ECLI:CZ:NSS:2013:4.AS.86.2012:28
sp. zn. 4 As 86/2012 - 28
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Dagmar
Nygrínové a soudců JUDr. Jiřího Pally a Mgr. Aleše Roztočila v právní věci žalobce:
Ministerstvo vnitra, se sídlem Nad Štolou 936/3, Praha 7, proti žalovanému: Úřad
pro ochranu osobních údajů, se sídlem Pplk. Sochora 727/27, Praha 7, o kasační
stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 19. 11. 2012,
č. j. 8 Ca 123/2009 – 32,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I.
Předcházející řízení a obsah kasační stížnosti
[1] Rozhodnutím předsedy žalovaného ze dne 9. 3. 2009, č. j. INSP3-3560/08-16, bylo
změněno rozhodnutí žalovaného jako správního orgánu prvního stupně ze dne 30. 10. 2008,
zn. INSP3-3560/08-10, tak, že byl nahrazen výrok rozhodnutí správního orgánu prvního stupně
výrokem novým. Žalobci byla uložena pokuta ve výši 70 000 Kč a dále povinnost nahradit
náklady řízení ve výši 1000 Kč, a to za správní delikt podle §45 odst. 1 písm. b) ve spojení
s odst. 3 zákona č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů a o změně některých zákonů,
ve znění účinném ke dni vydání rozhodnutí (dále jen „zákon o ochraně osobních údajů“),
neboť zpracovával nepřesné osobní údaje, a tím porušil povinnost podle §5 odst. 1 písm. c)
zákona o ochraně osobních údajů. Uvedený delikt spáchal žalobce jako správce osobních údajů
vedených v Informačním systému evidence obyvatel (dále též „ISEO“), když zpracovával údaje
celkem 2 912 403 osob, které byly zaznamenány buď bez rodného čísla nebo s nulovými
koncovkami. Dále byly v náhodně vytvořeném vzorku údajů žijících nositelů příjmení Kd. a Km.
ke dni 24. 1. 2008 zjištěny údaje 42 osob, jejichž rodné číslo mělo nulovou koncovku, a dvě
dvojice osob se shodným jménem, příjmením a dnem narození, z nichž vždy jedna měla nulovou
koncovku a jedna nenulovou koncovku, a to aniž by bylo patrné, že je prověřována správnost
údaje o rodném čísle. Žalobce dále v ISEO zpracovával ke dni 24. 1. 2008 údaje celkem 2208
žijících stoletých a starších obyvatel (což je podle žalovaného nepřiměřeně vysoký počet),
přičemž u osob narozených mezi lety 1898 a 1908 a vedených jako žijící nebylo patrné, že je
prověřována správnost těchto údajů.
[2] V odůvodnění rozhodnutí předseda žalovaného vyšel z úvahy, že žalobce je třeba pojímat
jako správce osobních údajů ve smyslu §4 písm. j) zákona o ochraně osobních údajů,
přičemž subjektem správního deliktu je Česká republika, za kterou jedná žalobce jako příslušná
organizační složka. Vzhledem k tomu, že žalobce je z titulu §3 odst. 1 zákona č. 133/2000 Sb.,
o evidenci obyvatel a rodných číslech a o změně některých zákonů (zákon o evidenci obyvatel),
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o evidenci obyvatel“), správcem ISEO, který je sice
naplňován z různých zdrojových míst, avšak řízen centrálně, odpovídá za přesnost údajů
v něm obsažených. Prostředkem k naplňování tohoto úkolu je především nastavení
odpovídajících pravidel zpracování, vkládání a uchovávání údajů, jakož i následné pravidelné
a systematické ověřování a kontrola; tato pravidla ani kontroly však nejsou žalobcem zajištěny.
Žalobcem rovněž nebylo reagováno na pochybnosti o správnosti údajů. Z provedených zjištění
navíc vyplývá, že není pracováno na odstranění uvedených pochybení, popř. prováděná opatření
jsou nedostatečná. Žalovaný uzavřel, že neshledal nedostatky odůvodnění rozhodnutí správního
orgánu prvního stupně, jakož ani důvody pro snížení uložené pokuty.
[3] Proti rozhodnutí žalovaného se žalobce bránil žalobou ze dne 6. 5. 2009, ve které navrhl,
aby soud zrušil napadené rozhodnutí žalovaného, jakož i jemu předcházející rozhodnutí
správního orgánu prvního stupně a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení, nebo aby rozhodl
o upuštění od uložení trestu (pokuty), neboť zjištěné nedostatky byly odstraněny a je neustále
pracováno na dalším zdokonalení softwarového systému. Namítal, že žalobce, resp. Česká
republika vůbec nemůže spáchat správní delikt podle §45 odst. 1 zákona o ochraně osobních
údajů, neboť tento může ze zákona spáchat toliko právnická nebo fyzická osoba podnikající
podle zvláštních předpisů. Zdůraznil, že žalobce jako správce ISEO toliko zpracovává a eviduje
údaje, které mu sdělí zdrojová místa (krajské úřady, obecní úřady obcí s rozšířenou působností,
matriční úřady), přičemž tyto údaje považuje za správné a bezchybné; nemůže odpovídat
za úplnou správnost ISEO. Žalobce rovněž nemá oprávnění přímo měnit data v ISEO,
tyto lze „blokovat“ teprve na základě zjištění pochybností, přičemž kontroly údajů jsou
dle možností prováděny systémově, dlouhodobě a periodicky. Žalobce je přesvědčen,
že postupoval v souladu se zákonem o evidenci obyvatel; zjištěné nedostatky byly způsobeny
objektivními příčinami, nikoli jeho pochybením nebo nečinností.
[4] Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 19. 11. 2012, č. j. 8 Ca 123/2009 – 32, napadené
rozhodnutí předsedy žalovaného zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení; současně
rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladu řízení. V odůvodnění nepřisvědčil
námitce, že předmětný správní delikt nemůže žalobce jako organizační složka státu spáchat;
Českou republiku je totiž třeba považovat za právnickou osobu ve smyslu §45 odst. 1 zákona
o ochraně osobních údajů. Městský soud vyšel z ustanovení §5 odst. 1 písm. c) zákona o ochraně
osobních údajů a zdůraznil, že podle §7 téhož zákona platí zde zakotvené povinnosti obdobně
také pro zpracovatele. Poukázal na §6 až §8a zákona o evidenci obyvatel a vyložil, že žalobce
sám není zdrojovým místem dat do ISEO, nýbrž těmito jsou soudy prvního stupně, krajské
úřady, obecní úřady obcí s rozšířenou působností, matriční úřady atd.; zákon předpokládá
i přímou součinnost občanů. Žalobce v případě pochybností o správnosti údajů zajistí
toliko označení takového údaje jako nesprávného a předá věc k dalšímu zjišťování, nemá
však oprávnění data v ISEO přímo sám měnit. Městský soud dospěl k závěru, že ve vazbě
na žalovaným zjištěná pochybení nebyl žalobce jediným odpovědným subjektem. Nebylo
mu jednoznačně prokázáno, že ve všech vytýkaných případech nese odpovědnost za porušení
zákona o ochraně osobních údajů, když tuto odpovědnost nesou i další subjekty. Žalovaný
však zjištěná pochybení paušalizoval a připsal na vrub žalobce. Městský soud uzavřel, že je třeba
se precizněji zabývat skutkovou podstatou správního deliktu, vymezit, které další subjekty jsou
odpovědné za porušení zákona o ochraně osobních údajů, a penalizovat je současně s žalobcem.
[5] Proti rozsudku Městského soudu v Praze se žalovaný (dále též „stěžovatel“) bránil kasační
stížností ze dne 29. 11. 2012, podanou z důvodu podle §103 odst. 1 písm. a) zákona
č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“),
ve které navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil a věc vrátil městskému
soudu k dalšímu řízení. Zdůraznil, že v nyní projednávané věci se jednalo o správní řízení vedené
výhradně proti žalobci, jehož odpovědnost za přesnost údajů zpracovávaných v ISEO je založena
ustanovením §3 odst. 1 zákona o evidenci obyvatel. Žalobce je podle něj třeba považovat
za hlavního nositele odpovědnosti za ISEO, přičemž i pro případ pochybení jiného subjektu,
který údaje do systému vkládá nebo k nim má přístup, je vždy nutno zvažovat i paralelní
odpovědnost žalobce jako správce ve smyslu §4 písm. j) zákona o ochraně osobních údajů.
Pokud tedy městský soud dospěl k závěru, že v daném případě nesou částečnou odpovědnost
i další subjekty, měl by to být podle stěžovatele důvod pro zahájení nového řízení
s těmito subjekty, nikoli však pro zrušení napadeného rozhodnutí. Podotkl, že odpovědnost
žalobce za předmětný správní delikt je dána bez ohledu na zavinění.
[6] Stěžovatel je přesvědčen, že v předmětném správním řízení nebyl důvod pro zásadní
či rozsáhlé doplnění skutkového stavu. Ohradil se proti závěru městského soudu,
že by paušalizoval odpovědnost jiných osob za předmětné protiprávní jednání; uznává,
že na žalobci jako správci nelze požadovat neustálé prověřování přesnosti či aktuálnosti
jednotlivých dat, jeho úkolem je však provádění systematických kontrol zaměřených na jednotlivé
parametry zpracování. Žalobce byl postižen toliko za pochybení vyplývající z nedostatku pravidel
pro zpracování a z absence systematických kontrol osobních údajů; zjištěné nepřesnosti u údajů
konkrétních osob ze strany žalovaného k odpovědnosti žalobce naopak přičteny nebyly.
Stěžovatel zdůraznil, že pečlivě zvážil míru odpovědnosti žalobce a dalších zainteresovaných
subjektů, přičemž žalobci v žádném případě nepřipisoval paušální odpovědnost za veškerá
zjištěná pochybení.
[7] Žalobce se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
II.
Posouzení kasační stížnosti
[8] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že tato byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, proti němuž je
kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná, a za stěžovatele v souladu s §105 odst. 2 s. ř. s.
jedná jeho zaměstnanec, který má vysokoškolské právnické vzdělání vyžadované pro výkon
advokacie. Poté přezkoumal důvodnost kasační stížnosti v souladu s ustanovením §109 odst. 3
a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů. Neshledal přitom vady podle §109
odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
[9] Z obsahu kasační stížnosti vyplývá, že ji stěžovatel podal z důvodu uvedeného
v ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., podle něhož lze kasační stížnost podat z důvodu
tvrzené „nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení.“
Nesprávné posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení spočívá v tom,
že na správně zjištěný skutkový stav je aplikován nesprávný právní názor.
[10] Po přezkoumání kasační stížnosti dospěl Nejvyšší správní soud k závěru,
že kasační stížnost není důvodná.
[11] Stěžovatel namítal, že v předmětném správním řízení nebyl důvod pro zásadní či rozsáhlé
doplnění skutkového stavu. Ohradil se proti závěru městského soudu, že by paušalizoval
odpovědnost jiných osob za předmětné protiprávní jednání; uznává, že na žalobci jako správci
nelze požadovat neustálé prověřování přesnosti či aktuálnosti jednotlivých dat, jeho úkolem je
však provádění systematických kontrol zaměřených na jednotlivé parametry zpracování. Žalobce
byl postižen toliko za pochybení vyplývající z nedostatku pravidel pro zpracování a z absence
systematických kontrol osobních údajů; zjištěné nepřesnosti u údajů konkrétních osob
k odpovědnosti žalobce naopak přičteny nebyly. Stěžovatel zdůraznil, že pečlivě zvážil míru
odpovědnosti žalobce a dalších zainteresovaných subjektů, přičemž žalobci v žádném případě
nepřipisoval paušální odpovědnost za veškerá zjištěná pochybení.
[12] Nejvyšší správní soud neshledal tuto námitku důvodnou.
[13] Nejvyšší správní soud se zcela ztotožnil se závěrem městského soudu, že se stěžovatel
nedostatečně zabýval skutkovou podstatou správního deliktu, za který žalobce postihoval,
a to zejména s ohledem na vymezení odpovědnosti dalších subjektů za porušení zákona.
[14] Jádrem sporu před Nejvyšším správním soudem je otázka, zda byla v napadeném
rozhodnutí stěžovatele řádně posouzena (zohledněna) odpovědnost dalších dotčených subjektů,
zejména zdrojových míst, za pochybení, za které byl žalobce pokutován. Stěžovatel naopak
žádným způsobem nebrojí proti vývodům městského soudu, že žalobce sám není zdrojovým
místem dat do ISEO, nýbrž těmito jsou soudy prvního stupně, krajské úřady, obecní úřady obcí
s rozšířenou působností, matriční úřady atd. Žalobce v případě pochybností o správnosti údajů
zajistí toliko označení takového údaje jako nesprávného a předá věc k dalšímu zjišťování, nemá
však oprávnění data v ISEO přímo sám měnit; zákon předpokládá i přímou součinnost občanů.
Stěžovatel se nebrání ani proti dalšímu dílčímu závěru vyslovenému městským soudem,
totiž že žalobce nebyl jediným subjektem odpovědným za stěžovatelem zjištěná pochybení,
nýbrž že tuto odpovědnost nesou i další subjekty, zejména zdrojová místa.
[15] Předmětem správního deliktu, za který byl žalobce postižen napadeným rozhodnutím,
bylo zpracovávání nepřesných osobních údajů ve smyslu §5 odst. 1 písm. c) zákona o ochraně
osobních údajů. Kontrolní činností stěžovatele bylo zjištěno, že žalobce zpracovával údaje celkem
2 912 403 osob, které byly zaznamenány buď bez rodného čísla nebo s nulovými koncovkami,
dále že v náhodně vytvořeném vzorku údajů žijících nositelů příjmení Kd. a Km. ke dni 24. 1.
2008 byly zjištěny údaje 42 osob, jejichž rodné číslo mělo nulovou koncovku, a dvě dvojice osob
se shodným jménem, příjmením a dnem narození, z nichž vždy jedna měla nulovou koncovku
a jedna nenulovou koncovku, a to aniž by bylo patrné, že je prověřována správnost údaje
o rodném čísle, a konečně že žalobce v ISEO zpracovával ke dni 24. 1. 2008 údaje celkem 2208
žijících stoletých a starších obyvatel, což je podle závěrů žalovaného, zjištěných za součinnosti
České správy sociálního zabezpečení, nepřiměřeně vysoký počet.
[16] Nejvyšší správní soud se ztotožnil se závěrem městského soudu, že v napadeném
rozhodnutí nebyla dostatečným způsobem posouzena a zohledněna odpovědnost jiných subjektů
za žalobci vytýkaná pochybení. Stěžovatel v odůvodnění napadeného rozhodnutí vychází z toho,
že žalobce je z titulu §3 odst. 1 zákona o evidenci obyvatel správcem ISEO, a uvádí,
že tento informační systém je sice naplňován z různých zdrojových míst, avšak řízen centrálně
žalobcem, který odpovídá za přesnost údajů v něm obsažených. Stěžovatel ve svém rozhodnutí
ovšem již nevymezuje, o která konkrétní zdrojová místa se v případě vytýkaných pochybení
jednalo, jakož ani nezkoumá, jaká byla role těchto zdrojových míst při vzniku pochybení,
popř. jakým způsobem bylo na jejich odstranění žalobcem ve spolupráci s dotčenými zdrojovými
místy pracováno. Napadené rozhodnutí zůstává v tomto směru zcela obecné a nekonkrétní,
a Nejvyššímu správnímu soudu tak nezbývá než se ztotožnit se závěrem městského soudu,
že stěžovatel zjištěná pochybení paušalizoval a postihl za ně žalobce, a to aniž by věnoval
pozornost prověření, jakým způsobem se na jejich vzniku (spolu-) podílely zdrojová místa či jiné
dotčené subjekty. V této souvislosti lze dodat, že pokud stěžovatel v kasační stížnosti uvádí,
že pečlivě zvažoval míru odpovědnosti žalobce a dalších zainteresovaných subjektů,
přičemž žalobci v žádném případě nepřipisoval paušální odpovědnost za veškerá zjištěná
pochybení, pak tyto úvahy nejsou z napadeného rozhodnutí patrné; zainteresované subjekty
v něm nejsou vůbec vymezeny, tím méně je pak zvažována míra jejich odpovědnosti.
[17] Na tomto závěru nemůže nic změnit námitka stěžovatele, že v nyní projednávané věci
se jednalo o správní řízení vedené výhradně proti žalobci. Odůvodnění napadeného rozsudku
totiž podle Nejvyššího správního soudu nelze pojímat tak, že by postih žalobce měl být vázán
na nutnost vydat obdobná rozhodnutí směřující vůči zdrojovým místům či jiným dotčeným
subjektům, které se na vzniku zjištěných pochybení (spolu-) podílely. Městský soud stěžovateli
především vytkl porušení zákona, spočívající v nedostatečném zjištění skutkového stavu.
Pokud městský soud dodal, že další subjekty odpovědné za porušení zákona o ochraně osobních
údajů by měly být penalizovány současně s žalobcem, pak takovéto tvrzení je třeba chápat
jako vyjádření, jaký postup by měl být zvolen v případě zjištění pochybení rovněž ze strany jiných
subjektů, rozhodně je však nelze vnímat jako podmínku potrestání žalobce. Pro závěr o nutnosti
zkoumat odpovědnost dalších dotčených subjektů jsou přitom nerozhodné úvahy stěžovatele,
že žalobce by měl být považován za hlavního nositele odpovědnosti za ISEO, který jako správce
nese vždy paralelní odpovědnost za zjištěná pochybení. Pro posouzení věci je stejně
tak irelevantní, že odpovědnost žalobce za předmětný správní delikt je dána bez ohledu
na zavinění, neboť ani objektivní odpovědnost žalobce nezbavovala stěžovatele povinnosti
vycházet ve svém rozhodnutí z řádně zjištěného skutkového stavu.
[18] Nejvyšší správní soud se ztotožnil rovněž se závěrem městského soudu, že při vydání
napadeného rozhodnutí bylo třeba se precizněji zabývat skutkovou podstatou jednotlivých
správních deliktů. Zdejší soud konstatuje, že pokud stěžovatel v napadeném rozhodnutí žalobci
vytýká nedostatky při zpracování, vkládání a uchovávání, a zejména pak následném pravidelném
a systematickém ověřování a kontrole osobních údajů vedených v ISEO, pak tato jeho tvrzení
zůstávají toliko v rovině zcela obecné. V napadeném rozhodnutí není konkretizováno,
o jaké konkrétní nedostatky se mělo jednat, jakých konkrétních pochybení při zpracovávání,
ověřování a kontrole osobních údajů se měl žalovaný dopustit. Pakliže měl být žalobce
za tato svá pochybení postižen v rámci správního trestání, bylo alespoň rámcově nutno vymezit
konkrétní mechanismy, např. co do rozsahu či skupin kontrolovaných údajů nebo v rovině
časové (co do pravidelnosti), které měly být žalobcem podle zákona dodržovány, dodržovány
však nebyly.
[19] V tomto smyslu je třeba označit za zcela nedostatečné konstatování stěžovatele
v napadeném rozhodnutí, že „skutečnost, že v ISEO bylo zjištěno 2 912 403 osob, které byly zaznamenány
buď bez rodného čísla nebo s nulovými koncovkami, a dále 2208 údajně žijících stoletých a starších osob,
podle odvolacího orgánu sama o sobě svědčí o nedostatečnosti či nedůslednosti případných kontrol vykonávaných
Ministerstvem vnitra.“ Nejvyšší správní soud je totiž právě naopak přesvědčen, jakkoli se jedná
o čísla i z pohledu běžného pozorovatele velmi vysoká, že takto zjištěné skutečnosti samy
o sobě nejsou způsobilé přivodit žalobci sankci v podobě pokuty za správní delikt podle §45
odst. 1) písm. b) ve spojení s odst. 3 zákona o ochraně osobních údajů, a to zejména za situace,
kdy žalobce v řízení opakovaně zdůrazňoval (mj. v rozkladu proti rozhodnutí správního orgánu
prvního stupně a znovu i v žalobě), že kontroly údajů jsou dle možností prováděny systémově,
dlouhodobě a periodicky, přičemž zjištěné nedostatky byly způsobeny objektivními příčinami,
nikoli jeho pochybením nebo nečinností žalobce, a tyto byly navíc odstraněny a je neustále
pracováno na dalším zdokonalení softwarového systému. Nejvyšší správní soud konstatuje,
že stěžovatel se s těmito tvrzeními žalobce, doloženými i údaji o konkrétních opatřeních, řádně
nevypořádal. Stejně tak tvrzení stěžovatele, že žalobcem nebylo reagováno na pochybnosti
o správnosti údajů, resp. že není pracováno na odstranění uvedených pochybení, popř. prováděná
opatření jsou nedostatečná, se jeví jako příliš obecná a nekonkrétní.
III.
Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[20] Na základě výše uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud po přezkoumání
napadeného rozsudku Městského soudu v Praze, napadeného rozhodnutí žalovaného
a další spisové dokumentace k závěru, že nebyl naplněn tvrzený důvod podání kasační stížnosti
podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., za použití ustanovení §109 odst. 3 a 4 s. ř. s. Kasační stížnost
proto není důvodná a Nejvyšší správní soud ji podle §110 odst. 1 poslední věty s. ř. s. zamítl.
[21] O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud ve smyslu
ustanovení §60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s ustanovením §120 s. ř. s. tak, že vzhledem k tomu,
že stěžovatel neměl ve věci úspěch a žalobci žádné důvodně vynaložené náklady řízení nad rámec
jeho běžné činnosti nevznikly, žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 30. září 2013
JUDr. Dagmar Nygrínová
předsedkyně senátu