ECLI:CZ:NSS:2007:4.AS.56.2006
sp. zn. 4 As 56/2006 - 45
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Marie Turkové
a soudců JUDr. Petra Průchy a JUDr. Dagmar Nygrínové v právní věci žalobce: E. p. s.,
občanské sdružení, zast. Mgr. Luďkem Šikolou, advokátem se sídlem Brno, Dvořákova 13,
proti žalovanému: Krajský úřad Ústeckého kraje, se sídlem Ústí nad Labem, Velká
Hradební 3118/48, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu v Ústí
nad Labem ze dne 24. 4. 2006, č. j. 15 Ca 234/2005 - 28,
takto:
Usnesení Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 24. 4. 2006,
č. j. 15 Ca 234/2005 - 28, se zrušuje a věc se mu vrací k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Žalobce (dále jen „stěžovatel“) včas podanou kasační stížností napadá shora označené
usnesení Krajského soudu v Ústí nad Labem, kterým byla odmítnuta jeho žaloba směřující
proti rozhodnutí žalovaného Krajského úřadu Ústeckého kraje, kterým bylo dle stěžovatele
fikcí podle §16 odst. 3 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím (dále jen
„zákon o svobodném přístupu k informacím“) zamítnuto odvolání proti rozhodnutí (sdělení)
stavebního úřadu v Rumburku č. j. SU/17238/1248/2005/Bš/St, ze dne 17. 8. 2005. Tímto
rozhodnutím uvedený stavební úřad odmítl poskytnout stěžovateli požadované informace
týkající se výstavby v areálu M. t. v Rumburku, jmenovitě kopii rozhodnutí o odstranění
stavby, kopii územního rozhodnutí na nově plánovanou stavbu a kopii stavebního povolení na
nově plánovanou stavbu. Stěžovatel podal proti tomuto rozhodnutí odvolání ke Krajskému
úřadu Ústeckého kraje, ten však věc postoupil starostovi města Rumburk s odůvodněním, že
není k rozhodování o odvolání příslušný, a že o odvolání proti rozhodnutí, jako rozhodnutí
vydanému v samostatné působnosti, má rozhodovat starosta.
V žalobě stěžovatel zejména uváděl, že poskytování informací náleží do působnosti
orgánu na úseku, do kterého věcně spadá požadovaná informace (v daném případě působnost
přenesená) a stavební úřad neposkytl požadované informace v rozporu se zákonem
o svobodném přístupu k informacím. Dále namítal, že o odepření poskytnutí informace
nebylo vydáno žádné rozhodnutí, pouze mu byla tato skutečnost sdělena dopisem. Požadoval
zrušení napadaného rozhodnutí žalovaného, jakož i stavebního úřadu a vrácení věci k dalšímu
řízení.
Napadeným usnesením Krajského soudu v Ústí nad Labem, ze dne 24. 4. 2006,
č. j. 15 Ca 234/2005 – 28, byla žaloba odmítnuta s odůvodněním, že žalobu nelze věcně
projednat pro neodstranitelný nedostatek řízení ve smyslu §46 odst. 1 písm. a) zákona
č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“),
neboť stěžovatel se domáhá zrušení rozhodnutí žalovaného, k jehož vydání fikcí nikdy
nedošlo, neboť vydání takového rozhodnutí žalovanému nepříslušelo. Soud uvedl,
že poskytování informací obcemi je činností v jejich samostatné působnosti, neb podle §8
zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „zákon o obcích“) platí, že upravuje-li zvláštní zákon působnost obcí a nestanoví,
že jde o přenesenou působnost obce, jedná se o působnost samostatnou, přičemž zákon
o přístupu k informacím nestanoví, že by toto rozhodování bylo působností přenesenou. Soud
dále uvedl, že v odvolacím řízení proti rozhodnutí (byt‘ fiktivnímu) o neposkytnutí informace
povinného subjektu v samostatné působnosti má rozhodovat ten, kdo stojí v čele povinného
subjektu, tedy starosta, což uvádí §103 zákona o obcích, a nikoliv krajský úřad. Soud uzavřel,
že za této situace tak nedošlo k vydání zamítavého rozhodnutí žalovaného o žádosti fikcí,
z čehož i plyne, že soud takové „rozhodnutí“ zrušit nemůže, neb nikdy neexistovalo.
Kasační stížnost stěžovatel podal s odvoláním na důvod vymezený v §103 odst. 1
písm. e) s. ř. s. Konkrétně uváděl, že závěr o tom, že odvolacím orgánem byl starosta města
Rumburk nesdílí, neb se jedná o jazykovou interpretaci zákona, která vede k nežádoucí
fragmentaci jednotlivých úkonů v rámci výkonu veřejné správy a k absurdním důsledkům.
Takovým důsledkem je podle něj i např. stav, kdy o vydání stavebního povolení rozhoduje
stavební úřad v přenesené působnosti s krajským úřadem jako orgánem odvolacím, zatímco
o poskytnutí kopií jím vydaného stavebního povolení rozhoduje ten samý orgán v působnosti
samostatné a se starostou jako odvolacím orgánem. Dále zejména uvedl, že pro posuzovaný
případ není možné použít izolovaný jazykový výklad, neb takový výklad nakonec vyúsťuje
i k ústavně nekonformnímu výsledku, kdy je s využitím formalismu omezováno ústavně
zaručené právo na informace, a navrhl využít i další metody výkladu, zejména výklad logický,
z něhož by v dané věci vyplývalo, že působnost obecního úřadu v postavení stavebního úřadu
v daném případě nemůže být působností samostatnou, a proto se a contrario musí jednat
o působnost přenesenou. Stěžovatel rovněž poukazoval na ustanovení §2 odst. 1 zákon
o přístupu k informacím, podle nějž povinné subjekty poskytují informace „vztahující
se k jejich působnosti“ a podle kterého tak prvoinstanční orgán měl poskytnout informace
vztahující se k jeho působnosti, jakožto stavebního úřadu. Stavební zákon přitom v ustanovení
§140a výslovně určuje, že působnost stavebních úřadů je působností přenesenou. Krajský
soud dospěl k závěru, že citované ustanovení zákona o svobodném přístupu k informacím
se nevztahuje k vymezení působnosti, ale výlučně k určení okruhu informací, které mají být
poskytnuty, s čímž nelze podle stěžovatele souhlasit. Podle jeho názoru zde neexistuje
samostatná působnost pro poskytování informací. Poskytování informací je imanentní
součásti „věcné“ působnosti správních orgánů. Konečně stěžovatel namítal, že v žalobě
uváděl konkrétní žalobní námitky, vztahující se k procesním pochybením žalovaného
i prvoinstančního orgánu a také k hmotněprávnímu posouzení svého práva na informace
(toho, zda existuje zákonný důvod pro odepření zpřístupnění požadovaných informací),
avšak vzhledem k tomu, že krajský soud žalobu odmítl, vyslovil se k těmto námitkám pouze
obecně a útržkovitě, což se bylo dalším projevem nezákonného odmítnutí žaloby.
Na základě uvedeného stěžovatel navrhoval zrušení napadeného rozhodnutí krajského
soudu a vrácení věci k dalšímu řízení.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že setrvává na svých závěrech
obsažených ve vyjádření k žalobě a argumentaci stěžovatele obsaženou v kasační stížnosti
považuje za účelovou.
Napadené soudní rozhodnutí Nejvyšší správní soud přezkoumal v souladu s §109
odst. 2 a 3 s. ř. s., vázán rozsahem a důvodem, který stěžovatel uplatnil v kasační stížnosti.
Nejvyšší správní soud přitom neshledal vady podle §109 odst. 3 s. ř. s., k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti.
Po přezkoumání kasační stížnosti Nejvyšší správní soud shledal, že kasační stížnost
je důvodná.
Z obsahu správního spisu Nejvyšší správní soud zjistil že, stěžovatel žádostí
doručenou stavebnímu úřadu MěÚ Rumburk dne 16. 8. 2005 požádal o 1) kopii rozhodnutí
o odstranění stávající stavby nebo staveb, 2) kopii územního rozhodnutí na nově plánovanou
stavbu, pokud již bylo vydáno, 3) kopii stavebního povolení na nově plánovanou stavbu,
pokud již bylo vydáno a 4) informaci, jakou výstavbu v předmětné lokalitě umožňuje územní
plán. Stavební úřad přípisem (rozhodnutím) ze dne 17. 8. 2005,
č. j. SU/17238/1248/2005/Bš/St, stěžovateli sdělil, že rozhodnutí pod body 1), 2) a 3) nemůže
vydat; obsahově pouze sdělil, že na předmětný pozemek byl vydán demoliční výměr
na bývalou městskou tržnici a následně územní rozhodnutí a stavební povolení pro stavbu
polyfunkčního domu. K bodu 4) sdělil, že se dle UPNSU Města Rumburk jedná o území
urbanizované - centrální zóna - polyfunkční, kde je dále umožněna modernizace,
rekonstrukce, dostavba, demoliční přestavba (odkázal na výkres č. 5 - regulační zásady, VPS).
Podle údajů na straně 141 průvodní zprávy č. 2 je tato výstavba občanského vybavení vhodná
a přípustná bez omezení. Polyfunkční dům bude obsahovat služby, zdravotnické zařízení,
komerční administrativu a byty.
Proti tomuto sdělení, které si vyložil jako odepření poskytnutí požadovaných
informací, podal stěžovatel k žalovanému (prostřednictvím stavebního úřadu) podání nazvané
odvolání, jež stavební úřad postoupil dne 1. 9. 2005 žalovanému. Dne 8. 9. 2005 žalovaný
doručil starostovi města Rumburk podání, ve kterém uvedl, že na základě stanoviska odboru
legislativy a koordinace předpisů Ministerstva vnitra ve věci odvolacího orgánu podle §16
zákona o svobodném přístupu k informacím sděluje následující: Ustanovení §8 zákona
o obcích stanoví, že pokud zvláštní zákon upravuje působnost obcí a nestanoví, že jde
o přenesenou působnost, platí, že jde vždy o činnosti patřící do samostatné působnosti obce.
Zákon o svobodném přístupu k informacím nestanoví, že poskytování informací je výkon
přenesené působnosti. Z toho vyplývá, že se jedná o výkon samostatné působnosti. V případě,
že Městský úřad Rumburk, stavební úřad ve lhůtě pro vyřízení žádosti neposkytl informace
či nevydal rozhodnutí podle ust. 15 odst. 1 zákona, má se za to, že vydal rozhodnutí,
kterým informaci odepřel. Proti tomuto rozhodnutí lze podat odvolání do 15 dnů ode dne,
kdy uplynula lhůta pro vyřízení žádosti. Proti neposkytnutí informace v samostatné
působnosti neexistuje žádný nejblíže nadřízený subjekt. Z tohoto důvodu není možné použít
ustanovení věty první 16 odst. 2 zákona o svobodném přístupu k informacím. Nelze použít
ani ustanovení věty druhé výše uvedeného paragrafu, protože požadované informace
nespadají do samostatné působnosti obce. Na daný případ se tak vztahuje ustanovení věty třetí
16 odst. 2 zákona o svobodném přístupu k informacím, které stanoví, že v ostatních případech
rozhoduje o odvolání ten, kdo stojí v čele povinného subjektu, který rozhodnutí vydal
nebo měl vydat a je oprávněn za tento subjekt jednat. V tomto případě je orgánem,
který má o odvolání proti neposkytnutí informací rozhodnout v souladu s ust. §109 odst. 1
zákona o obcích starosta.
Následně stěžovatel daný stav vyhodnotil jako fikcí podle §16 odst. 3 zákona
o přístupu k informací zamítnuté odvolání proti předmětnému rozhodnutí (sdělení) stavebního
úřadu v Rumburku a podal proti němu správní žalobu. O žalobě bylo rozhodnuto usnesením,
které je nyní předmětem přezkoumání Nejvyšším správním soudem na základě podané
kasační stížnosti.
Zákon o obcích stanoví :
- v §7 - 1) Obec spravuje své záležitosti samostatně (dále jen "samostatná
působnost"). Státní orgány a orgány krajů mohou do samostatné působnosti zasahovat,
jen vyžaduje-li to ochrana zákona, a jen způsobem, který zákon stanoví. Rozsah samostatné
působnosti může být omezen jen zákonem.
2) Státní správu, jejíž výkon byl zákonem svěřen orgánu obce, vykonává tento orgán
jako svou přenesenou působnost (§61 a násl.).
v §8 - Pokud zvláštní zákon upravuje působnost obcí a nestanoví, že jde o
přenesenou působnost obce, platí, že jde vždy o samostatnou působnost.
-
Zákon o svobodném přístupu k informacím, ve znění platném a účinném ke dni podání
odvolání, stanovil :
- v §2 odst. 1: Povinnými subjekty, které mají podle tohoto zákona povinnost
poskytovat informace vztahující se k jejich působnosti, jsou státní orgány a orgány územní
samosprávy a veřejné instituce hospodařící s veřejnými prostředky.
- v §15 odst. 4: Jestliže orgán ve lhůtě pro vyřízení žádosti neposkytl informace
či nevydal rozhodnutí podle §15 odst. 1, má se za to, že vydal rozhodnutí, kterým informace
odepřel. Proti tomuto rozhodnutí lze podat odvolání do 15 dnů ode dne, kdy uplynula lhůta
pro vyřízení žádosti.
v §16 odst. 2: O odvolání proti rozhodnutí povinného subjektu rozhoduje povinný
subjekt nejblíže vyššího stupně nadřízený povinnému subjektu, který rozhodnutí vydal
nebo měl vydat. Jde-li o rozhodnutí obecního úřadu, které se týká informací ve věcech
samostatné působnosti obce, rozhoduje o odvolání obecní rada, pokud obecní
zastupitelstvo nestanoví, že rozhoduje jiný orgán obce. V ostatních případech
rozhoduje o odvolání ten, kdo stojí v čele povinného subjektu, který rozhodnutí vydal
nebo měl vydat, a je oprávněn za něj jednat.
Obec je při výkonu územní, resp. místní, správy povolána k plnění úkolů,
které jsou vymezeny rámcem tzv. působnosti obce. Působností obce se obecně řečeno rozumí
právně vymezený okruh společenských vztahů, předmět, obsah a rozsah činností, v nichž obec
realizuje svoji pravomoc. Pravomocí obce se potom rozumí souhrn oprávnění, jimiž je obec
vybavena, a právních povinností, jež jsou obci uloženy, pro potřeby plnění úkolů obce.
Podle platné právní úpravy přichází u obcí v úvahu působnost dvojího druhu,
a to jednak tzv. působnost samostatná a dále tzv. působnost přenesená. U samostatné
působnosti se jedná o klasickou obecní samosprávu či samosprávnou působnost obce,
v jejímž rámci obec spravuje svoje záležitosti samostatně. Takto chápaná obecní samospráva
není správou státní, nýbrž správou plně příslušející obcím jako veřejnoprávním korporacím
územní samosprávy, a to proto, že se bezprostředně týká míst. U přenesené působnosti naproti
tomu jde o výkon státní správy, ovšem o takový výkon, který stát nerealizuje přímo,
svými orgány, nýbrž nepřímo, a to prostřednictvím obcí a jejich orgánů. Přenesená působnost
zahrnuje státní správu, u které stát sice vychází z toho, že patří jemu, ale jejíž bezprostřední
výkon považuje za vhodné svěřit obcím jako představitelům místní samosprávy.
Z postavení obcí jako subjektů místní samosprávy vyplývá, že jejich hlavním posláním
je realizovat úkoly v oblasti samostatné působnosti, tj. v oblasti vlastní obecní samosprávy.
V praxi by potom také měl výkon samostatné působnosti představovat převažující náplň
činnosti orgánů obce. Na orgány obcí však byly ve smyslu zákona o obcích přeneseny rovněž
některé úkoly státní správy, a to z toho důvodu, aby si občané mohli základní záležitosti
z oblasti státní správy vyřizovat přímo v místě. V činnosti obcí a jejich orgánů se tak nyní
promítá jak vlastní činnost obcí jako subjektů místní samosprávy, tak i činnost, kterou obce
vykonávají prostřednictvím svých orgánů v zastoupení státu. Z povahy věci plyne, že činnost
obcí a jejich orgánů při výkonu přenesené působnosti, tj. při výkonu státní správy, by neměla
ovlivňovat výkon samostatné působnosti, tj. vlastní obecní samosprávu, a neměla by tudíž být
prováděna ani na její úkor. Totéž již z povahy věci platí obráceně.
Charakter činnosti, resp. působnosti obce, vymezovaný v zákoně o obcích
koresponduje východiskům ústavně právní úpravy. Právo obcí na samosprávu zakotvuje
čl. 100 Ústavy ČR, přičemž její čl. 8 navíc stanoví, že "samospráva územních samosprávných
celků se zaručuje". Poskytování ochrany samosprávě proti nezákonnému zásahu státu podle
čl. 87 odst. 1 písm. c) přísluší Ústavnímu soudu a jeho rozhodování. Tomu odpovídá i §72
odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu, který zakládá oprávnění zastupitelstva obce podat
ústavní stížnost, má-li zato, že nezákonným zásahem státu bylo porušeno zaručené právo
územního samosprávného celku na samosprávu. Zvláštním případem soudní ochrany
samosprávy proti nezákonnému zásahu státu je potom možnost podání správní žaloby podle
§67 písm. b) s. ř. s. proti rozhodnutí o rozpuštění zastupitelstva.
Rozsah, a v daných souvislostech i obsah, úkolů samosprávy je podmiňován
skutečností, že nutně musí být determinován zákonem. Tento požadavek nepřímo reflektuje
analogii ústavně právního principu vázanosti státní moci zákonem, vztáhnutelného
i na samosprávnou moc jako formu veřejné moci. Výkon samosprávné moci je v tomto
smyslu také (jako moc státní) možno uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby,
které stanoví zákon. Rozsah (i obsah) úkolů samosprávy je právní úpravou koncipován
v zásadě jednotně pro všechny obce, bez ohledu na jejich velikost. Konkrétní věcné zaměření
úkolů samosprávy a jejich kvantitativní rozsah je potom přirozeně u jednotlivých obcí,
a to i s ohledem na jejich velikost, diferencovaný právě ve spojení s konkrétními potřebami
té které obce. To v jistém smyslu mj. koresponduje tomu, že výkon obecní samosprávy,
na rozdíl od výkonu státní správy ze strany obce, je zpravidla, a také především, právem obce.
Zákonná úprava v této souvislosti hovoří o tom, že rozsah samostatné působnosti
může být omezen jen zákonem, což znamená, že limitovat rozsah samostatné působnosti
nelze žádnými jinými právními prostředky. To potom také plně koresponduje jmenovitému
zákonnému pravidlu, v jehož smyslu mohou státní orgány, a stejně tak i orgány krajů,
zasahovat do samostatné působnosti obcí, jen tehdy, vyžaduje-li to ochrana zákona a současně
jen takovým způsobem, který má oporu v zákoně. V případě státních orgánů je toto zákonné
pravidlo přímým odrazem čl. 101 odst. 4 Ústavy ČR, v případě orgánů krajů je potom toto
zákonné pravidlo odrazem respektování principu autonomie rozdílných úrovní územních
samospráv, dovoditelného z čl. 100 odst. 1 první věty Ústavy ČR.
Vymezení obsahového rozměru samostatné působnosti obcí je v zákoně o obcích
provedeno §35, a to kombinací tzv. pozitivního a tzv. negativního vymezení samostatné
působnosti. Z pohledu pozitivního vymezení má rozhodující význam charakterizování
záležitostí, které by, ve smyslu svého spravování, mohly, či měly být náplní samostatné
působnosti obcí. Pro tyto účely zákon předmětné záležitosti kvalifikuje jako záležitosti,
které jsou v zájmu obce a jejich občanů. Z povahy věci je zřejmé, že v zájmu obcí a občanů
však mohou být i záležitosti, které např. z důvodů celospolečenských zájmů nemohou
zabezpečovat obce, a k jejichž zabezpečování musí být příslušné jiné subjekty veřejné správy.
Zákonná úprava proto uvedené pozitivní vymezení samostatné působnosti dále
negativně doplňuje tak, že z okruhu záležitostí, které jsou v zájmu obce a jejich občanů
a jež by takto mohly tvořit předmět samostatné působnosti obcí vyjímá ty z nich, které
jsou zákonem svěřeny krajům, a dále i ty z nich, které jsou zákonem sice svěřeny obcím,
ale jako výkon státní správy, resp. jako výkon jejich tzv. přenesené působnosti, stejně jako ty,
které jsou svěřeny jako výkon státní správy zvláštními zákony správním úřadům.
Tzn. že ve smyslu tohoto vymezení má před samostatnou působností obcí, byť jde
o záležitosti, které jsou v zájmu obce a jejích občanů, přednost působnost krajů,
a také přenesená působnost obcí, a rovněž i specializovaný výkon státní správy, přičemž
ve všech těchto skupinách případů platí, že působnost krajů a rovněž i přenesená působnost
obcí, a stejně tak specializovaný výkon státní správy, přichází v úvahu jenom
u těch záležitostí, u nichž je tak stanoveno zákonem.
Ve smyslu pozitivního vymezení samostatné působnosti obcí je dosud uváděným
způsobem dovoditelný okruh samostatné působnosti zákonem ještě rozšiřován o případy
dalších záležitostí, které jsou do samostatné působnosti svěřeny zvláštním zákonem. Na rozdíl
od shora uvedeného pozitivního vymezení působnosti obcí ve vztahu k záležitostem,
které jsou v zájmu obce a jejích občanů, jež je svou povahou obecné a nutně muselo
být doplněno, resp. korigováno přistupujícím negativním vymezením, jde v tomto případě
o konkrétní projevy pozitivního vymezení, resp. vymezování, samostatné působnosti obcí.
Mimo toto zprostředkované konkretizování samostatné působnosti obcí zákon
o obcích vymezení samostatné působnosti obcí ještě dále doplňuje typovým vymezením
okruhů otázek směrovaných k uspokojování potřeb občanů. Uváděné okruhy potřeb,
jako potřeba bydlení, ochrany a rozvoje zdraví, dopravy a spojů, potřeby informací, výchovy
a vzdělávání, celkového kulturního rozvoje a ochrany veřejného pořádku, jsou uváděny toliko
demonstrativně, tzn. že případně takto přichází v úvahu jako součást samostatné působnosti
obcí i uspokojování dalších potřeb zde neuvedených. V případech obou takto představitelných
skupinách potřeb (uvedených i neuvedených) však platí, že jejich uspokojování do samostatné
působnosti patří jen tehdy, pokud není, ve smyslu obecnějšího vymezení samostatné
působnosti, dovoditelného z §35 odst. 1 zákona o obcích, nejde o otázky zákonem podřazené
působnosti krajů, nebo přenesené působnosti obcí.
Pokud jde o výkon státní správy na úrovni obcí, tady platí, že jej lze, podle čl. 105
Ústavy ČR, svěřit orgánům samosprávy jen tehdy, stanoví-li to zákon. S tím souvisí i text
čl. 100 Ústavy ČR, když hovoří o tom, že zákon stanoví, kdy jsou obce správními obvody.
Zákonná úprava postavení obcí tuto skutečnost vyjadřuje tak, že hovoří o svěření výkonu
státní správy orgánům obcí, přičemž je třeba poznamenat, že stran zaměření a rozsahu úkolů
"svěřované" státní správy mezi obcemi diferencuje, což souvisí především s rozlišováním
obcí na obce s "běžnými" obecními úřady, obce s tzv. pověřenými obecními úřady a obce
s rozšířenou působností. Svěření výkonu státní správy obcím (přenesená působnost)
by přitom mělo být buďto výslovné, nebo výkladově ze souvislostí textu zákonné úpravy
spolehlivě dovoditelné. Stávající právní úprava postavení obcí přitom, a to počínaje účinností
novelizace zákona o obcích z r. 2002, pojem „přenesená působnost“ spojuje jak s obcemi
jako takovými, tak potom také toliko s orgány obcí. Předchozí znění právní úpravy obcí
hovořilo toliko o přenesené působnosti obcí, a je nutno přiznat, že toto řešení bylo pro praxi
výkladově přehlednější.
Řada zvláštních zákonů, které upravují pravidla pro výkon veřejné správy, hovoří
o působnosti obcí, aniž by přitom tyto zákony výslovně rozlišovaly, kdy jde o jejich
samostatnou působnost a kdy jde o jejich přenesenou působnost. Navíc se objevují i případy
či situace, kdy ani výkladově nelze ze souvislostí textu zákonné úpravy spolehlivě dovodit
o jakou působnost jde.
Po zkušenostech s právní úpravou, obsaženou v tzv. prvním historicky novodobém
zákoně č. 367/1990 Sb., o obcích, ve kterém chybělo pravidlo pro rozhraničení,
či rozhraničování, samostatné a přenesené působnosti obcí, zvolil stávající zákon o obcích
tímto ustanovením pro daný účel poměrně jednoznačné řešení. Nabytí účinnosti tohoto
ustanovení bylo sice ve vztahu ke zvláštním zákonům platným ke dni účinnosti
zák. č. 128/2000 Sb. odloženo až k 1. 1. 2003 (to proto, aby mohly být tyto zákony
příslušným způsobem upraveny), nicméně po uvedeném datu dané ustanovení nabízelo
naprosto spolehlivé východisko. V souvislosti se změnami v územní správě s účinností
k 1. 1. 2003 byl zákonem č. 313/2002 Sb. cit. §8 zákona o obcích textově upřesněn tak,
že jeho nová dikce posílila spojení "přenesené působnosti" s "obcí", neboť výslovně hovoří
o "přenesené působnosti obcí". Daná novelizace však na jiném místě, a to jmenovitě v §7
odst. 2 zákona o obcích, mluví o "přenesené působnosti orgánu obce" (nicméně z povahy věci
je zřejmé, že i takto vymezovaná či vnímaná působnost je "působností obcí"). V souvislosti
s tím potom příslušné související či navazující další zákony (zejména zákon č. 320/2002 Sb.,
o změně a zrušení některých zákonů v souvislosti s ukončením činnosti okresních úřadů,
který novelizoval celkem 116 zvláštních zákonů) na řadě míst výslovně svěřují působnost
"obecním úřadům", přičemž ne vždy je jmenovitě zdůrazněno, o jakou působnost obcí jde.
Tím, že je v takových případech daná působnost "svěřována" nikoliv "obcím", ale "obecním
úřadům", přirozeně zřejmě neumožňuje bez dalšího využít postup podle §8 zákona o obcích,
podle něhož by u "obcí" mělo jít o působnost samostatnou, ale je patrně nutno hledat příslušné
řešení ve spojení s jinými ustanoveními zákona o obcích. To tím spíše, že se v těchto
případech zpravidla vždy jedná o "obecní úřady obcí s rozšířenou působností", jejichž
jmenovité označení či postavení zákon o obcích spojuje právě s "přenesenou působností"
(§61 a násl.). To však nevylučuje, aby zvláštní právní úprava svěřovala obecním úřadům
i samostatnou působnost.
Zvláštní zákony tak tedy při vymezování působnosti obcí nepostupují vždy způsobem,
který by umožnil vyjít toliko z diferenčního řešení obsaženého pro rozlišení v působnosti obcí
v §8 zákona o obcích. Je tomu tak právě tehdy, když taková úprava hovoří o působnosti
"obecních úřadů", a nezmiňuje o jakou působnost se jedná, přičemž tady je potom třeba
dovození "povahy" působnosti věnovat zvýšenou pozornost, a to za využití dalších zákonných
ustanovení a jejich výkladu.
V posuzované věci byl orgánem obce, který byl o poskytnutí informací požádán,
stavební úřad, jímž ve smyslu §117 odst. 1 písm. e) v dané době aktuálního znění stavebního
zákona byl, či byly městské a obecní úřady, které vykonávaly působnost stavebního úřadu
ke dni 31. prosince 1997 nebo byla jejich působnost k tomuto datu schválena. K tomu
pak §140a stavebního zákona stanovil, že: působnosti stanovené …….. městskému
nebo obecnímu úřadu podle tohoto zákona jsou výkonem přenesené působnosti.
Právo na informace či na svobodný přístup k informacím patří v demokratických
státech k ústavně zaručeným politickým právům.
Základ právní úpravy "poskytování informací" či "práce informacemi" v našich
podmínkách představuje Listina základních práv a svobod, vyhlášená ve Sbírce zákonů
pod č. 2/1993 Sb. (dále jen "Listina"), v tomto směru navazující na Mezinárodní pakt
o občanských a politických právech (č. 120/1976 Sb.) a Úmluvu o ochraně lidských práv
a základních svobod (č. 209/1992 Sb.), jimiž je Česká republika vázána. Listina právo
na informace, a to společně se svobodou projevu, meritorně vymezuje ve svém čl. 17.
Ve smyslu tohoto ustanovení má "každý právo vyjadřovat své názory slovem, písmem,
tiskem, obrazem nebo jiným způsobem, jakož i svobodně vyhledávat, přijímat a rozšiřovat
ideje a informace bez ohledu na hranice státu". Cenzura je přitom nepřípustná. Ústavně
právnímu zakotvení práva na informace, jež svědčí každému, a jemuž je ve smyslu tohoto
vymezení třeba rozumět jako právu na informace ve vztahu "každý - veřejná moc", musí
zákonitě odpovídat i povinnost orgánů veřejné moci poskytovat, či alespoň zpřístupnit,
informace o své činnosti. Tento požadavek je potom v našich podmínkách vyjádřen
ust. odst. 5 předmětného článku Listiny, podle něhož jsou "Státní orgány a orgány územní
samosprávy povinny přiměřeným způsobem poskytovat informace o své činnosti. Podmínky
a provedení stanoví zákon." Uvedený základní ústavně právní rozměr "práce" s informacemi
je však třeba vnímat ještě ve spojení s některými "omezujícími" ustanoveními Listiny.
To se týká zejména odst. 4 čl. 17, podle něhož "Svobodu projevu a právo vyhledávat a šířit
informace lze omezit zákonem, jde-li o opatření v demokratické společnosti nezbytná
pro ochranu práv a svobod druhých, bezpečnost státu, veřejnou bezpečnost, ochranu
veřejného zdraví a mravnosti." Jakož i odst. 3 čl. 10, podle něhož má "Každý právo
na ochranu před neoprávněným shromažďováním, zveřejňováním nebo jiným zneužíváním
údajů o své osobě." Citovaná ustanovení Listiny se tak vzájemně doplňují, neboť upravují
jak právo na "práci" s informacemi, tak právo na ochranu před neoprávněnou "prací"
s informacemi. Z demonstrovaných ustanovení Listiny, vyplývá, že předpoklady, a stejně
tak i podmínky a limity realizace práva na informace přísluší zákonné úpravě. Obecnou
úpravou v tomto směru je právě zákon o svobodném přístupu k informacím. Tento zákon
podústavním způsobem zajišťuje právo veřejnosti na informace, jež mají k dispozici státní
orgány, orgány územní samosprávy, jakož i další subjekty, které rozhodují na základě zákona
o právech a povinnostech občanů a právnických osob. Tyto tzv. povinné subjekty
jsou zákonem zavázány především k tomu, aby zveřejňovaly základní a standardní informace
o své činnosti automaticky tak, aby byly všeobecně přístupné. Mají k tomu využívat
jak tradičních prostředků zveřejňování informací, tak moderních prostředků šíření informací
v elektronických sítích. Ostatní informace, které mají k dispozici, vydají povinné subjekty
na požádání žadatele, tj. každé fyzické nebo právnické osoby. Výjimkou z tohoto pravidla
jsou informace, jejichž poskytnutí zákon výslovně vylučuje nebo v nutné míře omezuje.
Jde zejména o informace, které jsou na základě zákona prohlášeny za utajované,
nebo informace, které by porušily ochranu osobnosti a soukromí osob.
Zákon upravuje jak základní podmínky, za nichž mají být informace poskytovány,
tak také podmínky přístupu k těmto informacím.
Bližší pohled na obsah předmětného zákona, a jeho důvodovou zprávu, především
ukazuje, že zákon na prvním místě zdůrazňuje povinnost poskytovat informace, a v souladu
s tím potom subjekty, kterým je tato povinnost adresována, označuje jako povinné subjekty.
Těmito povinnými subjekty jsou, ve shodě se shora cit. ust. odst. 5 čl. 17 Listiny, především
státní orgány a orgány územní samosprávy, přičemž povinnost poskytovat informace u nich
zákon spojuje s okruhem jejich působnosti.
Zákon o svobodném přístupu k informacím byl sice přijat v době, kdy stávající zákon
o obcích ještě neexistoval, nicméně ve vztahu k posuzované věci musel být stávající zákon
o obcích již zohledňován. Předchozí zákon o obcích, platný a účinný v době přijetí zákona
o svobodném přístupu k informacím (zákon č. 367/1990 Sb.) také rozlišoval obdobným
způsobem samostatnou a přenesenou působnost obcí, nedisponoval však pravidlem,
které nyní obsahuje shora citované ustanovení §8 zákona o obcích.
Nicméně, jak v době přijetí zákona o svobodném přístupu k informacím,
tak i po přijetí zákona o obcích z roku 2000, bylo třeba jak s ohledem na ústavně právní,
tak i na zákonnou, determinaci samostatné a přenesené působnosti obcí vzhledem k dikci §2
odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím, který klade důraz na povinnost
tzv. povinných subjektů poskytovat informace vztahující se k jejich působnosti, povinnost
orgánů územních samosprávných celků na úrovni obcí spojovat s výkonem samostatné,
tak i s výkonem přenesené působnosti obcí.
Do jaké působnosti obcí poskytování informací vztahující se k jejich samostatné
působnosti na straně jedné, a k jejich přenesené působnosti na straně druhé, stejně
jako rozhodování o odmítnutí žádosti o poskytnutí informací, spadalo, však zákonná úprava
výslovně nestanovila, a vzhledem ke shora rekapitulovanému obsahu a zaměření §7 a §35
zákona o obcích nebylo možné tuto působnost spolehlivě dovodit ani z §8 zákona o obcích.
Rozhodnutí se v procesu vyřizování žádosti o poskytnutí informace vydávalo
a i nadále vydává jen tehdy, kdy se žádosti, a to i jen z části nevyhoví. Jestliže orgán ve lhůtě
pro vyřízení žádosti neposkytl informace či nevydal rozhodnutí o odmítnutí žádosti
o poskytnutí informace mělo se za to, že vydal rozhodnutí, kterým informace odepřel.
Proti tomuto fiktivnímu rozhodnutí bylo možno se odvolat.
Rozhodnutí se vydávalo, a i nadále vydává, jménem povinného subjektu. V případě
obcí jako povinných subjektů však zákon v rozhodné době volil specifické řešení,
v jehož smyslu rozhodnutí vydával obecní úřad, resp. rozhodnutí bylo vydáváno s označením
"obecní úřad". Toto specifikum platilo nejen pro rozhodnutí stran informací ve věcech
přenesené působnosti obce (jak by svědčilo zvyklostem z obecného správního řízení),
nýbrž i pro rozhodnutí stran informací ve věcech samostatné působnosti obce.
V řízení, v němž se vydávalo předmětné rozhodnutí, jakož i v řízení o odvolání
podanému proti takovému rozhodnutí, se postupovalo podle zákona č. 71/1967 Sb.,
o správním řízení, s odchylkami stanovenými samotným zákonem č. 106/1999 Sb.
V souvislosti s posuzovanou věcí je třeba poukázat na odchylky, stanovené pro odvolací
řízení.
U povinných subjektů založených na vztahu nadřízenosti a podřízenosti byl ve smyslu
§16 odst. 2 zákona o svobodném přístupu k informacím odvolacím orgánem povinný subjekt
nejblíže vyššího stupně nadřízený tomu, který rozhodnutí vydal. To u obcí nutně znamenalo,
že v případech rozhodnutí stran informací ve věcech přenesené působnosti obce byl
odvolacím orgánem v rozhodné době krajský úřad, jako povinný subjekt nejblíže vyššího
stupně nadřízený tomu, který rozhodnutí vydal.
Pokud však šlo o rozhodnutí obecního úřadu, které se týkalo informací ve věcech
samostatné působnosti obce, příslušelo o odvolání rozhodovat obecní radě, pokud obecní
zastupitelstvo nestanovilo, že rozhoduje jiný orgán obce.
U ostatních povinných subjektů (tj. u těch, které nemají nadřízený orgán - např.
Nejvyšší kontrolní úřad, Česká národní banka), bylo z praktického hlediska zákonem
o svobodném přístupu k informacím voleno řešení, podle něhož o odvolání rozhodovat ten,
kdo stojí v čele povinného subjektu.
V posuzované věci se zřejmě klíčem k posouzení, kdo měl být odvolacím orgánem,
jeví, při vědomí znění §2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím, věta první
§16 odst. 2 citovaného zákona (v návaznosti na jeho §15 odst. 4, resp. odst. 1).
V tomto ustanovení, znějícím: O odvolání proti rozhodnutí povinného subjektu rozhoduje
povinný subjekt nejblíže vyššího stupně nadřízený povinnému subjektu, který rozhodnutí vydal
nebo měl vydat. Jde-li o rozhodnutí obecního úřadu, které se týká informací ve věcech
samostatné působnosti obce, rozhoduje o odvolání obecní rada, pokud obecní zastupitelstvo
nestanoví, že rozhoduje jiný orgán obce. V ostatních případech rozhoduje o odvolání ten,
kdo stojí v čele povinného subjektu, který rozhodnutí vydal nebo měl vydat, a je oprávněn
za něj jednat., je určení odvolacího orgánu vztaženo k obcím, vázáno nikoliv na „druh“ jejich
působnosti, do které spadá, či je zařazováno rozhodování o odmítnutí žádosti o poskytnutí
požadované informace, nýbrž toto určení je vázáno na to, do jaké působnosti spadají věci,
k nimž se požadované informace vztahují.
Nelze tak především souhlasit s názorem žalovaného, který při dovození, že odepření
poskytnutí informace orgánem obce je vždy výkonem samostatné působnosti obce, uvádí,
že v posuzované věci nebylo možné postupovat podle věty první 16 odst. 2 zákona
o svobodném přístupu k informacím, neboť při neposkytnutí informace v samostatné
působnosti neexistuje žádný nejblíže nadřízený subjekt, a nelze použít ani věty druhé tohoto
ustanovení, protože požadované informace nespadají do samostatné působnosti obce,
a je tak třeba postupovat podle ustanovení věty třetí citovaného ustanovení zákona
o svobodném přístupu k informacím, které stanoví, že v ostatních případech rozhoduje
o odvolání ten, kdo stojí v čele povinného subjektu, který rozhodnutí vydal nebo měl vydat
a je oprávněn za tento subjekt jednat, a tím je starosta.
Jestliže stěžovatel požadoval informace o výstupech činnosti stavebního úřadu, daný
stavební úřad měl (a mohl) ve smyslu §2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím
poskytnout informace vztahující se (toliko) k jeho působnosti, a tou je působnost přenesená
(§140a v dané době platného stavebního zákona), popř. měl vydat rozhodnutí o zamítnutí
žádosti o poskytnutí informací (opět vztahující se k jeho působnosti). V posuzované věci
stavební úřad požadované informace neposkytl a ani rozhodnutí o odmítnutí žádosti nevydal,
a tak nastala fikce rozhodnutí, kterým daný stavební úřad požadované informace odepřel.
Nadřízeným daného stavebního úřadu je žalovaný, a tak se pravidla pro určení odvolacího
orgánu již z tohoto důvodu měla řídit dikcí věty první §16 odst. 2 zákona o svobodném
přístupu k informacím. Toto ustanovení sice výslovně neuvádí, že se u obcí vztahuje
k rozhodnutí, které se týká informací ve věcech přenesené působnosti obce, nicméně
výkladem §16 odst. 2 zákona o svobodném přístupu k informacím je nutno dospět k tomu,
že jinam než pod jeho první větu případy odmítnutí žádosti o poskytnutí informací ve věcech
přenesené působnosti obce podřadit nejde. Věta druhá tohoto zákonného ustanovení stanoví
a pravidla tam obsažená se výslovně vztahují k rozhodnutí, které se týká informací ve věcech
samostatné působnosti obce, a věta třetí se týká povinných subjektů, které buď nejsou součástí
hierachicky uspořádané organizační soustavy, nebo její součástí sice jsou, ale stojí v jejím
čele. Tomu ostatně koresponduje i text důvodové zprávy k §16 odst. 2 zákona
o svobodném přístupu k informacím, v níž se uvádí, resp. uvádělo, že: U povinných subjektů
založených na vztahu nadřízenosti a podřízenosti bude odvolacím orgánem povinný subjekt
nejblíže vyššího stupně nadřízený tomu, který rozhodnutí vydal. Půjde prakticky o celou
oblast státní správy, včetně případů, kdy povinným subjektem bude obec a rozhodnutí se bude
týkat odmítnutí informace ve věci přenesené působnosti.
Nejvyšší správní soud dále poznamenává, že určení, do jaké působnosti obcí
(samostatné či přenesené) má být zařazeno vlastní rozhodování o odepření poskytnutí
informace, je významné až pro vlastní odvolací režim (odvolání proti rozhodnutí vydanému
v samostatné či v přenesené působnosti obcí), kdy v rozhodné době §147 odst. 2 zákona
o obcích odvolacímu orgánu neumožňoval změnit odvoláním napadená jmenovitá rozhodnutí
vydaná v samostatné působnosti, narozdíl od rozhodnutí vydaných v působnosti přenesené.
(Dnes toto pravidlo obecně ve vztahu ke všem rozhodnutím vydaným v samostatné
působnosti obsahuje §90 odst. 1 písm. c/ nového správního řádu – zákon č. 500/2004 Sb.).
Odpověď na otázku, do jaké působnosti obcí (samostatné či přenesené) mělo být
v rozhodné době zařazeno vlastní rozhodování o odmítnutí žádosti o poskytnutí informací,
bylo podle názoru Nejvyššího správního soudu, s ohledem na výše uvedené, nutno hledat
ve výkladu samotného zákona o svobodném přístupu k informacím. Jestliže z dikce §2
odst. 1, ve spojení s dikcí §16 odst. 2 citovaného zákona pro posuzovanou věc nesporně
vyplývalo, že poskytování informací, jakož i rozhodování o odmítnutí žádosti, je spojováno
s působností toho kterého orgánu, potom u orgánů obcí i pro posouzení toho,
do jaké působnosti mělo být v rozhodné době zařazeno vlastní rozhodování o odmítnutí
žádosti o poskytnutí informací, muselo být rozhodné, zda se požadované informace týkaly
věcí v samostatné či věcí v přenesené působnosti obcí. Tím, že zákon o svobodném přístupu
k informacím za povinné subjekty označil orgány, které agendu, k níž se požadované
informace vztahovaly, věcně vyřizovaly (byla náplní jejich působnosti), nepřímo učinil
povinnost k poskytování takových informací „součástí“ obsahu dané působnosti těchto
orgánů. Z toho pak vyplývalo, či bylo nutno dovodit, že rozhodování o odmítnutí žádosti
o poskytnutí informací ve věcech samostatné působnosti obcí bylo výkonem samostatné
působnosti, a rozhodování o odmítnutí žádosti o poskytnutí informací ve věcech přenesené
působnosti obcí bylo výkonem přenesené působnosti. Tento případný závěr pak jenom
doplňuje a potvrzuje shora vyvozené stanovisko Nejvyššího správního soudu, že odvolacím
orgánem v posuzované věci měl být žalovaný, a to již s ohledem na skutečnost, že určení
odvolacího orgánu ve vztahu k rozhodnutím orgánů obcí bylo zákonem o svobodném přístupu
k informacím vázáno nikoliv na „druh“ jejich působnosti, do které spadá, či je zařazováno
rozhodování o odmítnutí žádosti o poskytnutí požadované informace, nýbrž toto určení
je vázáno na to, do jaké působnosti spadají věci, k nimž se požadované informace vztahují.
Je přitom třeba uznat, že názory na výklad otázky do jaké působnosti u obcí spadá,
či je zařazováno, poskytování informací a rozhodování o odmítnutí žádosti o poskytnutí
požadované informace se lišily, a proto zákonodárce novelou zákona o svobodném přístupu
k informacím, provedenou zákonem č. 61/2006 Sb., aby předešel do budoucna nejasnostem
v této věci již zcela jednoznačně a výslovně ve svém §20 odst. 6 stanoví, že: Informace,
které se týkají přenesené působnosti územního samosprávného celku, poskytují orgány
územního samosprávného celku v přenesené působnosti.
Za popsané situace, kdy Nejvyšší správní soud dovodil, že v posuzované věci byl
se shora uvedených důvodů žalovaný příslušný k vedení řízení a k vydání rozhodnutí
o odvolání proti fiktivnímu rozhodnutí o neposkytnutí informace stěžovateli, Nejvyššímu
správnímu soudu nezbývá, než rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne
24. 4. 2006, sp. zn. 15 Ca 234/2005, zrušit a věc vrátit tomuto soudu k dalšímu řízení.
Jestli-že žalovaný ve věci prohlásil svou věcnou nepříslušnost k projednání odvolání
stěžovatele a věc postoupil starostovi města Rumburk, přičemž byl k projednání věci
příslušný, pak bylo třeba podle názoru Nejvyššího správního soudu mít za to, že žalovaný
vydal rozhodnutí ve smyslu §15 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím, ve znění
rozhodném k datu příslušných úkonů stěžovatele a žalovaného, kterým informace odepřel.
V tom případě nebyl dán důvod k odmítnutí žaloby dle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., Krajský
soud v Ústí nad Labem tedy měl žalobu meritorně projednat a rozhodnout o ní.
Tím je naplněn kasační důvod §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. pro zrušení rozsudku Krajského
soudu v Ústí nad Labem a vrácení věci k dalšímu řízení.
Ze všech výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud dle ust. §110 odst. 1 s. ř. s.
napadaný rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem zrušil a věc vrátil tomuto soudu
k dalšímu řízení. V něm je krajský soud vázán shora vysloveným právním názorem
Nejvyššího správního soudu.
Krajský soud v novém rozhodnutí rozhodne i o náhradě nákladů řízení o kasační
stížnosti (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 2. července 2007
JUDr. Marie Turková
předsedkyně senátu