ECLI:CZ:NSS:2004:5.A.31.2001:56
sp. zn. 5 A 31/2001 - 56
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše
Doškové a soudců JUDr. Petra Příhody a JUDr. Vojtěcha Šimíčka v právní věci žalobce
Ing. J. H. proti žalovanému Ministerstvu obrany, se sídlem náměstí Svobody 471/27, Praha
6, v řízení o žalobě proti rozhodnutí Ministerstva obrany – finanční sekce ze dne 8. 2. 2001,
č. j. 45/3-3147/2001-8201,
takto:
I. Žaloba se zamítá .
II. Žalovanému se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Žalobou (opravným prostředkem) podanou v zákonné lhůtě se žalobce domáhá zrušení
shora uvedeného rozhodnutí žalovaného Ministerstva obrany – finanční sekce, kterým nebylo
podle §142 odst. 1 a odst. 4 zákona č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání, vyhověno jeho
odvolání a bylo potvrzeno rozhodnutí Vojenského úřadu sociálního zabezpečení Praha
(dále jen VÚSZ) ze dne 14. 12. 2000, č. j. 540419/1661/804-7, jímž byl žalobci s účinností
od 1. 12. 2000 zvýšen výluhový příspěvek o 368 Kč.
Proti tomu žalobce v žalobě namítá, že napadené rozhodnutí je nezákonné, neboť
při valorizaci jeho výsluhového příspěvku nebylo použito ustanovení §143 odst. 9 zákona
č. 221/1999 Sb., nýbrž §137 uvedeného zákona. Žalobce poukazuje na §165 odst. 5 zákona
č. 221/1999 Sb., podle kterého výsluhový příspěvek přiznaný podle dosavadních předpisů
se považuje za výsluhový příspěvek podle tohoto zákona, a nadále se vyplácí a zvyšuje
za podmínek, které stanoví tento zákon. Mezi tyto podmínky patří podle žalobce i §143
odst. 9, podle něhož náleží výsluhové náležitosti za podmínek platných ke dni zániku
služebního poměru vojáka z povolání, tedy za podmínek, které v žalobcově případě stanovil
zákon č. 76/1959 Sb. Podle názoru žalobce tak §137 zákona č. 221/1999 Sb. lze použít
jen na vojáky z povolání propuštěné ze služebního poměru podle tohoto zákona. Naopak
na vojáky z povolání propuštěné ze služebního poměru podle zákona č. 76/1959 Sb. nelze
§137 zákona č. 221/1999 Sb. použít, neboť jeho použití by bylo v rozporu s §143 odst. 9
uvedeného zákona a navíc by nastal případ tzv. nepravé retroaktivity, tedy situace kdy
je vznik právního vztahu posuzován podle staré právní úpravy (zákon č. 76/1959 Sb.),
ale jeho obsah se řídí novou právní normou (zákon č. 221/1999 Sb.). Podle žalobce
je retroaktivita práva nežádoucím jevem a je přípustná jen přináší-li prospěch adresátovi
právní normy. V daném případě by však nastala situace opačná, neboť by nová právní úprava
krátila práva vojáků z povolání, kteří svůj služební poměr ukončili podle zákona
č. 76/1959 Sb. Žalobce má za to, že §143 odst. 9 byl do zákona č. 221/1999 Sb. zařazen
právě proto, aby odstranil nerovnost mezi vojáky z povolání, kteří ukončili služební poměr
podle zákona č. 76/1959 Sb. a vojáky, kteří jej ukončili podle nové právní úpravy. Vojákům,
kteří ukončili služební poměr podle zákona č. 76/1959 Sb. by se sice výsluhový příspěvek
valorizoval stejným způsobem, ale z mnohem nižšího základu. Žalobce dále zdůrazňuje,
že zařazení §143 odst. 9 zákona č. 221/1999 Sb. s platností jen pro vojáky z povolání
propuštěné podle tohoto zákona by bylo zcela zbytečné, protože je logické, že výsluhové
náležitosti náleží těmto osobám za podmínek ke dni zániku služebního poměru, tedy
za podmínek, které by stanovil zákon č. 221/1999 Sb., na základě něhož došlo k zániku jejich
služebního poměru. Dále žalobce nesouhlasí s tvrzením žalovaného, že zákon č. 76/1959 Sb.
nelze použít, neboť byl zákonem č. 221/1999 Sb. zrušen a poukazuje na skutečnost, že právní
vztahy, které vznikly na základě staršího právního předpisu se i po nabytí nového právního
předpisu mohou řídit dosavadn ím předpisem. Navíc §165 odst. 1 zákona č. 221/1999 Sb.
dává vojákům z povolání, jejichž služební poměr zanikl za určitých podmínek, možnost zvolit
si výsluhový příspěvek a odchodné podle tohoto zákona nebo podle dosavadních právních
předpisů (tj. zákona č. 76/1959 Sb.). Závěrem žalobce poukazuje na skutečnost, že jeho
služební poměr zanikl podle zákona č. 76/1959 Sb., který nezakazuje přijetí do jiného
služebního poměru (odlišného od služebního poměru vojáka z povolání) a současné pobírání
výsluhového příspěvku. Proto by podle §143 odst. 9 zákona č. 221/1999 Sb. mohl nastoupit
do služebního poměru odlišného od služebního poměru vojáka z povolání, aniž by mu zanikl
nárok na současné pobírání výluhového příspěvku. Stanovisko žalovaného k tomuto problému
však žalobci není známo. Proto žalobce navrhuje, aby soud, napadené rozhodnutí žalovaného
zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
Žalovaný ve svém vyjádření k žalobě shrnul skutkový stav a uvedl, že zákon
č. 221/1999 Sb. ve svých přechodných ustanoveních jednoznačně stanoví, že výsluhový
příspěvek přiznaný podle dosavadních předpisů se považuje za výsluhový příspěvek podle
tohoto zákona, a to ve výši, v jaké náležel ke dni účinnosti tohoto zákona, a nadále se vyplácí
a zvyšuje za podmínek, které stanoví tento zákon. Zvyšování výsluhového příspěvku
je tak upraveno §137 zákona č. 221/1999 Sb., podle kterého taky VÚSZ výsluhový příspěvek
žalobce zvýšil. Žalovaný má za to, že §143 odst. 9 uvedeného zákona, na který žalobce
odkazuje, je zařazen v části osmé zákona č. 221/1999 Sb., jejíž účinnost je dána §168
uvedeného zákona, tzn. od 1. 12. 1999, a vztahuje se pouze na nově přiznávané výsluhové
náležitosti podle citovaného zákona. Na již přiznané výsluhové příspěvky se však toto
ustanovení nevztahuje, a to z důvodu, že §165 odst. 5 zákona č. 221/1999 Sb., jako speciální
přechodné ustanovení (ustanovení určující jak nakládat s již přiznanými nároky) jednoznačně
určuje, jakým způsobem je pohlíženo na výsluhové příspěvky přiznané podle dosavadních
předpisů a stanovuje tak ode dne účinnosti nového zákona nový režim zacházení s tímto
nárokem. Pokud by bylo postupováno podle výkladu žalobce, byla by přechodná ustanovení
zákona bez opodstatnění, neboť na již přiznané nároky by bylo nutno vztahovat právní úpravu
platnou v době jejich přiznání. Podle žalovaného zákon č. 221/1999 Sb. umožňuje postupovat
podle zrušeného zákona č. 76/1959 Sb. pouze za splnění podmínek stanovených v §165
odst. 1 zákona č. 221/1999 Sb. Pokud jde o zvyšování již přiznaných nároků podle zákona
č. 76/1959 Sb., nelze jej použít nikoli proto, že zákon č. 76/1959 Sb. byl zrušen, nýbrž proto,
že zákon č. 221/1999 Sb. zvyšování již přiznaných výsluhových příspěvků v §165 odst. 5
jednoznačně stanoví. Žalovaný tak navrhuje, aby soud žalobu v celém rozsahu zamítl.
Žalobce replikoval, že nesouhlasí s názorem žalovaného, že na něho §143 odst. 9
zákona č. 221/1999 Sb. nelze aplikovat a uvádí shodnou argumentaci jako v žalobě. Dále
uvádí, že podle jeho názoru umožňuje zákon č. 221/1999 Sb. postupovat podle zákona
č. 76/1959 Sb. jak za splnění podmínek stanovených v §165 odst. 1 zákona č. 221/1999 Sb.,
tak podle podmínky stanovené v §143 odst. 9 s odkazem na §165 odst. 5 citovaného zákona.
Žalobce se tak domnívá, že k valorizaci jeho výsluhového příspěvku lze využít ustanovení
zákona č. 76/1959 Sb.
Věc nebyla skončena Vrchním soudem v Praze do 31. 12. 2002, proto byla podle
§132 zákona 150/2002 Sb., soudní řád správní, postoupena Nejvyššímu správnímu soudu
k dokončení v řízení podle ustanovení části třetí hlavy druhé dílu prvního soudního řádu
správního (dále jen s. ř. s.) - tedy v řízení o žalobách proti rozhodnutím správního orgánu.
Ze správního spisu vyplynulo, že žalobce byl podle §26 odst. 1 písm. f) zákona
76/1959 Sb. propuštěn ze služebního poměru vojáka z povolání dnem 31. 8. 1994 Sb.;
od 1. 9. 1994 mu byl rozhodnutím VÚSZ ze dne 3. 10. 1994, č. j. 53804307668000 přiznán
výsluhový příspěvek ve výši 4500 Kč měsíčně, a to podle §33 odst. 1 písm. c) citovaného
zákona. Podle §33 odst. 7 zákona č. 76/1959 Sb. byl žalobcův výsluhový příspěvek zvyšován
do 31. 12. 1996 ve stejných termínech a stejným způsobem jako částečný invalidní důchod
a od 1. 1. 1996 do 1.12. 1999 stejným způsobem jako procentní výměra částečného
invalidního důchodu. Oznámením ze dne 2. 11. 2000 byl žalobci s účinností ode dne
1. 12. 2000 zvýšen výsluhový příspěvek o 4,5 % (o částku 368 Kč). Proti tomu podal žalobce
námitky, kde uváděl, že mu byl výsluhový příspěvek zvýšen nesprávně polovinou procentní
výměry a toto zvýšení je tak v rozporu s §143 odst. 9 zákona č. 221/1999 Sb. Na základě
žalobcových námitek vydal VÚSZ dne 14. 12. 2000 rozhodnutí č. j. 540419/1661/804-7,
kterým podle §142 odst. 4, §165 odst. 5 a §137 zákona č. 221/1999 Sb. zvýšil žalobcův
výsluhový příspěvek v částce 8176 Kč o 4,5 % , tj. o částku 368 Kč měsíčně, na celkovou
částku 8544 Kč. Toto zvýšení odůvodnil tím, že dne 1. 12. 1999 nabyl účinnosti zákon
č. 221/1999 Sb., který §167 zrušil zákon č. 76/1959 Sb. Podle §165 odst. 5 nového zákona
se výsluhový příspěvek přiznaný podle dosavadních předpisů zvyšuje za podmínek, které
stanoví tento zákon a §137 zákona stanoví, že zvýšení výsluhového přípěvku činí polovinu
procentního zvýšení důchodů z důchodového pojištění. Na základě nařízení vlády
č. 353/2000 Sb., o zvýšení důchodů v roce 2000, byla s účinností od 1. 12. 2000 zvýšena
procentní výměra důchodů tak, že u důchodů přiznaných do 1. 1. 1996 se zvyšuje procentní
výměra důchodů o 9 %, proto byl žalobcův výsluhový příspěvek zvýšen o 4,5 % z částky
8176 Kč. Proti tomu podal žalobce odvolání, ve kterém zejména namítá, že rozhodnutí
VÚSZ ignoruje §143 odst. 9 zákona č. 221/1999 Sb. Napadeným rozhodnutím žalovaného
nebylo žalobcovu odvolání vyhověno a rozhodnutí VÚSZ bylo v plném rozsahu potvrzeno.
Nejvyšší správní soud je oprávněn a povinen přezkoumávat napadené správní
rozhodnutí jen v rozsahu a mezích žaloby (§75 odst. 2 s. ř. s.).
Skutkový stav byl oběma účastníky řízení vylíčen shodně a není mezi nimi sporný.
Rozhodující a v podstatě jedinou žalobní námitkou, tak zůstává posouzení otázky, zda
se výsluhový příspěvek přiznaný podle zákona č. 76/1959 Sb. zvyšuje podle §137 zákona
č. 221/1999 Sb. o polovinu procentního zvýšení důchodů z důchodového pojištění nebo
zda se zvyšuje podle §33 odst. 7 zákona č. 76/1959 Sb., tedy stejným způsobem jako
procentní výměra částečného invalidního důchodu.
Dne 1. 12. 1999 nabyl účinnosti zákon č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání, který
zrušil a nahradil zákon č. 76/1959 Sb., o některých služebních poměrech vojáků. Uvedená
situace není nijak neobvyklá, neboť nové právní normy nevznikají v „prostoru práva
prostém“, nýbrž nová právní norma téměř vždy nahrazuje nějakou právní normu existující.
Den účinnosti nové právní normy, která zrušila normu dřívější, je tedy i časovým rozmezím,
kdy se právně upravené skutečnosti a vztahy dostávají z režimu jedné právní normy do režimu
právní normy jiné. Existují tak právní vztahy, které vznikly za práva starého a přetrvávají
i za práva nového. Tuto situaci upravuje zpravidla nový právní předpis sám
v tzv. přechodných (intertemporálních) ustanoveních. Obvyklým řešením je právě žalobcem
zmíněná tzv. nepravá zpětná účinnost (nepravá retroaktivita) právní normy. Přechodná
ustanovení nového právního předpisu tak zpravidla vycházejí ze zásady, že právní vztahy
vzniklé před jeho účinností se před účinností nové právní normy spravují právní normou
dřívější a ode dne účinnosti nové právní normy právní normou novou.
Přechodná ustanovení zákona č. 221/1999 Sb. (jeho část desátá, hlava II.) tak upravují
přechod práv a povinností z dosavadního služebního poměru v návaznosti na nové
služebně - právní vztahy vojáků z povolání. Součástí přechodných ustanovení je i §165
odst. 5 citovaného zákona, který upravuje podmínky vyplácení a zvyšování výsluhového
příspěvku, který by l přiznán podle dosavadních předpisů. Citované ustanovení tak v souladu
s výše uvedenou zásadou stanoví, že výsluhový příspěvek přiznaný podle dosavadních
předpisů se považuje za výsluhový příspěvek podle tohoto zákona, a to ve výši, v jaké náležel
ke dni účinnosti tohoto zákona, a nadále se vyplácí a zvyšuje za podmínek, které stanoví tento
zákon. Uvedené ustanovení tak obecně stanoví, že výsluhový příspěvek přiznaný podle
dosavadních předpisů se považuje za výsluhový příspěvek podle nového zákona. Dále pak
speciálně upravuje způsob vyplácení a zvyšování tohoto výsluhového příspěvku a to tak,
že se vyplácí a zvyšuje za podmínek, které stanoví tento zákon (tzn. zákon č. 221/1999 Sb.).
Podmínky pro zvyšování výsluhového příspěvku jsou stanoveny v §137 zákona
č. 221/1999 Sb. tak, že se výsluhový příspěvek zvyšuje stejným způsobem a ve stejných
termínech jako procentní výměra důchodů z důchodového pojištění podle zvláštních předpisů
o zvyšování důchodů (§67 zákona č. 155/1995 Sb., ve znění pozdějších předpisů), přičemž
zvýšení výsluhového příspěvku činí polovinu procentního zvýšení důchodů z důchodového
pojištění.
S žalobcovou námitkou, že mezi podmínky, které zákon č. 221/1999 Sb. stanoví
pro zvyšování výsluhového příspěvku, jak má na mysli §165 odst. 5 zákona, je nutné zařadit
i §143 odst. 9 citovaného zákona, který stanoví, že výsluhové náležitosti náleží za podmínek
platných ke dni zániku služebního poměru vojáka (podle žalobce tak za podmínek, které
v jeho případě stanovuje zákon č. 76/1959 Sb.) nelze souhlasit. Citované ustanovení
je samozřejmě nedílnou součástí zákona č. 221/1999 Sb. avšak soud má za to, že se vztahuje
pouze na nově přiznávané výsluhové náležitosti. Jazykovým a systematickým výkladem
předmětné právní úpravy je zřetelně dovoditelné, že u daného zákonného ustanovení nejde
o úpravu retroaktivní, nýbrž jde o úpravu tzv. prospektivní, tedy o úpravu směřující
od účinnosti daného zákona „vpřed“. Pokud by mělo jít o úpravu retroaktivní, bylo by třeba
takový záměr slovně vyjádřit zcela jinak, přičemž takovýto případný záměr by zřejmě měl být
dovoditelný již z konstrukce přechodných ustanovení předmětného zákona. Proto je Nejvyšší
správní soud toho názoru, že při výkladu citovaného ustanovení je třeba přisvědčit nikoliv
žalobci, ale žalovanému, který dané ustanovení vykládá tak, že toto ustanovení se vztahuje na
výsluhové příspěvky přiznávané počínaje účinností zákona č. 221/1999 Sb. Jeho normativní
význam, jak lze dovodit ze zaměření a účelu dané úpravy, přitom souvisí s tím, že v průběhu
platnosti zákona č. 221/1999 Sb. může jeho novelizacemi docházet mj. ke změnám v úpravě
podmínek pro přiznání výsluhového příspěvku, a proto je třeba, aby zákonná úprava
obsahovala určující pravidlo pro to, za jakých podmínek vždy v té které situaci (v době
platnosti zákona č. 221/1999 Sb.) náleží výsluhový příspěvek.
Nejvyšší správní soud nemůže přisvědčit ani žalobcově námitce, že výklad užitý
žalovaným zakládá diskriminaci osob propuštěných ze služebního poměru podle zákona
č. 76/1959 Sb., neboť by se jim sice výsluhový příspěvek valorizoval stejným způsobem jako
vojákům z povolání, propuštěným podle nového zákona, ale z nižšího základu. Výklad
žalovaného odpovídá právnímu předpisu, jehož úprava nemá diskriminační charakter.
Diskriminace znamená znevýhodnění určitého jedince nebo skupiny z důvodů pohlaví,
náboženských, rasových, příslušnosti k jiné sociální skupině apod. Rozdílné zach ázení
je potom považováno za diskriminační, pokud postrádá objektivní a rozumné zdůvodnění,
tj. pokud nesleduje legitimní účel nebo není dán vztah přiměřenosti mezi použitými
prostředky a sledovaným účelem, což souvisí s principem rovnosti. Ostatně otázkami rovnosti
před zákonem se zabýval již Ústavní soud ČSFR (nález publikovaný pod č. 11/1992 Sbírky
nálezů Ústavního soudu ČSFR), který vyložil, že rovnost není kategorií abstraktní. Z tohoto
principu neplyne, že by každému musely být automaticky přiznávány stejné nároky. Je věcí
státu, aby v zájmu zajištění svých funkcí rozhodl, že diferencovatelným a také
diferencovaným skupinám poskytne diferencované výhody.
Žalobní námitka posouzení možnosti souběhu jiného služebního poměru
s výsluhovým příspěvkem, je zcela nerozhodná, napadené rozhodnutí se jí netýká.
Ze všech těchto důvodů Nejvyšší správní soud shledal, že z hlediska žalobou
uplatněných námitek napadené rozhodnutí obstojí; proto žalobu jako nedůvodnou podle §78
odst. 7 s. ř. s. zamítl. O věci přitom rozhodoval bez jednání za podmínek souhlasu účastníků
řízení (§51 odst. 1 s. ř. s.).
Žalobce neměl v tomto přezkumném soudním řízení úspěch (§60 odst. 1 s. ř. s.),
žalovanému náklady řízení přesahující běžnou úřední činnost s tímto řízením nevznikly. Proto
soud vyslovil, že se žalovanému právo na náhradu nákladů řízení nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 1. 4. 2004
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu