ECLI:CZ:NSS:2013:4.AS.80.2012:25
sp. zn. 4 As 80/2012 - 25
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jiřího Pally a soudců
JUDr. Dagmar Nygrínové a Mgr. Aleše Roztočila v právní věci žalobců: a) F. P. – L., b) M. P. –
L., c) J. P. –L., všichni zast. JUDr. Bc. Patrikem Matyáškem, Ph.D., advokátem, se sídlem
Údolní 33, Brno, proti žalovanému: Krajský úřad Olomouckého kraje, se sídlem Jeremenkova
40a, Olomouc, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě
ze dne 27. 9. 2012, č. j. 22 A 167/2011 - 41,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 27. 9. 2012, č. j. 22 A 167/2011 - 41, se z
r u š u je a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Magistrát města Přerova usnesením ze dne 17. 1. 2011, č. j. MMPr/107729/2010/07, ev.
č. MMPr/008834/2011/St, rozhodl o žádosti žalobců o finanční náhradu podle §5 a §12
dekretu presidenta republiky č. 12/1945 Sb., o konfiskaci a urychleném rozdělení zemědělského
majetku Němců, Maďarů, jakož i zrádců a nepřátel českého a slovenského národa (dále jen
„dekret č. 12/1945 Sb.“) tak, že podle §43 odst. 1 písm. b) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), věc odložil.
Žalovaný rozhodnutím ze dne 27. 4. 2011, č. j. KUOK 43413/2011, sp. zn.
KÚOK/22492/2011/OSL-P/7430, podle §90 odst. 1 písm. c) správního řádu změnil výrokovou
část usnesení o odložení věci správního orgánu prvního stupně tak, že za slova „podle ust. §43
odst. 1 písm. b) správního řádu“ doplnil text „z důvodu, že bylo učiněno podání, k jehož vyřízení není věcně
příslušný žádný správní orgán,“. Podle §90 odst. 5 věty druhé správního řádu žalovaný usnesení o
odložení věci správního orgánu prvního stupně ve zbytku potvrdil.
V odůvodnění rozhodnutí o odvolání žalovaný mimo jiné uvedl, že §5 odst. 3 d ekretu č.
12/1945 Sb. nezakládá ve věci pravomoc a tedy ani věcnou příslušnost žádného orgánu, pouze
zmocňuje vládní nařízení k vyřešení otázky dluhů a nároků, váznoucích na konfiskovaných
majetcích, aniž jakkoli naznačuje, jakým způsobem má být tato otázka vyřešena. Také §12
dekretu č. 12/1945 Sb. tuto otázku neřeší a zjevně v souladu se zněním §5 odst. 3 téhož dekretu
ponechává její vyřešení na vládním nařízení. Ani §12 dekretu č. 12/1945 Sb. tak nezakládá ve
věci pravomoc a tedy ani působnost žádného orgánu.
Nedošlo-li k založení pravomoci a tím ani věcné příslušnosti Národního pozemkového
fondu, bylo podle žalovaného nadbytečné dále zkoumat, zda jeho věcná příslušnost později
přešla na další subjekty, správním orgánem prvního stupně konče. Dekret č. 12/1945 Sb. ani
status Národního pozemkového fondu věcnou příslušnost žádného správního orgánu pro
vyřešení otázky dluhů a nároků váznoucích na konfiskovaných majetcích nestanovil, ba co víc,
dekret tuto otázku ponechal na vládním nařízení, z čehož samotného již vyplývá, že dokud
nebude vydáno vládní nařízení stanovící způsob vyřešení předmětných dluhů a nároků, nemůže
k jejich vyřešení věcně příslušný správní orgán ani existovat. Proto bylo namístě věc odložit podle
§43 odst. 1 písm. b) správního řádu.
Zákonodárce podle žalovaného v této věci svěřil řešení předmětné otázky, tedy i založení
pravomoci a s ní související věcné příslušnosti orgánu normativnímu právnímu aktu. Do té doby
nebyla k vyřešení předmětného nároku dána pravomoc žádného orgánu a tato situace trvá
dodnes a nelze ji překlenout, neboť v opačném případě by tak učinily správní orgány a potažmo
i soudy již v poválečné době.
Dále žalovaný odkázal na odbornou literaturu, v níž se uvádí: „I pojmově však jest rozdíl mezi
závazky vzniklými před konfiskací a po konfiskaci. Prvé, jak řečeno, zůstávají lpět na původním dlužníkovi
a stát je konfiskací nepřebírá, nenastává tu tedy sukcese do závazků konfiskovaných majetkových podstat, nýbrž
teprve zákon stanoví, zda a jak se budou in concreto hradit. ... Československý stát se konfiskací dlužníkem
nestává, nýbrž stane se jím teprve, až vyjde t. zv. vyvazovací norma podle §5 odst. 1, č. 3 dekr. č. 108/1945 Sb., resp. podle §5, odst. 3 dekr. č. 12/1945 Sb. A stane se jím pouze v tom rozsahu, v jakém bude touto
normou stanoveno. Nejde tu tedy o žádnou sukcesi, o žádnou obdobu §1409 obč. zák., ani o převzetí dluhu,
nýbrž stát se stane dlužníkem ex lege, tedy specifickou, nikoliv občanskoprávní cestou. Vyvazovací norma též
stanoví způsob, jakým tyto pohledávky budou moci býti proti státu uplatněny.“ (Knapp, V.: Osidlovací právo
hmotné, 1. vydání, Praha, Orbis 1949, str. 175 a 176).
Zbývající odvolací námitky, jimiž žadatelé prokazovali věcnou příslušnost Národního
pozemkového fondu, jsou proto i z těchto důvodů podle žalovaného bezpředmětné. Stát ani jeho
subjekt se totiž nestal povinným z těchto závazků, neboť nevydané vládní nařízení ho jako
povinného neustanovilo a jiný titul přechodu práv a povinností z těchto závazků na něho
neexistuje. Z tohoto důvodu nemá žádný správní orgán pravomoc uplatněné nároky z těchto
závazků projednat a rozhodnout o nich.
Krajský soud v Ostravě rozsudkem ze dne 27. 9. 2012, č. j. 22 A 167/2011 - 41,
rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
V odůvodnění tohoto rozsudku krajský soud mimo jiné uvedl, že žalovaný ve svém
rozhodnutí pominul možnost aplikace §133 odst. 1 správního řádu, ačkoliv to bylo zapotřebí
s ohledem na historická specifika vzniku dekretu č. 12/1945 Sb., jeho legislativní nedokonalost
a celkovou výjimečnost uplatněného nároku žalobců. Žalovaný tedy měl otázku pravomoci
správních orgánů posoudit co nejkomplexněji včetně možností vyplývajících z §133 odst. 1
správního řádu. Úvaha žalovaného, jejímž stěžejním bodem bylo pouze znění §5 odst. 3 dekretu
č. 12/1945 Sb., je přitom nepřiměřeně zúžená a nepostihuje tento dekret jako celek. Pro správné
posouzení věci je s ohledem na tato specifika nezbytné posuzovat z hlediska možné aplikace §
133 odst. 1 správního řádu dekret č. 12/1945 Sb. v komplexním pojetí všech jeho ustanovení,
neboť celý tento právní předpis je pojat, jak je patrno již z preambule uvozující ustanovení jeho
konkrétních paragrafů a vymezující jeho účel, jakožto vrchnostenský akt státní moci, který dále
předpokládá vrchnostenské zásahy v podstatě ve všech směrech právní úpravy, kterou obsahuje.
Podle krajského soudu se žalovaný otázkou pravomoci správních orgánů z hlediska možnosti
postupu dle §133 odst. 1 správního řádu v napadeném rozhodnutí výslovně nezabýval, přičemž
k jeho argumentům uvedeným ve vyjádření k žalobě není možné přihlížet, neboť ty nejsou
obsahem odůvodnění žalobou napadeného rozhodnutí, které je předmětem soudního přezkumu.
Z těchto důvodu krajský soud rozhodnutí žalovaného zrušil pro vady řízení podle §76 odst. 1
písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř.
s.“) a podle §78 odst. 4 téhož zákona mu věc vrátil k dalšímu řízení.
Proti tomuto rozsudku krajského soudu podal žalovaný (dále jen „stěžovatel“) v zákonem
stanovené lhůtě kasační stížnost z důvodů tvrzené nezákonnosti spočívající v nesprávném
posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení a v tvrzené nepřezkoumatelnosti výroku
o nákladech řízení, které jsou uvedeny v §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
K tvrzené nezákonnosti napadeného rozsudku stěžovatel konkrétně namítl, že krajský
soud v projednávané věci nesprávně zhodnotil rozdíl mezi pravomocí a příslušností. Nejprve
totiž musí být souboru správních orgánů svěřeno projednání a rozhodnutí určitých věcí
(pravomoc) a až poté se v rámci těchto orgánů dle zásad příslušnosti, ať už věcné, místní nebo
funkční, určí, který konkrétní správní orgán věc projedná a rozhodne. Podmínkou určení
příslušnosti mezi orgány je tedy jejich pravomoc. Proto ustanovení §133 odst. 1 správního řádu
řeší až situaci, kdy je věc svěřena do pravomoci orgánů veřejné správy vykonávajících státní
správu, nicméně není zvláštním zákonem zakotveno, který z nich řízení provede. Z dekretu č.
12/1945 Sb. ani z jiného právního předpisu však nevyplývá, že by o nároku žalobců mělo být
rozhodnuto ve správním řízení a že daná věc vůbec spadá do rozhodování v oblasti státní správy.
Orgánům rozhodujícím v oblasti státní správy tak nebyla svěřena pravomoc danou věc projednat
a rozhodnout o ní, což je podmínkou pro stanovení věcné příslušnosti konkrétního státního
orgánu. Absencí pravomoci proto chybí základní předpoklad pro užití §133 odst. 1 správního
řádu. Uvedené ustanovení přitom nikomu žádnou pravomoc nezakládá, naopak ji označuje za
podmínku své vlastní aplikace. V rozhodnutí o odvolání přitom bylo opakovaně uvedeno, že
žádný správní orgán nemá pravomoc danou věc projednat a rozhodnout o ní.
Konstatoval-li odvolací orgán ve svém rozhodnutí absenci pravomoci správních orgánů,
což ipso facto vylučuje existenci příslušnosti některého z nich, již se podle stěžovatele nezabýval
otázkou postupu podle §133 odst. 1 správního řádu. Pro takový postup nebyla splněna základní
podmínka a tento směr tak představoval mrtvou myšlenkovou linii. Do individuálních správních
aktů nepatří hypotetické úvahy, a proto je-li konstatováno, že není splněna podmínka pro aplikaci
určité právní normy, není namístě se s ní již jakkoliv dále vypořádávat. V opačném případě by
totiž docházelo k paradoxním situacím, kdy by se orgány veřejné moci ve svých rozhodnutích
vyjadřovaly k nekonečnému počtu právních ustanovení a zdůvodňovaly, proč je nelze aplikovat. I
při střízlivém pohledu na věc by tento postup vedl k hypertrofii rozsahu rozhodnutí.
Skutečnost, že existence pravomoci je podmínkou aplikace §133 odst. 1 správního řádu,
vyplývá podle stěžovatele též z toho, že v opačném případě by nemohla nikdy nastat skutková
situace podřaditelná pod §43 odst. 1 písm. b) správního řádu. Vždy by totiž skrze aplikaci §133
odst. 1 správního řádu existoval správní orgán, který by byl oprávněn a povinen věc projednat
a rozhodnout.
Nedostatek pravomoci správního orgánu je podle stěžovatele neodstranitelnou překážkou
řízení a jeho důsledkem je nemožnost jakéhokoliv dalšího postupu ve věci. Po zjištění absence
pravomoci je tak již otázka posouzení příslušnosti zcela bezpředmětná.
Stěžovatel poukázal i na to, že rozhodoval o odvolání žalobců, jež neobsahovalo námitku
o možnosti postupovat podle §133 odst. 1 správního řádu. Povinnost se s tímto ustanovením
v rozhodnutí o odvolání výslovně vypořádávat tak nevznikla ani z titulu odvolání žalobců.
Podle stěžovatele je rovněž podstatné, že krajský soud nedospěl k závěru o nutnosti
postupovat v dané věci podle §133 odst. 1 správního řádu, ale toliko odvolacímu orgánu vytkl, že
se tímto ustanovením výslovně nezabýval.
Dále stěžovatel uvedl, že ve svém rozhodnutí plně zohlednil historická specifika vzniku
dekretu č. 12/1945 Sb., jeho legislativní nedokonalosti a celkové výjimečnosti uplatněného
nároku. Rovněž se vypořádal se všemi odvolacími námitkami žalobců, znovu přezkoumal celou
věc a obsáhle i obsažně odůvodnil své závěry, které opřel jak o judikaturu soudů, tak
i o doktrinální výklad. Z těchto závěrů pak vyplývá nemožnost aplikace §133 odst. 1 správního
řádu. Argumentace obsažená ve vyjádření k žalobě nepředstavovala doplnění rozhodnutí
o odvolání a byla jen reakcí na znění žaloby. V tomto vyjádření bylo jednoznačně konstatováno,
že z §5 odst. 3 dekretu č. 12/1945 Sb. ani z jiného právního předpisu nevyplývá závěr, podle
něhož o nároku žalobců mělo být rozhodnuto ve správním řízení a rozhodování dané věci
spadalo do oblasti státní správy. Z důvodu absence takovéhoto předpisu konstatované v žalobou
napadeném rozhodnutí se v něm odvolací orgán už nadbytečně nevypořádal s otázkou aplikace
§133 odst. 1 správního řádu, pro kterou nebyly dány podmínky. Stěžejním bodem úvahy
odvolacího orgánu nebyl pouze §5 odst. 3 dekretu č. 12/1945 Sb., jak uvádí ve svém rozsudku
krajský soud. Není přitom zřejmé, na základě čeho k tomuto závěru krajský soud dospěl.
Na okraj lze k tomu podle stěžovatele poznamenat, že žádost žalobců byla opřena o §5
a §12 dekretu č. 12/1945 Sb., které se jako jediné jimi uplatněného nároku výslovně dotýkají.
Tento dekret jako celek primárně upravoval zcela odlišnou oblast společenských vztahů
a problematika dluhů a nároků podřaditelných pod jeho ustanovení §5 odst. 3 v něm byla
uvedena až následkem realizace primární úpravy. V tomto kontextu je tak třeba posuzovat vztah
§5 a §12 dekretu č. 12/1945 Sb. a jeho zbytku. Odvolací orgán svoji správní úvahu
a argumentaci postavil nejen na §5 odst. 3 dekretu č. 12/1945 Sb., ale i na celém tomto dekretu,
na související právní úpravě z poválečné doby, na ústavní rovině celé věci, na judikatuře, na
doktríně a na právní teorii. Dále není zřejmé, co se má vyvodit z úvahy krajského soudu, že celý
dekret č. 12/1945 Sb. je pojat jako vrchnostenský akt státní moci, který dále předpokládá
vrchnostenské zásahy v podstatě ve všech směrech právní úpravy, kterou obsahuje.
K tvrzené nepřezkoumatelnosti výroku napadeného rozsudku o nákladech řízení
stěžovatel konkrétně namítl, že z jeho odůvodnění není patrné, jakým způsobem krajský soud
dospěl k výši odměny za úkon právní služby poskytnuté advokátem a proč ji při zastupování tří
osob vynásobil třemi, přestože odkázal na §12 odst. 4 vyhlášky Ministerstva spravedlnosti č.
177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb
(advokátní tarif), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „vyhláška č. 177/1996 Sb.“).
S ohledem na tyto skutečnosti stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený
rozsudek zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení.
Žalobci ve vyjádření ke kasační stížnosti odkázali na argumenty ve prospěch ústavně
konformního výkladu vedoucímu k analogickému nalezení věcné a místní příslušnosti správního
orgánu, které uvedli v svých žalobních bodech a které považují za přiléhavé a převažující nad
stížnostními body. Dále žalobci poukázali na údajný přepjatý formalismus, který stěžovatel
zastává i v kasační stížnosti. V ní totiž obhajuje názor o neexistenci pravomoci správního orgánu,
který by o jejich žádosti rozhodl. Přepjatý formalismus však byl opakovaně Ústavním soudem
i Nejvyšším správním soudem odmítnut. Výpočet nákladů právního zastoupení provedl krajský
soud správně a pouze se v odůvodnění napadeného rozsudku dopustil zřejmé chyby v psaní ve
výčtu aplikovaných ustanovení vyhlášky č. 177/1996 Sb. Toto pochybení však nečiní výrok
o nákladech řízení rozsudku krajského soudu nepřezkoumatelným, neboť je zřejmé, na první
pohled odhalitelné a může být odstraněno postupem podle §54 odst. 4 s. ř. s. Žalobci proto
navrhli zamítnutí kasační stížnosti.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s.,
podle nichž byl vázán rozsahem a důvody, které stěžovatel uplatnil v kasační stížnosti. Neshledal
přitom vady uvedené v §109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Napadeným rozsudkem zrušil krajský soud rozhodnutí o odvolání, neboť se v něm
žalovaný nezabýval možností aplikace §133 odst. 1 správního řádu, které zní
takto:„Nelze-li
věcnou příslušnost při rozhodování v oblasti státní správy určit na základě zvláštního zákona, provede řízení
v prvním stupni ústřední správní úřad, do jehož působnosti rozhodovaná věc náleží, popřípadě ústřední správní
úřad, jehož obor působnosti je rozhodované věci nejbližší.“.
Ustanovení §133 odst. 1 správního řádu však toliko navazuje na §10 téhož zákona, podle
něhož „[s]právní orgány jsou věcně příslušné jednat a rozhodovat ve věcech, které jim byly svěřeny zákonem nebo
na základě zákona“. Z toho vyplývá, že znění §133 odst. 1 správního řádu upravuje situace, kdy
zvláštní zákon nebo výjimečně samotný správní řád svěřuje určitý okruh vymezených úkolů
správním orgánům v oblasti státní správy a zakládá tak jejich věcnou příslušnost (působnost),
avšak věcnou příslušnost konkrétního správního orgánu k provedení určitého správního řízení
není možné určit. Půjde tedy obecně o případy, kdy sice zákon stanoví, že o určité věci má být
rozhodnuto ve správním řízení, avšak neurčuje, který správní orgán má takové správní řízení
provést a vydat ve věci rozhodnutí (srov. J. Vedral: Správní řád, Komentář, II. vydání, BOVA
POLYGON, Praha 2012, str. 1006).
V posuzovaném případě však podle právního názoru žalovaného §5 odst. 3 ani §12
dekretu č. 12/1945 Sb. nezakládá působnost správních orgánů k provedení řízení o žádosti
žalobců o finanční náhradu za dluhy a nároky, které jim údajně váznou na konfiskovaných
majetcích, ani správním orgánům nesvěřuje právní prostředek (pravomoc) spočívající ve vydání
rozhodnutí o této věci. Jestliže tedy žalovaný dospěl k závěru, že v dané věci není dána působnost
ani pravomoc žádného správního orgánu, postupoval správně, když ji bez dalšího postupem
podle §43 odst. 1 písm. b) správního řádu odložil, aniž se zabýval zněním §133 odst. 1 téhož
zákona. Podle tohoto ustanovení by totiž mohl žalovaný v dané věci stanovit věcnou příslušnost
konkrétního správního orgánu v oblasti státní správy jen v případě závěru, že §5 odst. 3 či §12
dekretu č. 12/1945 Sb. založil působnost k provedení správního řízení o uvedené žádosti žalobců
a pravomoc k vydání rozhodnutí o ní. Proto různá specifika dekretu č. 12/1945 Sb. lze pro účely
posuzované věci zohlednit jen z hlediska možného užití těchto jeho ustanovení, a nikoliv
z hlediska užití §133 odst. 1 správního řádu, jak se nesprávně uvádí v napadeném rozsudku.
Kvůli tomu, že se žalovaný výslovně nezabýval možností aplikace §133 odst. 1 správního
řádu, tedy nelze rozhodnutí o odvolání považovat nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů.
Uvedenou právní otázku tedy posoudil krajský soud nesprávně, čímž došlo k naplnění důvodu
kasační stížnosti uvedeného v §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
S námitkou o nepřezkoumatelnosti výroku napadeného rozsudku o nákladech řízení se
však Nejvyšší správní soud neztotožnil a v tomto směru naplnění důvodu kasační stížnosti podle
§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. neshledal.
Krajský soud totiž učinil závěr, že v důsledku zrušení rozhodnutí o odvolání náleží
žalobcům náhrada nákladů řízení, která se skládá i z odměny zástupce žalobců za zastupování.
V souladu s příslušnými ustanoveními vyhlášky č. 177/1996 Sb., ve znění účinném do 31. 12.
2012, vypočetl krajský soud odměnu za jeden úkon právní služby ve výši 2100 Kč. Tato odměna
se však podle §12 odst. 4 vyhlášky č. 177/1996 Sb., ve znění účinném do 31. 12. 2012, snížila o
20 %, neboť zástupce zastupoval všechny tři žalobce. Odměna za jeden úkon právní služby ve
vztahu ke každému žalobci tak činila 1680 Kč, což krajský soud výslovně zmínil, a stejně tak
odkázal na §12 odst. 4 vyhlášky č. 177/1996. Jelikož zástupce v žalobním řízení učinil dva úkony
právní služby pro tři žalobce a v souvislosti s těmito úkony mu náležely i dva režijní paušály po
300 Kč, činila jeho odměna za zastupování 1680 x 6 Kč + 600 Kč, tedy celkem 10680 Kč, jak se
správně uvádí v napadeném rozsudku. Krajský soud tedy postupoval při stanovení výše odměny
za zastupování v souladu s příslušnými ustanovení vyhlášky č. 177/1996 Sb. a své závěry v tomto
směru náležitě odůvodnil.
S ohledem na všechny shora uvedené skutečnosti dospěl Nejvyšší správní soud k závěru,
že kasační stížnost je důvodná, a proto podle §110 odst. 1 věty první s. ř. s. napadený rozsudek
krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V něm je krajský soud podle §110 odst. 4
s. ř. s. vázán právním názorem vysloveným v tomto zrušovacím rozhodnutí. O nákladech řízení
o kasační stížnosti rozhodne podle §110 odst. 3 věty první s. ř. s. krajský soud v novém
rozhodnutí.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 26. dubna 2013
JUDr. Jiří Palla
předseda senátu