ECLI:CZ:NSS:2014:4.AZS.92.2014:21
sp. zn. 4 Azs 92/2014 - 21
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jiřího Pally a soudců
Mgr. Aleše Roztočila a JUDr. Dagmar Nygrínové v právní věci žalobce: Z. X., zast. Mgr. Ilonou
Sedlákovou, advokátkou, se sídlem Příkop 8, Brno, proti žalovanému: Ministerstvo vnitra,
se sídlem Nad Štolou 3, Praha 7, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 8. 4. 2014, č. j. 11 A 10/2012 - 76,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I.
Přehled dosavadního řízení
[1] Žalobce podal dne 19. 1. 2012 u Městského soudu v Praze žalobu na oc hranu proti
nezákonnému zásahu, kterého se měl žalovaný dne 21. 12. 2011 dopustit tím, že zadržel jeho
cestovní doklad.
[2] Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 25. 6. 2013, č. j. 11 A 10/2012 – 39, žalobu
zamítl a rozhodl dále, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
[3] Proti tomuto rozsudku podal žalobce včas kasační stížnost.
[4] Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 22. 11. 2013, č. j. 4 Aps 6/2013 – 37, zrušil
rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 25. 6. 2013, č. j. 11 A 10/2012 – 39, a věc mu vrátil
k dalšímu řízení. S ohledem na zjištěný skutkový stav a znění relevantních ustanovení zákona
č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pobytu cizin ců“) totiž dospěl k závěru,
že v posuzované věci zjevně nebyly dány zákonem č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců stanovené
podmínky k tomu, aby žalovaný byl oprávněn zadržet, resp. zabavit stěžovateli cestovní doklad.
Nejvyšší správní soud proto dospěl k závěru, že postup žalovaného (zadržení cestovního dokladu
stěžovatele jeho zástupkyni) byl v posuzované věci nezákonným zásahem ve smyslu §82 s. ř. s.
[5] Městský soud v Praze následně rozsudkem ze dne 8. 4. 2014, č. j. 11 A 10/2012 – 76,
výrokem I. rozhodl, že postup žalovaného spočívající v zadržení cestovního dokladu žalobce
a jeho nepředání zmocněné zástupkyni žalobce byl nezákonným zásahem , výrokem II. žalobu
v části, v níž se žalobce domáhal vyslovení zákazu pokračovat v zadržování cestovního dokladu
žalobce zamítl a výrokem III. žalovanému uložil povinnost zaplatit žalobci náhradu nákladů
řízení ve výši 10.200,-Kč ve lhůtě 30 dnů od právní moci rozsudku k rukám jeho zástupkyně.
Městský soud při opětovném posouzení věci v souladu s §110 odst. 4 zákona č. 150/2002 Sb.,
soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“) vycházel z právního názoru, který zaujal Nejvyšší správní
soud ve shora uvedeném rozsudku a deklaroval, že postup žalovaného, spočívající v zadržení
cestovního dokladu žalobce a jeho nepředání zmocněné z ástupkyni žalobce, byl nezákonným
zásahem.
[6] V části, v níž se žalobce domáhal toho, aby soud zakázal žalovanému pokračovat
v zadržování jeho cestovního dokladu, městský soud neshledal ž alobu důvodnou a zamítl ji. Bylo
totiž prokázáno, že žalovaný nemůže pokračovat v zadržování cestovního dokladu žalobce,
neboť tento cestovní doklad již nemá ve své dispozici, protože jej předal zastupitelskému úřadu
domovského státu žalobce.
[7] Proti tomuto rozsudku městského soudu podal žalovaný (dále též „stěžovatel“) včas
kasační stížnost, v níž namítal jeho nezákonnost z důvodu uvedeného v §103 odst. 1 písm. a)
s. ř. s. a brojil proti výrokům I. a III. tohoto rozsudku. Stěžovatel namítal, že Nejvyšší správní
soud v rozsudku ze dne 22. 11. 2013, č. j. 4 Aps 6/2013 – 37, z jehož závěrů vycházel městský
soud v kasační stížností napadeném rozsudku, v rozporu s čl. 1 odst. 2 Ústavy ČR nerespektoval
mezinárodní zásadu nevměšování. Poukázal v této souvislosti na skutečnost, že většina států
(včetně ČR) označuje cestovní doklady za vlastnictví státu a vyjádřil přesvědčení, že pouze
oprávněný držitel s nimi může disponovat, a to bez jakéhokoliv prostředníka. Podle stěžovatele
také §32 a násl. zákona č. 329/1999 Sb., o cestovníc h dokladech vylučuje předání cestovního
dokladu třetí osobě a to bez jakýchkoliv výjimek (není tedy mož no jej předat ani osobě,
jíž je vystavena oprávněným držitelem cestovního dokladu plná moc). Za důležité stěžovatel
označil to, jakým způsobem upravuje nakládání s cestovními doklady právo oprávněného
vlastníka cestovního dokladu, tj. právní řád Čínské lidové repu bliky. Nejvyšší správní soud
se podle stěžovatele mýlí, pokud v rozsudku ze dne ze dne 22. 11. 2013, č. j. 4 Aps 6/2013 – 37,
dospěl k závěru, že jej v tomto konkrétním případě nezajímá čínská právní úprava. Jednání ČR
spočívající v předání cestovního dokladu neoprávněnému držiteli představuje podle stěžovatele
porušení zásady nevměšování, zásah do vnitřních záležitostí cizího státu a nerespektování
výlučného práva Čínské lidové republiky (dále též „ČLR“) nakládat se svým majetkem. V této
souvislosti stěžovatel poukázal na skutečnost, že zákon o cestovních pasech ČLR v §2 zakazuje
organizacím i jednotlivcům cestovní pas přenechávat. Čínské právo, stejně jako právo české
vylučuje, aby byl cestovní pas vydán někomu jinému, než je jeho vlastník, tj. stát, zastoupený
příslušnými úřady a oprávněný držitel, jímž je v tomto případě žalobce. Také v samotném
cestovním pasu ČLR je jasně uvedena povinnost držitele pasu nepropůjčovat jej jiným osobám
a není zde ani výjimka pro právní zástupce či další zmocně né osoby, jak se podle stěžovatele snaží
dovodit čtvrtý senát Nejvyššího správního soudu ve věci sp. zn. 4 Aps 6/2013.
[8] Stěžovatel vyjádřil přesvědčení, že postupoval v souladu s mezinárodními závazky ČR,
když nepředal cestovní doklad třetí osobě, která není ani majitelem, ani oprávněným držitelem
cestovního dokladu cizince. Závěr Nejvyššího správního soudu, že stěžovatel nebyl oprávněn
zadržet či zabavit cestovní doklad cizince postrádá podle stěžovatele oporu v realitě, neboť
stěžovatel cestovní doklad cizince, žádajícího o povolení k přechodnému pobytu na území ČR
nezadržel ani nezabavil, ale toliko jej odmítl předat třetí osobě, která není jeho majitelem
či oprávněným držitelem. Podle stěžovatele neobstojí ani závěr Nejvyššího správního soudu,
že v důsledku postupu žalovaného by se nemohla vyřizovat víza či povolení k pobytu, jelikož
adresáty, jimž je v těchto řízeních cestovní doklad poskytnut, jsou státní orgány, nikoli soukromá
osoba, jako v daném případě a navíc jim cestovní pas poskytuje oprávněný držitel a jen jemu
je poté cestovní doklad vrácen. Stěžovatel tak má za to, že postupoval jediným možným
zákonným způsobem, když se nejprve pokusil předat cestovní doklad získaný od neoprávněného
držitele jeho oprávněnému držiteli (žalobci). Prostřednictvím právní zástupkyně byl stěžovatel
informován o tom, že si má do 29. 12. 2011 cestovní doklad osobně vyzvednout, jinak
bude předán vlastníkovi, tj. Čínské lidové republice. Vzhledem k tomu, že si žalobce svůj
cestovní doklad ve stanovené lhůtě nevyzvedl, žalovaný podle §107 odst. 1 zákona o pobytu
cizinců cestovní doklad odeslal Ředitelství služby cizin ecké policie, která jej předala jeho
vlastníkovi, prostřednictvím zastupitelského úřadu ČLR v Praze. Stěžovatel nesouhlasil (označil
jej za restriktivní) s výkladem pojmu „získá“, jímž 4. senát Nejvyššího správního soudu ve věci
sp. zn. 4 Aps 6/2013, podložil svůj výklad o neaplikovatelnosti uvedeného ustanovení.
[9] Stěžovatel dále upozornil na zásadu, že správní orgány mohou činit jen to, co jim zákon
výslovně ukládá, vyplývající z čl. 2 odst. 3 Ústavy ČR. Uvedl, že mu není známo žádné ustanovení
zákona, z nějž by vyplývala povinnost správního orgánu předávat cestovní doklady cizinců třetím
osobám. Závěr Nejvyššího správního soudu ve věci sp. zn. 4 Aps 6/2013 , že žalobce měl svůj
cestovní doklad stále ve své moci a disponoval jím, přestože jej fakticky předal své právní
zástupkyni a neměl ho ve své dispozici, odůvodněný tím, že cestovní pas „své zástupkyni pouze
svěřil a ta byla oprávněna s ním nakládat pouze stěžovatelem stanoveným způsobem“ označil
stěžovatel za pozoruhodné scholastické cvičení, odporující však elementárním právním zásadám
a vytvářejícím právní fikci nemající oporu v platném právu. S ohledem na neexistenci právního
podkladu pro předání cestovního dokladu žalobce jeho zástupkyni bylo vyloučeno,
aby jí stěžovatel tento cestovní doklad předal.
[10] V další kasační námitce stěžovatel uvedl, že až do rozsudku sp. zn. 4 Aps 6/2013
neexistovalo žádné rozhodnutí soudu, které by zpochybňovalo ustálenou správní praxi správního
orgánu, který předává cestovní doklady pouze oprávněnému držiteli. V této souvislosti stěžovatel
poukázal na způsob, jakým ustálenou správní praxi definoval rozšířený senát Nejvyššího
správního soudu v usnesení ze dne 21. 7. 2009, č. j. 6 Ads 88/2006 – 132, a vyjádřil přesvědčení,
že ustálená správní praxe požívá soudní ochrany, avšak čtvrtý senát Nejvyššího správního soudu
ve shora uvedeném rozsudku nezdůvodnil, z jakých právních podkladů čerpal, když se rozhodl
ji změnit. V uvedeném stěžovatel shledává důvodnost aplikace §17, p řípadně §18 odst. 1 s. ř. s.
a podklad pro postoupení věci rozšířenému senátu.
[11] Stěžovatel poukázal na skutečnost, že žalobci nic nebránilo v tom, aby žádost o povolení
k přechodnému pobytu podle ustanovení §87b zákona o pobytu cizinců podal na zastupitelském
úřadu ČR v ČLR, který by jeho žádost postoupil Ministerstvu vnitra. Uvedený problém tak vůbec
nemusel nastat, neboť stejnou cestou by mu byl po proběhlém správním řízení jeho cestovní
doklad vrácen. Podle stěžovatele je shora uvedený rozsudek čtvrtého senátu Nejvyššího
správního soudu možno vnímat také jako nebezpečný precedent, který by se mohl stát
nežádoucím návodem pro to, aby cizinci žádali o povolení k pobytu na území ČR přes různé
zprostředkovatele a právní zástupce, kteří by disponovali jejich cestovními doklady a správní
orgán by jim je posléze vracel, bez ohledu na jasně vyslovený nesouhlas vlastníka cestovního
dokladu (státu země původu cizince) a v rozporu se zákonnou úpravou a aplikační praxí
vztahovanou na občany ČR. Dopady uvedeného rozsudku Nejvyššího správního soudu mohou
být zásadního charakteru, což je podle stěžovatel nepochybně důvodem pro postoupení věci
rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu.
[12] K výroku III. rozsudku městského soudu stěžovatel uvedl, že v případě zrušení kasační
stížností napadeného rozsudku městského soudu Nejvyšším správním soudem odpadne zákonem
požadovaná podmínka „úspěchu ve věci“ a nebude již dán důvod pro plnění (placení nákladů
řízení žalobci) ze strany žalovaného. Jelikož by se jednalo o plnění z právního důvodu, který
odpadl, neboť rozsudek, o nějž se nárok zástupkyně žalobce opírá, by byl zrušen a stěžovateli
by tak vzniklo oprávnění z titulu bezdůvodného obohacení, shledává stěžovatel potřebným,
aby Nejvyšší správní soud zrušil i výrok III. kasační stížností napadeného rozsudku.
[13] Stěžovatel požádal o přiznání odkladného účinku kasační stížnosti s odůvodněním,
že se jedná o zásadní právní otázku, kdy by postup dle právního názoru obsaženého v rozsudku
Nejvyššího správního soudu sp. zn. 4 Aps 6/2013 vedl k nerespektování mezinárodních závazků
ČR a protiústavnímu chování. Praktické dopady prolomení mezinárodněprávních a ústavních
principů nakládání s cestovními doklady by podle stěžovatele nepochybně vyvolaly zásadní
následky, které lze označit za nenahradite lnou újmu ve smyslu §73 odst. 2 s. ř. s. S ohledem
na možné masivní zneužití závěrů soudu v kasační stížností napadeném rozsudku pak podle
stěžovatele veřejný zájem vyžaduje pozastavení účinku tohoto rozsu dku do doby, než ve věci
rozhodne Nejvyšší správní soud, případně než bude věc rozhodnuta rozšířeným senátem
Nejvyššího správního soudu.
[14] S ohledem na výše uvedené stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud rozsudek
Městského soudu v Praze ze dne 8. 4. 2014, č. j. 11 A 10/2012 – 76, zrušil a věc mu vrátil
k dalšímu řízení, případně aby Nejvyšší správní soud věc podle §17 odst. 1 postoupil
rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu.
[15] Žalobce se k návrhu na přiznání odkladného účinku ani ke kasační stížnosti samotné
nevyjádřil.
II.
Posouzení kasační stížnosti
[16] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, proti
němuž je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná a za stěžovatele v souladu s §105
odst. 2 s. ř. s. jedná zaměstnanec s vysokoškolským právnickým vzděláním, které je podle
zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie. Poté Nejvyšší správní soud přezkoumal
důvodnost kasační stížnosti v souladu s ustanovením §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího
rozsahu a uplatněných důvodů. Neshledal přitom vady podle §109 odst. 4 s. ř. s., k nimž
by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
[17] Z obsahu kasační stížnosti je zřejmé, že se stěžovatel dovolává důvodu uvedeného
v §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
[18] Podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. lze kasační stížnost podat pouze z důvodu tvrzené
nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení.
Nesprávné posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení by muselo spočívat v tom,
že na správně zjištěný skutkový stav je aplikován nesprávný právní předpis, popř. je sice
aplikován správný právní předpis, ale tento je nesprávně vyložen.
[19] Kasační stížnost není důvodná.
[20] Nejvyšší správní soud nejprve vážil nezbytnost rozhodnutí o žádosti o odkladný účinek
kasační stížnosti. Dospěl k závěru, že o ní není třeba zvláště rozhodovat, jelikož ve lhůtě
stanovené pro rozhodnutí o návrhu na přiznání odkladného účinku je rozhodnuto o samotné
kasační stížnosti. V takovém případě je rozhodnutí o odkladném účinku nadbytečné, neboť
obecně může přiznání odkladného účinku kasační stížnosti přinést ochranu j en do doby
rozhodnutí o této stížnosti.
[21] Nejvyšší správní soud předesílá, že se posuzovanou věcí zabýval v již zmíněném rozsudku
ze dne 22. 11. 2013, č. j. 4 Aps 6/2013 – 37. Na závěry, k nimž v tomto rozsudku dospěl,
Nejvyšší správní soud odkazuje a setrv ává na nich, neboť v mezidobí nedošlo v posuzované věci
k relevantní změně zjištěného skutkového stavu nebo judikatury. Dále je třeba uvést, že těmito
závěry je Nejvyšší správní soud vázán také při posouzení této věci. V této souvislosti zdejší soud
poukazuje na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 7. 2008,
č. j. 9 Afs 59/2007 - 56 publ. pod č. Sb. NSS 1723/2008, v němž vyslovil, že Nejvyšší správní soud
je v řízení o opětovné kasační stížnosti vázán závazným právním názorem, k terý sám v téže věci vyslovil
v předchozím zrušujícím rozsudku, neboť i přípustnost samotné opětovné kasační stížnosti je omezena na důvody,
které Nejvyšší správní soud v téže věci dosud nevyřešil [§104 odst. 3 písm. a) s. ř. s.]. Tato vázanost právním
názorem je prolomena v případě změny skutkových zjištění či právních poměrů nebo dojde -li k podstatné změně
judikatury, a to na úrovni, kterou by byl krajský soud i každý senát Nejvyššího správního soudu povinen
respektovat v novém rozhodnutí. Takový případ nastane např. tehdy, uváží-li v mezidobí mezi prvním zrušujícím
rozsudkem Nejvyššího správního soudu a jeho rozhodováním v téže věci o opětovné kasační stížnosti o rozhodné
právní otázce jinak Ústavní soud, Evropský soud pro lidská práva, Evropský soudní dvů r, ale i rozšířený senát
Nejvyššího správního soudu v řízení podle §17 s. ř. s. nebo plénum či kolegium ve stanovisku přijatém podle §19
s. ř. s. Vzhledem k tomu, že Nejvyšší správní soud setrvává na svých závěrech, kterými je ostatně,
jak výše uvedeno, také vázán, není v posuzované věci dán důvod pro předložení věci rozšířenému
senátu Nejvyššímu správnímu soudu, jak se toho stěžovatel domáhá v kasační stížnosti.
[22] V prvé řadě je třeba uvést, že s těžovatel stále dovozuje ze správných východisek (cestovní
doklad je majetkem státu, který ho vydal a může se s ním prokazovat pouze oprávněný držitel)
nesprávné závěry. Jak již Nejvyšší správní soud vysvětlil v rozsudku ze dne 22. 11. 2013,
č. j. 4 Aps 6/2013 – 37, žalobce v rámci realizace svého práva na právní zastoupení zakotveného
v čl. 37 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, svůj cestovní doklad zástupkyni svěřil za přesně
vymezeným účelem – podání žádosti o povolení k pobytu. Zástupkyně žalobce tak byla s jeho
cestovním dokladem oprávněna nakládat pouze v souvislosti s podáním uvedené žádosti,
což ostatně fakticky také činila. Žalobce tak v podstatě měl stále svůj cestovní doklad ve své moci
a použil jej jakožto oprávněný držitel, neboť ho své zástupkyni pouze svěřil a ta byla oprávněna
s ním nakládat pouze stěžovatelem stanoveným způsobem. Převzetí cestovního dokladu
prostřednictvím zástupkyně žalobce tudíž spadá pod zacházení s cestovním dokladem podle
zákona o pobytu cizinců, ke kterému je žalobce oprávněn a toto jednání tudíž není protiprávní,
jak dovozuje stěžovatel.
[23] Argumentaci stěžovatele, podle níž §32 a násl. zákona o cestovních dokladech vylučuje
bez jakýchkoliv výjimek předání cestovního dokladu třetí osobě Nejvyšší správní soud
nepřisvědčil, neboť zákon o cestovních dokladech se nevztahuje na cizince, kterým žalobce
jakožto občan Čínské lidové republiky bezesporu je, ale pouze na občany ČR, jak je zřejmé
z předmětu úpravy vymezeném v ustanovení §1 tohoto zákona, podle kterého, tento zákon
upravuje vydávání cestovních dokladů státním občanům Č eské republiky (dále jen "občan"), jejich používání
občany a vedení agendového informačního systému evidence cestovních dokladů (dále jen „evidence cestovních
dokladů“) a agendového informačního systému evidence diplomatických a služebních pasů (dále jen „evidence
diplomatických a služebních pasů“).
[24] Na okraj Nejvyšší správní soud dodává, že i kdyby se zákon o cestovních dokladech
na žalobce vztahoval, pak by nezbývalo než konstatovat, že žalobce neporušil žádnou
z povinností, které tento zákon stanoví držiteli cestovního dokladu v ustanovení §32 a násl.,
tj. zejména s přihlédnutím ke všem okolnostem a poměrům chránit cestovní doklad před ztrátou, odcizením,
poškozením nebo zneužitím (odst. 1 písm. a), odevzdat bez zbytečného odkladu neplatný cestovní doklad nebo
cestovní doklad, který je zaplněn záznamy, orgánu příslušnému k jeho vydání, matričnímu úřadu,
zastupitelskému úřadu anebo neprodleně na vyžádání orgánům policie (odst. 1 písm. b), ohlásit neprodleně
ztrátu, odcizení, zničení cestovního dokladu (odst. 2 a 3). Žalobce totiž stále věděl o tom,
kdo, kde a jakým způsobem s jeho cestovním dokladem zachází a neztratil nad ním v žádném
momentu kontrolu. To je ostatně zřejmé také z toho, že jeho zástupkyně, jakožto advokátka, byla
oprávněna použít cestovní doklad pouze v rozsahu stanoveném žalobcem, neboť podle §16
zákona č. 85/1996 Sb., o advokacii, advokát je povinen chránit a prosazovat práva a oprávněné zájmy
klienta a řídit se jeho pokyny. Zástupkyně stěžovatele navíc i po případném ukončení zastupování
byla povinna postupovat (tj. i zacházet s cestovním dokladem žalobce) tak, aby žalobci nevznikla
žádná újma (§20 odst. 6 zákona o advokacii).
[25] Ohledně poukazu stěžovatele na právní řád ČLR lze pouze opět zopakovat závěr
vyslovený v rozsudku č. j. 4 Aps 6/2013 - 37, že správní orgány jsou podle §2 odst. 1 zákona
č. 500/2004 Sb., správní řád, povinny v řízení postupovat v souladu se zákony a ostatními
právními předpisy, jakož i mezinárodními smlouvami, které jsou součástí právního řádu (České
republiky). Právní normy ČLR pod uvedený výčet norem, podle kterých jsou správní orgány
povinny postupovat, nespadá, a proto podle tohoto nařízení nelze v posuzované věci postupovat
ani se jej jakkoliv dovolávat. To samé pak platí v případě rozhodování soudu, neboť podle čl. 95
Ústavy ČR, soudce je při rozhodování vázán zákonem a mezinárodní smlouvou, která je součástí právního řádu;
je oprávněn posoudit soulad jiného právního předpisu se zákonem nebo s takovou mezinárodní smlouvou.
[26] Nejvyšší správní soud má dále za to, že v posuzované věci nemohlo dojít ani k porušení
zásady nevměšování, dle které žádný stát nemá právo vměšovat se přímo nebo nepřímo
do záležitostí jiného státu. K tomuto závěru zdejší soud vede jednak to, že žalobce se svým
dokladem disponoval v mezích svého práva na právní pomoc způsobem, ke kterému je oprávněn
a toto jeho jednání učiněné prostřednictvím zástupkyně tudíž nemůže být protiprávní. Dále
je třeba uvést, že zásada nevměšování se uplatňuje především v rámci jednání a styků přímo mezi
státy, resp. na státní úrovni. Zásada nevměšování se totiž týká zahraniční politiky, tedy
politických, hospodářských či jiných opatření, kterými se jeden stát ovlivnit vnitropolitické
poměry v jiném státě. V posuzované věci však byl zástupkyni žalobce odebrán jeho cestovní pas
při vyřizování žádosti žalobce o povolení k přechodnému pobytu na území České republiky podle
§87b zákona o pobytu cizinců. Je tedy zřejmé, že k odebrání pasu došlo při vyřizování záležitosti
týkající se výhradně žalobce, jakožto soukromé fyzické osoby, a to výlučně na území České
republiky, nikoli o záležitost mezinárodního respektive zahraničněpolitického charakteru, rozsahu
a významu, v níž by připadalo v úvahu aplikovat zásady mezinárodního práva veřejného, mezi
které patří i zásada nevměšování. Vrácení pasu žalobce zástupkyni stěžovatele tak s přihlédnutím
k výše uvedenému nelze podle Nejvyššího správního soudu považovat za porušení zásady
nevměšování. Není ostatně zřejmé, jak by takovým úkonem mělo dojít k ovlivnění
vnitropolitických poměrů v ČLR ze strany státních orgánů České republiky.
[27] Stěžovatel v kasační stížnosti zpochybnil závěr Nejvyššího správního soudu uvedený
v předchozím rozsudku ve věci sp. zn. 4 Aps 6/2013 (kterým se posléze v souladu s §110 odst. 4
s. ř. s. řídil městský soud v kasační stížnosti napadeném rozsudku), že stěžovatel nebyl oprávněn
zadržet či zabavit cestovní doklad žalobce, tím, že stěžovatel cestovní doklad žalobce, žádajícího
o povolení k přechodnému pobytu na území ČR nezadržel ani nezabavil, ale toliko jej odmítl
předat třetí osobě, která není jeho majitelem či opráv něným držitelem. Také v případě této
argumentace stěžovatele Nejvyšší správní soud nejprve poukazuje na závěr, k němuž dospěl
ve věci sp. zn. 4 Aps 6/2013, v níž vyslovil, že cizinec nemusí být při podání žádosti o povolení
k přechodnému pobytu osobně přítomen a je tedy zřejmé, že žádost o přechodný pobyt podle
§87b zákona o pobytu cizinců mohou v zastoupení podávat i cizinci, kteří se nacházejí mimo
území České republiky, tak jak to učinil žalobce . Žalobce svého v ústavní rovině zakotveného
práva být zastoupen (čl. 37 odst. 2 Listiny) využil a svůj cestovní doklad zástupkyni svěřil
za přesně vymezeným účelem – podání žádosti o povolení k pobytu. Zástupkyně stěžovatele
tak byla s jeho cestovním dokladem oprávněna nakládat pouze v souvislosti s podáním této
žádosti, což ostatně fakticky také činila. Vzhledem k tomu, že zástupkyně žalobce byla
v posuzované věci oprávněna jednat jménem žalobce, vznikaly na základě tohoto zastoupení
práva a povinnosti přímo zastoupenému – žalobci, viz §22 odst. 1 v době nezákonného zásahu
stěžovatele platného a účinného zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník (stejná úprava
zastoupení pak je obsažena v §436 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník ). Smyslem a účelem
zastoupení totiž mimo jiné je, aby pro zastoupeného na jeho jméno a účet bylo zástupcem něco
vykonáno, což se poté odrazí přímo ve sféře zastoupeného (zde žalobce), neboť zástupce jedná
jeho jménem a na jeho účet. Pokud tedy stěžovatel nevrátil zástupkyni žalobce jeho cestovní
doklad, jde s přihlédnutím k tomu, že zástupkyně žalobce jednala jeho jménem a na jeho účet
a její jednání je třeba přičítat žalobci o podobnou situaci, jako kdyby stěžovatel nevrátil cestovní
doklad přímo samotnému žalobci. Stěžovatel tudíž měl s cestovním dokladem žalobce zacházet
pouze jako s přílohou jeho žádosti o přechodný pobyt a poté jej zástupkyni žalobce vrátit. Pokud
tak neučinil, dopustil se nezákonného zásahu, neboť z žádného právního předpisu nevyplývá
zákonné oprávnění stěžovatele k zadržení, resp. nevrácení cestovního dokladu zástupkyni
žalobce. Samotné označení jednání stěžovatele pak nemůže nic změ nit na jeho podstatě, kterou
je zadržení cestovního dokladu žalobce, aniž by k tomu byly dány podmínky stanovené zákonem
o pobytu cizinců.
[28] Stěžovatel dále argumentoval tím, že adresáty, jimž je v těchto řízeních cestovní doklad
poskytnut, jsou státní orgány, nikoli soukromá osoba, jako v daném případě a navíc jim cestovní
pas poskytuje oprávněný držitel a jen jemu je poté cestovní doklad vrácen. K této námitce
stěžovatele Nejvyšší správní soud v prvé řadě poukazuje na výše uvedený závěr, že žalobce nebyl
povinen podat svou žádost o povolení k přechodnému pobytu osobně. Zástupkyně žalobce tudíž
byla oprávněna za žalobce podat předmětnou žádost včetně potřebných příloh, tj. mimo jiné
i žalobcova cestovního dokladu a obstarat veškeré náležitosti související s podáním předmětné
žádosti. Jestliže byla žalobkyně oprávněna předložit cestovní doklad žalobce stěžovateli
při podání žádosti, je logické a z povahy věci zřejmé, že byla také oprávněna převzít cestovní
doklad žalobce od stěžovatele. Opačný výklad, tedy že by zástupkyně žalobkyně byla o právněna
cestovní doklad žalobce stěžovateli předložit v souvislosti s podání žádosti žalobce o přechodný
pobyt, ale už by nebyla oprávněna jej od stěžovat ele převzít, nedává smysl, neboť znemožňuje
zástupkyni žalobce v rámci zastoupení vyřídit veškeré záležitosti související s podáním žádosti
žalobce o povolení k přechodnému pobytu a v podstatě tím míří přímo proti ústavně
zakotvenému právu žalobce na právní pomoc.
[29] K nesouhlasu stěžovatele s výkladem pojmu „získá“, k e kterému dospěl zdejší soud
ve věci sp. zn. 4 Aps 6/2013, lze pouze uvést, že Nejvyšší správní soud na tomto výkladu setrvává. Stěžovatel totiž svůj nesouhlas s výkladem tohoto pojmu učiněným Nejvyšším správním
neodůvodnil, pouze jej označil za restriktivní.
[30] Argumentaci stěžovatele nelze přisvědčit ani v té části, v níž se dovolával zásady,
že správní orgány mohou činit jen to, co jim zákon výslovně ukládá a poukázal na skutečnost,
že mu není známo žádné ustanovení zákona, z něhož by vyplývala povinnost správního orgánu
předávat cestovní doklady cizinců třetím osobám. Tato argumentace stěžovatele totiž zcela
opomíjí skutečnost, že zástupkyně stěžovatele nebyla jakoukoli vůči žalobci cizí osobou,
ale žalobce jejím prostřednictvím jednal se stěžovatele m, jinak řečeno, zástupkyně žalobce
působila v rámci jeho zastoupení a v souladu s jeho pokyny jako „prodloužená ruka“ samotného
žalobce. Zásada, že správní orgány mohou činit jen to, co jim zákon ukládá, se vztahuje primárně
na zásahy správních orgánů do právní sféry fyzických a právnických osob. Nevrácení cestovního
dokladu zástupkyni žalobce nepochybně zasáhlo do jeho právní sféry. Naproti tomu vrácení
cestovního dokladu žalobce jeho zástupkyni by do jeho právní sféry nezasáhlo, neboť by bylo
v souladu s jeho vůlí vyjádřenou v plné moci udělené jeho zástupkyni. Žádný právní předpis však
žalovaného k zadržení cestovní dokladu zástupkyni žalobce neopravňoval a je tudíž zřejmé,
že žalovaný postupoval v rozporu se shora uvedenou zásadou. Tvrzení stěžovatele, že z žádného
ustanovení zákona nevyplývá povinnost předávat cestovní doklady cizinců třetím osobám
tak nelze přisvědčit.
[31] Ke konstatování stěžovatele, v němž označil závěr zdejšího soudu, že žalob ce měl svůj
cestovní doklad stále ve své moci a disponoval jím za pozoruhodné scholastické cvičení,
odporující elementárním právním zásadám a vytvářejícím právní fikci nemající oporu v platném
právu Nejvyšší správní soud uvádí, že se s relevantními námitka mi stěžovatele v tomto směru
vypořádal již výše a ve věci sp. zn. 4 Aps 6/2013 . Nejvyšší správní soud v této souvislosti
podotýká, že rozsudek ze dne 22. 11. 2013, č. j. 4 Aps 6/2013 - 37, byl publikován pod
č. 2988/2014 ve Sbírce rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, kde jsou publikována
nejvýznamnější a nejdůležitější rozhodnutí správních soudů, jejichž publikace je schválena
nadpoloviční většinou přítomných soudců pléna Nejvyššího správního soudu poté,
co je podroben připomínkovému řízení, kde se k navrženým judikátům mohou vyjadřovat krajské
soudy, Nejvyšší soud, veřejný ochránce práv, právnické fakulty a další připomínková místa
reprezentující odbornou veřejnost.
[32] V další kasační námitce stěžovatel uvedl, že až do rozsudku sp. zn. 4 Aps 6/2013
neexistovalo žádné rozhodnutí soudu, které by zpochybňovalo ustálenou správní praxi správního
orgánu, který předává cestovní doklady pouze oprávněnému držiteli. V této souvislosti stěžovatel
poukázal na způsob, jakým ustálenou správní praxi definoval rozšířený senát Nejvyššího
správního soudu v usnesení ze dne 21. 7. 2009, č. j. 6 Ads 88/2006 – 132, a vyjádřil přesvědčení,
že ustálená správní praxe požívá soudní ochrany.
[33] K principu ustálené správní praxe existuje ustálená a obsáhlá judikatura Nejvyššího
správního soudu. Poukázat lze např. na rozsudek ze dne 31. 5. 2010, č. j. 2 Ans 1/2009 - 8,
v němž Nejvyšší správní soud vyslovil, že „k principu tzv. ustálené správní praxe se již opakovaně
v minulosti vyjádřil Ústavní soud i Nejvyšší správní soud v tom smyslu, že účastník řízení se před správním
orgánem může dovolávat obdobného zacházení jako v předchozích srovnatelných případech tehdy, byl -li tento
postup správního orgánu v souladu se zákonem (viz například rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
13. 8. 2009, č. j. 7 As 43/2009 – 52; všechna citovaná rozhodnutí zdejšího soudu jsou dostupná
z www.nssoud.cz). V rozsudku ze dne 23. 8. 2007, č. j. 7 Afs 45/2007 – 251 Nejvyšší správní soud
konstatoval, že za situace, kdy zákon či předpis jej provádějící vý slovně neupravují konkrétní postup správních
orgánů, k němuž jsou tyto orgány na základě zákona zmocněny, není v rozporu se zákonem, postupují-li
dle interních předpisů. Podmínkou ovšem je, že takový interní předpis založil správní praxi, která je nepochyb ně
a všeobecně dodržována. Správní orgán se pak od této správní praxe nemůže v jednotlivém případě odchýlit, neboť
takový postup by byl nepřípustnou libovůlí. Tato myšlenka byla podrobněji rozpracována v usnesení rozšířeného
senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 6 Ads 88/ 2006 – 132, publikovaném
pod č. 1915/2009 Sb. NSS). Rozšířený senát zde uvedl, že „[p]rincip vázanosti správního orgánu vlastní
správní praxí, jestliže se taková praxe vytvořila, vyplývá ze zásady zákazu libovůle a neo důvodněně nerovného
zacházení (...). Tento ústavní princip, jenž musí veřejná správa respektovat, je vyjádřen i na úrovni podústavního
práva v §2 odst. 4 in fine správního řádu (...). Uvedeným ustanovením je vyjádřena zásada legitimního
očekávání, která vytváří předpoklady pro předvídatelnost činnosti veřejné správy. Veřejná zpráva by měla ve svých
postupech a rozhodování podržet určitou míru ustálenosti (kontinuity). Uvedené ustanovení mimo jiné rovněž
explicitně nastoluje pro podmínky veřejné správy požadavek vytváření ´ustálené rozhodovací praxe´, jež by měla
být měněna jen v odůvodněných případech, když přitom důvody budou vždy legitimní“. Správní praxe zakládající
legitimní očekávání je tedy „ustálená, jednotná a dlouhodobá činnost (příp. i nečinnost) orgánů veřejné správy,
která opakovaně potvrzuje určitý výklad a použití právních předpisů. Takovou pr axí je správní orgán vázán.
Jen taková správní praxe je doplněním psaného práva a je způsobilá modifikovat pravidla obsažená v právní
normě“. Současně rozšířený senát připomenul, že za ustálenou správní praxi lze považovat pouze postup
v intencích interní směrnice, která se nachází intra legem, a není tedy ani contra legem, ani praeter legem; smyslem
takového interního předpisu je omezit škálu možných význa mů interpretace zákona.“
[34] Dále je třeba zmínit rozsudek ze dne 16. 8. 2010, č. j. 2 Afs 53/2010 – 63, v němž
Nejvyšší správní soud uvedl, že „se povahou metodických pokynů a závazností správní praxe správních
orgánů zabýval již v několika svých rozhodnutích, na základě kterých je možné stručně definovat závaznou
správní praxi pomocí 1. kritéria zákonnosti – musí se jednat výhradně o praxi (činn ost, příp. nečinnost), která
je stanovena v souladu se zákonem, resp. vytvořena na základě zákonem svěřené pravomoc i, přičemž nesmí
zasahovat do zákonem zaručených práv soukromých osob, a 2. kritéria předvídatelnosti – praxe je ze strany
příslušných správních orgánů všeobecně přijímána a dodržována, je možné legitimně očekávat stejný postup
v podobných případech. „Jestliže se takováto praxe vytvořila, správní orgán se od ní nemůže v jednotlivém případě
odchýlit, neboť takový jeho postup by byl libovůlí, která je v právním státě (viz čl. 1 odst. 1 Ústavy) nepřípustná.
Ze zásady zákazu libovůle a neodůvodněně nerovného za cházení (viz čl. 1 věta první Listiny základních práv
a svobod) vyplývá princip vázanosti správního orgánu vlastní správní praxí v případě, že mu zákon dává prostor
pro uvážení, pokud se taková praxe vytvořila“ (cit. z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 4. 2005,
č. j. 2 Ans 1/2005 - 55, ve stejném duchu rozsudek ze dne 23. 8. 2007, č. j. 7 Afs 45/2007 - 251, publ. pod
č. 1383/2007 Sb. NSS, oba dostupné na www.nssoud.cz).“
[35] Z výše uvedeného vyplývá, že ustálená právní praxe je relevantní pro posouzení,
zda zde existuje legitimní očekávání jednotlivců, že správní orgán bude posuzovat jejich věc
obdobně jako jiné srovnatelné věci posuzované v minulosti stejným orgánem. Naopak z této
judikatury nelze nijak dovodit právo správního orgánu, aby jeho ustálená praxe byla soudem
shledána jako souladná se zákonem, zejména v případě, kdy, jak stěžovatel sám připouští, tato
praxe dosud správními soudy posouzena nebyla.
[36] Ke skutečnosti, že žalobce mohl žádost o povolení k přechodnému pobytu
na zastupitelském úřadu ČR v Čínské lidové republice, na kterou poukázal stěžovatel v kasační
stížnosti, Nejvyšší správní soud nepřihlížel, neboť nemá pro správné posouzení věci žádný
význam.
III.
Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[37] Uplatněné důvody kasační stížnosti tak nebyly zjištěny a Nejvyšší správní soud
proto kasační stížnost jako nedůvodnou zamítl (§110 odst. 1 s. ř. s.).
[38] Současně v souladu s §120 a §60 odst. 1 věty první s. ř. s. nepřiznal žádnému z účastníků
právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti, neboť žalovaný v něm neměl úspěch
a žalobci žádné náklady nevznikly, neboť jeho zástupkyně v řízení neučinila žádný úkon právní
služby ve smyslu §11 vyhlášky Ministerstva spravedlnosti č. 177/1996 Sb.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 29. května 2014
JUDr. Jiří Palla
předseda senátu