ECLI:CZ:NSS:2014:4.AZS.192.2014:32
sp. zn. 4 Azs 192/2014 - 32
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jiřího Pally a soudců
Mgr. Aleše Roztočila a JUDr. Dagmar Nygrínové v právní věci žalobce: T. L. T., zast. Mgr. et
Mgr. Markem Čechovským, advokátem, se sídlem Opletalova 25, Praha 1, proti žalovanému:
Policie ČR, Krajské ředitelství policie hlavního města Prahy, se sídlem Křižíkova 12, Praha
8, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 12. 8.
2014, č. j. 4 A 36/2014 - 29,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I.
Předcházející řízení
[1] Krajské ředitelství policie hl. m. Prahy (dále též „žalovaný“) zajistilo rozhodnutím ze dne
18. 7. 2014, č. j. KRPA-280167-13/ČJ-2014-000022, žalobce podle ustanovení §124 odst. 1
písm. e) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých
zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“), za účelem správního
vyhoštění. Doba zajištění cizince byla stanovena na 30 dnů ode dne omezení osobní svobody.
V odůvodnění žalovaný uvedl, že žalobce byl vyhoštěn vyrozuměním Cizineckého úřadu
Chemnitz ze dne 19. 1. 2009, vydaným na základě trestního rozsudku Amtsgericht (německý
soud prvního stupně) v městě Chemnitz dne 6. 11. 2008, ze Spolkové republiky Německo
na dobu neurčitou, přičemž byl zařazen na seznam osob, kterým má být odepřen vstup
do schengenského prostoru. Žalobci bylo následně pravomocně zrušeno ke dni 19. 5. 2014
povolení k trvalému pobytu v České republice a stanovena 30 denní lhůta k vycestování. V době
od 16. 6. 2014 do 17. 7. 2014 měl žalobce platné výjezdní vízum č. X. Když se proto dne 18. 7.
2014 v 10:00 hodin dostavil na oddělení žalovaného, byl zajištěn podle ustanovení §27 odst. 2
zákona č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů. Žalovaný shledal
naplnění ustanovení §124 odst. 1 písm. e) zákona o pobytu cizinců v tom, že stěžovatel
nerespektoval zákaz vstupu do schengenského prostoru ode dne 23. 6. 2009 do dne 23. 5. 2015
uložený orgánem Spolkové republiky Německo a pobýval přinejmenším dne 18. 7. 2014
na území, aniž by disponoval platným vízem. Žalobce si musel být vědom svého protiprávního
jednání, protože nevyužil žádné z možností dobrovolně vycestovat a dne 18. 7. 2014 se dostavil
k žalovanému z důvodu pozbytí platnosti víza. Svým jednáním tak porušil povinnost cizinců
v §103 písm. n) zákona o pobytu cizinců, čímž se dopustil přestupku podle ustanovení §156
odst. 1 písm. h) tamtéž. Z jednání žalobce žalovaný vyvodil existenci nebezpečí, že opět zmaří
výkon uloženého vyhoštění. Pokud žalobce opakovaně neplnil zákonné povinnosti, neposkytoval
záruku, že bude plnit povinnosti uložené žalovaným. Jelikož mírnější donucovací opatření
by nebyla účinná a zvláštní opatření za účelem vycestování podle ustanovení §123b zákona
o pobytu cizinců by byla nedostačující, přistoupil žalovaný k zajištění žalobce. Žalobce totiž
jednal v rozporu s právními předpisy obou zemí, neoprávněně se pohyboval v schengenském
prostoru a nevyužil možností k dobrovolnému vycestování. Přitom neoprávněný pobyt a vstup
je negativním jevem ohrožujícím zájem státu na dodržování platných právních předpisů
a na přítomnosti pouze těch cizinců, kteří tyto normy dodržují. Amtsgericht zjistil u žalobce
vysoce rizikové sklony ke kriminální a obecně škodlivé činnosti; žalobce by tedy mohl i na území
České republiky, popřípadě jiných smluvních států, ohrozit bezpečnost nebo závažným
způsobem narušit veřejný pořádek. Žalobce dále neuvedl žádnou překážku k vycestování z území
České republiky a žalovaný nezjistil u něj rodinné a soukromé vazby k území České republiky,
které by mohly být rozhodnutím o zajištění nepřiměřeně zasaženy. Lhůtu k zajištění v délce
30 dnů stanovil žalobce s ohledem na složitost výkonu správního vyhoštění.
[2] Žalobce podal proti rozhodnutí žalovaného dne 28. 7. 2014 žalobu u Městského soudu
v Praze. Rozhodnutí žalovaného považoval za nezákonné pro rozpor výroku s odůvodněním.
Rozhodnutí bylo vydáno podle ustanovení §124 odst. 1 písm. e) zákona o pobytu cizinců,
ale v odůvodnění mu bylo přičítáno i naplnění skutkové podstaty v §124 odst. 1 písm. a) a b)
zákona o pobytu cizinců, v čemž shledával nepřezkoumatelnost. Ačkoli žalovaný žalobci neuložil
správní vyhoštění, působilo zmatečně, že se k němu v odůvodnění vyjadřoval. Žalobce dále
namítal, že žalovaný nejasně vymezil titul, na základě něhož byl proveden zápis v evidenčním
systému a z napadeného rozhodnutí nebylo jasné, z jakých podkladů vycházelo a co bylo jeho
důvodem. Rozhodnutí bylo také zatíženo podstatnou vadou, když v rozporu s §68 odst. 3
zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, neobsahovalo výčet
podkladového materiálu. Z odůvodnění rozhodnutí nevyplývalo, že by bylo žalobci někdy
uloženo správní vyhoštění, a proto byl žalobce nedůvodně zajištěn za účelem jeho vykonání.
K tomu uvedl, že uložené zajištění bylo nezákonné pro nepřiměřenost, protože žalobce žil
na území České republiky na základě oprávnění k trvalému pobytu a do doby jeho zrušení
s ním nebyl řešen údajný zápis v evidenci smluvních států. Platnost následně vydaného
výjezdního víza skončila ke dni 17. 7. 2014 a žalobce hned následující den dobrovolně přišel
na pracoviště žalovaného. Rozhodnutí o zajištění cizince podle ustanovení §124 odst. 1 zákona
o pobytu cizinců nemohl žalovaný vydat, pokud postačovalo uložení zvláštního opatření
za účelem vycestování. V případě žalobce nebylo zajištění využito jako krajní prostředek, čímž
bylo zasaženo do žalobcových ústavních práv na osobní svobodu a nedotknutelnost (čl. 8 odst. 1
a čl. 7 odst. 1 Listiny základních práv a svobod). Zajištění cizince musí být totiž jako mimořádný
institut umožňující zasáhnout do osobní svobody cizince ukládáno při existenci závažných
důvodů, pokud nepřichází v úvahu jiné řešení. Aplikace ustanovení §124 odst. 1 zákona
o pobytu cizinců žalovaným je proto nezákonná. Žalovaný totiž pominul kontextuální výklad
hlavy XI. zákona o pobytu cizinců, Listinu a judikaturu Nejvyššího správního soudu a neuvedl,
z jakých konkrétních skutečností vyplývá obava, že se bude cizinec vyhýbat realizaci správního
vyhoštění. Povinností správních orgánů bylo rovněž zvolit řešení v souladu se zásadou
přiměřenosti (§2 odst. 3 správního řádu), jak vyplývá z judikatury Ústavního soudu. Žalobce
z výše uvedených důvodů navrhl, aby městský soud napadené rozhodnutí zrušil a žalobci přiznal
náhradu nákladů řízení.
[3] Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 12. 8. 2014, č. j. 4 A 36/2014 - 29, žalobu zamítl
a žádnému z účastníků nepřiznal právo na náhradu nákladů řízení. V odůvodnění shledal, že byla
naplněna podmínka pro zajištění cizince v §124 odst. 1 písm. e), protože žalobci byl zakázán
vstup do schengenského prostoru a ode dne 23. 6. 2009 byl v Schengenském informačním
systému (dále jen „SIS“) veden jako nežádoucí cizinec. Dále se rovněž ztotožnil se závěrem
žalovaného, že nebylo možné uložit zvláštní opatření za účelem vycestování podle ustanovení
§123b zákona o pobytu cizinců, protože jednání žalobce neposkytovalo záruku, že dobrovolně
vycestuje. Městský soud neshledal rozporuplnost v odůvodnění napadeného rozhodnutí, když
žalovaný poukazoval na to, že by žalobce pobytem na území mohl ohrozit bezpečnost nebo
závažným způsoben narušit veřejný pořádek. Předestřené závěry totiž vyplývaly z dostupných
podkladů a byly součástí úvah žalovaného, zdali by bylo možné žalobci uložit zvláštní opatření
za účelem vycestování cizince z území. K otázce druhu vyhoštění městský soud uvedl, že orgány
Spolkové republiky Německo uložily žalobci vyhoštění a zákaz vstupu do schengenského
prostoru a Ministerstvo vnitra zrušilo žalobci povolení k trvalému pobytu. Žalovaný dostatečně
zdůvodnil, proč byl žalobce vyhoštěn na dobu neurčitou a proč mu byl zákaz vstupu
do schengenského prostoru uložen na dobu určitou do dne 23. 5. 2015. Jeho rozhodnutí rovněž
obsahovalo výčet podkladů, ze kterých vycházelo. Městský soud dále uvedl, že žalobci muselo
být známo, že pobýval na území České republiky v schengenském prostoru bez povolení, když
v roce 2014 nabylo právní moci rozhodnutí o zrušení trvalého pobytu a nevycestoval ani ve lhůtě
stanovené výjezdním příkazem. Žalovaný dostatečně vyhodnotil tyto skutečnosti. Byl dán důvod
pro žalobcovo vycestování a bez jeho zajištění by k realizaci vycestování nedošlo. V mezidobí
podanou žádost o udělení mezinárodní ochrany vyhodnotil městský soud v kontextu případu
jako účelovou snahu o oddálení žalobcova vyhoštění.
II.
Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[4] Kasační stížností podanou dne 18. 9. 2014, doplněnou dne 22. 10. 2014, napadl žalobce
(dále též „stěžovatel“) nadepsaný rozsudek městského soudu. Městský soud se dopustil
nezákonnosti, když shledal splnění podmínek pro zajištění stěžovatele, ačkoli stěžovatel se snažil
dobrovolně řešit svoji situaci. Zajištění je nejzávažnějším zajišťovacím opatřením, a proto musí
správní orgány vždy zkoumat důvody pro jeho uložení; zajištění musí být v souladu se zásadou
přiměřenosti (§2 odst. 3 správního řádu) a jeho uložení je nepřípustné, pokud je možné
sledovaného cíle dosáhnout mírnějšími prostředky. K naplnění těchto podmínek musí správní
orgán při ukládání zajištění vysvětlit, ze kterých konkrétních skutečností vyplývá obava,
že se cizinec bude vyhýbat správnímu vyhoštění, což v rozhodnutí žalovaného chybí. Rozhodnutí
žalovaného je i nezákonné z důvodu rozporu výroku s odůvodněním. Rozhodnutí bylo
vydáno podle ustanovení §124 odst. 1 písm. e) zákona o pobytu cizinců, ale v odůvodnění
je odkazováno i na dikci skutkových podstat ustanovení §124 odst. 1 písm. a) a b) tamtéž.
Městský soud měl pro tuto vadu rozhodnutí zrušit, a proto je jeho rozsudek nepřezkoumatelný.
Zároveň soud zmatečně argumentoval převažujícím zájmem na vyhoštění stěžovatele, ačkoli
žalovaný žádné vyhoštění neukládal. Z rozhodnutí žalovaného nebyl znám titul, na základě něhož
byl stěžovatel evidován v informačním systému, a závěry žalovaného ohledně délky zákazu
vstupu do schengenského prostoru si protiřečí. Není jasné, zdali byl stěžovatel ze Spolkové
republiky Německo vyhoštěn správně nebo soudně. Německým soudním rozhodnutím o uložení
podmíněného trestu odnětí svobody přitom nebylo stěžovateli uloženo vyhoštění a toto
rozhodnutí není dostupné ve spisu.
[5] Stěžovatel žil na území České republiky z titulu oprávnění k trvalému pobytu. Opakovaně
proto přicházel do styku s Ministerstvem vnitra, odborem azylové a migrační politiky,
aniž by s ním byl řešen zápis v SIS. Jelikož platnost výjezdního příkazu skončila ke dni 17. 7. 2014
a stěžovatel se hned druhý den dostavil na pracoviště žalovaného, bylo možné z jeho jednání
usuzovat, že se neměl v úmyslu se skrývat, a délka protiprávního stavu trvala jen jeden den.
Zajištění proto nebylo vhodným opatřením a zároveň nebyly splněny podmínky pro jeho uložení.
[6] Stěžovatel dále namítá, že městský soud se nedostatečně zabýval otázkou uložení
zvláštních opatření za účelem vycestování cizince z území, protože žalovaný vyloučil užití těchto
opatření toliko obecně a nepřezkoumatelně. Přitom v souladu s čl. 7 odst. 1 a 8 odst. 1 a 2
Listiny a judikaturou je institut zajištění krajním a posledním řešením a důvody zajištění je třeba
vykládat restriktivně. Použití zvláštních opatření vyloučil žalovaný tím, že hrozí nebezpečí
stěžovatelova skrývání, ale oproti tomuto závěru se stěžovatel sám aktivně snažil řešit svoji
pobytovou situaci. Stěžovatel měl být v souladu s judikaturou správních soudů informován
o možnosti užití zvláštních opatření a vyslechnut k důvodům, ve kterých spatřoval správní orgán
nezbytnost jeho zajištění; správní orgán měl zjistit dostatečně skutkový stav a učinit ho obsahem
spisu, aby mohl použití zvláštních opatření posoudit. Stěžovatel ale naopak nebyl vyslýchán
ohledně užití zvláštních opatření, a pokud některé otázky při výslechu nezodpověděl, jednalo
se o otázky týkající se zajištění. Navíc žalovaný znal adresu stěžovatele a věděl, že se na ní bude
zdržovat. Správní orgán tedy nezjistil skutkový stav, o němž nejsou důvodné pochybnosti, jelikož
(i) neinformoval stěžovatele o možnostech využití zvláštních opatření, (ii) nezjišťoval, zdržuje-li
se žalobce na udané adrese a je-li ochoten se pravidelně hlásit, (iii) disponuje-li prostředky
ke složení finanční záruky. Proto nebylo možné vyloučit použití zvláštních opatření a zbavit
stěžovatele osobní svobody. Z výše uvedených důvodů stěžovatel navrhuje, aby Nejvyšší správní
soud zrušil napadený rozsudek, rozhodnutí žalovaného a přiznal stěžovateli náhradu nákladů
řízení.
[7] Žalovaný ve vyjádřením došlém dne 7. 11. 2014 uvedl, že se plně ztotožňuje s napadeným
rozsudkem městského soudu. Uvádí, že existují-li skutečnosti nasvědčující tomu, že cizinec bude
případný výkon správního vyhoštění mařit, nelze podle ustanovení §123b odst. 3 zákona
o pobytu cizinců přistoupit na uložení zvláštního opatření. V takovém případě se přistoupí
rovnou k zajištění cizince bez užití zvláštních opatření podle citovaného ustanovení. Žalovaný
poukazuje na dosavadní skutkový stav předložené věci, který podle jeho názoru prokazuje
důvodnou obavu, že cizinec dobrovolně nevycestuje, což dokazuje i jeho účelové podání žádosti
o udělení mezinárodní ochrany k oddálení vyhoštění. K vyjasnění otázky ohledně délky vyhoštění
žalovaný uvádí, že zatímco stěžovatel byl vyhoštěn na dobu neurčitou, záznam v SIS
nese v souladu s čl. 29 odst. 1 nařízení Evropského parlamentu a Rady 1987/20006/ES
o zřízení, provozu a využívání Schengenského informačního systému druhé generace datum
expirace 23. 5. 2015. Závěrem navrhuje, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
III.
Posouzení kasační stížnosti
[8] Nejvyšší správní soud nejprve přezkoumal formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů od doručení
napadeného rozsudku (§106 odst. 2 s. ř. s.), je podána osobou oprávněnou, neboť stěžovatel
byl účastníkem řízení, z něhož napadený rozsudek vzešel (§102 s. ř. s.), a stěžovatel je zastoupen
advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.).
[9] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s.
vázán rozsahem a důvody, které stěžovatel uplatnil v kasační stížnosti a jejím doplnění. Neshledal
přitom vady podle ustanovení §109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední
povinnosti. Stěžovatel podal kasační stížnost z důvodu tvrzené nezákonnosti [§103 odst. 1
písm. a) s. ř. s.].
[10] Ze správních spisů zjistil zdejší soud tyto relevantní skutečnosti:
[11] Rozsudkem ze dne 6. 11. 2008, č. j. 2 Ls 850 Js 30840/08 jug., Amtsgericht (německý
soud prvního stupně) ve městě Chemnitz odsoudil stěžovatele k podmíněnému odnětí svobody
v délce šesti měsíců za nedovolené nakládání s omamnými prostředky ve větším než malém
množství. V odůvodnění uvedl, že stěžovatel žil do 15 roku ve Vietnamu, kde ukončil 9. třídu,
a po rozvodu svých rodičů odešel za svojí matkou do České republiky, v níž do 18 let navštěvoval
jazykový kurz. V čase vydání rozsudku byl stěžovatel bez vzdělání, práce a vlastního příjmu.
Vývojově projevoval opoždění, které ho stavělo na úroveň mladistvých. Na základě vysoké
kriminální energie, kterou stěžovatel projevil spáchaným trestným činem, identifikoval soud
u stěžovatele škodlivé sklony, jež vyžadovaly namísto výchovného opatření uložení trestu
pro mladistvé. Jako polehčující okolnost Amtsgericht uznal stěžovateli úplné přiznání
a projevenou lítost.
[12] Vyrozuměním ze dne 19. 1. 2009, označeným 32 4-33.60.04-Gr LETHANHTHUNG2,
Cizinecký úřad města Chemnitz vyrozuměl stěžovatele o jeho vyhoštění ze Spolkové republiky
Německo a zároveň ho upozornil, že vyrozumění má stejné účinky podle nařízení
ES č. 562/2006 Evropského parlamentu a Rady ze dne 15. 3. 2006, kterým se stanoví kodex
Společenství o pravidlech upravujících přeshraniční pohyb osob (Schengenský hraniční kodex),
i pro státy schengenského prostoru.
[13] Přípisem ze dne 7. 12. 2010, č. j. PPR-230446/MPS-2010-SIR-CZ-363292/2009-RJ,
zaslala Národní centrála SIRENE Ministerstvu vnitra, odboru azylové a migrační politiky, kopii
výše uvedeného trestního rozsudku ve věci stěžovatele.
[14] Rozhodnutím ze dne 3. 6. 2011, č. j. OAM-672-6/ZR-2011, Ministerstvo vnitra zrušilo
stěžovateli povolení k trvalému pobytu podle ustanovení §77 odst. 2 písm. e) zákona o pobytu
cizinců a podle ustanovení §77 odst. 3 tamtéž stanovilo stěžovateli lhůtu k vycestování v délce
30 dnů od právní moci rozhodnutí. Rozhodnutím ze dne 12. 5. 2014, č. j. MV-88257-5/SO-2011,
Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců zamítla odvolání a potvrdila jmenované
rozhodnutí Ministerstva vnitra; rozhodnutí nabylo právní moci dne 19. 5. 2014.
[15] Úředním záznamem o zajištění cizincem ze dne 18. 7. 2014, č. j. KRPA-280167-1/ČJ-
2014-000022, bylo popsáno zajištění stěžovatele uvedeného dne v 10:00 hodin. Lustrací bylo
zjištěno, že cizinci byl ukončen trvalý pobyt a vydán výjezdní příkaz s platností do 17. 7. 2014.
[16] Výsledek lustrace generovaný dne 18. 7. 2014 z databáze SIS uvádí k osobě stěžovatele
status „nežádoucí cizinec“ a značku „založeno v SIS 23. 6. 2009“, „expirace v SIS 23. 5. 2015“, „změněno
v SIS 23. 5. 2012“.
[17] Protokolem o podání vysvětlení ze dne 18. 7. 2014, č. j. KRPA-280167-12/ČJ-2014-
000022, zaznamenal žalovaný výslech stěžovatele. Stěžovatel souhlasil s tím, že se dne 16. 7. 2014
přišel na odbor azylové a migrační politiky za účelem vydání výjezdního příkazu, který mu ale
nebyl vydán. Na cizineckou policii se dostavil, jelikož neměl žádné vízum. Dále uvedl, že v České
republice pobývá na adrese L. 3270, H. B. Je svobodný a bezdětný, na území České republiky
nemá žádnou vyživovací povinnost, neužívá žádné návykové látky a jeho zdravotní stav
je v pořádku. Na otázku ohledně adresy pro doručování písemností podotkl, že se zdržuje v K.
V., ale přesnou adresu nezná. O svém zajištění stěžovatel nepožadoval vyrozumět zastupitelský
úřad a ani určitou osobu. Žalovaný se dále tázal, zdali si je stěžovatel vědom, že je zařazen
v evidenci nežádoucích osob; vědom existence rozhodnutí o zrušení povolení k trvalému pobytu
a proč nevycestoval ve stanovené lhůtě; zdali je žadatelem o mezinárodní ochranu v jiném
členském státě Evropské unie; snažil-li se legalizovat svůj pobyt nebo vycestovat; je-li si vědom
neoprávněnosti svého pobytu na území České republiky; jak si zajišťoval finanční prostředky pro
obživu a má-li dost prostředků pro další pobyt a vycestování; je-li zdravotně pojištěn; má-li
příbuzné či známé v České republice, a zdali by ukončení pobytu mohlo být vůči některým z nich
nepřiměřené; má-li v České republice nějaké závazky; páchal-li na území České republiky trestnou
činnost a je-li mu známa nějaká překážka bránící mu ve vycestování z České republiky. Stěžovatel
se k těmto otázkám odmítl vypovídat z důvodu obavy z postihu správní orgánem.
[18] Kasační stížnost není důvodná.
[19] Meritem předloženého sporu je posouzení zákonnosti zajištění stěžovatele, který
se domnívá, že skutkové okolnosti s ohledem na zásadu přiměřenosti nenasvědčovaly využití
tohoto institutu za situace, kdy stěžovatel se sám dostavil na policii k řešení své situace a pobýval
na území České republiky na základě povolení k trvalému pobytu. Zároveň se zdejší soud zabýval
přezkoumatelností důvodů, pro které žalovaný neužil zvláštní opatření, a otázkou dodržení
procesních postupů pro zajištění cizince.
[20] Podle §124 odst. 1 zákona o pobytu cizinců „[p]olicie je oprávněna zajistit cizince staršího
15 let, jemuž bylo doručeno oznámení o zahájení řízení o správním vyhoštění anebo o jehož správním vyhoštění
již bylo pravomocně rozhodnuto nebo mu byl uložen jiným členským státem Evropské unie zákaz vstupu platný
pro území členských států Evropské unie a nepostačuje uložení zvláštního opatření za účelem vycestování, pokud
a) je nebezpečí, že by cizinec mohl ohrozit bezpečnost státu nebo závažným způsobem narušit veřejný pořádek,
b) je nebezpečí, že by cizinec mohl mařit nebo ztěžovat výkon rozhodnutí o správním vyhoštění,
c) cizinec nevycestoval z území v době stanovené v rozhodnutí o správním vyhoštění,
d) cizinec závažným způsobem porušil povinnost uloženou mu rozhodnutím o uložení zvláštního opatření
za účelem vycestování, nebo
e) je cizinec evidován v informačním systému smluvních států“.
[21] Současná podoba institutu zajištění cizince za účelem správního vyhoštění v zákoně
o pobytu cizinců (dále jen „zajištění cizince“) je dána harmonizací tuzemských předpisů unijním
právem. Zatímco institut zajištění cizince obsahoval zákon o pobytu cizinců již v době jeho
vyhlášení, tzv. „zvláštní opatření za účelem vycestování cizince z území“ (dále jen „zvláštní
opatření“) vtělil do textu s účinností od 1. 1. 2011 až zákon č. 427/2010 Sb., který mimo jiné
provedl požadavky směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES o společných
normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních
příslušníků třetích zemí. Smyslem této úpravy bylo v souladu se zásadou přiměřenosti omezit
zajišťování cizinců pouze na případy, ve kterých nepostačuje k dosažení cíle méně invazivních
opatření.
[22] Institut zajištění cizince je zákonným titulem pro omezení osobní svobody jednotlivce
(čl. 8 odst. 2 Listiny základních práv a svobod), která je jako základní lidské právo zaručena (čl. 8
odst. 1 Listiny). Ústavní soud při přezkumu ústavnosti tohoto institutu shledal zajištění cizince
za ústavně konformní prostředek, jehož cílem je „[…] ochrana společnosti před škodlivými jevy, tedy před
narušením veřejného pořádku, ohrožením bezpečnosti státu či ztěžováním výkonu rozhodnutí o správním
vyhoštění“ (nález Ústavního soudu ze dne 12. 5. 2009, sp. zn. Pl. ÚS 10/08, č. 229/2009 Sb.,
všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na: http://nalus.usoud.cz/). Bližší kritéria
pro zajištění cizince dále interpretovala judikatura soudů. Rozhodnutí o zajištění cizince, jako
nástroj omezující lidskou svobodu, musí obsahovat v odůvodnění konkrétní skutkové okolnosti,
které dokládají nebezpečí, že by cizinec mohl mařit nebo ztěžovat výkon rozhodnutí o správním
vyhoštění. Jedná se zejména o situace, kdy „[…] cizinec v minulosti hrubým způsobem porušil zákon
o pobytu cizinců, a dále na případy, kdy je cizinec evidován v evidenci nežádoucích osob, nebo je nežádoucí osobou
zařazenou do informačního systému smluvních států“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
25. 4. 2006, č. j. 4 Azs 235/2005 - 60, všechna rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou
dostupná na: www.nssoud.cz). Naopak, taková situace není dána, pokud cizinec přicestoval
na území České republiky poprvé. Účelnost zajištění cizince je k tomu nutné posuzovat
v kontextu možnosti uložení správního vyhoštění (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
15. 4. 2009, č. j. 1 As 12/2009 - 61). Od účinnosti citované novely zákona o pobytu cizinců
se musí správní orgány navíc vypořádat s otázkou, zdali by k realizaci vyhoštění cizince
nepostačovalo uložení zvláštních opatření.„Aby však mohl správní orgán možnost aplikace zvláštních
opatření svědomitým způsobem posoudit, musí v tomto směru zjistit relevantní skutkové okolnosti případu a učinit
je obsahem spisového materiálu“ – zjištění spočívá například v tom, že správní orgán položí cizinci
otázky, aby mohl posoudit vhodnost, popřípadě vyloučit, uložení zvláštních opatření (rozsudky
Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 12. 2011, č. j. 1 As 132/2011 - 51, a ze dne 7. 12. 2011,
č. j. 1 As 128/2011 - 61).
[23] Nejvyšší správní soud nejprve uvádí, že odůvodnění rozhodnutí o zajištění stěžovatele
je přezkoumatelné. Žalovaný se zřetelně zabýval možností uložení zvláštních opatření. Vycházel
z pobytové historie stěžovatele, přičemž zohlednil skutečnost, že (i) stěžovatel byl správním
aktem vydaným německým úřadem vyhoštěn; (ii) bylo mu zrušeno povolení k trvalému pobytu
a stanovena lhůta k vycestování a (iii) následně vydáno výjezdní vízum. Vzal v potaz i osobnost
stěžovatele, jeho předchozí trestnou činnost a skutečnost, že stěžovatel neuvedl žádné osobní
nebo rodinné vazby, pro které by nebylo možné stěžovatele zajistit.
[24] Důvody pro zajištění stěžovatele vyplývají z těchto skutečností. Stěžovatel spatřuje
nepřiměřenost postupu žalovaného v tom, že byl zajištěn, ačkoli se následující den po uplynutí
platnost výjezdního víza aktivně dostavil na pracoviště žalovaného. V této námitce je opomíjena
skutečnost, že stěžovatel měl povinnost opustit Spolkovou republiku Německo již na základě
vyrozumění německého úřadu o vyhoštění ze dne 19. 1. 2009 a platí pro něj zákaz zdržovat
se v schengenském prostoru. Pokud stěžovatel pobýval po svém vyhoštění na území České
republiky a tuzemské správní orgány zjistily teprve s jistým zpožděním, že stěžovatel má status
nežádoucího cizince, nemůže být tento pobyt hodnocen ve prospěch stěžovatele. Ačkoli
v tu chvíli stěžovateli nebylo ještě zrušeno oprávnění k trvalému pobytu na území České
republiky, stěžovatel v rozporu s uloženým vyhoštěním setrvával v schengenském prostoru.
Následně nevycestoval ani ve lhůtě stanovené v rozhodnutí o zrušení povolení k trvalému pobytu
a ani nedodržel povinnost odjet ve lhůtě stanovené výjezdním vízem č. X. S jistým
zjednodušením měl stěžovatel tři příležitosti k dobrovolnému splnění povinnosti vycestovat
ze schengenského prostoru. Pokud stěžovatel v daných případech nevycestoval a nyní
se při zajištění odvolává na svoji součinnost s žalovaným, nemůže být taková argumentace
úspěšná, protože se sám několikrát vědomě rozhodl nerespektovat uloženou povinnost
k vycestování. Ústavní soud při přezkumu institutu zajištění cizince trefně glosoval, že „[…]
je zcela v dispozici samotného cizince, zda se chce vyhnout svému zajištění tím, že z území České republiky
dobrovolně vycestuje. Pokud tak neučiní, dává zřetelně najevo, že je ochoten strpět omezení osobní svobody
zajištěním, a to za podmínek stanovených tuzemským právním řádem“ (viz cit. nález sp. zn. Pl. ÚS 10/08).
[25] V souladu s judikaturou zdejšího soudu nestačí k zajištění cizince automaticky pouhý fakt,
že cizinec neopustil území. K posouzení důvodnosti zajištění cizince mají totiž správní orgány
povinnost zjistit skutečnosti – zpravidla výslechem nebo jinými vhodnými prostředky, aby mohly
zdůvodnit, proč v konkrétním případě nevyužily zvláštní opatření. Žalovaný dostál i tomuto
požadavku, když zohlednil vícenásobné porušení německého i českého právního řádu,
stěžovatelovy sklony ke škodlivé činnosti, povahu jeho trestné činnost a nebezpečí recidivy,
jak byly konstatovány německým soudem. K tomu navíc před vydáním rozhodnutí o zajištění
stěžovatele vyslechl. Stěžovatel neuvedl, jakými disponuje finančními prostředky, a ohledně
možností doručování písemností se vyjádřil rozporným způsobem (na jedné straně sdělil adresu
pobytu v H. B., na druhou stranu tvrdil, že se zdržuje v K. V. a přesnou adresu nezná). Žalovaný
přímo neupozornil stěžovatele na možnost jeho zajištění a alternativní využití zvláštních opatření.
Ačkoli by takový postup byl vhodný, nebyl v posuzovaném případě nezbytný, protože žalovaný
zjistil dostatečně stav věci z jiných skutečností (§3 správního řádu). Zvláštní opatření
nepřicházely u stěžovatele v úvahu, protože představoval nebezpečí pro zachování veřejného
pořádku České republiky, které žalovaný dovodil z jeho osobnostní charakteristiky a jeho
předchozího jednání. Žalovaný tak shromáždil dostatečné podklady, aby v rámci svého správního
uvážení řádně zdůvodnil zajištění stěžovatele. Nejvyšší správní soud se proto ztotožňuje
se závěrem městského soudu, že žalovaný nepřekročil zákonné limity své pravomoci. Kasační
námitka proto není důvodná.
[26] Stěžovatel dále namítá, že rozhodnutí žalovaného je nezákonné pro rozpor výroku
a odůvodnění. Stěžovatel byl zajištěn z důvodu podle ustanovení §124 odst. 1 písm. e) zákona
o pobytu cizinců, ačkoli v odůvodnění je odkaz i na §124 odst. 1 písm. a) a b) citovaného
zákona. Nejvyšší správní soud k tomu uvádí, že rozhodnutí žalovaného o zajištění stěžovatele
bylo vydáno jednoznačně pro naplnění skutkové podstaty v §124 odst. 1 písm. e) zákona
o pobytu cizinců, jelikož vycházelo z správního aktu německého úřadu, kterým byl stěžovatel
vyhoštěn, a odpovídajícího záznamu v SIS. Odkaz na zbylé dvě skutkové podstaty uvedl žalovaný
v části odůvodnění, ve které hodnotil možnost uložení zvláštních opatření. Přitom vycházel
ze skutečnosti, že stěžovatel byl pravomocně odsouzen pro nepovolený obchod s omamnými
látkami a německý soud shledal v jeho osobnosti škodlivé sklony ke kriminální činnosti, které
neumožňovaly uložit namísto trestu výchovné opatření. Nejvyšší správní soud proto souhlasí
se závěrem městského soudu, že výrok rozhodnutí žalovaného není v rozporu s jeho
odůvodněním. Žalovaný pouze vyjádřil svoje úvahy, které vedly k zajištění stěžovatele, a poukázal
na možné naplnění dalších skutkových podstat v §124 odst. 1 zákona o pobytu cizinců, které
jako přitěžující okolnosti svědčily pro zajištění cizince.
[27] Jestliže stěžovatel považuje stanovisko žalovaného, že převážil veřejný zájem na jeho
vyhoštění, za zmatečné, protože žalovaný nerozhodoval o jeho vyhoštění, nelze tomuto závěru
přisvědčit. V souladu s judikaturou zdejšího soudu je při zajišťování cizince nutné alespoň
předběžně zvážit, zdali je možné uložit správní vyhoštění. Pokud by nebylo možné cizince
vyhostit, postrádalo by smysl i jeho zajištění za tímto účelem. Žalovaný se proto správně zabýval
i možností uložení správního vyhoštění.
[28] Stěžovatel napadá i skutečnost, že není znám titul zápisu v SIS a závěry žalovaného
si protiřečí ohledně délky uloženého vyhoštění. Žalovaný v rozhodnutí výslovně uvedl, že titulem
pro zařazení stěžovatele do evidence nežádoucích cizinců v SIS bylo vyrozumění Cizineckého
úřadu v Chemnitz ze dne 19. 1. 2009. Není proto pochyb o tom, na základě jakého titulu
byl proveden zápis. Toto vyrozumění je součástí správního spisu a jeho text neobsahuje výslovně
dobu, na kterou byl stěžovateli uložen zákaz vstupu do schengenského prostoru. Výpis z SIS
naopak nese den záznamu 23. 6. 2009 a den expirace záznamu 23. 5. 2015. Jelikož předmětem
soudního přezkumu je správní rozhodnutí žalovaného, nemůže se soud vyjadřovat ke správnosti,
respektive zákonnosti, postupu německých orgánů ohledně doby, na kterou bylo vyhoštění
stěžovateli uloženo. Pokud žalovaný tyto skutečnosti v odůvodnění svého rozhodnutí
konstatoval, nezatížil jej vadou spočívající v nesrozumitelnosti. Nesporná a ani stěžovatelem
nerozporovaná je skutečnost, že stěžovatel německými orgány vyhoštěn byl a že v době
rozhodování správního orgánu trval zákaz zdržovat se v schengenském prostoru. Pro posouzení
nyní rozhodované věci tato okolnost zcela postačuje. Kasační námitka proto není důvodná.
IV.
Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[29] Nejvyšší správní soud na základě výše uvedených úvah shledal, že městský soud dospěl
ke správnému závěru, když shledal napadené rozhodnutí žalovaného v souladu se zákonem;
rozhodnutí je řádně odůvodněné a žalovaný v něm dostatečným způsobem vyjádřil svoje úvahy
relevantní pro zajištění stěžovatele. Nejvyšší správní soud proto kasační stížnost jako
nedůvodnou zamítl (§110 odst. 1 věta druhá s. ř. s.).
[30] Výrok o náhradě nákladů řízení vychází z §60 odst. 1 věta první ve spojení s §120 s. ř. s.
Neúspěšnému stěžovateli nevzniklo právo na náhradu nákladů řízení a úspěšnému žalovanému
žádné náklady nad rámec jeho úřední činnosti nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 17. prosince 2014
JUDr. Jiří Palla
předseda senátu