ECLI:CZ:NSS:2019:4.AZS.95.2019:36
sp. zn. 4 Azs 95/2019 - 36
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Aleše Roztočila a soudců
JUDr. Jiřího Pally a Mgr. Petry Weissové v právní věci žalobce: A. S., zast. Mgr. Petrem
Václavkem, advokátem, se sídlem Opletalova 25, Praha 1, proti žalovanému: Ministerstvo
vnitra, Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců, se sídlem nám. Hrdinů 1634/3,
Praha 4, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 20. 12. 2016, č. j. MV-147214-7/SO-2016, v řízení o
kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 28. 2. 2019, č. j. 30 A
10/2017 - 66,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci na nákladech řízení o kasační stížnosti
4.114 Kč do jednoho měsíce od právní moci tohoto rozsudku, k rukám zástupce žalobce
Mgr. Petra Václavka, advokáta.
Odůvodnění:
I.
Přehled dosavadního řízení
[1] Rozhodnutím Ministerstva vnitra, odboru azylové a migrační politiky (dále jen „správní
orgán prvního stupně“), ze dne 3. 8. 2016, č. j. OAM-5731-22/DP-2016, byla zamítnuta žádost
žalobce o prodloužení platnosti povolení k dlouhodobému pobytu vydaného za účelem
podnikání a doba platnosti povolení k dlouhodobému pobytu nebyla podle §44a
odst. 3 ve spojení s §35 odst. 3 a §37 odst. 2 písm. b) v návaznosti na ustanovení §56
odst. 1 písm. j) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně
některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“),
prodloužena. Správní orgán prvního stupně dospěl k závěru, že žalobce přestal splňovat
podmínku pro vydání povolení k dlouhodobému pobytu, neboť byla zjištěna jiná závažná
překážka jeho pobytu na území. Ta měla spočívat ve skutečnosti, že žalobce jakožto společník
a jednatel obchodní společnosti X, vykonával od roku 2012 vedle obchodního vedení společnosti
také činnosti, které spadají do předmětu podnikání této společnosti (vykonává průvodcovskou
činnost, plánuje trasy, fotí a natáčí videa, která vkládá na internetové stránky), aniž by disponoval
povolením k zaměstnání. Tím se měl dopouštět na území ČR výkonu nelegální práce ve smyslu §
5 písm. e) bodu 2. zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů (dále
jen „zákon o zaměstnanosti“). Správní orgán prvního stupně konstatoval, že pod pojem „závažná
překážka pobytu cizince na území“ je nutno zahrnovat jednání cizince, které naplňuje znaky
porušování právních předpisů nebo jejich obcházení. Ochrana pracovního trhu je podle
správního orgánu prvního stupně dostatečným veřejným zájmem, aby jeho porušování v podobě
nelegální práce bylo považováno právě za onu závažnou překážku pobytu cizince na území podle
§56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců. Správní orgán prvního stupně pak neshledal, že by
neprodloužení doby platnosti povolení k dlouhodobému pobytu mělo nepřiměřený dopad do
soukromého a rodinného života žalobce. Konstatoval, že na území ČR žije žalobce se svou
družkou, rovněž jednatelkou společnosti X. Matka žalobce a dvě dospělé děti žijí v Ruské
federaci. Rozhodnutím správního orgánu prvního stupně se přitom neukládá zákaz pobytu, jako
by tomu bylo v případě správního vyhoštění.
[2] Rozhodnutí správního orgánu prvního stupně potvrdil v řízení o odvolání žalovaný
v záhlaví uvedeným rozhodnutím, přičemž se ztotožnil s právními závěry správního orgánu
prvního stupně.
[3] Proti napadenému rozhodnutí se žalobce bránil žalobou u Krajského soudu v Brně (dále
jen „krajský soud“), který žalobě vyhověl a označeným rozsudkem rozhodnutí žalovaného zrušil
a vrátil mu věc k dalšímu řízení. Krajský soud vytknul žalovanému „formalistický přístup“
při interpretaci pojmu „jiné závažné překážky“, aniž by zohlednil konkrétní okolnosti případu,
a dále to, že nedostatečně zjistil skutkový stav, neboť důkazem pro závěr o výkonu nelegální
práce byl především výslech žalobce provedený dne 26. 4. 2016. Zvláštní okolnosti případu
jsou podle krajského soudu dány ve skutečnosti, že žalobce řádně vykonával funkci jednatele
jako svou hlavní činnost, přičemž to, že vedle povinností jednatele vykonával i práci, která
je předmětem činnosti obchodní společnosti (správa internetových stránek apod.), nelze
v případě společnosti, jež nemá žádné další zaměstnance a veškerá její činnost je vykonávána
samotnými dvěma jednateli, považovat bez dalších bližších úvah příslušných správních orgánů
za natolik dominantní, že by toto jednání mohlo naplnit pojem jiné závažné překážky pobytu
na území ČR.
[4] Podle krajského soudu sice jednání žalobce po formální stránce skutečně naplňovalo
znaky nelegální práce (vykonával činnost vyplývající z předmětu činnosti obchodní společnosti
a nedisponoval povolením k zaměstnání), avšak v posuzovaném případě nešlo o jednání takové
intenzity, aby byl naplněn pojem „jiná závažná překážka“, která by znemožňovala
prodloužení pobytu. Krajský soud odkázal na své předchozí rozsudky ze dne 4. 9. 2018,
č. j. 29 A 159/2016 - 93, a ze dne 26. 10. 2018, č. j. 29 A 212/2016 - 67, ve kterých již dospěl
k obdobným závěrům, přičemž uvedl, že nezpochybňuje obecný názor Nejvyššího správního
soudu, uvedený v rozsudku ze dne 14. 8. 2014, č. j. 9 Ads 1/2014 - 47, totiž že „smyslem ustanovení
§89 zákona o zaměstnanosti je zamezit obcházení zákona, tj. zamezit cizincům, aby prostřednictvím
těchto forem činností (plněním úkolů vyplývajících z předmětu činnosti právnické osoby) vykonávali práci
bez povolení k zaměstnání“ a že „z hlediska státní politiky zaměstnanosti je zcela legitimní chránit
trh práce před nežádoucími jevy spočívajícími v účelovém zakládání obchodních společností o velkém počtu
společníků – cizinců, s cílem vyhnout se povinnosti získat pro zaměstnání na území ČR povolení“. V případě
žalobce se však o obcházení zákona ani o účelově založenou společnost s velkým počtem
společníků nejednalo - jde o společnost se dvěma společníky a jednateli, která nedisponuje
žádnými zaměstnanci, a veškeré úkoly vyplývající z předmětu činnosti (průvodcovská činnost
a činnosti s tím související) vykonávají pouze a právě tito dva jednatelé.
II.
Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalobce
[5] Žalovaný (dále jen „stěžovatel“) napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností.
Stěžovatel konkrétně uvedl, že nesouhlasí s tvrzením krajského soudu, podle něhož nemůže
převážit „formalistický“ přístup správních orgánů při interpretaci jiné závažné překážky
definované v §56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců. Odkázal přitom na rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 1. 2012, č. j. 9 As 80/2011 - 69, podle kterého
je toto zákonné ustanovení typickým neurčitým právním pojmem, přičemž „takový pojem zahrnuje
jevy nebo skutečnosti, které nelze obecně zcela přesně právně definovat. Jejich obsah a rozsah se může měnit,
například v závislosti na čase a místě aplikace právního předpisu. Zákonodárce tak vytváří správnímu orgánu
prostor, aby zhodnotil, zda konkrétní případ lze podřadit pod neurčitý právní pojem či nikoliv.“
Podle stěžovatelky proto jiná závažná překážka nemusí nutně znamenat, že by žalobce neplnil
účel povoleného pobytu (výkon podnikání), ale lze pod tento neurčitý právní pojem zahrnout
také výkon práce bez vydaného povolení k zaměstnání na konkrétní druh práce.
[6] Stěžovatel dále uvedl, že si je vědom, že společnost, v níž žalobce vykonává funkci
jednatele, není společností s velkým počtem společníků a jednatelů, což by mohlo vést
k podezření o obcházení zákona, avšak přesto je názoru, že žalobce vyjma úkolů vyplývajících
z funkce jednatele vykonává rovněž práci z předmětu činnosti této společnosti, ke které
je povinen mít podle §89 odst. 2 zákona o zaměstnanosti platné povolení k zaměstnání vydané
krajskou pobočkou Úřadu práce. Za zaměstnání se podle tohoto ustanovení považuje i plnění
úkolů vyplývajících z předmětu činnosti právnické osoby zajišťovaných společníkem, statutárním
orgánem nebo členem statutárního nebo jiného orgánu obchodní společnosti pro obchodní
společnost nebo členem družstva nebo členem statutárního nebo jiného orgánu družstva
pro družstvo. Práce cizince bez platného povolení je pak dle stěžovatele považována za natolik
nežádoucí jev, že je sankcionován dokonce i správním vyhoštěním až na dobu 5 let.
[7] Stěžovatel dále nesouhlasí se závěrem krajského soudu, že zásadní skutečností
bylo, že žalobce řádně vykonával funkci jednatele společnosti. Pouze z této skutečnosti
dle stěžovatele nelze vyvodit závěr, že správní orgány jsou povinny žádosti žalobce vyhovět,
aniž by přihlédly k jiným skutečnostem, které vyšly v řízení najevo. Takový postup je podle
stěžovatele v rozporu s veřejným zájmem, jímž je zabránění porušování zákona, přičemž výkon
nelegální práce je bezpochyby závažným porušením pravidel. Stěžovatel sice není kompetentní
posoudit, zda jednáním žalobce byla naplněna skutková podstata deliktu podle zákona
o zaměstnanosti, je však příslušný posoudit, že činnost, kterou žalobce popsal při výslechu
dne 26. 4. 2016, není podnikatelskou činností. V případě žalobce proto dospěl stěžovatel
k závěru, že byly naplněny všechny znaky nelegální práce.
[8] Stěžovatel pak nesouhlasí ani s tím, že nebyl dostatečně zjištěn skutkový stav věci.
Skutečnosti zjištěné z výslechu žalobce dostatečně dokládají to, že se dopustil nelegální práce,
která je podřaditelná pod pojem jiné závažné překážky v pobytu žalobce na území.
[9] Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti poukázal na rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 4. 4. 2019, č. j. 9 Azs 66/2019 - 41, jímž zamítl kasační stížnost stěžovatele
v naprosto totožném případě.
III.
Posouzení kasační stížnosti
[10] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí,
proti němuž je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná, a za stěžovatele v souladu
s §105 odst. 2 s. ř. s. jedná zaměstnanec s vysokoškolským právnickým vzděláním. Poté Nejvyšší
správní soud přezkoumal důvodnost kasační stížnosti v souladu s ustanovením §109
odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů. Neshledal přitom vady
podle §109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
[11] Kasační stížnost není důvodná.
[12] Nejvyšší správní soud předesílá, že právně i skutkově obdobným případem se již zabýval
v rozsudku ze dne 4. 4. 2019, č. j. 9 Azs 66/2019 - 41, v němž se jednalo o posouzení případu
družky žalobce. Při posouzení věci proto převzal závěry učiněné v tomto rozsudku.
[13] Klíčovým je výklad neurčitého pojmu obsaženého v §56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu
cizinců, podle něhož nelze prodloužit platnost povolení k dlouhodobému pobytu, jestliže pobyt
cizince na území není v zájmu ČR nebo je zjištěna jiná závažná překážka pobytu cizince na území.
Správní orgán prvního stupně a stěžovatel dospěli ve svých rozhodnutích k závěru, že tento
neurčitý právní pojem zahrnuje bez dalšího i případ nelegální práce cizince podle §5 písm. e)
bodu 2. zákona o zaměstnanosti, přičemž ze zjištěných skutkových okolností dovodili, že žalobce
jako jednatel obchodní společnosti vykonával vedle ryze obchodního vedení společnosti
také činnosti, které lze podřadit pod předmět podnikání obchodní společnosti, a dopustil
se tedy nelegální práce.
[14] Nejvyšší správní soud má za to, že krajský soud v napadeném rozsudku nezpochybnil
závěr o tom, že pod pojem „jiné závažné překážky“ lze podřadit také výkon nelegální práce
cizincem. Na rozdíl od stěžovatele však dospěl k závěru, že porušení pravidel o zaměstnávání
cizinců musí být prokázáno ve vyšší intenzitě, aby takové jednání mohlo být podřazeno
pod pojem jiná závažná překážka pobytu cizince na území. Jinak řečeno, nikoliv každé
porušení §5 písm. e) bodu 2. ve spojení s §89 odst. 2 zákona o zaměstnanosti musí
být automaticky považováno za jinou závažnou překážku pobytu cizince na území podle §56
odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců. S tímto závěrem, byť nebyl v napadeném rozsudku
krajského soudu vyjádřen zcela pregnantně, se Nejvyšší správní soud ztotožňuje a nemá
za to, že by se jednalo o nesprávné posouzení právní otázky, která by způsobovala nezákonnost
napadeného rozsudku.
[15] Při posuzování žádosti o prodloužení dlouhodobého pobytu cizince je podle §34
odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců primárním hlediskem sledování účelu, pro který
byl pobyt cizinci povolen. Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 3. 2017,
č. j. 1 Azs 66/2017 - 29, je smyslem prodloužení povolení k dlouhodobému pobytu zajištění
dalšího legálního pobytu cizince na území ČR, a to při pokračování účelu, pro který
mu bylo pobytové oprávnění uděleno. Správní orgán proto musí při posuzování žádosti přihlížet
k tomu, zda cizinec jím deklarovaný účel náležitě využívá. V daném případě proto krajský soud
nepochybil, pokud zdůraznil, že žalobce účel pobytu, jímž bylo podnikání a účast v právnické
osobě, skutečně plnil. To jistě nevylučuje, aby správní orgán shledal jinou závažnou překážku,
kterou může být v obecné rovině i zjištěná činnost naplňující znaky nelegální práce podle §5
písm. e) bodu 2. zákona o zaměstnanosti (srov. například právní větu rozsudku Městského soudu
v Praze ze dne 11. 12. 2017, č. j. 11 A 168/2017 - 47: „Výkon nelegální práce na území České republiky
je třeba vnímat jako jednání, které naplňuje znaky porušování právních předpisů České republiky nebo jejich
obcházení. Podezření správního orgánu na obcházení zákona cizincem lze nepochybně hodnotit jako zjištění jiné
závažné překážky pobytu cizince na území České republiky [§56 odst. 1 písm. j) zákona č. 326/1999 Sb.,
o pobytu cizinců]. Jde o překážku, kterou zákon o pobytu cizinců přímo nedefinuje, a která může v tom kterém
případě dosahovat takové intenzity, že je možné ji vnímat jako závažnou…“). Nejvyšší správní soud
však souhlasí s krajským soudem, že při výkladu tohoto pojmu a jeho aplikaci je třeba vždy
přihlížet ke konkrétním skutkovým okolnostem výkonu činností, které by bylo lze označit
za nelegální práci, přičemž situace, kdy cizinec jako společník a jednatel obchodní společnosti,
v níž působí celkem toliko dva společníci a jednatelé, vykonává pro společnost určité činnosti
vedle vlastního obchodního vedení společnosti, není takové intenzity, k níž lze jako k jiné
závažné překážce přihlížet. Jak již bylo shora uvedeno, nikoliv každé zjištěné porušení zákona
o zaměstnanosti musí vést zcela automaticky k závěru, že je jinou závažnou překážkou pobytu
cizince na území.
[16] Nejvyšší správní soud má za to, že krajský soud nikterak nezpochybnil výklad §89
odst. 2 zákona o zaměstnanosti, podle něhož se za zaměstnání považuje i to, pokud společník
či statutární orgán obchodní společnosti plní úkoly vyplývající z předmětu činnosti právnické
osoby, ani se tedy neodchýlil od stěžovatelem citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu
ze dne 14. 8. 2014, č. j. 9 Ads 1/2014 - 47. Krajský soud pouze konstatoval, že zjištěné porušení
tohoto ustanovení musí být natolik intenzivní, aby na něj mohl být aplikován neurčitý právní
pojem jiná překážka pobytu cizince na území.
[17] Lze pak souhlasit s tím, že této intenzity nedosahuje jednání cizince, který v převažující
míře a fakticky (nikoliv pouze formálně) vykonává funkci jednatele obchodní společnosti,
která nedisponuje žádnými zaměstnanci, a přitom plní i další činnosti týkající se vlastního
předmětu podnikání společnosti.
[18] Nejvyšší správní soud ze správního spisu, jakož i z rozhodnutí stěžovatele seznal,
že tak tomu bylo v případě žalobce, který fakticky vykonával funkci jednatele, přičemž
ve společnosti celkem o dvou společnících a jednatelích (druhou společnicí a jednatelkou
je družka žalobce), která nedisponovala vlastními zaměstnanci, vykonával i další činnosti
vyplývající z předmětu podnikání v cestovním ruchu. Bez ohledu na to, zda by formálně takové
jednání mohlo být věcně příslušným správním orgánem kvalifikováno jako nelegální práce, sdílí
Nejvyšší správní soud názor krajského soudu, že doposud ve správním řízení zjištěné skutkové
okolnosti nenasvědčují takové intenzitě případného porušení pravidel o zaměstnanosti,
resp. intenzitě porušení veřejného zájmu na ochraně pracovního trhu, která by ospravedlňovala
aplikaci závažných překážek bránících dalšímu pobytu žalobce na území.
[19] Ostatně, pokud jde o vlastní naplnění skutkové podstaty nelegální práce, lze odkázat
na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 1. 2019, č. j. 4 Azs 375/2018 - 33, podle
něhož „[z]a situace, kdy je žalobkyně jednak společníkem dané společnosti a jednak jejím jednatelem, není nijak
nepředstavitelné, že se bude aktivně podílet přímo na výkonu hlavní činnosti společnosti samé, neboť má, jakožto
společník společnosti [….] na řádném výkonu těchto činností legitimní zájem“.
[20] Nejvyšší správní soud se proto ztotožnil i s hodnocením krajského soudu, pokud
jde o nedostatečně zjištěný skutkový stav, resp. se ztotožnil s tím, že právní závěr učiněný oběma
správními orgány neodpovídá v řízení zjištěnému skutkovému stavu, který je vystavěn především
na výslechu žalobce. Takto zjištěný skutkový stav neospravedlňuje aplikaci pojmu jiné závažné
překážky pobytu cizince na území podle §56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců,
jak byl shora vyložen.
IV.
Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[21] Nejvyšší správní soud shledal nedůvodnými všechny stěžovatelem uplatněné námitky,
kasační stížnost je proto nedůvodná. Nejvyšší správní soud tedy dle §110 odst. 1 věty druhé
s. ř. s. kasační stížnost zamítl.
[22] O nákladech řízení o kasační stížnosti pak Nejvyšší správní soud rozhodl v souladu s §60
odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s. Procesně úspěšný žalobce má právo na náhradu odměny
právního zástupce za jeden úkon právní služby (vyjádření ke kasační stížnosti ze dne 8. 4 . 2019),
podle §11 odst. 1 písm. d) a §9 odst. 4 písm. d) ve spojení s §7 vyhlášky č. 177/1996 Sb.,
advokátní tarif] ve výši 3.100 Kč a náhradu hotových výdajů ve výši 300 Kč (§13 odst. 4 vyhlášky
č. 177/1996 Sb.). Zástupce žalobce již v řízení před krajským soudem doložil, že je plátcem
DPH, a proto se odměna za zastupování zvyšuje o tuto daň. Celkově tedy je žalovaný povinen
zaplatit žalobci na nákladech řízení o kasační stížnosti 4.114 Kč do jednoho měsíce od právní
moci tohoto rozsudku, k rukám zástupce žalobce.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 25. dubna 2019
Mgr. Aleš Roztočil
předseda senátu