ECLI:CZ:NSS:2016:4.AS.290.2015:25
sp. zn. 4 As 290/2015 - 25
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jiřího Pally a soudců
JUDr. Dagmar Nygrínové a Mgr. Aleše Roztočila v právní věci žalobce: Právo ve veřejném
zájmu, z. s., IČ 03853462, se sídlem Chalupkova 1367/1, Praha 4, zast. Mgr. Petrou Bielinovou,
advokátkou, se sídlem Chalupkova 1367/1, Praha 4, proti žalovanému: Krajský úřad Ústeckého
kraje, se sídlem Velká Hradební 3118/48, Ústí nad Labem, v řízení o kasační stížnosti žalobce
proti usnesení Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 14. 12. 2015, č. j. 15 A 133/2015 - 44,
takto:
Usnesení Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 14. 12. 2015, č. j. 15 A 133/2015 - 44,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Rozhodnutím ze dne 12. 6. 2015, sp. zn. MM/KT/PRV/34329/15, Magistrát města
Ústí nad Labem (dále jen „povinný subjekt“) částečně odmítl žádost žalobce o informace ze dne
1. 6. 2015. Povinný subjekt žalobci poskytl informace o platu a odměně vedoucích odborů za rok
2014, odmítl však příjemce těchto finančních prostředků jakkoliv identifikovat. Informace o výši
platu a odměn tajemníka za rok 2014 povinný subjekt neposkytl vůbec.
Povinný subjekt uvedl, že při posouzení žádosti žalobce je třeba vážit střet dvou předních
ústavních práv, tj. práva na poskytnutí informace a práva na ochranu soukromí. Povinný subjekt
poukázal na §8b zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění
pozdějších předpisů, a konstatoval, že je pod hrozbou sankce vázán zákonem č. 101/2000 Sb.,
o ochraně osobních údajů, ve znění pozdějších předpisů. Povinný subjekt uvedl, že konstatoval
obsah §4 písm. a) a §5 odst. 2 zákona o ochraně osobních údajů a uvedl, že osoby, které
by byly dotčeny zveřejněním informace, daly jasně najevo, že by poskytnutím požadovaných
informací došlo k výraznému zásahu do jejich osobního života. Pro úplnost povinný subjekt
dodal, že zákonná výjimka uvedená v §5 odst. 2 větě druhé zákona o ochraně osobních údajů
na nyní posuzovaný případ nedopadá, neboť povinnost poskytnout informace o platech
či souvisejících složkách platu není v právním řádu explicitně ukotvena a požadované informace
nevypovídají o veřejné anebo úřední činnosti, případně o funkčním nebo pracovněprávním
zařazení veřejně činné osoby, funkcionáře či zaměstnance veřejné správy.
Povinný subjekt sdělil, že zná závěry uvedené v rozsudku Nejvyššího správního soudu
ze dne 22. 10. 2014, č. j. 8 As 55/2012 - 62, avšak považuje je za přeceňované. Podle povinného
subjektu si Nejvyšší správní soud v daném případě přisvojil pravomoc obecného vykladače práva.
Ustanovení §8b zákona o svobodném přístupu k informacím nelze vztahovat na platovou oblast
zaměstnanců veřejné správy, přičemž při interpretaci tohoto ustanovení je třeba přihlédnout
k všem odstavcům, které obsahuje. Uvedené ustanovení podle povinného subjektu dopadá spíše
na příjemce darů či dotací nikoliv na zaměstnance. Vzhledem k těmto skutečnostem povinný
subjekt uzavřel, že se nemůže ztotožnit s argumentací Nejvyššího správního soudu, neboť
přečnívá nad rámec zákona. Přitom zdůraznil, že účinky naposledy zmíněného rozsudku působí
toliko inter partes, nikoliv erga omnes, neboť judikaturu v českém právním prostředí nelze
považovat za pramen práva. Rozsudek Nejvyššího správního soudu nelze stavět na roveň zákona
či jej dokonce zákonu nadřazovat. Na základě těchto úvah povinný subjekt přistoupil k provedení
testu proporcionality. Dovodil, že žalobce pravděpodobně podal žádost s cílem realizovat
své právo na informace, přičemž právní řád nezná jiný institut, který by umožňoval naplnění
tohoto cíle. První dva stupně testu proporcionality tak podle povinného subjektu byly splněny.
V rámci třetího stupně povinný subjekt posuzoval závažnost v kolizi stojících práv, tj. práva
na informace a práva na ochranu osobních údajů. Uvedl, že „[…] při provedení testu proporcionality
především zvážil povahu poskytnutých veřejných prostředků, tedy z jakého titulu jsou prostředky poskytovány,
charakter veřejných prostředků a zejména, zda lze na základě informace o výši poskytnuté částky usuzovat
o majetkových poměrech příjemců veřejných prostředků. Na základě těchto skutečností má povinný subjekt
za to, že plat a poskytnuté odměny tajemníka a jednotlivých vedoucích odborů Magistrátu představují zásadní
příjem těchto fyzických osob a údaj o jejich výši je zpravidla údajem, ze kterého lze u většiny osob usuzovat
na celkovou výši příjmů a jejich majetkové poměry, které následně vypovídají o osobní finanční situaci těchto osob.“
Povinný subjekt shrnul, že poskytnutí požadovaných informací nemá explicitní oporu
v platném právním řádu a při posuzování konkrétního práva na poskytnutí informace a práva
na ochranu soukromí proto upřednostnil právo na ochranu soukromí coby základního pilíře
demokratického právního státu deklarovaného v ústavněprávní rovině. Nad rámec uvedených
závěrů povinný subjekt upozornil, že v případě zveřejnění požadovaných informací neexistuje
žádná záruka, že tyto informace nebudou dále poskytnuty široké veřejnosti, neboť zákon
o svobodném přístupu k informacím neuvádí, jak žadatel smí či nesmí nakládat se získanou
informací. Povinný subjekt rovněž konstatoval, že poskytnutí informace o platu nemá
bez znalosti kvantity a kvality práce žádnou vypovídací hodnotu a ve svých důsledcích by vedlo
k zavádějícím závěrům.
Rozhodnutím ze dne 9. 7. 2015, č. j. 84/KH/2015, žalovaný zrušil rozhodnutí povinného
subjektu a věc mu vrátil k novému projednání. V odůvodnění uvedl, že v souladu s metodickým
materiálem Ministerstva vnitra ze dne 3. 12. 2014 shledal rozhodnutí povinného
subjektu nepřezkoumatelným. Povinný subjekt totiž ve spise neoznačil dotčené osoby, které
se tak nemohly vyjádřit k podkladům rozhodnutí o odvolání ve smyslu §36 odst. 3 zákona
č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů. Ačkoliv v rozhodnutí povinný subjekt
uvedl, že dotčené osoby s poskytnutím informace nesouhlasí, není možné tuto informaci ověřit
ze spisové dokumentace.
Rozhodnutím ze dne 21. 7. 2015, sp. zn. MM/KT/PRV/34329/15, povinný subjekt
opětovně částečně odmítl žádost žalobce o informace ze dne 1. 6. 2015, a to ve stejném rozsahu
jako v předchozím rozhodnutí. Nad rámec předchozího odůvodnění pouze uvedl, že informaci
o výši platů a odměn vedoucích odborů poskytl žalobci v anonymizované podobě.
Tutéž anonymizovanou podobu však nemohl použít u tajemníka povinného subjektu s ohledem
na jedinečnou povahu této funkce, kterou v daném čase vykonává pouze jediná osoba.
Rozhodnutím ze dne 14. 8. 2015, č. j. 84/KH/2015, žalovaný opětovně zrušil rozhodnutí
povinného subjektu a věc mu vrátil k novému projednání. V odůvodnění konstatoval, že povinný
subjekt odstranil jednu z vad řízení, neboť do spisového materiálu doložil nesouhlasy dotčených
osob s poskytnutím informace o jejich platech a odměnách. Povinný subjekt však neidentifikoval
dotčené osoby takovým způsobem, aby jim žalovaný mohl doručit výzvu ve smyslu §36 odst. 3
správního řádu. Vysvětlil, že dotčené osoby jsou od okamžiku vydání rozhodnutí povinným
účastníkem řízení podle §27 odst. 2 správního řádu, jak konstatoval i Nejvyšší správní soud
v rozsudku ze dne 22. 10. 2014, č. j. 8 As 55/2012 - 62. Povinný subjekt má tedy povinnost
identifikovat dotčené osoby ve spise podle §18 odst. 2 správního řádu, a to v rozsahu jméno
a příjmení, datum narození a místo trvalého pobytu. Nadto, povinný subjekt vyřídil žádost
po rozhodnutí o odvolání na základě skutečností zjištěných v rámci předchozího vyřízení věci.
Měl by tedy znovu oslovit dotčené osoby ke zjištění jejich stanoviska k vyřízení žádosti.
Vzhledem k uvedeným skutečnostem žalovaný dospěl k závěru, že žalovaný založil
nepřezkoumatelnost svého rozhodnutí, a proto se nezabýval vlastními důvody pro odmítnutí
žádosti.
V pořadí již třetím rozhodnutím ze dne 31. 8. 2015, sp. zn. MM/KT/PRV/34329/2015,
povinný subjekt opět částečně odmítl žádost žalobce o informace, a to ve stejném rozsahu jako
v předcházejícím rozhodnutí. Od předchozího odůvodnění se přitom neodchýlil.
Rozhodnutím ze dne 25. 9. 2015, č. j. 84/KH/2015, žalovaný znovu zrušil rozhodnutí
povinného subjektu a věc mu vrátil k novému projednání. V odůvodnění uvedl, že povinný
subjekt již sice doložil identifikační údaje dotčených osob do spisové dokumentace,
avšak neuvedl je ve výroku rozhodnutí a ani jim rozhodnutí nedoručil. Uvedená vada podle
žalovaného založila nepřezkoumatelnost rozhodnutí. K testu proporcionality, který provedl
povinný subjekt, žalovaný poukázal na rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
ze dne 22. 10. 2014, č. j. 8 As 55/2012 - 62, který obsahuje odkaz na nález Ústavního soudu
ze dne 16. 6. 2005, sp. zn. I. ÚS 353/04, a nález ze dne 10. 12. 1994, sp. zn. Pl. ÚS 4/94.
Konstatoval, že podle Ústavního soudu je test proporcionality nedílnou součástí vyřízení žádosti
žalobce, povinný subjekt jej však neprovedl v celé šíři. Podle žalovaného „[p]ovinný subjekt provedl
částečnou úvahu na téma empirických aspektů. Z odůvodnění rozhodnutí není zřejmé, jak povinný subjekt zvážil
i ostatní argumenty (ve smyslu nálezu sp. zn. Pl. ÚS 4/94 ze dne 10. 12. 1994), tj. systémový, kontextový
a hodnotový argument, včetně zvážení využití právních institutů, minimalizujících argumenty podložený zásah
do v kolizi stojících práv.“ Žalovaný proto dospěl k závěru, že povinným subjektem provedený test
proporcionality neopodstatňuje odmítnutí žádosti. Žalovaný opakovaně vytkl povinnému
subjektu, že jeho rozhodnutí nevychází ze spolehlivě zjištěného stavu věci, neboť povinný
subjekt rozhodl na základě skutečností zjištěných v rámci předchozího řízení. Žalovaný v této
souvislosti poukázal na §90 odst. 1 písm. b) správního řádu, podle kterého je povinný subjekt
povinen respektovat právní názor odvolacího správního orgánu. Vzhledem k tomu, že povinný
subjekt tento názor nerespektoval, žalovaný jeho rozhodnutí zrušil. Žalovaný zmínil, že žalobce
v odvolání požádal, aby zavázal povinný subjekt právním názorem v souladu s rozsudkem
Nejvyššího správního soudu. Žalovaný však konstatoval, že k tomu není vybaven procesními
prostředky. Jestliže řízení ve věci povinného subjektu je postiženo vadou, která způsobuje
nepřezkoumatelnost rozhodnutí, je taková skutečnost důvodem pro zrušení rozhodnutí
bez dalšího, neboť zde není nic, co by bylo možno podrobit konfrontaci s právními předpisy.
Povinný subjekt rozhodnutím ze dne 4. 12. 2015, sp. zn. MMÚ/KT/PRV/34329,
již po čtvrté částečně odmítl žádost žalobce o informace, a to ve stejném rozsahu jako
v předcházejících rozhodnutích. V odůvodnění se však důkladněji zabýval testem proporcionality,
přičemž uvedl, že „[z]e zastávané funkce dotčených osob lze dovodit, že tyto osoby nemají rozsáhlé
rozhodovací pravomoci a nepodílí se významně na nakládání s veřejnými prostředky, proto je veřejný zájem
na zpřístupnění údajů o platu a odměnách výrazně menší než zájem na ochraně soukromí. Povinný subjekt
má za to, že z hlediska povinnosti nelze ztotožňovat veškeré příjemce veřejných prostředků. Povinný subjekt
je toho názoru, že ochranu osobních údajů zaměstnanců nemůže prolomit ani údajný zájem veřejnosti na veřejné
kontrole činnosti povinného subjektu týkající se vynakládání veřejných prostředků. Povinný subjekt se ztotožňuje
s názorem odborné literatury a má za to, že taková kontrola je jistě žádaná a přínosná, na druhou stranu
ji lze sotva považovat za legitimní tam, kde by mohla ohrozit soukromí a osobnostní sféry konkrétní fyzické
osoby. Je třeba zdůraznit, že plat (i odměna má dvojí povahu – vypovídá nejen o veřejných prostředcích vydaných
povinným subjektem, ale též – a především – o zásadním příjmu fyzické osoby (zaměstnance). Zákon
o svobodném přístupu k informacím přitom sice legitimně sleduje (i) kontrolu vynakládání veřejných prostředků,
není však určen k zasahování do soukromí fyzické osoby – pracovníka povinného subjektu.“
Povinný subjekt připomněl obsah §8b odst. 1, 2 a 3 zákona o svobodném přístupu
k informacím, přičemž přijal závěr Nejvyššího správního soudu, že prostředky na platy a odměny
jsou čerpány z rozpočtu územního samosprávného celku a jde tedy o veřejné prostředky. Odmítl
však tvrzení, že veřejní zaměstnanci jsou příjemci veřejných prostředků. Konstatoval,
že „[p]říjemcem veřejných prostředků je osoba (orgán), která obdrží finanční prostředky, informace
apod., nebo má určité procesní postavení (viz např. zákon č. 130/2002 Sb., o podpoře výzkumu,
experimentálního vývoje a inovací, ve znění pozdějších předpisů – ustanovení §2 odst. 2; ustanovení §83 zákona
č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů; ustanovení §8 zákona
č. 73/2011 Sb., o Úřadu práce České republiky a o změně souvisejících zákonů; ustanovení §4 odst. 1
písm. §) zákona č. 253/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění pozdějších předpisů; ustanovení zákona
č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů; řada ustanovení
zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění pozdějších předpisů, či ustanovení §1 zákona č. 203/2006 Sb.,
o některých druzích podpory kultury a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, atd.). Ve všech
těchto uvedených případech je slovo příjemce použito především v rámci úřední činnosti tedy výkonu veřejné správy
mocenské povahy. Nikdy není pojem příjemce spojován se soukromoprávními úkony. I z tohoto důvodu
se, dle názoru povinného subjektu, výluka uvedená v ustanovení §8b odst. 2 zákona o svobodném přístupu
k informacím týká pouze tohoto typu poskytování veřejných prostředků – poskytování, které je výsledkem úřední
činnosti, přičemž zde zcela absentují případy soukromoprávní povahy. Ohledně posouzení otázky, zdali
lze zaměstnance pobírajícího plat podřadit pod kategorii příjemce veřejných prostředků dle ustanovení §8b odst. 1
zákona o svobodném přístupu k informacím, se povinný subjekt se závěrem Nejvyššího správního soudu
neztotožňuje, jelikož dle jeho názoru Nejvyšší správní soud neprovedl dostatečný výklad daného pojmu, neboť
za příjemce označil de facto veškeré osoby, které získávají finanční prostředky z veřejných prostředků s výjimkou
v ustanovení §8b odst. 2 zákona o svobodném přístupu k informacím. Nejvyšší správní soud mimo jiné
při výkladu vycházel i z komentovaného ustanovení, které bylo do zákona zařazeno v rámci novely č. 61/2006
na základě poslanecké iniciativy. Nicméně se jedná o obdobu neschváleného legislativního návrhu z roku 2002
(sněmovní tisk č. 9 IV. volebního období Poslanecké sněmovny, navržený jako §8a), z jehož důvodové zprávy
(dostupné na www.psp.cz) vyplývá, že zpřístupněny měly být údaje o osobách, které z vlastní vůle žádají
o přidělení veřejných prostředků. Dle názoru povinného subjektu neměla tato novela za cíl zpřístupnit osobní údaje
o jakýchkoliv příjemcích veřejných prostředků, ale pouze o těch, jimž jsou prostředky poskytovány na základě
žádostí v podobě dotací či veřejných finančních podpor nebo na základě úplatných smluv uzavřených povinnými
subjekty se třetími osobami k zajištění služeb či nakládání s majetkem; to ostatně vyplývá i z vymezení rozsahu
poskytovaných základních osobních údajů, mezi které patří mj. právě údaje o účelu a podmínkách poskytnutých
prostředků. Zaměstnanci povinných subjektů jsou tak sice příjemci veřejných prostředků ve striktním jazykovém
smyslu, nikoliv však těmi příjemci, na něž by mělo dopadat toto komentované ustanovení, popř. z něj tuto
skutečnost dovozovat.“
Povinný subjekt poukázal na blíže nespecifikovanou odbornou literaturu a konstatoval,
že podle §8b odst. 2 zákona o svobodném přístupu k informacím jsou z rozsahu povinností
poskytnout základní osobní údaje o příjemcích veřejných prostředků vyloučeny informace
o jejich poskytování v oblasti sociální, zdravotní péče a hmotného zabezpečení
v nezaměstnanosti. Přitom prostředky vyplácené v rámci systému hmotného zabezpečení
v nezaměstnanosti jsou svou povahou prostředky obdobnými platu zaměstnanců, hmotné
zabezpečení v nezaměstnanosti lze dokonce považovat za přímou náhradu platu. Podle
povinného subjektu „[l]ze ostatně podotknout, že z hlediska požadavků a standardů veřejné kontroly
nakládání s veřejnými prostředky by nepochybně větší míra veřejného zájmu měla být směřována právě do oblasti
sociálních dávek, za které jejich příjemci neodvádějí poskytovateli žádnou protihodnotu, zatímco v případě platů
spočívá taková protihodnota v odvedené práci. Tato skutečnost však NSS ve vydaném rozhodnutí nebyla žádným
způsobem zhodnocena.“ Míra omezení ochrany soukromí by podle povinného subjektu
měla odpovídat společenskému významu zastávané funkce. Takovou kategorií příjemců
veřejných prostředků však dotčené osoby dle názoru povinného subjektu nejsou, přičemž
informace o jejich příjmu a odměnách mohou vypovídat rovněž o jejich celkovém společenském
statutu. Ochrana před těmito dopady podle povinného subjektu převažuje nad potřebou veřejné
kontroly nakládání s veřejnými prostředky, tedy nad právem na informace.
Podle povinného subjektu stávající právní úprava postavení vedoucích zaměstnanců
ve veřejné správě má pracovněprávní, respektive soukromoprávní povahu, přičemž zákon
č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů, ani zákon č. 312/2002 Sb.,
o úřednících územně samosprávných celků, ve znění pozdějších předpisů, nestanoví povinnost
poskytovat třetím osobám informace o platu či odměnách úředníků. Povinný subjekt konstatoval,
že platy veřejných zaměstnanců jsou stanoveny právním řádem, což je samo o sobě dostatečně
transparentní. Pokud by zákonodárce chtěl, aby bylo odměňování zaměstnanců ve veřejné sféře
zcela veřejné, jistě by k tomu zvolil jinou právní úpravu, jako je tomu například v případě
uvolněných členů zastupitelstva. Povinný subjekt poukázal na §312 odst. 2 zákoníku práce,
ze kterého vyplývá, kdo může nahlížet do osobního spisu zaměstnance, přičemž zaměstnavatel
je povinen dbát obecné zásady mlčenlivosti ve smyslu §15 zákona o ochraně osobních údajů.
Údaj o platu či odměně zaměstnance je osobní údaj podle §4 písm. a) zákona po ochraně
osobních údajů a jeho vyzrazení v daném případě nelze ospravedlnit §8b ani §19 zákona
o svobodném přístupu k informacím. Povinný subjekt konstatoval, že Nejvyšší správní soud
se ve věci sp. zn. 8 As 55/2012 zabýval odlišnou otázkou, neboť posuzoval zveřejnění odměny
osoby podezřelé z korupčního jednání. Z rozsudku v této věci povinný subjekt dovodil,
že smyslem poskytování informací o platech a odměnách zaměstnanců ve veřejné sféře je získání
konkrétních informací v jednotlivých případech, nikoliv však získávání a shromažďování
informací plošného rozsahu. Žalobkyně tak podle povinného subjektu zneužívá zákon
o svobodném přístupu k informacím. Ve zbylé části rozhodnutí povinný subjekt zopakoval
argumenty, které již uvedl v předcházejících rozhodnutích.
Následně usnesením ze dne 14. 12. 2015, č. j. 15 A 133/2015 - 44, Krajský soud v Ústí
nad Labem odmítl žalobu, kterou žalobce podal proti rozhodnutí žalovaného ze dne 25. 9. 2015,
č. j. 84/KH/2015. V odůvodnění soud uvedl, že žalobou bylo napadeno rozhodnutí správního
orgánu, které spadá pod kompetenční výluku podle §70 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní
řád správní, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „s. ř. s.“). Žalobou napadeným rozhodnutím
totiž došlo ke zrušení rozhodnutí povinného subjektu, kterým byla částečně odmítnuta žádost
žalobce o informace. Takové rozhodnutí však nemůže nic změnit na subjektivních veřejných
právech žalobce ve smyslu §65 s. ř. s., přičemž stejný názor již dříve vyslovil Nejvyšší správní
soud v rozsudku ze dne 22. 10. 2003, č. j. 5 A 140/2002 - 34. Krajský soud nadto poznamenal,
že k výše uvedenému závěru dospěl s plným vědomím rozsudku Nejvyššího správního soudu
ze dne 29. 10. 2015, č. j. 9 As 154/2015 - 49. Nyní posuzovaná věc se totiž liší tím, že se žalobce
nachází ve zcela odlišném postavení než žalobci ve věci sp. zn. 9 As 154/2015. Krajský soud
konstatoval, že ani po odmítnutí žaloby žalobce nezůstane bez soudní ochrany, neboť může
využít žalobu na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem, nebo donucením správního
orgánu. Žalobce může popřípadě podle krajského soudu podat trestní oznámení pro podezření
ze spáchání trestného činu maření úkolu úřední osoby z nedbalosti podle §330 zákona
č. 40/2009 Sb., trestní zákoník, ve znění pozdějších předpisů.
Proti tomuto rozsudku podal žalobce (dále jen „stěžovatel“) včasnou kasační stížnost
z důvodu uvedeného v §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. V ní namítl, že usnesení krajského soudu
je nezákonné, neboť žalobou napadené rozhodnutí lze, ve smyslu rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 28. 1. 2015, č. j. 6 As 113/2014 - 35, subsumovat pod §65 odst. 1 s. ř. s.
Stěžovatel konstatoval, že povinný subjekt nerespektuje soudní judikaturu ani právní názor
nadřízeného orgánu, přičemž jedná v rozporu se smyslem a účelem zákona o svobodném
přístupu k informacím. Odmítl názor krajského soudu, že v dané věci měl uplatnit žalobu
na ochranu před nezákonným zásahem, neboť Nejvyšší správní soud již v minulosti použití
tohoto žalobního typu v obdobných případech vyloučil. Nadto pouze prostřednictvím žaloby
proti rozhodnutí lze dosáhnout toho, aby soud nařídil povinnému subjektu poskytnout
požadované informace. Stěžovatel se neztotožnil s doporučením krajského soudu, aby na místo
žaloby podal trestní oznámení, neboť tímto postupem by informaci nezískal. Vzhledem
k uvedeným skutečnostem stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadené usnesení
krajského soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti odkázal na odůvodnění napadeného usnesení.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené usnesení v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s.,
podle nichž byl vázán rozsahem a důvody, jež stěžovatel uplatnil v kasační stížnosti. Přitom
neshledal vady uvedené v §109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
V kasační stížnosti stěžovatel označil důvod podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.
Podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. „[k]asační stížnost lze podat pouze z důvodu tvrzené
nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí návrhu nebo o zastavení řízení.“
Kasační stížnost je důvodná.
Krajskému soudu je třeba přisvědčit, že závěry, které Nejvyšší správní soud
učinil v rozsudku ze dne 29. 10. 2015, č. j. 9 As 154/2015 - 49, nemají v nyní posuzované věci
význam. V naposledy uvedené věci totiž Nejvyšší správní soud umožnil toliko osobám,
které by mohly být dotčeny poskytnutím požadované informace, bránit se prostřednictvím
žaloby podle §65 s. ř. s. proti rozhodnutí, kterým nadřízený orgán zrušil rozhodnutí povinného
subjektu o odmítnutí žádosti o informace a věc mu vrátil k dalšímu projednání. Nejvyšší
správní soud tak ovšem učinil z důvodů, které již vysvětlil v rozsudku ze dne 11. 10. 2013,
č. j. 7 As 4/2013 - 81. Pokud se totiž povinný subjekt po vrácení věci k dalšímu projednání
rozhodne, že požadovaná informace má být poskytnuta, nevede o tom ve smyslu §20 odst. 4
zákona o svobodném přístupu k informacím správní řízení, avšak informaci faktickým úkonem
poskytne. Osobám dotčeným poskytnutím informace by tak nezbylo než se bránit žalobou
na ochranu před nezákonným zásahem; jakékoliv ochrany by se jim však z povahy věci dostalo
až ex post, což by nemělo žádný praktický význam. Právě z tohoto důvodu Nejvyšší správní soud
připustil jako výjimku z pravidla, nezbytnou pro zachování efektivní soudní ochrany, meritorní
posouzení žaloby podle §65 s. ř. s. osob dotčených poskytnutím informace proti rozhodnutí
nadřízeného orgánu, kterým se byť jen částečně ruší rozhodnutí povinného subjektu o odmítnutí
žádosti o informace a věc se mu vrací k dalšímu řízení.
V posuzované věci však žalobu nepodaly osoby, které by mohly být dotčeny poskytnutím
informace, avšak žadatel o informace. I v tomto případě stěžovatel napadl rozhodnutí, kterým
žalovaný zrušil rozhodnutí povinného subjektu o odmítnutí žádosti o informace a věc mu vrátil
k dalšímu řízení, tedy rozhodnutí, které za běžných okolností patří do kompetenční výluky podle
§70 písm. a) s. ř. s. Stěžovatel však již v žalobě namítl, že účelem žalobou napadeného
rozhodnutí je zabránit poskytnutí informace opakovaným rozhodováním povinného subjektu
o odmítnutí žádosti a na to navazujícím opakovaným rozhodováním žalovaného o zrušení
rozhodnutí povinného subjektu a vrácení věci k dalšímu řízení. Obdobnou situací se však
Nejvyšší správní soud zabýval již v rozsudku ze dne 28. 1. 2015, č. j. 6 As 113/2014 - 35, přičemž
konstatoval, že „[č]innost správního orgánu, respektive veřejných institucí v pojetí §2 odst. 1 zákona
o svobodném přístupu k informacím, která jen předstírá plnění rozhodovacích povinností a ve skutečnosti směřuje
k popření práv žadatele o poskytnutí informace, může bezpochyby vykazovat atributy nezákonného zásahu.
Ochrana před nezákonným zásahem se však použije až tehdy, není-li k dispozici jiný ochranný prostředek. […]
Soudní ochrana před opakovaným účelovým rušením rozhodnutí povinného subjektu o neposkytnutí informace
odvolacím orgánem prostřednictvím řízení o žalobě proti rozhodnutí o odvolání, v rámci něhož může být uplatněn
postup dle §16 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím, je při celkovém zhodnocení a v porovnání
s dalšími prostředky soudní ochrany, zejména řízením ve věci zásahové žaloby, prostředkem nejúčinnějším
a i z řady dalších důvodů nejvhodnějším.“ Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku připustil,
že prostřednictvím žaloby proti rozhodnutí podle §65 s. ř. s. lze zabránit nekonečnému koloběhu
správních rozhodnutí, který spočívá v tom, že odvolací orgán opakovaně a toliko formálně ruší
rozhodnutí, kterými povinný subjekt odmítá poskytnout požadované informace a věc
mu opakovaně vrací k dalšímu řízení.
V projednávané věci, v kontextu naposledy citovaného rozsudku, je tedy pro posouzení,
zda stěžovatel podal přípustnou žalobu, nezbytné zjistit, zda správní orgány pouze předstíraly
plnění rozhodovacích povinností za účelem popření práva stěžovatele na informace. K tomu
již zdejší soud v rozsudku ze dne 28. 1. 2015, č. j. 6 As 113/2014 - 35, uvedl, že „[s]ignálem,
že povinný subjekt a odvolací orgán nepostupují v souladu s výše popsanými zásadami, bude zpravidla opakované
zrušení rozhodnutí povinného subjektu o odmítnutí žádosti o poskytnutí informace rozhodnutím odvolacího orgánu
a vrácení věci povinnému subjektu. Za obvyklých okolností totiž již v jednom „kole“ procesní interakce mezi
povinným subjektem a odvolacím orgánem má být vyjasněno, zda důvody k odepření informace jsou dány, anebo
nikoli. Je na povinném subjektu i na odvolacím orgánu, aby v rámci uplatnění svých pravomocí vždy posoudily
pokud možno veškeré důvody, pro které by informace neměla být poskytnuta; je přirozeně i na žadateli
o informaci, aby jim k takovému posouzení poskytl veškerou procesní součinnost. Zřetelným signálem postupu
v rozporu se smyslem a účelem zákona pak bude takové rozhodnutí odvolacího orgánu o zrušení rozhodnutí
povinného subjektu a vrácení věci povinnému subjektu k dalšímu řízení, jež bude řešit skutkové či právní otázky,
které byly v podstatných ohledech již jednou řešeny předchozím zrušujícím rozhodnutím odvolacího orgánu.
Podobně bude takovým zřetelným signálem opakované rušení rozhodnutí povinného subjektu z důvodů sice
skutkově či právně odlišných od těch, které byly důvodem vydání předchozího zrušujícího rozhodnutí, avšak
takových, které již v předchozím „kole“ řízení před odvolacím orgánem byly patrné z obsahu žádosti o poskytnutí
informace či z dalších podkladů, které odvolací orgán měl k dispozici či vzhledem k povaze věci a při vynaložení
patřičné odborné péče k dispozici mohl a měl mít.“
V nyní posuzované věci podle Nejvyššího správního soudu došlo k obdobné situaci.
Žalovaný v odůvodnění prvního zrušujícího rozhodnutí seznámil povinný subjekt s metodickým
materiálem k dopadům aktuální judikatury Nejvyššího správního soudu k zákonu o svobodném
přístupu k informacím na rozhodovací činnost Ministerstva vnitra jako nadřízeného orgánu krajů
při poskytování informací ze samostatné působnosti (informování o platech a odměnách)
ve verzi ke dni 3. 12. 2014, ve kterém Ministerstvo vnitra s odkazem na judikaturu Nejvyššího
správního soudu vysvětlovalo, jakým způsobem je třeba při vyřizování žádosti o poskytnutí
informace jednat s osobami, které by mohly být dotčeny poskytnutím informace. Žalovaný
v odůvodnění prvního zrušujícího rozhodnutí povinnému subjektu výslovně vytkl, že do spisové
dokumentace nezaložil výzvu k vyjádření ani vyjádření k poskytnutí informací, dotčené osoby
ve spise řádně neoznačil a nezaslal jim rozhodnutí o částečném odmítnutí žádosti. Povinný
subjekt ovšem v rozporu s §90 odst. 1 písm. b) správního řádu ignoroval závazný právní názor
žalovaného a ani v následujících dvou kolech řízení ve spise požadovaným způsobem
neidentifikoval dotčené osoby. Přitom je zřejmé, že tak neučinil pouhým nedopatřením,
nýbrž úmyslně, neboť žalovaný ho na tento nedostatek v každém rozhodnutí o odvolání
výslovně upozornil, přičemž povinný subjekt postoupil třetí odvolání stěžovatelky žalovanému
s přípisem ze dne 11. 9. 2015, ve kterém uvedl, že „[…] se neztotožňuje s postupem nadřízeného orgánu,
kdy tento ve svém rozhodnutí zahrnul tajemníka Magistrátu Ústí n. L. a vedoucí odborů Magistrátu Ústí n. L.
do správního řízení jako účastníky řízení.“ V pořadí druhém rozhodnutí o odvolání žalovaný mimo
jiné povinnému subjektu vytkl, že v novém řízení nezjistil aktuální stav věci a vycházel z vyjádření
dotčených osob z předchozího řízení. Stejně však povinný subjekt postupoval i v následujícím
řízení a žalovaný mu to vytkl i ve třetím rozhodnutí o odvolání. Z uvedených skutečností je podle
Nejvyššího správního soudu zřejmé, že povinný subjekt úmyslně zatěžoval své rozhodování
o odmítnutí žádosti chybami, aby je prodlužoval, a zabránil tak poskytnutí požadovaných
informací. Na tomto závěru nemůže nic změnit, že si povinný subjekt nakonec vyžádal aktuální
vyjádření dotčených osob, identifikoval je ve správním spise a vydal nové, v pořadí čtvrté,
rozhodnutí o částečném odmítnutí žádosti o informace, neboť se tak stalo až po vydání třetího,
tj. žalobou napadeného rozhodnutí o odvolání, přičemž podle §75 odst. 1 s. ř. s.
„[p]ři přezkoumávání rozhodnutí vychází soud ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování
správního orgánu.“ Podle Nejvyššího správního soudu v době, kdy stěžovatelka podala žalobu,
nebylo pochyb, že povinný subjekt účelově maří svůj postup, a to tak, aby zabránil poskytnutí
stěžovatelem požadovaných informací. Vzhledem k tomuto závěru, v kontextu rozsudku ze dne
28. 1. 2015, č. j. 6 As 113/2014 - 35, Nejvyšší správní soud konstatuje, že Krajský soud v Ústí
nad Labem nebyl oprávněn odmítnout žalobu stěžovatelky.
Nejvyšší správní soud proto dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná a podle §110
odst. 1 věty první s. ř. s. napadené usnesení zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení.
V něm je krajský soud podle §110 odst. 4 s. ř. s. vázán právním názorem Nejvyššího správního
soudu. V dalším řízení tedy krajský soud žalobu stěžovatele meritorně posoudí, přičemž vyrozumí
osoby, které připadají v úvahu jako osoby zúčastněné, o probíhajícím žalobním řízení, a vyzve
je, aby ve lhůtě k tomu stanovené oznámily, zda v řízení budou uplatňovat s tím související práva.
V novém rozhodnutí krajský soud podle §110 odst. 3 věty první s. ř. s. rozhodne i o náhradě
nákladů řízení o této kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 20. září 2016
JUDr. Jiří Palla
předseda senátu