orgán uvedl, že přihlédl i k ostatním porušeným povinnostem, které závažnost protiprávního
jednání zvyšují, nedospěl Nejvyšší správní soud k tak vyhraněnému názoru, že toto tvrzení
je zcela neurčité a vylučuje možnost jakékoli relevantní polemiky. Z uvedené úvahy
správního orgánu, jakož i z kontextu celého odůvodnění, se dá dovodit, že správní orgán
ukládal trest úhrnný, kdy pokutu uložil podle ustanovení nepřísněji trestného a ostatní
porušení povinností vyplývající ze zákona o potravinách vzal za přitěžující okolnost.
Tato úvaha je ve své podstatě správná, nicméně lze souhlasit s tím, že její vyjádření
je nedostatečné. Jednotlivé logické kroky, které vedly správní orgán ke stanovení konkrétní
výše pokuty, je třeba formulovat precizně a jednoznačně, aby odůvodnění stanovené výše
pokuty bylo přezkoumatelné. Pokud správní orgán ukládá úhrnnou sankci a vychází
přitom z absorpční zásady, je třeba tuto skutečnost vyjádřit včetně odkazu na ustanovení,
jehož sankce „pohlcuje“ sankce podle jiných ustanovení, která by s ohledem na porušení
dalších ustanovení zákona o potravinách přicházela v úvahu. Následná úvaha pak musí nutně
vést k hodnocení individuální povahy protiprávního jednání, přičemž zvažované okolnosti
je třeba rozlišovat na přitěžující a polehčující. Uvede-li správní orgán pouze tolik,
že k nějakému aspektu přihlédl, aniž by sdělil, jakou hodnotu, byť abstraktně vyjádřenou,
tomuto aspektu přiřadil, stává se takové tvrzení do značné míry neurčitým, a v důsledku
toho i nepřezkoumatelným, jak je tomu i v posuzovaném případě. Dané nedostatky
přitom nebyly zhojeny rozhodnutím stěžovatele.
Nejvyšší správní soud dospěl po provedeném přezkumu k závěru, že kasační stížností
napadené rozhodnutí Krajského soudu v Brně je zatíženo vadou spočívající v tom, že krajský
soud přihlédl k vadám výroku rozhodnutí prvostupňového správního orgánu, potvrzeného
rozhodnutím stěžovatele, aniž by pro takový postup byly dány procesní předpoklady. Nejvyšší
správní soud proto musel uvážit, zda tato vada mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí
o věci samé.
Z napadeného rozsudku vyplývá, že Krajský soud v Brně zrušil rozhodnutí stěžovatele
i prvostupňového orgánu z důvodu nepřezkoumatelnosti spočívající v nesrozumitelnosti nejen
výroku, ale i odůvodnění. Je tedy zřejmé, že krajský soud seznal vady v obou částech
rozhodnutí prvostupňového orgánu (potažmo stěžovatele), tj. výroku i odůvodnění,
což v daném případě znamená, že nezákonnost byla shledána jak postupem ex officio,
jenž neměl oporu v soudním řádu správním, tak i v případě přezkoumání žalobních námitek.
V obou těchto případech přitom podle názoru krajského soudu mělo dojít k pochybení,
jež by i sama o sobě byla způsobilá založit nezákonnost rozhodnutí prvostupňového správního
orgánu i stěžovatele. Dospěl-li Nejvyšší správní soud k závěru, že s ohledem na obsah
žalobních námitek nebyl Krajský soud v Brně nadán pravomocí rozhodovat o vadách výroku
správního rozhodnutí, nicméně ztotožnil se s jeho závěrem ohledně důvodnosti žalobních
námitek, kdy i Nejvyšší správní soud je toho názoru, že závažnost pochybení
při odůvodňování výše pokuty uložené žalobci způsobuje nezákonnost žalobou napadených
správních rozhodnutí, pak nezbývá než konstatovat, že vada rozsudku krajského soudu
spočívající v jeho neoprávněném postupu ex officio nezakládá nezákonnost tohoto rozsudku
jako celku. Krajský soud tedy, pokud zrušil rozhodnutí správních orgánů obou stupňů
i pro nepřezkoumatelnost odůvodnění, rozhodl ve věci správně.
V návaznosti na uvedené proto Nejvyšší správní soud uzavírá, že není dán důvod
uvedený v ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., pro které by bylo třeba napadené
rozhodnutí Krajského soudu v Brně zrušit, neboť se nejedná o rozhodnutí nezákonné
z důvodu nesprávného posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení.
Proto Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná a v souladu
s §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.
K žádosti stěžovatele, aby byl kasační stížnosti přiznán odkladný účinek
podle ustanovení §107 s. ř. s., Nejvyšší správní soud uvádí, že odkladný účinek podané
kasační stížnosti nebyl přiznán, neboť stěžovateli zrušením jeho rozhodnutí o uložení pokuty
žalobci nehrozila, jakožto správnímu orgánu, bez dalšího nenahraditelná újma ve smyslu §73
odst. 2 a §104 s. ř. s. Ostatně stěžovatel v návrhu ani neuvedl skutečnosti, z nichž splnění
podmínek pro přiznání odkladného účinku kasační stížnosti dovozoval.
O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl soud podle ustanovení §60 odst. 1 věty
první s. ř. s., a to tak, že stěžovatel je povinen žalobci, který měl ve věci plný úspěch, zaplatit
náklady řízení představující jeden úkon právní pomoci po 1000 Kč [vyjádření ke kasační
stížnosti – §9 odst. 1 písm. f) vyhlášky č. 177/1996 Sb.], k čemuž byl přičten režijní paušál
ve výši 1 x 75 Kč ve smyslu §13 odst. 3 téže vyhlášky, a DPH ve výši 204, 30 Kč (19%),
celkem tedy 1279,30 Kč, a to do 15 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 25. ledna 2006
JUDr. Dagmar Nygrínová
předsedkyně senátu