ECLI:CZ:NSS:2003:5.A.73.2002
sp. zn. 5 A 73/2002 - 34
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše
Doškové a soudců JUDr. Vojtěcha Šimíčka a JUDr. Jaroslava Vlašína v právní věci žalobce:
S.-E., spol. s r. o., zastoupeného Mgr. Petrem Stejskalem, advokátem se sídlem v Hradci
Králové, Jeronýmova 814, proti žalovanému: Ministerstvo životního prostředí, se sídlem
v Praze 10, Vršovická 65, v řízení o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 12. 4. 2002,
č.j. 550/OVSS-VI/114/02 – Ru, Tro,
takto:
I. Žaloba se zamítá .
II. Žalovanému se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení .
Odůvodnění:
Žalobou podanou u Vrchního soudu v Praze v zákonné lhůtě se žalobce domáhal
zrušení shora uvedeného rozhodnutí žalovaného, kterým bylo změněno rozhodnutí České
inspekce životního prostředí, oblastního inspektorátu Hradec Králové ze dne 20. 12. 2001,
č. j. 5/OH/8433/01-Sa/533 tak, že se snižuje pokuta na částku 40 000 Kč, když tímto
rozhodnutím České inspekce životního prostředí byla žalobci uložena pokuta podle §39
odst. 2 písm. a) zákona č. 125/1997 Sb., o odpadech (dále též „zákon o odpadech“) ve výši
150 000 Kč za porušení povinností stanovených v §3 odst. 4 téhož zákona.
Proti tomu žalobce namítá, že byl napadeným rozhodnutím zkrácen na svých právech,
a že se proto jedná o rozhodnutí nezákonné. Tuto nezákonnost spatřuje zejména v tom,
že Česká inspekce životního prostředí, oblastní inspektorát Hradec Králové o revizi
prováděné u žalobce dne 19. 10. 2001 předem neinformoval statutární orgán žalobce, což bylo
v rozporu s §28 odst. 2 zákona o odpadech. Navíc při uvedené revizi nepoučil žalobce o tom,
že má právo, aby byl přítomen jeho zástupce. Takový postup správního orgánu je podle
žalobce v rozporu nejen se zákonem o odpadech a správním řádem, ale též s ústavním právem
na právní pomoc podle čl. 37 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Dále žalobce namítá,
že jak v oznámení o zahájení správního řízení ze dne 28. 11. 2001, tak v rozhodnutí orgánu
I. stupně chybí vymezení jednání, kterým se měl žalobce dopustit správního deliktu. Žalobci
tak není vůbec zřejmé, za jaké pochybení je mu daná pokuta ukládána. Napadenému
rozhodnutí žalobce rovněž vytýká, že z něho není patrné k jakým skutkovým a právním
zjištěním žalovaný po provedeném odvolacím řízení dospěl, není zde shrnuto jaké dokazování
žalovaný provedl, z jakých podkladů pro rozhodnutí vyšel, které skutečnosti vzal
za prokázané a k jakým skutkovým a právním závěrům dospěl. Z těchto důvodů žalobce
namítá, že je napadené rozhodnutí nepřezkoumatelné. Dále žalobce poukazuje na to, že se
v napadeném rozhodnutí žalovaný nevypořádal s námitkami, které uvedl ve svém odvolání,
zejména když se nezabýval tvrzeními, že původcem komunálního odpadu, který se
na staveništi nacházel, jsou třetí osoby a že naopak žalobce tento odpad řádně likviduje
zákonným způsobem. Rovněž zdůrazňuje, že rozhodnutí žalovaného vychází z nedostatečně
zjištěného skutkového stavu, neboť žalobce realizuje podle platného územního rozhodnutí
a stavebního povolení výstavbu řízené skládky skupiny II. Celá lokalita je v režimu stavby
a nepodléhá tak kontrole České inspekce životního prostředí, nýbrž kontrole příslušného
stavebního úřadu, který přes opakovanou kontrolu žádná pochybení nikdy nezjistil.
K výstavbě skládky, kterou realizuje žalobce, je potřeba obrovské množství stavebních
materiálů v podobě zeminy, stavební suti, štěrků a podobných látek, které lze charakterizovat
jako odpady ve smyslu §2 odst. 1 zákona o odpadech. Tyto materiály jsou však žalobcem
používány výhradně jako stavební materiál, a to v souladu se stavebními a jinými obecně
právními předpisy. Proto navrhuje, aby soud napadené rozhodnutí žalovaného zrušil.
Věc nebyla skončena Vrchním soudem v Praze do 31. 12. 2002, proto byla podle
§132 zákona 150/2002 Sb., soudní řád správní, postoupena Nejvyššímu správnímu soudu
k dokončení v řízení podle ustanovení části třetí hlavy druhé dílu prvního soudního řádu
správního (dále jen s. ř. s.) - tedy v řízení o žalobách proti rozhodnutím správního orgánu.
Žalovaný v písemném vyjádření k žalobě uvedl, že Česká inspekce životního prostředí
postupovala zcela standardním způsobem a že v provedeném správním řízení nebylo shledáno
žádné pochybení. Žalovaný se v odvolacím řízení podrobně zabýval všemi námitkami žalobce
a v napadeném rozhodnutí zohlednil, že se jedná o výstavbu skládky legalizovanou dle
stavebních předpisů, kdy je povoleno použití odpadů daných vlastností; proto také rozhodl
o podstatném snížení uložené pokuty. V areálu stavby skládky však byl při kontrole zjištěn
také směsný odpad spíše charakteru odpadu komunálního, který v žádném případě nesplňuje
kriteria pro využití při stavbě. Námitka žalobce, že tento druh odpadu vznikl činností třetích
osob nemohl žalovaný akceptovat, neboť celý areál je oplocen a navíc některé z uvedených
odpadů byly evidentně součástí odpadů určených ke stavbě. S tvrzením žalobce, že nežádoucí
odpad je odstraňován zákonným způsobem, žalovaný rovněž nemůže souhlasit. Závěrem
uvádí, že kompetence České inspekce životního prostředí ke kontrole vyplývá ze skutečnosti,
že stavba je realizována mimo jiné za použití velkého množství odpadů a nakládání s odpady
je příslušná kontrolovat právě Česká inspekce životního prostředí. Proto navrhuje, aby
Nejvyšší správní soud žalobu jako nedůvodnou zamítl.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené rozhodnutí žalované v mezích žalobních
bodů (§75 odst. 2 s. ř. s.) a dospěl k závěru, že žaloba není důvodná.
Pokuta byla uložena podle §39 odst. 2 písm. a) zákona č. 125/1997 Sb., o odpadech,
když skutečnost, že v průběhu řízení byl tento zákon zrušen zákonem č. 185/2001 Sb.,
o odpadech a o změně některých dalších zákonů (v rozhodné části účinným od 1. 1. 2002),
nemá pro rozhodnutí o žalobě význam, neboť podle přechodných ustanovení tohoto zákona
(§83 odst. 9) se řízení o pokutách zahájená před jeho účinností dokončí podle dosavadních
právních předpisů.
Pokutu podle §39 odst. 2 písm. a) zákona o odpadech bylo možno uložit buď
za nakládání s nebezpečným odpadem jako s odpadem ostatním, nebo za úpravu, využívání
nebo zneškodňování odpadů v zařízeních, která k tomu nejsou určena. Česká inspekce
životního prostředí ji v daném případě uložila za jednání odpovídající druhé možnosti
naplnění skutkové podstaty daného deliktu, tedy za porušení povinností stanovených v §3
odst. 4 zákona o odpadech a žalovaný tuto právní kvalifikaci jednání žalobce zachoval.
K průběhu řízení ze správního spisu vyplynulo, že dne 19. 10. 2001 byla Českou inspekcí
životního prostředí, oblastní inspektorát Hradec Králové provedena neohlášená revize a místní
šetření v lokalitě stavby skládky odpadů skupiny II. - pro ostatní odpad k. ú. B. a M. Revize
byla provedena v souladu s §24 a 28 zákona o odpadech a byla zahájena až po příjezdu
statutárního zástupce žalobce. Při místním šetření bylo zjištěno, že na danou lokalitu jsou
přijímány materiály včetně odpadů, které dle sdělení žalobce budou použity pro stavbu
skládky. Jednalo se jak o stavební odpady (cihly, beton, zemina), tak i o směsný odpad spíše
charakteru komunálního (papírové obaly, PET láhve, zbytky podlahových krytin). Rovněž
byly při revizi zjištěny zbytky po pálení odpadu. Zjištěný stav byl fotograficky
zdokumentován a o revizi sepsán protokol, ve kterém byl žalobce vyzván k předložení
rozhodnutí na jehož základě jsou na lokalitu přijímány odpady. Ve stanovené lhůtě žalobce
doložil stavební povolení vydané Magistrátem města Pardubice, odborem stavebního úřadu
dne 12. 2. 1998, č. j. T 217/97/HI a své vyjádření ve kterém konstatuje, že na základě
uvedeného stavebního povolení realizuje v dané lokalitě stavbu řízené skládky skupiny II. –
pro ostatní odpad. Přijímaný materiál, který má charakter odpadu zde není skládkován, ale
připravován jako stavební materiál pro příslušné stavební objekty. Po provedeném správním
řízení vydala dne 20. 12. 2001 Česká inspekce životního prostředí, oblastní inspektorát
Hradec Králové rozhodnutí č.j. 5/OH/8433/01-Sa/533, kterým byla žalobci uložena pokuta ve
výši 150 000 Kč za porušení §3 odst. 4 zákona o odpadech. Rozhodnutí bylo odůvodněno
tím, že na lokalitu skládky, která je dosud ve výstavbě jsou ukládány odpady, které není
povoleno na daném území skladovat, zneškodňovat ani upravovat. Proti tomuto rozhodnutí
podal žalobce včas odvolání, ve kterém argumentoval obdobně jako v podané žalobě.
Ministerstvo životního prostředí jako odvolací orgán rozhodnutím ze dne 12. 4. 2002, č. j.
550/OVSS-VI/114/02-Ru, Tro žalobcovu odvolání částečně vyhovělo a změnilo rozhodnutí
prvostupňového správního orgánu tak, že byla uložená pokuta snížena na částku 40 000 Kč.
Snížení uložené pokuty odůvodnil odvolací orgán tak, že návoz odpadu na stavbu a jeho
skladování byl v podstatě legalizován stanoviskem Okresního úřadu v Pardubicích ze dne 11.
12. 1998, zn. RŽP/3130/98/SI. Tímto stanoviskem v souladu s §26 odst. 4 písm. b/ zákona o
odpadech okresní úřad souhlasí s přijímáním odpadů, které budou plnit vyluhovatelnost na
limit I/II podle tabulky č. 2 přílohy č. 4 vyhlášky Ministerstva životního prostředí č. 338/1997 Sb., o podrobnostech nakládání s odpady. Druh, původ a množství přijímaných odpadů mělo
být zaznamenáváno v deníku, jehož součástí měly být doklady vystaveny akreditovanou
laboratoří, prokazující vyluhovatelnost použitých odpadů do limitní hodnoty I/II, včetně
protokolů o odběru vzorků odpadů. Žalobce však na danou lokalitu přijímal nejen odpady,
které byly v souladu s uvedeným stanoviskem okresního úřadu a které měly být použity na
stavbu skládky, ale též odpady jejichž využití ke stavbě je vyloučeno (směsný odpad
charakteru komunálního). Navíc stopy po pálení zjištěné při revizi nasvědčují tomu, že
žalobce odpad, který nebylo možné využít při stavbě skládky, odstraňoval nežádoucím
způsobem.
Nejvyšší správní soud se v prvé řadě musel vypořádat s žalobní námitkou nedostatku
pravomoci České inspekce životního prostředí, neboť při potvrzení její důvodnosti by
rozhodnutí muselo být zrušeno a nebylo by třeba se zabývat námitkami dalšími. Námitka
ovšem důvodná není, neboť podle §24 odst. 1 písm. a) zákona o odpadech Česká inspekce
životního prostředí mimo jiné kontroluje, jak jsou právnickými osobami a fyzickými
osobami oprávněnými k podnikání a obcemi dodržována ustanovení právních předpisů
a rozhodnutí ministerstva a jiných správních úřadů v oblasti nakládání s odpady; za porušení
stanovených povinností ukládá právnickým osobám nebo fyzickým osobám oprávněným
k podnikání pokuty (písm. b/ téhož ustanovení). Z uvedeného vyplývá, že Česká inspekce
životního prostředí je oprávněna kontrolovat soulad nakládání s odpady s příslušnými
právními předpisy a v případě jejich porušení uložit porušiteli pokutu podle §39 až §41
zákona o odpadech. Není rozhodné, že činností žalobce byla teprve výstavba skládky.
Kontrolní působnost stavebního úřadu při výstavbě a její rozsah vyplývá ze stavebního
zákona a nevylučuje působnost ostatních kontrolních orgánů, pokud je vykonávána v mezích
jejich zákonné pravomoci. V daném případě žalobce při stavbě skládky shromažďoval
a využíval materiály, které mají charakter odpadů podle §2 odst. 1 zákona o odpadech,
a proto byla Česká inspekce životního prostředí zcela oprávněna provést u žalobce revizi
i následné správní řízení o uložení pokuty za porušení §3 odst. 4 zákona o odpadech. Podle
§39 odst. 2 písm. a/ zákona o odpadech byla pak Česká inspekce životního prostředí
oprávněna uložit žalobci za výše uvedené porušení pokutu až do výše 500 000 Kč.
Žalobcem namítané porušení §28 odst. 2 zákona o odpadech soud také neshledal.
Jak vyplývá z protokolu o provedené revizi a místním šetření, který byl sepsán dne
22. 10. 2001 a podepsán statutárním zástupcem žalobce, revize byla zahájena až po příjezdu
statutárního zástupce žalobce, který byl o revizi informován a k příjezdu vyzván, což je zcela
v souladu se shora uvedeným ustanovením zákona o odpadech. Co se týče údajného
pochybení správního orgánu prvního stupně, který nepoučil žalobce o tom, že má právo, aby
při revizi prováděné dne 19. 10. 2001 byl přítomen jeho zástupce - advokát, nepovažuje soud
toto opomenutí za nesplnění povinností vyplývajících z právních norem, kterými je správní
orgán vázán, protože taková povinnost není správnímu orgánu v žádném právním předpisu
uložena. Institutu zastoupení lze využít ve všech případech, pokud zvláštní právní předpis
nestanoví, že je třeba určitý úkon učinit osobně. Vzhledem k uvedenému nelze v daném
případě absenci poučení o možnosti zastoupení přičítat k tíži správního orgánu. V opačném
případě by totiž bylo možno pomocí argumentu ad absurdum dospět k závěru,
že za nezákonné by mohlo být považováno nepoučení o jakémkoli myslitelném právu
žalobce. Postup kontrolního orgánu není ani porušením čl. 37 odst. 2 Listiny základních práv
a svobod, který zaručuje každému právo na právní pomoc v řízení před soudy, jinými
státními orgány či orgány veřejné správy, a to od počátku řízení. Právní pomoc jako nárok
zakotvený Listinou základních práv a svobod vzniká tak okamžikem zahájení příslušného
řízení před soudem, jiným státním orgánem nebo orgánem veřejné správy. V daném případě
bylo správní řízení o uložení pokuty zahájeno až dne 3. 12. 2001, kdy bylo žalobci řádně
doručeno oznámení o zahájení správního řízení. Ze správního spisu však vyplývá, že žalobcův
zástupce Mgr. Petr Stejskal byl přítomen již při podpisu protokolu o provedené revizi dne
22. 10. 2001. Z uvedeného je zřejmé, že k namítanému porušení čl. 37 odst. 2 Listiny
základních práv a svobod tak nemohlo vůbec dojít.
Žalobcem namítané porušení zákona při zahájení správního řízení nelze spatřovat ani
v tom, že v úkonu správního orgánu, jímž bylo zahájeno řízení, není vymezena jeho
kompetence. Takovou náležitost neukládá ustanovení §18 správního řádu (§42 zákona
o odpadech), stejně tak jako neukládá jiné náležitosti. Obecně je však třeba vycházet
ze základních pravidel správního řízení (§3 odst. 2 správního řádu), tedy požadavku
na obdobné náležitosti jako má mít návrh účastníka na zahájení řízení v řízení návrhovém.
Musí tedy být z oznámení patrno, kdo je činí a které věci se týká, neboť jen tak je zaručeno
právo účastníka se v daném řízení účinně hájit. Námitka žalobce proti náležitostem oznámení
o zahájení řízení je poněkud rozporná, když žalovanému jednak vytýká nedostatečné
vymezení skutkových okolností, vedoucí až k nevědomosti o předmětu řízení, a na druhé
straně konstatování porušení zákona, které by mělo být v řízení teprve prokazováno.
V oznámení o zahájení řízení ze dne 28. 11. 2003 je ovšem uvedeno, že podkladem pro
zahájení řízení jsou zjištění revize ze dne 19. 10. 2001 a je popsáno i jednání v němž je
shledáváno porušení zákona. O nevědomosti žalobce o předmětu řízení a z toho vyplývající
újmě na možnosti se v řízení účinně hájit nelze tedy vůbec hovořit. Ani pokud jde
o konstatování porušení zákona nelze žalobci přisvědčit v tom, že jde o nepokryté předvídání
budoucího rozhodnutí. Vymezení skutku, pro který je řízení zahájeno, musí mít určitý stupeň
konkretizace, stejně tak jako musí být z oznámení o zahájení řízení zřejmé, co bude jeho
předmětem a o čem bude v řízení rozhodováno; v sankčním řízení i to, jaký postih za dané
jednání hrozí. Žalobci tedy bylo zřejmé, o čem se bude vést řízení a v něm rozhodovat,
a byla mu dána možnost se k tomu vyjádřit a uplatnit svá práva.
Pokud žalobce namítá nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí žalovaného,
nemůže se soud s touto jeho námitkou ztotožnit, neboť naopak dle názoru Nejvyššího
správního soudu rozhodnutí žalovaného obsahuje všechny náležitosti, které požaduje správní
řád (§46, 47). Z odůvodnění napadeného rozhodnutí je seznatelné z jakých podkladů
žalovaný při rozhodování vycházel, podle které právní normy rozhodl, které skutečnosti vzal
za prokázané a jaké skutkové a právní závěry učinil. Ve vztahu k ukládané sankci je
z odůvodnění napadeného rozhodnutí též zřejmé jaké úvahy vedly žalovaného ke snížení
uložené sankce. Žalovaný se ve svém rozhodnutí dostatečným způsobem rovněž vypořádal
s námitkami, které žalobce uvedl ve svém odvolání.
Vytýká-li žalobce prvoinstančnímu rozhodnutí, že z něho není jasné, za jaké jednání je
žalobci ukládána pokuta, tak uvedené pochybení nebylo Nejvyšším správním soudem
shledáno. Z rozhodnutí orgánu prvního stupně je zcela zřejmé za jaké jednání byl žalobce
sankcionován. Žalobci je uvedeným rozhodnutím vytýkáno porušení §3 odst. 4 zákona
o odpadech, které stanoví, že odpady lze podle tohoto zákona upravovat, využívat nebo
zneškodňovat pouze v zařízeních, místech a objektech k tomu určených, ve smyslu
tohoto zákona nebo za podmínek stanovených zvláštními předpisy. Při této činnosti nesmí
být ohrožováno nebo poškozováno životní prostředí a nesmí být překročeny limity znečištění
stanovené zvláštními předpisy. Správní orgány obou stupňů posoudily žalobcovo jednání jako
porušení zmíněného ustanovení, když žalobce nejen přijímal na stavbu skládky odpady, které
nebyl oprávněn přijímat, ale také bylo zjištěno, že tyto odpady zneškodňoval nežádoucím
způsobem. Co se týče žalobcovy námitky, že komunální odpad na dané lokalitě neoprávněně
zanechaly třetí osoby bez jeho vědomí a že naopak žalobce tento neoprávněně zanechaný
odpad likvidoval zákonným způsobem, nemůže taková námitka obstát, když z „ceníku
uloženého odpadu“, který vydal žalobce a podle kterého odpad vykupoval, je zřejmé, že
na stavbu skládky byly přijímány, kromě materiálu povoleného v rámci výstavby skládky,
také následující druhy odpadů – stavební suť částečně znečištěná, dřevo, lepenka, stavební suť
znečištěná komunálním odpadem, asfaltový koberec. Závěr, že žalobce tyto odpady skutečně
vykupuje, potvrzuje místní šetření, při kterém bylo zjištěno velké množství komunálního
odpadu smíchaného se stavební sutí a další nepovolený odpad. Navíc je areál stavby skládky
oplocen a žalobce měl povinnost zajistit, aby třetí osoby nemohly mít možnost odpad v areálu
zanechávat. Tvrzení žalobce, že nežádoucí odpad odklízel zákonným způsobem se nezakládá
na pravdě, neboť toto nijak nedoložil; naopak zjištěné stopy po pálení nasvědčují
odstraňování odpadů nežádoucím způsobem. K vadám prvoinstančního rozhodnutí lze obecně
uvést, že i při jejich existenci, by byly odstranitelné v odvolacím rozhodnutí, které jako
konečné rozhodnutí ve věci je napadáno žalobou.
Z hlediska žalobou uplatněných námitek bylo napadené rozhodnutí žalovaného
vydáno v souladu se zákonem; proto soud žalobu jako nedůvodnou podle §78 odst. 6 s. ř. s.
zamítl. O věci přitom rozhodoval bez jednání za podmínek souhlasu účastníků řízení (§51
odst. 1 s. ř. s.).
O nákladech řízení soud rozhodoval podle §60 odst. 1 s. ř. s. Žalobce neměl v tomto
přezkumném soudním řízení úspěch, úspěšnému žalovanému náklady řízení přesahující
běžnou úřední činnost s tímto řízením nevznikly; soud mu proto právo na náhradu nákladů
řízení nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 20. 11. 2003
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu