ECLI:CZ:US:2019:4.US.4053.18.1
sp. zn. IV. ÚS 4053/18
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Jaromíra Jirsy a soudců Jaroslava Fenyka (soudce zpravodaj) a Jana Filipa o ústavní stížnosti stěžovatele 1) Ing. Bohuslava Nováka a obchodních společností 2) SOLAR-CZV s. r. o., sídlem Kolonka 45, Hoštka - Kochovice, 3) ABA Solar Alfa, s. r. o., sídlem Palackého 621/1, Olomouc, 4) PERFEKTIA a. s., sídlem J. Palacha 121/8, Břeclav, všech zastoupených Mgr. Luďkem Šikolou, advokátem sídlem Mezibranská 579/7, Praha 1 - Nové Město, proti usnesení Nejvyššího soudu ze dne 10. 9. 2018 č. j. 30 Cdo 1506/2017-174, rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 19. 10. 2016 č. j. 13 Co 468/2015-136 a rozsudku Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne 24. 9. 2015 č. j. 18 C 89/2013, 18 C 97/2013-90, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Ústavní stížností se stěžovatelé domáhají zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí z důvodu tvrzeného porušení jejich základních práv a svobod podle čl. 11 a čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva") a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě.
Žalobou podanou u Obvodního soudu pro Prahu 1 (dále jen "obvodní soud") se v režimu zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon č. 82/1998 Sb."), domáhal stěžovatel 1) zaplacení částky 27 805 988 Kč jako náhrady škody, stěžovatelka 2) částky 833 433 Kč jako náhrady škody a částky 522 534 525 Kč jako náhrady ušlého zisku, stěžovatelka 3) částky 714 044 000 Kč jako ušlého zisku a stěžovatelka 4) částky 2 175 559 jako náhrady škody a částky 1 167 360 000 jako ušlého zisku. Stěžovatelé vystupovali jako skupina investorů do záměrů na výstavbu a provoz fotovoltaické elektrárny (dále jen "FVE"). Podnikatelský záměr stěžovatelů vycházel z investiční pobídky zákonodárce, který garantoval projektům FVE státní podporu zákonem č. 180/2005 Sb., o podpoře výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů energie a o změně některých zákonů (zákon o podpoře využívání obnovitelných zdrojů). Novelou tohoto zákona, přijatou jako zákon č. 330/2010 Sb., však byla s účinností ode dne 1. 1. 2011 zcela ukončena podpora FVE o výkonu nad 30 kWp. Uvedené znemožnilo realizaci projektů stěžovatelů a došlo tak ke zmaření investic do projektů FVE. Náhrady škody spočívající v marně vynaložených nákladech a ušlém zisku se stěžovatelé domáhali vůči České republice - Ministerstvu financí (dále také "žalovaná").
Obvodní soud žalobu na zaplacení výše uvedených částek zamítl s odůvodněním, že chybí základní podmínka pro vznik odpovědnosti žalované, a to existence nesprávného úředního postupu nebo vydání nezákonného rozhodnutí. Podle obvodního soudu volba zákonných opatření směřujících k omezení státní podpory výroby energie ze slunečního záření za podmínek zachování garancí je v rukou zákonodárce. Činnost Parlamentu České republiky při hlasování o návrhu zákona není úředním postupem ve smyslu ustanovení §13 zákona č. 82/1998 Sb. Odpovědnost státu podle zákona č. 82/1998 Sb. je zásadně spojována s nesprávným úředním postupem orgánů moci výkonné a soudní. Dále podle obvodního soudu k zásahu do vlastnického práva stěžovatelů nedošlo, neboť i nadále zůstávají vlastníky předmětných FVE, popř. zpracovaných projektů. Pokud se stěžovatelé rozhodli nepokračovat v realizaci zamýšleného projektu, jednalo se o jejich rozhodnutí učiněné v rámci podnikatelské činnosti.
Městský soud v Praze (dále jen "městský soud") k odvolání stěžovatelů rozsudek obvodního soudu potvrdil v záhlaví uvedeným rozhodnutím. V odůvodnění svého rozsudku se městský soud ztotožnil se závěry obvodního soudu, na které odkázal. Dále městský soud mimo jiné dodal, že Parlament České republiky nelze považovat za orgán veřejné správy nebo jiný srovnatelný orgán, a to zejména v případě, že vykonává svou zákonodárnou moc. Odpovědnost Parlamentu České republiky je především politická a meze uvážení zákonodárce jsou dány ústavním pořádkem České republiky. Důsledkem překročení daných mezí je možnost zrušení zákona či vyslovení jeho protiústavnosti Ústavním soudem. To se v daném případě nestalo, zákon je platný a účinný, byť zasáhl do práv a povinností určité skupiny výrobců elektrické energie. Městský soud s odkazem na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 17/11 konstatoval, že v průběhu doby od přijetí zák. č. 180/2005 Sb. došlo k výraznému nárůstu množství podporovaných zdrojů a současně k výraznému poklesu investičních nákladů mimo jiné i v případě FVE. To včetně vysoké podpory a zájmu investorů vedlo k tomu, že vysoký počet vydaných kladných stanovisek několikanásobně překročil kapacitu, kterou byla schopna česká elektrizační soustava pojmout, a zároveň vedl ke zdražení elektrické energie pro koncového spotřebitele. Tento stav byl z hlediska ekonomické situace státu neudržitelný a zákonodárce učinil své rozhodnutí za okolností, kdy nastolená pravidla již neodpovídala ekonomické realitě, tedy ve veřejném zájmu. Takovému stavu však nemůže být naroveň postavena situace pouhého spoléhání investorů na to, že státní podpora využití obnovitelných zdrojů nebude do budoucna změněna. Ohledně změny zákona před jeho přijetím navíc probíhala rozsáhlá debata, takže šlo o stav zcela předvídatelný. Stěžovatelé proto podle městského soudu mohli a měli počítat s tím, že k omezení podpory v dané době dojde a tomu také měli přizpůsobit své podnikatelské záměry, nešlo o věc nahodilou či výsledek libovůle zákonodárce, a pokud tak neučinili a podmínky dané zákonem nesplnili, je tato skutečnost výsledkem jejich nečinnosti a stěžovatelé musí nést důsledky podnikatelského rizika s investicí spojeného. Nelze tedy podle městského soudu uzavřít, že by přijetím zákona a stanovení přechodného období, které stěžovatelé nestihli využít, došlo k porušení vlastnického práva garantovaného čl. 11 Listiny, v důsledku čehož by jim vznikla škoda.
Proti rozsudku krajského soudu podali stěžovatelé dovolání, které bylo napadeným usnesením Nejvyššího soudu jako nepřípustné odmítnuto podle §243c odst. 1 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "občanský soudní řád" nebo "o. s. ř."), neboť nebyly splněny podmínky jeho přípustnosti podle §237 o. s. ř.
Stěžovatelé jsou přesvědčeni, že soudy v napadených rozhodnutích posoudily chybně otázku přímého použití čl. 11 Listiny, v důsledku čehož porušily ústavně garantované právo stěžovatelů na ochranu vlastnictví, zejména v jeho aspektu povinné náhrady za nucené omezení vlastnického práva, a současně nevypořádáním merita žaloby odmítly stěžovatelům přístup ke spravedlnosti. Podle stěžovatelů soudy jejich věc chybně posoudily podle jiných případů s obdobným předmětem, přičemž nezohlednily specifika žalobních návrhů stěžovatelů, když vyšly z chybné premisy, že žaloba napadá legislativní činnost jako nesprávný úřední postup, zatímco stěžovatelé se ve skutečnosti domáhali náhrady na základě přímé aplikace čl. 11 Listiny. Soudy tak na věc nesprávně použily §13 zákona č. 82/1998 Sb., zatímco stěžovatelé opírali svoji žalobu o přímou aplikaci čl. 11 odst. 4 Listiny s pouze analogickým užitím procesních pravidel o náhradě za nesprávný úřední postup podle zákona č. 82/1998 Sb. Stěžovatelé poukazují na nález sp. zn. IV. ÚS 156/05 ze dne 28. 7. 2009 (N 167/54 SbNU 139), z něhož vyplývá, že tam, kde dochází k neústavnímu zásahu do vlastnického práva vlivem legislativního procesu, lze se domáhat náhrady u obecných soudů přímou aplikací čl. 11 odst. 4 Listiny s analogickým užitím procesních pravidel pro náhradu za nesprávný úřední postup podle zákona č. 82/1998 Sb. Stěžovatelé mají za to, že obecné soudy měly meritorně posoudit, zda v jejich případě došlo způsobem přijetí zákona č. 330/2010 Sb. k neústavnímu zásahu do jejich vlastnického práva a zda jim přísluší požadovaná náhrada podle čl. 11 odst. 4 Listiny. Žaloba stěžovatelů nenapadala obsah zákona č. 330/2010 Sb., nýbrž pouze způsob, jakým byla novela přijata, když excesivní způsob přijetí radikální změny legislativy zcela znehodnotil podnikatelské projekty stěžovatelů.
Stěžovatelé uvádí, že přijetí novely č. 330/2010 Sb. na podzim roku 2010 nelze v žádném případě považovat za bezodkladnou reakci státu na bezprostřední změnu poměrů. V této situaci se zákonodárce prokazatelně nenacházel. Přijetí legislativních opatření v novele č. 330/2010 Sb. nelze zdůvodňovat potřebou přijetí bezodkladného řešení aktuální situace. Státní aparát naopak disponoval značným množstvím informací a dostatkem času v řádu roků pro přípravu a přijetí vhodné legislativy. Státu nic nebránilo, aby opatření přijatá prostřednictvím novely č. 330/2010 Sb. přijal s předstihem s dostatečnou legisvakanční lhůtou. Takovýto předstih by totiž poskytoval investorům přiměřený prostor k úvaze, zda své záměry za změněných podmínek vůbec zahajovat. Stěžovatelé nezpochybňovali právo státu změnit systém podpory a pro určitou kategorii projektů podporu zcela zrušit, pouze napadali způsob, jakým stát změnu systému podpory provedl, přičemž si musel být vědom likvidačních důsledků svého postupu. Nejvyššímu soudu pak stěžovatelé vytýkají způsob, jakým se vypořádal s jejich dovolacími námitkami, resp. namítají nedostatečné odůvodnění odmítnutí dovolání a tím způsobené porušení práva na přístup ke spravedlnosti.
II.
Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení a dospěl k závěru, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnými stěžovateli, kteří byli účastníky řízení, v němž byla vydána rozhodnutí napadená ústavní stížností, a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelé jsou právně zastoupeni v souladu s §29 až §31 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů. Stěžovatelé vyčerpali všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva; ústavní stížnost je přípustná (§75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a contrario).
III.
Ústavní soud konstatuje, že obdobnou ústavní stížností - směřující proti soudním rozhodnutím obsahujícím obdobné závěry a sepsanou stejným advokátem - se již zabýval v řízení o ústavní stížnosti vedené pod sp. zn. III. ÚS 3549/18 (jak na ni ostatně i sami stěžovatelé upozorňují), která byla v mezidobí od podání nyní posuzované ústavní stížnosti odmítnuta usnesením ze dne 28. 5. 2019. Věc se týkala obdobné problematiky i ústavněprávní argumentace. Jelikož IV. senát Ústavního soudu neshledal důvody, aby se od závěrů již vyslovených v citovaném usnesení III. senátu zásadně odchýlil, postačí na tyto závěry odkázat a znovu stručněji zopakovat jejich podstatné body (rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz).
Podstatou ústavní stížnosti je tvrzení stěžovatelů, že v řízení před soudy nenapadali obsah zákona č. 330/2010 Sb., kterým došlo ke zrušení podpory pro určitou kategorii FVE, nýbrž že se domáhali náhrady škody, která jim měla vzniknout způsobem přijetí tohoto zákona, konkrétně tím, že tento zákon byl přijat neočekávaně a stěžovatelé nestihli na zákonné změny v rámci svého podnikatelského záměru reagovat.
Námitky stěžovatelů tak směřují proti způsobu, jakým byl zákon č. 330/2010 Sb. projednán a schválen v legislativním procesu. V této souvislosti Ústavní soud - stejně jako obecné soudy - připomíná, že odpovědnost Parlamentu České republiky za vydávání zákonů je politická, a nikoli právní. V demokratickém parlamentním systému nepřísluší moci soudní zasahovat do procesu přijímání zákonů. Za presumovaného dodržení zákonných procedurálních legislativních pravidel pro přijetí zákona, jejichž porušení stěžovatelé ani nenamítají, nelze z jejich obecného tvrzení o tom, že jim v důsledku neočekávaného a rychlého přijetí zákona č. 330/2010 Sb. byla způsobena škoda, dovodit opodstatněnost ústavní stížnosti [srov. stanovisko pléna sp. zn. Pl. ÚS-st. 27/09 ze dne 28. 4. 2009 (ST 27/53 SbNU 885; 136/2009 Sb.)].
V souladu s uvedeným obecné soudy dospěly k závěru, že proces přijímání zákonů hlasováním v Poslanecké sněmovně či v Senátu Parlamentu České republiky není úředním postupem ve smyslu §13 zák. č. 82/1998 Sb. a nelze z něj dovozovat odpovědnost státu za škodu. Na tom nic nemění tvrzení stěžovatelů, že se domáhají náhrady škody nikoli podle zákona č. 82/1998 Sb., nýbrž přímým použitím čl. 11 odst. 4 Listiny, podle kterého je nucené omezení vlastnického práva možné jen ve veřejném zájmu, na základě zákona a za náhradu. Jak uvedl již obvodní soud, změna dotační politiky neznemožnila výstavbu a provozování FVE, stěžovatelé nadále zůstávají vlastníky předmětných FVE, popř. zpracovaných projektů. Pokud se stěžovatelé rozhodli - s ohledem na to, že zisky z prodeje elektrické energie již nebudou navýšeny o dotovanou výkupní cenu, a návratnost prvotní investice do výstavby FVE tak již nadále nebude zkracována navýšenými výkupními cenami elektrické energie - jde o jejich rozhodnutí v rámci podnikatelské činnosti. Obvodní soud tedy konstatoval, že přijetím zákona č. 330/2010 Sb. byly změněny podmínky pro poskytování podpory výrobcům elektřiny vyrobené využitím energie slunečního záření, vlastnické právo stěžovatelů však zasaženo nebylo. Ústavní soud na těchto závěrech neshledává nic protiústavního (srov. usnesení ze dne 28. 5. 2019 sp. zn. III. ÚS 3549/18).
Ústavní deficit neshledal Ústavní soud ani v napadeném usnesení dovolacího soudu. Ústavní soud připomíná, že zásadně nepřezkoumává vlastní obsah procesního rozhodnutí dovolacího soudu o nepřípustnosti dovolání. Ingerence do těchto úvah se vymyká pravomoci Ústavního soudu, jenž by jako orgán ochrany ústavnosti mohl (a musel) napadené rozhodnutí dovolacího soudu zrušit jedině v situaci, kdyby ústavní stížností napadené rozhodnutí vykazovalo rysy protiústavnosti, např. pro svévoli, nedostatek odůvodnění či pro jiné ústavní úrovně dosahující vady vytyčené dostupnou a ustálenou judikaturou Ústavního soudu (srov. např. usnesení sp. zn. II. ÚS 2888/12 ze dne 13. 9. 2012 a v něm citovanou judikaturu).
To se však v nyní posuzovaném případě nestalo, neboť odůvodnění napadeného usnesení Nejvyššího soudu obsahuje zřetelné důvody, proč je dovolání nepřípustné. Nejvyšší soud přitom v odůvodnění odkázal na obdobné závěry svého usnesení ze dne 1. 8. 2018, sp. zn. 30 Cdo 5609/2016, které již bylo předmětem ústavně právního přezkumu ve věci vedené pod sp. zn. III. ÚS 3549/18, ve které Ústavní soud dospěl k závěru o zjevné neopodstatněnosti ústavní stížnosti.
Ústavní soud uzavírá, že v posuzované věci není důvodu, aby uvedené závěry obecných soudů z ústavněprávního hlediska neakceptoval, když je považuje za řádně odůvodněné a přesvědčivé. Soudy v odůvodnění svých rozhodnutí poukázaly na příslušné právní předpisy, tyto aplikovaly na konkrétní případ stěžovatelů a řádně odůvodnily svůj závěr, že zákonodárná činnost nemůže zásadně představovat nesprávný úřední postup podle §13 zákona č. 82/1998 Sb. a že ve věci stěžovatelů postup zákonodárce spočívající v přijetí zákona č. 330/2010 Sb., v jehož důsledku došlo ke zrušení státní podpory FVE stěžovatelů a snížení jejich zisků (v případě, že by podnikatelský projekt neukončili), představuje v demokratickém právním státě přípustnou změnu právní úpravy, jejíž protiústavnost (a tedy i legislativní proces související s jejím přijetím) může posuzovat pouze Ústavní soud. Stěžovatelé v souvislosti s podáním své ústavní stížnosti protiústavnost zákona č. 330/2010 Sb. netvrdí, ani se nedomáhají jeho zrušení, naopak uvádějí, že obsah zákona nenapadají. Ke konkrétním důvodům, které měly spočívat v rychlosti přijaté právní úpravy, kdy návrh zákona byl předložen Poslanecké sněmovně dne 17. 9. 2010, publikován ve Sbírce zákonů 30. 11. 2010 a v účinnost vstoupil dne 1. 1. 2011, lze jen uvést, že i v souvislosti s roční lhůtou pro připojení do přenosové nebo distribuční soustavy pro zdroje již uvedené do provozu, půjde vždy o hledisko subjektivní, které jen obtížně může zasáhnout do závěrů, ke kterým dospěl Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 17/11, v němž vyslovil, že očekávání investorů ohledně návratnosti jejich investic lze z hlediska principu právní jistoty a ochrany důvěry v právo postavit naroveň situaci pouhého spoléhání se na to, že státní podpora využití obnovitelných zdrojů energie nebude do budoucna změněna. Takovéto důvěře ale z ústavního hlediska podle nálezu sp. zn. Pl. ÚS 17/11 ochranu přiznat nelze (usnesení ze dne 28. 5. 2019 sp. zn. III. ÚS 3549/18).
Vzhledem k tomu, že Ústavním soudem nebylo shledáno žádné porušení ústavně zaručených základních práv a svobod stěžovatelů, byla jejich ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítnuta jako návrh zjevně neopodstatněný podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 3. prosince 2019
Jaromír Jirsa v. r.
předseda senátu