ECLI:CZ:NSS:2020:4.AZS.103.2018:34
sp. zn. 4 Azs 103/2018 - 34
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Barbary Pořízkové
a soudců JUDr. Radana Malíka a JUDr. Pavla Molka v právní věci žalobce: M. P. T., zast. Mgr.
Markem Čechovským, advokátem se sídlem Opletalova 1417/25, Praha 1, proti žalované:
Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců, se sídlem náměstí Hrdinů 1634/3, Praha
4, proti rozhodnutí žalované ze dne 24. 1. 2017, č. j. MV-161990-6/SO-2016, v řízení o kasační
stížnosti žalované proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 13. 2. 2018, č. j. 57 A 14/2017
- 50,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žádný z účastníků nemá práv o na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Podanou kasační stížností se žalovaná (dále jen „stěžovatelka“) domáhá zrušení v záhlaví
označeného rozsudku Krajského soudu v Plzni (dále jen „krajský soud“), kterým bylo podle §78
odst. 1, 3 a 4 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „s. ř. s.“), zrušeno shora uvedené rozhodnutí stěžovatelky i rozhodnutí Ministerstva
vnitra ze dne 11. 10. 2016, č. j. OAM-30259-5/DP-2016 (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“),
a věc byla stěžovatelce vrácena k dalšímu řízení. Prvostupňovým rozhodnutím bylo podle §169
odst. 8 písm. c) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně
některých zákonů, ve znění účinném pro projednávanou věc (dále jen „zákon o pobytu cizinců“),
řízení zastaveno, neboť žalobce podal žádost o vydání povolení k dlouhodobému pobytu
podle §42 zákona o pobytu cizinců, ač k tomu nebyl oprávněn.
[2] Krajský soud dospěl k závěru, že žalobcova žádost ze dne 6. 10. 2016 byla zmatečná.
Správní orgány proto pochybily, pokud jej nevyzvaly k odstranění jejích nedostatků [§37
odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní
řád“)], a nepostavily tak najisto, čeho se věc týká a co žalobce navrhuje. Zastoupení advokátem
nemůže na uvedeném závěru nic změnit.
[3] V žádosti bylo zaškrtnuto, že jde o žádost „o povolení k dlouhodobému pobytu“. Původní
určení účelu pobytu „zmena učelu do podnikání osvč“ bylo přeškrtnuto a nahrazeno slovy „nová žadost,
podnikání podle §42“ (kolonka 15 žádosti). Rovněž původní označení důvodu předchozího pobytu
„podnikání“ bylo přeškrtnuto a nahrazeno slovy „sloučení s rodinou“ (kolonka 17 žádosti). Z obsahu
žádosti tudíž nebylo jednoznačně zřejmé, zda se jednalo o žádost o vydání povolení
k dlouhodobému pobytu za účelem podnikání podle §42 zákona o pobytu cizinců
(dále též „žádost o vydání pobytového oprávnění“), nebo o žádost o udělení nového povolení
k dlouhodobému pobytu podle §45 zákona o pobytu cizinců za jiným účelem (zde podnikání
namísto dosavadního soužití rodiny; dále též „žádost o změnu účelu pobytového oprávnění“).
[4] Zároveň z prvostupňového rozhodnutí plyne, že žalobce dne 8. 4. 2015 požádal
o prodloužení doby platnosti povolení k dlouhodobému pobytu za účelem soužití rodiny,
přičemž řízení o této žádosti nebylo skončeno. Cizinec může v ČR pobývat pouze na základě
jednoho pobytového oprávnění. Nelze mu jich vydat více, ani o nich současně vést více řízení,
jelikož každé povolení (resp. jeho druh) je vázáno na specifické podmínky a účel. V opačném
případě by cizinec mohl podat neomezený počet žádostí, o nichž by bylo nutné rozhodnout
(přičemž případně vydaná povolení by se nutně lišila účelem pobytu i dobou trvání). Zároveň
by pozbyla na významu úprava prodloužení a změny účelu pobytového oprávnění. V případě
souběžně vedených řízení uvedeným důsledkům brání překážka litispendence (§48 odst.
1 správního řádu; rozsudek ze dne 16. 5. 2013, č. j. 4 As 16/2013 - 36, č. 2905/2013 Sb. NSS).
V projednávané věci proto není zřejmé, zda a jak obstojí žádost ze dne 6. 10. 2016 vedle původní
žádosti ze dne 8. 4. 2015.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření ke kasační stížnosti
[5] Stěžovatelka napadla rozsudek krajského soudu v celém rozsahu kasační stížností,
jejíž důvody podřazuje pod §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s., navrhla jeho zrušení a vrácení věci
tomuto soudu k dalšímu řízení.
[6] Z žádosti ze dne 6. 10. 2016 jednoznačně plyne, že žalobce žádal o vydání pobytového
oprávnění, neboť v ní výslovně odkázal na §42 zákona o pobytu cizinců. V den podání žádosti
zároveň osobně převzal potvrzení o tom, že podal žádost podle zmíněného ustanovení.
Nadto byl od počátku správního řízení zastoupen advokátem.
[7] Nesouhlasí ani s tím, že by byl dán důvod pro zastavení řízení z důvodu překážky
litispendence. Řízení o žádosti o vydání pobytového oprávnění (tj. žádosti ze dne 6. 10. 2016)
není řízením, které by bylo zahájeno v téže věci a z téhož důvodu jako řízení o žádosti
o prodloužení doby platnosti povolení k dlouhodobému pobytu za účelem soužití rodiny
podle §42a zákona o pobytu cizinců (tj. žádosti ze dne 8. 4. 2015). Žádosti jsou obsahově
odlišné, neboť se týkají jiných zákonných ustanovení. Řízení se liší svým účelem (nejedná
se o případ žádostí podaných za stejným účelem). Závěr krajského soudu je též v rozporu
s dosavadní správní praxí. Probíhalo-li by současně více řízení, byla by po vydání pobytového
oprávnění v jednom z nich zbývající zastavena.
[8] Žalobce se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[9] Nejvyšší správní soud posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že kasační
stížnost byla podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná,
a za stěžovatelku jedná její zaměstnanec, který má vysokoškolské právnické vzdělání vyžadované
podle zvláštních zákonů pro výkon advokacie ve smyslu §105 odst. 2 s. ř. s. Poté přezkoumal
napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů,
ověřil, zda netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4
s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
[10] Podstatou sporu je otázka, zda žádost žalobce ze dne 6. 10. 2016 bylo možné bez dalšího
považovat za žádost o vydání pobytového oprávnění, jak učinily správní orgány, nebo zda měl
být žalobce vyzván k odstranění nedostatků žádosti podle §37 odst. 3 správního řádu,
aby vyjasnil, zda podal žádost o vydání pobytového oprávnění, nebo žádost o změnu účelu
pobytového oprávnění.
[11] Kasační soud dospěl ve shodě s krajským soudem k závěru, že bylo namístě žalobce
vyzvat k odstranění nedostatků žádosti ze dne 6. 10. 2016, neboť na základě jejího obsahu nebylo
možné jednoznačně usoudit, šlo-li o žádost o vydání pobytového oprávnění, nebo žádost
o změnu účelu pobytového oprávnění. Rozlišení nelze učinit na základě záhlaví žádosti,
neboť zaškrtnutá kolonka („žádost o povolení k dlouhodobému pobytu“) se nutně týká obou možností
(formulářová žádost uvádí čtyři varianty, mezi v projednávané věci spornými možnostmi
však nerozlišuje). Stejné platí i pro vyplnění účelu pobytu slovy „nová žadost, podnikání“ (kolonka
15 žádosti), z nichž nelze již s ohledem na zákonné označení obou žádostí bez pochybností
dovodit, zda se jedná o žádost o vydání povolení k dlouhodobému pobytu za účelem podnikání
(§42 odst. 1 zákona o pobytu cizinců), nebo o žádost o udělení nového povolení
k dlouhodobému pobytu za účelem podnikání namísto dosavadního soužití rodiny (§45 odst.
1 věta první zákona o pobytu cizinců).
[12] Ve prospěch závěru, že se jedná o žádost o vydání pobytového oprávnění, svědčí pouze
uvedení slov „podle §42“ v kolonce 15 žádosti. Ta je však nadepsána „účel pobytu na území“,
proto nelze zcela odhlédnout od toho, že je primárně určena k určení účelu, pro nějž chce žadatel
v ČR pobývat, nikoli k určení povahy žádosti. Zároveň obsah kolonky 17 žádosti, podle níž bylo
důvodem pobytu na území v období od 20. 5. 2010 do 30. 10. 2016 sloučení rodiny, nasvědčuje
tomu, že dne 6. 10. 2016 podal žalobce žádost, aby mohl nadále v ČR pobývat, nově
již za účelem podnikání. Nepřímo tomu ostatně mohou nasvědčovat i další údaje uvedené
v žádosti (v době jejího podání bylo žalobci 22 let, dosáhl středoškolského vzdělání s maturitou).
Nelze však ani vyloučit, že žalobce skutečně usiloval o vydání povolení za účelem podnikání,
a to zcela nezávisle na svých předchozích (popř. současně vydaných či žádaných) pobytových
oprávněních. V projednávané věci je proto podstatné pouze to, že jednoznačný závěr si z obsahu
žádosti učinit nelze, proto měly správní orgány postupovat podle §37 odst. 3 správního řádu.
[13] Na uvedeném závěru nemůže nic změnit ani potvrzení o podání žádosti
ze dne 6. 10. 2016 vydané správním orgánem, podle něhož žalobce podal „žádost o povolení
k dlouhodobému pobytu dle ustanovení §42“. To totiž nemohlo vést k vyjasnění obsahu žádosti,
ani nemohlo mít žádný vliv ve vztahu k povinnosti správního orgánu postupovat podle §37 odst.
3 správního řádu. Stěžovatelce lze přisvědčit, že žalobce byl od počátku řízení zastoupen
advokátem (viz plná moc ze dne 6. 10. 2016 založená ve správním spise), což by mělo být
dostatečnou zárukou k podání obsahově bezchybné žádosti o pobytové oprávnění. Samo o sobě
však ze zastoupení advokátem bezvadnost žádosti dovodit nelze. V projednávané věci nadto týž
advokát (jako žalobcův zástupce) ještě v průběhu správního řízení nedostatek žádosti sám uznal
a upozornil na něj (viz doplnění odvolání ze dne 1. 11. 2016). V takovéto situaci nelze
bezchybnost žádosti postavit na tom, že byl účastník zastoupen advokátem.
[14] Krajský soud opřel svůj závěr o povinnosti správních orgánů vyzvat žalobce k odstranění
nedostatků žádosti podle §37 odst. 3 správního řádu ještě o jeden samostatný zrušovací důvod.
Jeho základem byla obecně formulovaná úvaha, že cizinec může v ČR pobývat pouze na základě
jednoho pobytového oprávnění. Jestliže je již jedno řízení o pobytovém oprávnění vedeno, musí
proto být každé další zastaveno z důvodu překážky litispendence. V projednávané věci si správní
orgány neujasnily, zda a jak obstojí žádost ze dne 6. 10. 2016 vedle dřívější žádosti o prodloužení
doby platnosti povolení k dlouhodobému pobytu za účelem soužití rodiny ze dne 8. 4. 2015.
[15] Obdobnou věcí se již NSS zabýval v rozsudku ze dne 17. 10. 2018,
č. j. 1 Azs 255/2018 - 24, kterým zrušil rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích
ze dne 20. 6. 2018, č. j. 57 A 12/2018 - 20. V této věci Krajský soud v Českých Budějovicích
přisvědčil správním organům, že v případě, kdy cizinec pobývá v ČR na základě povolení
k dlouhodobému pobytu za účelem podnikání, je třeba řízení o jeho žádosti o vydání
zaměstnanecké karty zastavit. Svůj závěr odůvodnil
takto:
„Cizinec může na území ČR pobývat na základě jednoho pobytového oprávnění. Není možno, aby cizinci bylo současně vydáno pobytové
oprávnění za účelem podnikání a současně další pobytové oprávnění za účelem zaměstnání. Je tomu tak zejména proto, že každý typ
pobytového oprávnění je vázán na splnění jiných podmínek a cizinec je tak povinen po celou dobu pobytu plnit účel, pro který bylo toto
povolení vydáno. Opačný výklad dle soudu možný není, neboť jestliže by cizinec mohl podat více žádostí o vydání pobytových oprávnění,
o kterých by bylo nutné vést správní řízení a vydat několik správních rozhodnutí, pak by zcela pozbyl smyslu institut prodloužení doby
platnosti pobytového oprávnění či změny účelu pobytu, neboť tyto situace by pak cizinec řešil podáním nové žádosti namísto žádosti
o změnu ve smyslu §45 odst. 1 zákona č. 326/1999 Sb., na základě které může cizinec požádat ministerstvo o udělení nového
povolení k dlouhodobému pobytu pouze za jiným účelem. Pak by vedle sebe existovalo několik rozhodnutí s rozdílnými účely pobytových
oprávnění a lhůtami jeho trvání, což připustit nelze.“ (viz odstavec 15).
NSS citovaný rozsudek zrušil pro nepřezkoumatelnost, jelikož z citovaných „spíše obecných závěrů
krajského soudu tak nijak nelze dovodit, proč by cizinec mohl pobývat na území ČR na základě pouze jednoho
pobytového oprávnění“ (viz rozsudek č. j. 1 Azs 255/2018 - 24, odstavce 16 až 18).
[16] Navzdory dílčím odlišnostem, které se týkají procesní stránky věci, je pro projednávaný
případ podstatné, že se zrušovací důvod, jehož jádrem je úvaha, podle níž může cizinec v ČR
pobývat pouze na základě jednoho pobytového oprávnění, opírá o odůvodnění, které je téměř
doslova totožné s výše citovaným odůvodněním rozsudku Krajského soudu v Českých
Budějovicích (viz str. 5 napadeného rozsudku; nic na tom nemění ani odkaz na rozsudek
č. j. 4 As 16/2013 - 36, který s touto otázkou nijak nesouvisí). Kasační soud proto dospěl
k závěru, že i v projednávané věci jde o úvahu nepřezkoumatelnou. I přesto kasační stížnost
zamítl, neboť první zrušovací důvod, jemuž soud přisvědčil (viz odstavce [11] až [13]), obstojí
sám o sobě. V dalším řízení si nicméně správní orgány, bude-li to zapotřebí, neopomenou samy
posoudit, zda cizinec může v ČR pobývat pouze na základě jediného pobytového oprávnění,
nebo může-li mu být současně vydáno více různých povolení k pobytu.
IV. Závěr a náklady řízení
[17] Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud v souladu s §110 odst. 1 větou druhou
s. ř. s. podanou kasační stížnost zamítl. O věci rozhodl bez jednání postupem
podle §109 odst. 2 věty první s. ř. s., podle kterého o kasační stížnosti rozhoduje soud zpravidla
bez jednání.
[18] Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o §60 odst. 1 větu první s. ř. s. ve spojení s §120
s. ř. s., podle kterých, nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch,
právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi,
který ve věci úspěch neměl. Stěžovatelka v řízení úspěch neměla, proto nemá právo na náhradu
nákladů řízení. Žalobci, který by jinak měl právo na náhradu nákladů řízení, žádné náklady
v řízení o kasační stížnosti nevznikly. Pro úplnost soud dodává, že mu nepřiznal náhradu nákladů
řízení za jeden úkon právní služby, o níž žádal, neboť jeho zástupce žádný úkon neučinil.
Z uvedených důvodů soud rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j s o u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 20. července 2020
JUDr. Barbara Pořízková
předsedkyně senátu