ECLI:CZ:NSS:2016:4.AS.62.2016:18
sp. zn. 4 As 62/2016 - 18
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jiřího
Pally a soudců JUDr. Dagmar Nygrínové a Mgr. Aleše Roztočila v právní věci žalobkyně:
UNIMEX-INVEST, s.r.o., IČ 25872117, se sídlem Svojsíkova 2/1596, Ostrava, proti
žalovanému: Krajský úřad Moravskoslezského kraje, se sídlem 28. října 117, Ostrava, v řízení
o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 11. 2. 2016,
č. j. 22 A 76/2014 - 40,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Magistrát města Ostravy (dále jen „prvoinstanční orgán“) usnesením ze dne 5. 5. 2014,
č. j. SMO/150475/14/Vnitř./Pěn, zastavil řízení o žádosti žalobkyně o vydání deklaratorního
rozhodnutí, že „[…] rozhodnutí Úřadu městského obvodu Moravská Ostrava a Přívoz ze dne 19. 5. 2008
vydané pod č. j. MOP 22726/2008 MOP S 596/2008 a navazující na rozhodnutí odvolacího orgánu
Magistrátu města Ostravy, odboru vnitřních věcí ze dne 12. 8. 2008 pod č. j. Vnitř./R-10/08/2/Nyk nebyly
nikdy navrhovateli (povinnému) platně doručeny s ohledem na absenci jeho statutárního orgánu a navrhovateli
z nich proto nevznikly práva a povinnosti“. Prvoinstanční orgán žádost posoudil jako zjevně právně
nepřípustnou podle §66 odst. 1 písm. b) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění
pozdějších předpisů.
V odůvodnění rozhodnutí prvoinstanční orgán připomněl, že Úřad městského obvodu
Moravská Ostrava a Přívoz rozhodnutím ze dne 19. 5. 2008, č. j. MOP 22726/2008 MOP
S 596/2008, vyhověl návrhu PaedDr. M. W. na ochranu proti zásahu do pokojného stavu a uložil
žalobkyni, aby obnovila nepřetržitou dodávku vody do bytu č. 5 resp. č. 7 ve 3. poschodí v domě
na adrese Msgre Šrámka 885/7, Ostrava, a to nejpozději do 15 dnů ode dne nabytí právní moci
rozhodnutí. Rozhodnutím ze dne 12. 8. 2008, č. j. Vnitř./R-10/08/2/Nyk, Magistrát města
Ostravy zamítl odvolání proti naposledy uvedenému rozhodnutí. Prvoinstanční orgán
konstatoval, že „[v]e vztahu k oběma shora zmíněným rozhodnutím vydaným v rámci řízení dle ust. §5 OZ
požaduje navrhovatel vydat prostřednictvím ust. §142 správního řádu nové rozhodnutí primárně o tom, že tato
„nebyla nikdy navrhovateli platně doručena“. Sám navrhovatel tedy jím uplatněnou žádostí vymezil předmět nyní
vedeného řízení dle ust. §142 správního řádu, neboť v řízení o žádosti platí, že správní orgán je vázán obsahem
podané žádosti. Předmětem řízení o žádosti je nárok uplatňovaný navrhovatelem v žádosti, což je v daném případě
především problematika doručování správních rozhodnutí. Správní orgán musí ovšem konstatovat, že takovýto
předmět řízení dle ust. §142 správního řádu je zjevně právně nepřípustný. […] Otázka doručování podle
příslušných ustanovení správního řádu není ale „právním vztahem“, o jehož vzniku, trvání či zániku rozhoduje
správní orgán ve smyslu ust. §142 odst. 1 správního řádu […]. Doručování je ryze procesní záležitostí, jež slouží
k informovanosti účastníků řízení a dalších osob o důležitých úkonech v řízení. V žádném případě jej nelze
podřadit pod kategorii „právního vztahu“ v pojetí ust. §142 správního řádu. Problematiku ohledně toho, zda
byla určitá písemnost správního orgánu doručena určenému adresátu, či nikoliv (zde konkrétně s ohledem na
tvrzenou absenci statutárního orgánu adresáta v době doručování), nelze proto z podstaty věci řešit vydáním
deklaratorního rozhodnutí dle ust. §142 správního řádu, jak navrhovatel svou žádostí požaduje.“
Prvoinstanční orgán uvedl, že žádost žalobkyně je zjevně právně nepřípustná i v té části, ve které
navrhla, aby prvoinstanční orgán určil, že jí z předmětných rozhodnutí nevznikla práva ani
povinnosti. Správní řád totiž neumožňuje, aby správní orgán vydal deklaratorní rozhodnutí, podle
kterého určitá práva a povinnosti nevznikly. Prvoinstanční orgán posoudil obsah institutu zjevně
nepřípustné žádosti a uzavřel, že v případě žádosti žalobkyně došlo k jeho naplnění. Podotkl, že
tvrzení žalobkyně jsou rozporuplná, neboť na jedné straně uvedla, že jí předmětná rozhodnutí
nebyla doručena, na druhé straně se však vyjadřuje k účinkům, které z těchto rozhodnutí
vyplývají. Nad rámec těchto závěrů se prvoinstanční orgán dále obsáhleji zabýval interpretací
§5 zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů, ve skutkových
souvislostech věci ukončené rozhodnutím Magistrátu města Ostravy ze dne 12. 8. 2008,
č. j. Vnitř./R-10/08/2/Nyk.
Žalovaný rozhodnutím ze dne 23. 6. 2014, sp. zn. VŽ/14136/2014/Sto, zamítl odvolání
žalobkyně proti prvoinstančnímu usnesení. V odůvodnění rozhodnutí žalovaný uvedl, že účelem
§142 odst. 1 správního řádu je vydání deklaratorního rozhodnutí, to znamená autoritativního
prohlášení správního orgánu, že určitá osoba má či nemá konkrétní práva a povinnosti. Správní
orgán je povinen vydat deklaratorní rozhodnutí na základě žádosti, pokud žadatel prokáže, že jej
nezbytně potřebuje pro uplatnění práv, a to v souvislosti s otázkou, zda vznikl, respektive zanikl
určitý právní vztah, jehož je žadatel účastníkem, popřípadě, kdy se tak stalo. Žalovaný se ztotožnil
s právním názorem prvoinstančního orgánu, že skutečnost, zda někomu bylo doručeno
rozhodnutí, nelze ztotožňovat s existencí právního vztahu. Žalovaný poznamenal, že „[…] právní
vztahy jsou typické pro sektor práva soukromého, nejsou vyloučeny ani povahou práva veřejného. Zde vznikají
mezi osobami (jak fyzickými, tak právnickými) a státem, resp. orgány veřejné moci, kdy postavení stran není
rovné, avšak stále jde o vztah, jehož obsahem jsou jistá práva a povinnosti. Doručením jako takovým však žádná
práva ani povinnosti nevznikají. Doručení jakožto prostředek seznámení se s obsahem, je předpokladem toho,
že osoba se dozví o tom, že určitá práva a povinnosti jí např. byly založeny, trvají, zanikly či dojde pouze
k deklaraci těchto. Nicméně stále jde o to, že proces doručení žádný právní vztah nevytváří. […] Požadavek
odvolatele, aby bylo konstatováno, že na základě toho, že mu výše uvedené rozhodnutí nebylo řádně doručeno,
mu nevznikly z něj práva ani povinnosti, není možné splnit, neboť se jedná o navazující otázku na to,
zda bylo/nebylo řádně doručeno. Jak již bylo uvedeno výše, problematika doručování se neposuzuje jako právní
vztah ve smyslu ust. §142 správního řádu, tudíž ani závěry ohledně vzniku práv a povinností není možné
v rámci tohoto řízení činit.“ S ohledem na skutečnost, že žalobkyně podle žalovaného podala právně
nemožnou žádost, prvoinstanční orgán řízení o ní zastavil z důvodu podle §45 odst. 3 správního
řádu ve spojení s §66 téhož zákona. Nadto žalovaný poznamenal, že otázku doručení
předmětných rozhodnutí již řešil v jiném řízení.
Krajský soud v Ostravě rozsudkem ze dne 11. 2. 2016, č. j. 22 A 76/2014 - 40, zrušil
rozhodnutí žalovaného ze dne 23. 6. 2014, č. j. MSK 70441/2014, a usnesení prvoinstančního
orgánu ze dne 5. 5. 2014, č. j. SMO/150475/14/Vnitř./Pěn, a věc vrátil žalovanému k dalšímu
řízení. V odůvodnění konstatoval soud obsah §142 odst. 1 správního řádu, podle kterého správní
orgán v mezích své věcné a místní příslušnosti rozhodne na žádost každého, kdo prokáže,
že je to nezbytné pro uplatnění jeho práv, zda určitý právní vztah vznikl a kdy se tak stalo, zda
trvá, nebo zda zanikl a kdy se tak stalo. Prvoinstanční orgán i žalovaný podle krajského soudu
dovodili nesprávný, respektive nelogický závěr, že se žadatel prostřednictvím citovaného
ustanovení může domáhat toliko pozitivního rozhodnutí, nikoliv rozhodnutí, že určité právní
vztahy nevznikly nebo nezanikly. V této souvislosti krajský soud poukázal na závěry odborné
literatury, podle kterých „[u]stanovení §142 odst. 1 znamená, že v jakýchkoliv případech, kdy právní
úprava svěřuje správním orgánům působnost (věcnou příslušnost) spočívající především ve vydávání rozhodnutí,
popřípadě jiných správních úkonů, jimiž se zakládají práva a povinnosti (opatření obecné povahy), mohou tyto
správní orgány podle §142 a za podmínek v něm uvedených rozhodovat též o tom, zda určitá práva a povinnosti,
tj. právní vztahy, vznikly nebo nevznikly či zanikly nebo nezanikly. To platí i pro případy, kdy je správním
orgánům ve zvláštních zákonech svěřeno rozhodovat spory vyplývající z občanskoprávních, pracovních, rodinných
nebo obchodních vztahů. I v těchto případech je možné domáhat se na základě §142 deklaratorního rozhodnutí“
(VEDRAL, Josef. Správní řád: Komentář. Praha: BOVA POLYGON, 2012, s. 1099). Výše uvedené
nesprávné úvahy prvoinstančního orgánu a žalovaného podle krajského soudu vedly k mylnému
závěru, že žádost žalobkyně je zjevně nepřípustná ve smyslu §45 odst. 3 správního řádu, jakož
i k nesprávné aplikaci §66 odst. 1 písm. b) téhož zákona, to znamená k zastavení řízení.
Krajský soud se ztotožnil se správními orgány pouze v tom, že problematika doručování
rozhodnutí z roku 2008, jakkoli ji žalobkyně zmiňuje v návrhu petitu rozhodnutí, je právně
bezvýznamná. Rozhodující je toliko požadavek na určení, že konkrétní právní vztahy vyplývající
z označených rozhodnutí nevznikly. Krajský soud opět poukázal na citovanou literaturu a vymezil
zákonné podmínky, které musí být kumulativně splněny k vydání deklaratorního rozhodnutí
ve smyslu §142 odst. 1 správního řádu. Žadatel musí podat žádost, a to k věcně a místně
příslušnému správnímu orgánu, přičemž musí prokázat, že vydání deklaratorního rozhodnutí
je nezbytné pro uplatnění jeho práv. V této souvislosti Krajský soud v Ostravě poukázal
na rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 12. 10. 2015, č. j. 11 A 116/2014 - 32, podle
kterého „[v]ydání deklaratorního rozhodnutí podle §142 správního řádu nemá sloužit toliko
jen ke konstatování, zda určitý právní vztah vznikl a kdy se tak stalo, zda trvá, nebo zda zanikl a kdy se tak
stalo, ale má být zejména nezbytným podkladem pro následné další konkrétní kroky žadatele k ochraně jeho
subjektivního práva, přičemž účel vydání deklaratorního rozhodnutí musí být jasně pojmenován a musí být rovněž
právně uskutečnitelný, tj. musí být zřejmé, že určitá práva konkrétnímu žadateli svědčí a musí být prokázáno,
že v jejich ochraně a následným krokům ve věci je rozhodnutí podle §142 správního řádu nezbytné a že jej tedy
nelze dosáhnout jinak“. Krajský soud připomněl, že žalobkyně odůvodnila žádost o vydání
deklaratorního rozhodnutí tím, že v důsledku jiných rozhodnutí nemůže plně nakládat se svou
nemovitostí, čímž je omezen výkon jejího vlastnického práva. Prvoinstanční orgán k této otázce
učinil úvahu, která však podle krajského soudu nemá místo v procesním usnesení podle §66
odst. 1 správního řádu, neboť pojednává o meritu věci. Krajský soud se proto těmito úvahami
prvoinstančního orgánu nezabýval, přičemž odkázal na rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne
30. 11. 2011 č. j. 57 A 128/2010 - 56.
Proti tomuto rozsudku podal žalovaný (dále jen „stěžovatel“) včasnou kasační stížnost
z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. V ní namítl, že krajský soud zrušil
prvoinstanční usnesení a rozhodnutí stěžovatele z nepodstatného důvodu, aniž by přitom
posoudil podstatu věci, čímž způsobil nepřezkoumatelnost svého rozsudku. Krajský soud
se zabýval pouze částí usnesení, podle které správní řád neumožňuje vyhovět navrhovanému
petitu žádosti, přičemž zcela ignoroval, že řízení o žádosti bylo zastaveno podle §66 odst. 1
písm. b) správního řádu, a to z toho důvodu, že žalobkyně požadovala vydání deklaratorního
rozhodnutí, podle kterého „[…] rozhodnutí Úřadu městského obvodu Moravská Ostrava a Přívoz
ze dne 19. 5. 2008 vydané pod čj. MOP 22726/2008 MOP s 596/2008 a navazující rozhodnutí odvolacího
orgánu Magistrátu města Ostravy, odboru vnitřních věcí ze dne 12. 8. 2008 pod čj. Vnitř./R-10/08/2/Nyk,
nebyly nikdy navrhovateli platně doručeny s ohledem na absenci jeho statutárního orgánu a navrhovateli z nich
proto nikdy nevznikly práva ani povinnosti“. Stěžovatel připomněl, že podle prvoinstančního orgánu
proces doručování nemůže být předmětem žádosti podle §142 správního řádu, a proto žádost
jako zjevně právně nepřípustnou zamítnul (poznámka soudu: stěžovatel zřejmě mínil,
že prvoinstanční orgán řízení o žádosti zastavil). Stěžovatel, i s ohledem na obsah odvolání
a posouzení celé věci v souladu s §89 odst. 2 správního řádu, dospěl k závěru, že doručení
rozhodnutí jako správní úkon není možné podřadit pod právní vztah ve smyslu §142 správního
řádu. Jedná se toliko o procesní záležitost, která není a nemůže být věcné povahy. Žalobkyně tedy
v podaném návrhu žádala, co §142 správního řádu neupravuje. Stěžovatel poukázal na rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 5. 2008, č. j. 2 As 74/2007 - 55, podle kterého „[z]a zjevně
právně nepřípustnou [§66 odst. 1 písm. b) správního řádu z roku 2004] je možno považovat pouze takovou
žádost, u níž je již na první pohled zřejmé, že jí nelze vyhovět. To především znamená, že tato nepřípustnost musí
být patrna již ze samotné žádosti, nikoliv teprve z výsledků dalšího dokazování či zjišťování.“ K závěru
o zjevné právní nepřípustnosti tedy lze dojít jen za předpokladu, že správní orgán neposuzuje
žádost meritorně. Prvoinstanční orgán podle stěžovatele postupoval přesně tímto způsobem.
Stěžovatel uzavřel, že pokud by mělo být posuzováno, zda žalobkyni z jiného rozhodnutí vznikly
práva nebo povinnosti, bylo by nutné přezkoumat, zda jí bylo toto rozhodnutí doručeno.
V takovém případě však měla žalobkyně přesně vymezit svůj návrh a uvést, v čem spočívá
konkrétní právní vztah, jehož existence či neexistence má být deklarována. Za takového
předpokladu mohl být §142 správního řádu aplikován. Úkolem prvoinstančního orgánu podle
stěžovatele nebylo dovozovat z podané žádosti něco, co by mohlo být jejím předmětem, přičemž
žalobkyni nic nebránilo, aby nedostatky žádosti po vydání usnesení zhojila.
Stěžovatel v závěru kasační stížnosti namítl, že žalobkyně požádala o vydání
deklaratorního rozhodnutí v roce 2014, tedy v době, kdy již nebyl věcně příslušný posuzovat věc
samu, tedy existenci či neexistenci práv plynoucích ze zásahu do pokojného stavu, a to s ohledem
na nabytí účinnosti zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník. S ohledem na uvedené skutečnosti
stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud rozsudek Krajského soudu v Ostravě zrušil a věc mu
vrátil k dalšímu řízení. Stěžovatel současně požádal o přiznání odkladného účinku v dané věci.
Žalobkyně se ke kasační stížnosti nevyjádřila.
Nejvyšší správní soud nerozhodoval o návrhu stěžovatele na přiznání odkladného účinku
kasační stížnosti, a to z toho důvodu, že přiznáním odkladného účinku se podle §73 odst. 3
zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „s. ř. s.“)
pozastavují účinky napadeného rozhodnutí pouze do skončení řízení před soudem. Rozhodování
o návrhu stěžovatele na přiznání odkladného účinku by tedy nemělo žádný smysl za situace,
kdy se řízení tímto rozsudkem končí a rozsudek je vydán neprodleně poté, co Nejvyšší správní
soud obdržel spis Krajského soudu v Ostravě.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s.,
podle nichž byl vázán rozsahem a důvody, jež stěžovatel uplatnil v kasační stížnosti. Přitom
neshledal vady uvedené v §109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
V kasační stížnosti stěžovatel označil důvody podle §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s.
Podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. „[k]asační stížnost lze podat pouze z důvodu tvrzené
nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení.“ Nesprávné
právní posouzení spočívá buď v tom, že na správně zjištěný skutkový stav je aplikován nesprávný
právní názor, popř. je sice aplikován správný právní názor, ale tento je nesprávně vyložen.
Podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. „[k]asační stížnost lze podat pouze z důvodu tvrzené
nepřezkoumatelnosti spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí, popřípadě v jiné vadě
řízení před soudem, mohla-li mít taková vada za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé.“
Kasační stížnost není důvodná.
Nejvyšší správní soud se v prvé řadě zabýval námitkou, že krajský soud zatížil napadený
rozsudek nepřezkoumatelností, popřípadě jinou závažnou vadou, neboť neposoudil všechny
důvody, které vedly prvoinstanční orgán a stěžovatele k závěru, že žádost žalobkyně je zjevně
právně nepřípustná. Nejvyšší správní soud připomíná, že prvoinstanční orgán opřel výrok svého
usnesení o dva právní závěry. K části žádosti, ve které se žalobkyně domáhala určení, že jí nikdy
nebylo platně doručeno rozhodnutí Úřadu městského obvodu Moravská Ostrava a Přívoz ze dne
19. 5. 2008, č. j. MOP 22726/2008 MOP S 596/2008, a Magistrátu města Ostravy ze dne
12. 8. 2008, č. j. Vnitř./R-10/08/2/Nyk, prvoinstanční orgán uvedl, že otázku, zda došlo
k doručení rozhodnutí z podstaty věci nelze řešit vydáním deklaratorního rozhodnutí dle §142
správního řádu. K části žádosti, ve které se žalobkyně domáhala určení, že jí z naposledy
uvedených rozhodnutí nevznikly práva a povinnosti, prvoinstanční orgán uvedl, že správní
řád neumožňuje, aby správní orgán vydal deklaratorní rozhodnutí, podle kterého určitá práva
a povinnosti nevznikly. Nejvyšší správní soud konstatuje, že krajský soud posoudil oba právní
závěry prvoinstančního orgánu, respektive stěžovatele, a v odůvodnění rozsudku se s nimi
vypořádal zcela přezkoumatelným způsobem, a to výslovně a srozumitelně. K otázce, zda správní
orgán může vydat deklaratorní rozhodnutí, podle kterého určitý právní vztah neexistuje, krajský
soud uvedl, že právní závěry správních orgánů jsou nepřípustně restriktivní a že z §142
správního řádu nikterak nevyplývá, že by to nebylo možné. Nejvyšší správní soud se s tímto
závěrem ztotožnil, neboť podle předmětného ustanovení správní orgán mimo jiné posoudí,
zda právní vztah existuje, přičemž právě z významu slova „zda“ v daném kontextu vyplývá,
že správní orgán může stejně tak deklarovat existenci určitého právního vztahu, jakož i jeho
neexistenci. Za takovéto situace by bylo zcela absurdní a formalistické nepřipustit k věcnému
posouzení žádosti o vydání deklaratorního rozhodnutí jen proto, že žadatel nepožádal o určení
právě jen existence právního vztahu, avšak jeho neexistence. K otázce, zda žalobkyně v žádosti
podle §142 správního řádu mohla žádat o určení, že jí nikdy nebyla platně doručena namítaná
rozhodnutí, krajský soud na páté straně odůvodnění rozsudku výslovně uvedl, že „[s]e správními
orgány se lze ztotožnit jedině v tom, že problematika doručování rozhodnutí z roku 2008, jakkoli ji žalobce
zmiňuje v návrhu petitu rozhodnutí, jehož se domáhá je právně bezvýznamná. Rozhodující je jeho požadavek
na určení, že konkrétní právní vztahy vyplývající z označených rozhodnutí nevznikly.“ Krajský soud
se tedy zabýval oběma právními závěry, které vedly prvoinstanční orgán a žalovaného k zastavení
řízení o žádosti žalobkyně, přičemž s oběma závěry se dostatečně vypořádal. Rozsudek proto
nezatížil nepřezkoumatelností a ani jinou vadou.
Podle Nejvyššího správního soudu žalobkyně v petitu žádosti navrhla, aby prvoinstanční
orgán určil, že jí nevznikly práva a povinnosti vyplývající z označených rozhodnutí Úřadu
městského obvodu Moravská Ostrava a Přívoz a Magistrátu města Ostravy. Zmíněná práva
a povinnosti přitom představují obsah právního vztahu, který měla založit označená rozhodnutí.
Žalobkyně pouze jinými slovy požádala, aby prvoinstanční orgán určil, že označená rozhodnutí
žádný právní vztah nezaložila. K tomu je třeba zdůraznit, že kromě hmotněprávních vztahů
existují procesněprávní vztahy, jejichž obsah je určován pravomocným rozhodnutím (obdobně
viz např. WINTEROVÁ, Alena, et al. Civilní právo procesní. Vyd. 6. Praha: Linde, 2011, s. 286).
Skutečnost, že žalobkyně mimo jiné požádala o určení, že označená rozhodnutí nebyla účinně
doručena, je třeba z materiálního hlediska posuzovat jako vyjádření důvodu, proč se žalobkyně
domnívá, že právní vztah nevznikl. Řádné doručení rozhodnutí totiž představuje jednu
z právních skutečností, která je zpravidla nezbytná k tomu, aby rozhodnutí mohlo vytvářet právní
účinky, respektive formovat procesněprávní vztahy. Z petitu žádosti tedy dostatečně určitě
vyplývá, že se žalobkyně domáhá určení neexistence právních vztahů vyplývajících z označených
rozhodnutí Úřadu městského obvodu Moravská Ostrava a Přívoz a Magistrátu města Ostravy.
Skutečnost, že žalobkyně neformulovala petit žádosti tak, aby jej prvoinstanční orgán mohl
bez dalšího převzít do výroku rozhodnutí, nezpůsobuje nepřípustnost žádosti. Rovněž podle
odborné literatury „[…] nemusí být návrh napsán a specifikován tak, aby přesně odpovídal vlastnímu výroku
rozhodnutí správního orgánu. Měl by však být natolik určitý a jednoznačný, aby bylo zřejmé, čeho se účastník
řízení domáhá, resp. co navrhuje a požaduje.“ (POTĚŠIL, Lukáš; HEJČ, David; RIGEL Filip; et al.
Správní řád: Komentář. Praha: C. H. Beck, 2015, s. 204). Podle rozsudku Nejvyššího správního
soudu ze dne 11. 9. 2008, č. j. 1 As 30/2008 – 49, „[a]dresáti veřejných subjektivních práv a povinností
v oblasti veřejné správy jsou v převážné většině právní laici, na nichž nelze vyžadovat, aby své žádosti formulovali
zcela pregnantně a pojmenovávali věci přesnými zákonnými termíny, případně dokonce citovali v žádostech přesná
zákonná ustanovení. Správní orgány musí při výkonu veřejné moci akceptovat užívání běžného neodborného
jazyka ze strany uživatelů veřejné správy. Pokud jsou výrazy z oblasti běžného jazyka nedostatečné, vzbuzující
právní nejasnost z pohledu správního orgánu, musí správní orgán vyzvat žadatele k upřesnění obsahu žádosti
a vysvětlit mu, proč je upřesnění nezbytné. Platí totiž zásada, že podání je nutno vždy posuzovat podle jeho
skutečného obsahu (k čemu směřuje), nikoliv formálního označení (§19 odst. 2 správního řádu z roku 1967,
§37 odst. 1 správního řádu z roku 2004).“ Podle Nejvyššího správního soudu z žádosti žalobkyně
nelze dovodit, že by se domáhala rozhodnutí, kterému již na první pohled nelze vyhovět
(viz rozsudek Nejvyššího správního sodu ze dne 7. 5. 2008, č. j. 2 As 74/2007 - 55).
Prvoinstanční orgán mohl nanejvýše nabýt pochybnosti o navrhovaném petitu žádosti, tedy
o tom, čeho se žalobkyně domáhá. V takovém případě však byl povinen vyzvat žalobkyni
k upřesnění obsahu žádosti a vysvětlit jí, proč je upřesnění nezbytné. Z obsahu správního spisu
je však zřejmé, že tak neučinil a řízení bez dalšího zastavil. I kdyby ovšem prvoinstanční orgán
výzvu učinil a žalobkyně na ni nereagovala, ze samotné žádosti je dostatečně zřejmé, jakého
rozhodnutí se domáhá a že jej zákon připouští. Nejvyšší správní soud proto přisvědčil krajskému
soudu, že stěžovatel pochybil, když aproboval nesprávné právní závěry prvoinstančního orgánu.
Námitka, že žalobkyně požádala o vydání deklaratorního rozhodnutí po nabytí účinnosti
občanského zákoníku z roku 2012, a prvoinstanční orgán již tedy nebyl věcně příslušný posoudit
věc samu ve smyslu §142 odst. 1 správního řádu, podle Nejvyššího správního soudu nemá žádný
právní význam. Prvoinstanční orgán ani stěžovatel neodůvodnili výrok usnesení a rozhodnutí
uvedeným právním závěrem. Jakákoliv úvaha Nejvyššího správního soudu k otázce, jestli
by usnesení prvoinstančního orgánu, respektive rozhodnutí stěžovatele, obstálo, kdyby tento
důvod uvedli, by tedy byla toliko hypotetická a nemohla by nic změnit na správnosti závěrů
krajského soudu. Jak již totiž Nejvyšší správní soud konstatoval například v rozsudku ze dne
22. 12. 2015, č. j. 4 As 243/2015 - 30, správní orgány nemohou nahrazovat nedostatky svých
rozhodnutí v kasační stížnosti. V dalším řízení správní orgány posoudí důvodnost podané
žádosti, a to i ve smyslu podmínek stanovených v §142 odst. 1 správního řádu, včetně toho, zda
nevydání deklaratorního rozhodnutí je nezbytné pro uplatnění práv žalobkyně.
S ohledem na všechny shora uvedené skutečnosti dospěl Nejvyšší správní soud k závěru,
že kasační stížnost není důvodná, a proto ji podle §110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. zamítl.
O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle §120 a §60
odst. 1 věty první s. ř. s., neboť neúspěšnému stěžovateli náhrada nákladů řízení nepřísluší
a žalobkyni v souvislosti s řízením o kasační stížnosti žádné náklady nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 15. dubna 2016
JUDr. Jiří Palla
předseda senátu