ECLI:CZ:NSS:2005:4.AS.59.2004
sp. zn. 4 As 59/2004 - 66
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Dagmar
Nygrínové a soudců JUDr.Petra Průchy a Mgr. Evy Kyselé v právní věci žalobce: Ing. J. K.,
zast. Mgr. Václavem Kotkem, advokátem, se sídlem v Brně, Jeřábkova 5, proti žalovanému:
Magistrát města Brna, odbor územního a stavebního řízení, se sídlem v Brně,
Malinovského nám. č. 3, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu
v Brně ze dne 28. 5. 2004, č. j. 30 Ca 62/2001 – 41,
takto:
Usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 28. 5. 2004, č. j. 30 Ca 62/2001 – 41
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Žalobou podanou u Krajského soudu v Brně dne 2. 2. 2001 se domáhal žalobce
zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne 24. 11. 2000, č. j. OÚSŘ U 00/49039/Z/Wi.
Tímto rozhodnutím bylo ve smyslu §60 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen správní řád), jako opožděně podané zamítnuto odvolání žalobce,
směřující proti rozhodnutí správního orgánu prvního stupně – Úřadu městské části Brno –
Bosonohy, stavebního úřadu, ze dne 25. 3. 1999, č. j. SÚ-93/99/Char, jímž byla provedena
změna územního rozhodnutí č. 51, vydaného Národním výborem města Brna – odborem
ÚPA, dne 9. 8. 1988, o umístění stavby označené jako „X“. V žalobě namítal žalobce
především nezákonnost rozhodnutí správního orgánu prvního stupně pro nesplnění zákonných
podmínek k jeho vydání a tím i porušení zákona č. 50/1976 Sb. v platném znění (dále jen
stavebního zákona) a prováděcí vyhlášky Ministerstva pro místní rozvoj č. 132/1998 Sb.,
kterou se provádějí některá ustanovení stavebního zákona. Vyjádřil dále nesouhlas se závěrem
odvolacího správního orgánu (žalovaného) o opožděnosti jeho odvolání, přičemž poukázal na
skutečnost, že prvostupňové rozhodnutí mu nebylo řádně doručeno a nemohl tudíž proti němu
podat odvolání do 29. 4. 1999, jak tvrdí ve svém rozhodnutí žalovaný. Uvedl, že rozhodnutí
správního orgánu prvního stupně mělo být doručeno prostřednictvím veřejné vyhlášky
Úřadu městské části Brno – Bosonohy, což se však zcela prokazatelně nestalo řádným
a zákonným způsobem, neboť toto rozhodnutí nebylo vyvěšeno po zákonnou dobu patnácti
dnů, jak tvrdí žalovaný (vyvěšeno bylo 30. 3. 1999 a viselo minimálně do 14. 4. 1999),
ale pouze po dobu necelých patnácti dnů. Na straně 4 tohoto rozhodnutí je totiž uvedeno,
že bylo sňato dne 14. 4. 1999, což by pro dodržení zákonem stanovené doby vyvěšení
znamenalo, že bylo sňato příslušným pracovníkem až v 23 hodin 59 minut a 59 sekund,
což se však ve skutečnosti nestalo. Navíc rozhodnutí nebylo doručeno celé (kompletní),
tedy všech sedm stran, jak vyplývá ze seznamu vyvěšovaných dokumentů na úřední desce
Úřadu městské části Brno – Bosonohy. Tuto skutečnost lze podle jeho názoru dovodit
ze seznamu vyvěšovaných dokumentů na uvedené úřední desce, která má kapacitu pouze osm
stran velikosti A4. Pokud by k této kapacitě byla přepočtena i kapacita nástěnky téhož úřadu
(která však není úřední deskou) bylo by možno hovořit o kapacitě šestnácti stran o velikosti
A4. Ze seznamu vyvěšovaných rozhodnutí však vyplývá, že všechny dokumenty, které měly
v posuzovaném období na úřední desce viset, nemohly být vyvěšeny buď vůbec, nebo alespoň
ne ve své kompletní podobě. Žalobce tudíž uzavřel, že nebylo-li mu prvostupňové rozhodnutí
řádně doručeno, nemohlo být jeho odvolání proti tomuto rozhodnutí směřující, zamítnuto
odvolacím správním orgánem jako opožděné. Z tohoto důvodu proto navrhoval,
aby rozhodnutí žalovaného bylo soudem zrušeno a žalovanému bylo uloženo nahradit žalobci
náklady řízení.
Krajský soud v Brně napadeným usnesením žalobu odmítl a současně vyslovil,
že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. Uvedený soud se nejdříve
vypořádal s námitkou žalobce vztahující se k opožděnosti jeho odvolání proti rozhodnutí
správního orgánu prvního stupně a dospěl k závěru, že žalovaný v posouzení této otázky
nepochybil. Z obsahu správního spisu totiž zjistil, že prvostupňové rozhodnutí bylo na úřední
desce stavebního úřadu vyvěšeno dne 30. 3. 1999, přičemž následujícího dne počala běžet
patnáctidenní lhůta určená pro vyvěšení ve smyslu §42 odst. 2, věta druhá a třetí stavebního
zákona. Poslední den této lhůty tak připadl na 14. 4. 1999, kdy se vyhláška na úřední desce
dosud nacházela. Vzhledem k tomu, že odvolání proti tomuto rozhodnutí – s účinky
zachování lhůty – by bylo nutno podat ve lhůtě patnácti dnů ode dne oznámení rozhodnutí
(přičemž se do této lhůty nezapočítává den, kdy došlo ke skutečnosti určující počátek lhůty -
§27 odst.2 správního řádu), počala lhůta pro odvolání běžet dnem 15. 4. 1999 a skončila
dne 29. 4. 1999 (§54 odst.2 správního řádu). Odvolání žalobce však bylo podáno
u správního orgánu prvního stupně až 18. 11. 2000 a tudíž opožděně.
Krajský soud v Brně po předchozím posouzení výše uvedené otázky žalobu odmítl
podle ustanovení §46 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního
(dále jen „s. ř. s.“) pro nedostatek podmínek k řízení vyplývající z ustanovení §5 s. ř. s.,
neboť v daném případě nebyly podle jeho přesvědčení vyčerpány řádné opravné prostředky,
jak předpokládá uvedené zákonné ustanovení. Zdůraznil, že žalobou napadeným rozhodnutím
žalovaného bylo rozhodnuto o odvolání žalobce proti prvostupňovému rozhodnutí,
a to v procesním režimu §60 s. ř. s. (zřejmě §60 správního řádu - poznámka Nejvyššího
správního soudu). Podle tohoto rozhodnutí je totiž odvolací orgán povinen přezkoumat
i opožděné nebo nepřípustné odvolání z toho hlediska, zda neodůvodňuje obnovu řízení
anebo změnu, nebo zrušení rozhodnutí mimo odvolací řízení; jinak odvolání zamítne.
Podle názoru Krajského soudu v Brně je z tohoto ustanovení zřejmé, že v tomto procesním
režimu není napadené prvostupňové rozhodnutí podrobováno meritornímu přezkoumání,
neboť pro to nejsou splněny procesní podmínky. Tímto rozhodnutím totiž nebylo zasahováno
do práv a povinností odvolatele (ve smyslu §65 s. ř. s.), neboť rozhodnutí v meritu věci bylo
vydáno již pravomocně orgánem prvostupňovým, proti kterému nebylo žádným z účastníků
správního řízení brojeno v zákonem stanovené lhůtě opravným prostředkem. Krajský soud
dovodil, že z tohoto důvodu, tedy v případě žalobce není naplněna podmínka vyplývající
z ustanovení §5 s. ř. s., tj. podmínka vyčerpání všech řádných opravných prostředků,
jež zákon k ochraně práv odvolatele poskytuje. Splněním této podmínky totiž není samotné
uplatnění odvolání proti rozhodnutí orgánu prvního stupně, jde-li o odvolání podané
až po marném uplynutí zákonné lhůty, v době, kdy prvostupňové rozhodnutí již nabylo právní
moci.
Proti tomuto usnesení podal žalobce (dále též „stěžovatel“) včas kasační stížnost
z důvodu uvedeného v §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., tedy z důvodu tvrzené nezákonnosti
napadeného usnesení o odmítnutí žaloby. Stěžovatel zdůrazňuje, že žaloba směřovala
výhradně do nezákonného rozhodnutí žalovaného, jímž bylo jeho odvolání proti rozhodnutí
správního orgánu prvního stupně zamítnuto jako opožděné. Poukazuje na obsah žaloby, v níž
podrobně vysvětlil, proč s tímto závěrem nesouhlasil. Připomíná, že žalobou napadeným
rozhodnutím nebylo rozhodnuto o věci samé (o odvolání proti rozhodnutí správního orgánu
prvního stupně), tudíž odvolací správní orgán se po věcné stránce věcí vůbec nezabýval.
Z toho důvodu odmítá závěr Krajského soudu v Brně o nedostatku podmínky řízení,
totiž že nevyčerpal řádné opravné prostředky, neboť proti rozhodnutí správního orgánu
druhého stupně žádné opravné prostředky přípustné nejsou a proti rozhodnutí orgánu prvního
stupně opravný prostředek podal. Pokud tedy krajský soud dospěl k závěru, že odvolání
stěžovatele bylo skutečně opožděně podané (což lze z odůvodnění jeho rozhodnutí seznat),
měl žalobu rozsudkem zamítnout jako nedůvodnou podle §78 odst. 7 s. ř. s. Vzhledem
k tomu, že se v odůvodnění napadeného usnesení krajský soud zabýval otázkou opožděnosti
stěžovatelova odvolání proti rozhodnutí správního orgánu prvního stupně a označil je rovněž
za opožděně podané, považoval stěžovatel za potřebné se k otázce opožděnosti odvolání
vyjádřit. Další část kasační stížnosti se tudíž týkala této otázky a stěžovatel v ní se závěrem
krajského soudu z důvodů v kasační stížnosti podrobně rozvedených nesouhlasí. Navrhuje,
aby Nejvyšší správní soud napadené usnesení Krajského soudu v Brně zrušil.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené usnesení v souladu s ustanovením §109
odst. 2 a 3 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které stěžovatel uplatnil v kasační stížnosti
a dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná. Neshledal přitom vady, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti a pro něž by se mohl od zásady vázanosti rozsahem a důvody
kasační stížnosti odchýlit (§109 odst. 2 a 3 s. ř. s.).
V kasační stížnosti stěžovatel uplatňuje důvod uvedený v §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.
Podle tohoto ustanovení lze kasační stížnost podat z důvodu tvrzené nezákonnosti rozhodnutí
o odmítnutí návrhu nebo o zastavení řízení. Nejvyšší správní soud se s tvrzením stěžovatele
o nezákonnosti usnesení krajského soudu, jímž byl návrh odmítnut, ztotožňuje.
Nutno předeslat, že v projednávané věci je žalobou napadeno rozhodnutí žalovaného
správního orgánu, jímž bylo ve smyslu ustanovení §41 zákona č. 50/1976 Sb., o územním
plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů (stavebního zákona), rozhodnuto
o změně dříve již vydaného územního rozhodnutí. Jak vyplývá již z předchozí rekapitulační
části odůvodnění tohoto rozsudku, bylo prvostupňové rozhodnutí oznámeno ve formě veřejné
vyhlášky, což je v případě liniové stavby (jde o stavbu vodovodu) zcela v souladu
se zákonem, konkrétně §41 odst. 2 stavebního zákona a §42 odst. 2 téhož zákona.
Podle naposledy uvedeného ustanovení stavebního zákona se doručení provede vyvěšením
územního rozhodnutí po dobu patnácti dnů způsobem v místě obvyklým, přičemž posledním
dnem této lhůty je den doručení. Žalovaný, tj. odvolací správní orgán, v projednávané věci
dospěl k závěru, že odvolání žalobce bylo podáno opožděně (z důvodu výše již uvedených)
a proto je napadeným rozhodnutím zamítl. Současně uvedl, že zvažoval, zda zde nejsou dány
důvody pro přezkoumání rozhodnutí v mimoodvolacím řízení, jak mu to ukládá ustanovení
§60 správního řádu (podle něhož je odvolací orgán povinen přezkoumat i opožděné
nebo nepřípustné odvolání z toho hlediska, zda neodůvodňuje obnovu řízení anebo změnu
nebo zrušení rozhodnutí v mimoodvolacím řízení), tedy jak z hlediska §62 odst. 1 správního
řádu, jsou-li dány důvody pro obnovu řízení, obligatorně stanovené pod písm. a) – e) tohoto
ustanovení, tak z pohledu §65 odst. 2 správního řádu, nebylo-li rozhodnutí vydáno v rozporu
se zákonem, obecně závazným právním předpisem nebo obecně závazným nařízením. Uvedl,
že přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení je mimořádným opravným prostředkem
sloužícím k nápravě právních omylů, tj. k odstranění rozporu rozhodnutí se zákony
nebo jinými obecně závaznými právními předpisy; ne každé porušení právních předpisů
je však důvodem ke změně či zrušení přezkoumávaného rozhodnutí. Předpokladem
je pouze takové porušení právních předpisů, které by mohlo mít za následek nezákonnost
rozhodnutí ve věci samé. Z toho dovodil, že povinnosti správního orgánu při rušení
rozhodnutí je vždy zvážit, zda ochrana práv založených podle rozhodnutí, při jehož vydání byl
porušen zákon, může být odstraněna nebo omezena. Dikce zákona přitom striktně stanovuje
povinnost chránit práva účastníků nabytá v dobré víře (§65 odst. 2 správního řádu), přičemž
v případě rozhodnutí dle stavebního zákona rozsah práv nabytých v dobré víře narůstá
v závislosti na postupující přípravě stavby. Byla-li už stavba zahájena a je v určitém stupni
rozestavěnosti, stoupá s tím samozřejmě i intenzita ochrany práv nabytých v dobré víře.
Přezkoumávající orgán proto musí zvážit, zda v tomto případě převažuje zájem na přesném
dodržení zákona nad právy nabytými v dobré víře a rozhodnout s vědomím, že by důsledky
zrušení územního rozhodnutí byly tím závažnější, čím více příprava stavby, popřípadě
její provádění, postoupila. Žalovaný odkázal v této souvislosti na rozsudek Vrchního soudu
v Praze ze dne 17. 11. 1995, sp. zn. 6 A 29/99 a uzavřel, že po posouzení věci neshledal
zákonné důvody ke změně či zrušení odvolání napadeného rozhodnutí správního orgánu
prvního stupně.
Krajský soud v Brně vyšel z toho, že žalovaný o odvolání žalobce
proti prostupňovému rozhodnutí rozhodl v procesním režimu §60 správního řádu
(z něhož je zřejmé, že v tomto procesním režimu není napadené prvostupňové rozhodnutí
podrobováno meritornímu přezkoumání) a dovodil, že tímto rozhodnutím nebylo zasahováno
do práv a povinností žalobce (ve smyslu §65 s. ř. s.), neboť rozhodnutí v meritu věci bylo
vydáno již pravomocně orgánem prvostupňovým, proti kterému nepodal žádný z účastníků
správního řízení v zákonem stanovené lhůtě opravný prostředek. Z tohoto důvodu
tedy v případě žalobce není naplněna podmínka vyplývající z ustanovení §5 s. ř. s.,
tedy podmínka vyčerpání všech řádných opravných prostředků, jež zákon k ochraně jeho práv
poskytuje; splnění této podmínky totiž není samotné uplatnění odvolání proti rozhodnutí
správního orgánu, jde-li o odvolání podané až po marném uplynutí zákonné lhůty, v době,
kdy prvostupňový rozhodnutí již nabylo právní moci. Proto žalobu podle §46 odst. 1 písm. a)
s. ř. s. pro nedostatek podmínky řízení odmítl.
Z citovaného závěru Krajského soudu v Brně lze seznat, že uvedený soud pokládá
žalobu za neprojednatelnou ze dvou důvodů. Jednak proto, že rozhodnutím žalovaného,
kterým bylo pro opožděnost odmítnuto odvolání žalobce v režimu §60 správního řádu,
nebylo zasahováno do práv a povinností odvolatele, a nejde tudíž o rozhodnutí ve smyslu §65
s. ř. s. (krajský soud toto ustanovení v úvodu svého právního posouzení cituje) - nebylo
rozhodnuto v meritu věci, a dále proto, že proti prvostupňovému rozhodnutí správního orgánu
nebylo žádným z účastníků správního řízení brojeno v zákonem stanovené lhůtě řádným
opravným prostředkem a není tak naplněna podmínka ustanovení §5 s. ř. s., tedy podmínka
vyčerpání všech řádných opravných prostředků, jež zákon k ochraně práv účastníka
poskytuje.
Nejvyšší správní soud se s tímto právním posouzením věci neztotožňuje. Především
je toho názoru, že rozhodnutí správního orgánu vydané v režimu §60 správního řádu
je rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s., které není vyloučeno ze soudního přezkumu.
Rozhodnutím ve smyslu citovaného ustanovení je úkon správního orgánu, jímž se zakládají,
mění, ruší nebo závazně určují práva nebo povinnosti určitého subjektu. Procesně legitimován
k žalobě je ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo nebo v důsledku porušení
svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu (rozhodnutím). Stěžovatel,
který v žalobě tvrdí, že byl zkrácen na svých právech rozhodnutím žalovaného,
jenž podle jeho přesvědčení neprávem pro opožděnost zamítl odvolání proti prvostupňovému
rozhodnutí správního orgánu, je tudíž nepochybně legitimován k podání žaloby,
v níž se takovému závěru brání. Takové rozhodnutí vydané podle §60 správního řádu
je rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s., neboť na správní řízení je nutno nahlížet
jako na uzavřený celek, v daném případě zakončený rozhodnutím o zamítnutí odvolání
(po předchozím posouzení, zda neodůvodňuje obnovu řízení anebo změnu, nebo zrušení
rozhodnutí mimoodvolací řízení). Pro posouzení věci je totiž určující, zda takové rozhodnutí
je způsobilé zasáhnout do právní sféry fyzické nebo právnické osoby, přičemž k takovému
zásahu může nepochybně dojít i rozhodnutím procesní povahy, nicméně spojeným
s hmotněprávními aspekty. Pokud žalovaný zamítl odvolání proti meritornímu rozhodnutí
správního orgánu I. stupně pro opožděnost, má takové rozhodnutí pro žalobce i hmotněprávní
dosah, neboť je mu jím znemožněno otevřít otázku zákonnosti meritorního rozhodnutí
správního orgánu I. stupně. Pokud stěžovatel v žalobě žádá soud, aby otázku opožděnosti
odvolání věcně posoudil, pak mu takové právo nelze odepřít; žalobní legitimace
je zde založena pouhým tvrzením o zkrácení na právech. (Ostatně Krajský soud v Brně
se posouzením otázky opožděnosti odvolání v odůvodnění svého rozhodnutí podrobně
zabýval, vzdor tomu však žalobu odmítl).
Nejvyšší správní soud dále nesouhlasí se závěrem Krajského soudu v Brně ani v tom,
že v případě stěžovatele není naplněna podmínka vyplývající z ustanovení §5 s. ř. s.,
tedy podmínka vyčerpání všech řádných opravných prostředků ve správním řízení, jež zákon
k ochraně práv účastníka takového řízení poskytuje. Podle §5 s. ř. s., nestanoví-li
tento nebo zvláštní zákon jinak, lze se ve správním soudnictví domáhat ochrany práv
jen na návrh a po vyčerpání řádných opravných prostředků, připouští-li je zvláštní zákon.
Z uvedeného ustanovení [na něž navazuje §68 písm. a) s. ř. s.] vyplývá, že soud nemůže
věcně projednat žalobu proti rozhodnutí správního orgánu tehdy, jestliže žalobce nevyužil
řádného opravného prostředku proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně
(když proti rozhodnutí správního orgánu II. stupně řádné opravné prostředky v rámci
správního řízení přípustné nejsou). Jen za splnění tohoto předpokladu lze žalobu odmítnout.
O takový případ však v dané právní věci nejde. Žalobce podal ve správním řízení odvolání
proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně, takže nejde o případ, kdy by nevyčerpal zákonem
mu poskytnutý řádný opravný prostředek. Zákon zde má na zřeteli podání odvolání
ve správním řízení podle §53 správního řádu, tedy řádného opravného prostředku a nikoliv
odvolání sice jako řádného (ve smyslu zákonného) opravného prostředku, avšak podaného
řádně, tedy i v zákonem stanovené lhůtě. Nic takového nelze z ustanovení §53 správního řádu
či §5 s. ř. s. dovozovat. I když v daném řízení bylo podle názoru krajského soudu
stěžovatelem podáno odvolání opožděně, je nesporné, že podáno bylo, a že tohoto řádného
(zákonného) opravného prostředku stěžovatel využil. Jinak by tomu bylo za situace,
pokud by uvedený opravný prostředek nepodal a v žalobě brojil proti prvostupňovému
rozhodnutí správního orgánu, nebo proti naposledy uvedenému rozhodnutí brojil jen návrhem
na obnovu řízení nebo podnětem k přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení,
aniž by vzdor řádnému poučení správního orgánu I. stupně, podal proti jeho rozhodnutí
odvolání. Pak by teprve bylo možno konstatovat nevyčerpání řádných opravných prostředků
v rámci správního řízení a žalobu jako nepřípustnou odmítnout podle ustanovení §46 odst. 1
písm. d) s. ř. s. v návaznosti na ustanovení §68 písm. a) téhož právního předpisu
(podle něhož je žaloba nepřípustná tehdy, nevyčerpal-li žalobce řádné opravné prostředky
v řízení před správním orgánem, připouští-li je zvláštní zákon, ledaže rozhodnutí správního
orgánu bylo na újmu jeho práv změněno k opravnému prostředku jiného). Navíc nutno uvést,
že nevyčerpání řádných opravných prostředků nelze ve smyslu §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
pokládat za „jinou podmínku řízení“, bez níž nelze v řízení pokračovat, když na tento případ
odmítnutí návrhu (žaloby) pamatuje ustanovení §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. v návaznosti
na ustanovení §68 písm. a) s. ř. s., podle něhož lze návrh odmítnout, jestliže je žaloba
nepřípustná.
Kasační stížnost stěžovatele, v níž se dovolával nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí
návrhu, byla tudíž Nejvyšším správním soudem shledána důvodnou. Proto napadené usnesení
Krajského soudu v Brně zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení podle §110 odst. 1 s. ř. s.
V dalším řízení je krajský soud vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším správním
soudem v tomto zrušovacím rozhodnutí (§110 odst. 3 s. ř. s.). Na krajském soudu tudíž bude,
aby se v dalším řízení zabýval zákonností postupu žalovaného, jímž podle §60 správního
řádu zamítl odvolání stěžovatele proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně pro opožděnost,
a to z hlediska stěžovatelem vymezených žalobních bodů.
V novém rozhodnutí rozhodne krajský soud i o náhradě nákladů řízení o kasační
stížnosti (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 22. prosince 2005
JUDr. Dagmar Nygrínová
předsedkyně senátu