ECLI:CZ:US:2001:4.US.576.2000
sp. zn. IV. ÚS 576/2000
Nález
Ústavní soud rozhodl v senátě ve věci ústavní stížnosti obce Dolní Bečva, okres Vsetín, proti rozsudku Vrchního soudu v Olomouci ze dne 20. 6. 2000, č. j. 4 Cmo 1515/97-65, rozsudku Krajského obchodního soudu v Ostravě ze dne 17. 9. 1997, č.j. 15 Cm 97/97-32 a směnečnému platebnímu rozkazu Krajského obchodního soudu v Ostravě ze dne 23. 6. 1997 č.j. 1 Sm 208/97, za účasti Vrchního soudu v Olomouci jako účastníka řízení, a Ing. V. S., a F., spol. s r.o., jako vedlejších účastníků, takto:
Rozsudek Vrchního soudu v Olomouci ze dne 20. 6. 2000, č. j.
4 Cmo 1515/97-65, rozsudek Krajského obchodního soudu v Ostravě ze
dne 17. 9. 1997, č. j. 15 Cm 97/97-32, a směnečný platební rozkaz
Krajského obchodního soudu v Ostravě ze dne 23. 6. 1997 č. j. 1 Sm
208/97, se v části týkající se obce Dolní Bečva zrušují.
Odůvodnění:
Návrhem doručeným Ústavnímu soudu dne 27. 9. 2000 se
stěžovatelka domáhala, aby Ústavní soud nálezem zrušil rozsudek
Vrchního soudu v Olomouci ze dne 20. 6. 2000, č. j. 4 Cmo
1515/97-65, kterým byl potvrzen rozsudek Krajského obchodního
soudu v Ostravě ze dne 17. 9. 1997, č.j. 15 Cm 97/97-32, jímž byl
ponechán v platnosti směnečný platební rozkaz Krajského obchodního
soudu v Ostravě ze dne 23. 6. 1997 č.j. 1 Sm 208/97. Uvedeným
směnečným platebním rozkazem bylo uloženo F., spol. s r. o. se
sídlem v Dolní Bečvě a stěžovatelce jako směnečnému rukojmímu,
zaplatit společně a nerozdílně Ing. V. S. (žalobci) do tří dnů od
doručení směnečného platebního rozkazu směnečnou pohledávku ve
výši 1 200 000,- Kč s příslušenstvím a náklady řízení.
Stěžovatelka navrhla, aby Ústavní soud zrušil i rozhodnutí
napadenému rozsudku vrchního soudu předcházející.
Stěžovatelka tvrdí, že napadenými rozhodnutími bylo porušeno
její ústavně zaručené základní právo na samosprávu zakotvené
v čl. 101 odst. 1 a 4 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"),
a čl. 11 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").
Zásah spatřuje v tom, že dle jejího názoru obecné soudy zcela
opomenuly skutečnost, že bývalý starosta obce předmětnou směnku
avaloval bez vědomí a souhlasu orgánů obce, a tento právní úkon
posoudily jako úkon platný a obec zavazující. O podpisu podobného
závazku obce, který nebyl jediný, neboť bývalý starosta obce takto:
obec zavázal v řadě jiných případů řádově ve výši desítek milionů
Kč, nikdo z členů obecní rady ani zastupitelstva, nevěděl. Orgány
obce se o podpisech na směnkách dověděly až ve fázi, kdy se
věřitelé začali hlásit o své peníze. Požadavky věřitelů považovaly
za nesmyslné, neboť k žádnému schválení něčeho podobného nikdy
nedošlo, a i poté, co se zjistilo, že závazky podepsal starosta
bez zmocnění orgánů obce sám, měly za to, že podobné závažné
překročení pravomoci nemůže mít ochranu zákona a že obec nemůže
platně zavázat. Tyto námitky však obecné soudy nepřijaly, zabývaly
se jimi jen okrajově a při vynesení rozsudků k nim nijak
nepřihlížely.
Stěžovatelka je toho právního názoru, že starosta obce není
statutárním orgánem obce, ale podle §52 odst. 2 zákona č.
367/1990 Sb., o obcích, pouze obec "zastupuje navenek", obdobně
jako např. hlava státu. Má za to, že podpis směnky, bez souhlasu
a vědomí orgánů obce, je právním úkonem absolutně neplatným
a současně je v rozporu s dobrými mravy ve vztahu k občanům obce,
a to i tehdy, byla-li druhá strana v dobré víře, že starosta může
úkon učinit. Poukázala na judikát R 33/75: "Pokud je smlouva od
počátku absolutně neplatná, není rozhodné, zda účastníci smlouvy
o důvodu její neplatnosti věděli." a zejména R 35/75: "Smlouva,
který svým obsahem nebo účelem odporuje zákonu nebo jej obchází
anebo se příčí zájmům společnosti (t.č. dobrým mravům), je od
počátku absolutně neplatná; není rozhodné, zda účastníci smlouvy
o důvodu její neplatnosti věděli." Dle jejího názoru obec, jako
právnická osoba veřejného práva, statutární orgán nemá. Starosta
obec zastupuje navenek, není však oprávněn rozhodovat ve vnějších
právních vztazích. Může podepsat smluvní závazek za obec až poté,
co k tomu dostal zmocnění některým z orgánů obce. Podpis starosty,
bez souhlasu příslušného orgánu obce, není řádným projevem vůle
obce. Obec Dolní Bečva nikdy neprojevila vůli stát se směnečným
rukojmím, čímž schází jedna z podstatných náležitostí vzniku
jakéhokoliv právního vztahu. Starosta sám o sobě není oprávněn
disponovat s právy, které zákon svěřuje jiným orgánům obce. To by
bylo popřením ústavního práva obcí na samosprávu, a rozhodnutí
soudu, která chrání toto porušení zákona, není ústavním pořádkem
garantovanou ochranou vlastnického práva. Takto jsou napadená
rozhodnutí obecných soudů ve své podstatě schválením protiprávního
jednání bývalého starosty obce. Uznáním jednání starosty za
jednání obce je popřením práva na samosprávu, neboť rozhodování
starosty obce bez souhlasu obecního zastupitelstva či obecní rady
není výkonem samosprávy, který by byl v souladu s Ústavou, přičemž
starosta si byl vědom, že porušuje zákon.
K tvrzenému zásahu do základního práva zakotveného v čl. 11
Listiny stěžovatelka uvedla, že obecné soudy poskytly ochranu
právnímu vztahu, který vznikl porušením zákonů a Ústavy České
republiky v neprospěch toho, kdo zákon neporušil, tedy k tíži
majetku stěžovatelky. Napadená rozhodnutí obecných soudů vedou
k ekonomické destrukci života obce, neboť bývalý starosta mimo
jednání ve věci předmětné směnky činil řadu dalších právních
úkonů, kterými obec bez souhlasu jejích orgánů zavázal desítkami
milionů korun.
Vrchní soud v Olomouci jako účastník řízení ve svém vyjádření
k ústavní stížnosti odkázal na odůvodnění napadených rozsudků
obecných soudů. Dále poukázal na ust. §18 odst. 2 písm. c) obč.
zák., dle něhož je obec právnickou osobou a její právní úkony činí
ti, kdož jsou k tomu oprávněni zákonem (§20 odst. 1 obč. zák.).
Z ustanovení §52 zák.č. 367/1990 Sb., ve znění platném pro
posouzení věci, vyplývá, že k zastupování obce navenek je oprávněn
starosta a pro třetí osoby je právě toto zastupování významné,
když nelze z uvedeného zákonného ustanovení dovodit, že by právní
úkony starosty nezavazovaly přímo obec. V posuzované věci nebylo
prokázáno, že žalobce - majitel směnky nejednal v dobré víře a že
by mu bylo cokoliv známo o tom, že došlo k překročení oprávnění
starosty, jako osoby za obec jednající (§20 odst. 2 věta druhá
obč. zák.). Protože argumentace stěžovatelky v ústavní stížnosti,
ve vztahu k předmětu řízení, není správná a její tvrzení jsou
částečně zavádějící, když i Mgr. J. H. zastupuje přímo
stěžovatelku na základě právního úkonu starosty - udělení plné
moci, navrhl vrchní soud ústavní stížnost zamítnout.
Vedlejší účastník F., spol. s r. o., se sídlem v Dolní Bečvě,
se k ústavní stížnosti nevyjádřil (žádost o vyjádření mu byla
doručena dne 21. 10. 2000).
Vedlejší účastník Ing. V. S., se k ústavní stížnosti
nevyjádřil (žádost o vyjádření mu byla náhradně doručena dne 13.
10. 2000). Ústavní soud se proto vzhledem k nemožnosti doručení
obrátil na advokáta, který vedlejšího účastníka zastupoval
v řízení před obecnými soudy, se žádostí o zprostředkování
doručení ústavní stížnosti a případné vyjádření k ní. Podáním ze
dne 10. 4. 2001 předložil JUDr. M. S. spolu s plnou mocí ze dne
5.4.2001, kterou mu udělil vedlejší účastník, vyjádření k ústavní
stížnosti. V tomto podání uvedl, pokud jde o skutkovou stránku
věci, že námitka, že o věci nerozhodovalo obecní zastupitelstvo,
byla sice vznesena v řízení před obecnými soudy, nebyl však
navržen žádný důkaz k prokázání tohoto tvrzení. Ve směnečném
řízení platí koncentrační zásada a tuto zásadu je nutno
respektovat i v řízení o ústavní stížnosti. Považuje proto za
nepřípustné, aby stěžovatel v rámci ústavní stížnosti uváděl nová
tvrzení. Navíc by toto tvrzení bylo se zřetelem k ustanovení §36
odst. 1 písm. d) zákona o obcích, v tehdejším znění, významné jen
tehdy, kdyby současně bylo tvrzeno, že o projednání požádala
alespoň jedna desetina všech členů obecního zastupitelstva. Dále
zástupce vedlejšího účastníka uvedl, že argumentace ústavní
stížnosti neobstojí ani po právní stránce, neboť je sporné, zda
převzetí směnečného rukojemství je vůbec možné podřadit pod
uvedené ustanovení zákona o obcích a vzhledem k tomu, že jde
o obligačně právní úkon, nelze argumentovat ani porušením čl. 11
Listiny. Argumentace obce pak zcela pomíjí práva a právní
postavení osob, které vstupují do soukromoprávních vztahů s obcí.
Pokud by byl takový výklad přijat, znamenalo by to porušení
principu rovnosti všech právnických osob a ve svých důsledcích by
to vedlo k tomu, že by obce měly privilegované postavení. Poukázal
v této věci též na rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 13. 10.
1998, sp. zn. 5 Cmo 75/97. Ze všech těchto důvodů navrhl
odmítnutí, případně zamítnutí ústavní stížnosti s tím, že netrvá
na tom, aby Ústavní soud ve věci nařídil ústní jednání.
Ústavní soud si dále vyžádal spis Krajského obchodního soudu
v Ostravě, sp. zn. 15 Cm 97/97, a poté, co se seznámil se
shromážděnými podklady pro rozhodnutí a vzal na vědomí souhlas
účastníků řízení s upuštěním od ústního jednání dle §44 odst. 2
zákona o Ústavním soudu, dospěl k závěru, že ústavní stížnosti
a návrhům s ní spojeným je třeba (zcela) vyhovět, a to
z následujících důvodů.
Podstatou ústavní stížnosti je především otázka, zda je
v souladu s principy územní samosprávy, zakotvenými v čl. 101
Ústavy, právní názor obecných soudů, aplikovaný v napadených
rozhodnutích, podle něhož obec zavazuje jakýkoliv právní úkon
starosty obce, tedy i takový, který byl učiněn bez předcházejícího
rozhodnutí obecního zastupitelstva ve věcech, kdy takové
rozhodnutí je nezbytné ze zákona. V dané věci konkrétně pak, zda
bylo či nebylo důležité zkoumat, zda úkony starosty skutečně
vyjadřovaly relevantně projevenou vůli obce.
Právní názor obecných soudů lze sice označit za formálně
logický a z pohledu směnečného práva obhajitelný, jeho nedostatkem
je však skutečnost, že s ohledem na soukromoprávní charakter věci
(sporu) odmítá vzít za relevantní skutečnost, že obec jako
veřejnoprávní korporace má svůj fundament v právu veřejném.
Veřejné právo stanovuje vnitřní strukturu této korporace,
působnost jejích orgánů a v neposlední řadě i tvorbu právně
relevantní vůle této korporace. Teprve v okamžiku takového
nahlížení se nabízí otázka, zda obstojí, aby na územní samosprávné
společenství občanů, kterým je obec v prvé řadě, bylo nahlíženo
stejně, jako na obchodní či jinou společnost. Ústavní soud je
přesvědčen, že takový nerozlišující náhled je nejen nesprávný, ale
i neústavní.
Působnost obecního zastupitelstva upravoval dnes již zrušený
zákon o obcích č. 367/1990 Sb. zejména v ustanovení §36 a 36a,
postavení starosty pak v §§52-55. Je pravdou, že v něm nebylo
přítomno obdobné pregnantní ustanovení, jakým je dnešní §103
odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, které právní úkony
starosty vyžadující schválení zastupitelstvem obce, provedené bez
takového předchozího schválení, výslovně označuje jako od počátku
neplatné. Ústavní soud je však přesvědčen, že tato zásada byla
přítomna i v právní úpravě dřívější a vyplývala přímo z již
zmíněného čl. 101 Ústavy. Starosta obce podle dřívější ani
současné úpravy nemohl a nemůže vytvářet sám vůli obce, ale pouze
mohl a může tuto vůli navenek sdělovat a projevovat. Jakkoli tedy
obecné právní vědomí přisuzuje starostovi obce rozsáhlá oprávnění,
opak byl a je skutečností. Starosta obce tedy nemohl platně učinit
úkon závažným způsobem ohrožující majetek obce bez platného
rozhodnutí obecního zastupitelstva, případně rady obce.
Není sporu o tom, že rozsah směnečných závazků, které
starosta obce učinil je takový, že jednoznačně je schopen
významným způsobem ohrozit majetkovou podstatu obce. Z tohoto
pohledu považuje Ústavní soud za zcela formalistickou námitku, že
je vůbec sporné, zda pod dříve platné znění §36a zákona o obcích,
tedy jako kompetenci vyhrazenou obecnímu zastupitelstvu, lze
podřadit přijatý směnečný závazek. Z celého textu a smyslu tohoto
ustanovení je jednoznačně zřejmé, že výhradně zastupitelstvu se ze
zákona svěřují úkony s podstatně menšími dopady. Jestliže např.
podle písm. i) jen zastupitelstvo bylo oprávněno rozhodnout
o zastavení movitých věcí nad 50 000,- Kč, jeví se argumentace, že
jen pro nepřítomnost výslovné zmínky zákonodárce o zcela
specifickém institutu směnečného rukojemství by mohl starosta sám
platně rozhodnout o přijetí závazku v řádech milionů, jako
absurdní. Ústavní soud je přesvědčen, že přijetí takového
konkrétního závazku nezbytně vyžadovalo rozhodnutí obecního
zastupitelstva podle §36a zák.č. 367/1990 Sb., o obcích, a že
tedy to, zda se tak stalo či nikoli, nelze kvalifikovat jen jako
skutečnost, která měla povahu pouhého vnitřního rozhodnutí,
a neměla tedy pro jiné subjekty žádný význam. Naopak je nezbytné
takové rozhodnutí považovat za konkrétní projev ústavního
principu, že obec je samostatně spravována zastupitelstvem.
Absence takového rozhodnutí zakládá absolutní neplatnost úkonu
starosty. Ústavní soud v této souvislosti pouze připomíná, že
obdobná byla i judikatura prvorepublikového Nejvyššího správního
soudu, která za vůli obce pokládala, nebyl-li prokázán opak, to,
co bylo vyjádřeno v usnesení příslušného orgánu obce (Bohuslav,
A 12571/36).
Ústavní soud tedy uzavírá, že podstatou sporu bylo řešení
situace, kdy existoval různý možný výklad některých ustanovení
právních předpisů, resp. kdy jejich výklad a následná aplikace
vede ke dvěma zásadně rozdílným řešením. Stojí-li v této věci
v konfliktu formální požadavky směnečného zákona na náležitosti
směnečného rukojemství se zákonem o výkonu obecní samosprávy, jako
Ústavou zaručeného principu spravování obce, nezbývá než řešit
takový spor ve prospěch obecně přijímané ideje spravedlnosti.
Z tohoto pohledu se pak Ústavnímu soudu jednoznačně jeví jako
spravedlivé zrušit napadené akty veřejné moci v té části, která je
založena na přístupu ryze formálním, považujícím zkoumání skutečné
vůle obce za irelevantní a ponechávající zjevný exces člena
samosprávy (starosty) nedotčený, a tím nedotčeny i majetkové
důsledky schopné zásadním způsobem ohrozit podstatu obce. Jakkoli
tedy izolovaný výklad směnečného práva dává za pravdu obecným
soudům, je Ústavní soud přesvědčen, že mechanická aplikace
instrumentů tohoto práva, bez přihlédnutí k principům
samosprávného řízení obce, jehož významnou část tvoří nakládání
s majetkem obce, by činila z práva absurdní nástroj, v podstatě
ignorující smysl a účel ústavního principu samosprávy obce.
Na základě výše uvedených skutečností proto Ústavnímu soudu
nezbylo, než návrhu podle ust. §82 odst. 1 zákona č. 182/1993
Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zcela
vyhovět, a podle §82 odst. 3 písm. a) napadená rozhodnutí v části
týkající stěžovatelky zrušit pro rozpor s čl. 101 odst. 1 a 4
Ústavy a ve svých důsledcích též s čl. 11 odst. 1 Listiny.
Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.
V Brně dne 12. dubna 2001