ECLI:CZ:NSS:2017:5.AFS.289.2016:25
sp. zn. 5 Afs 289/2016 - 25
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové
a soudců JUDr. Tomáše Langáška a Mgr. Ondřeje Mrákoty v právní věci žalobce: Město
Chrastava, nám. 1. Máje Chrastava, zast. JUDr. Milošem Pleštilem, advokátem se sídlem
Vlčí vrch 672, Liberec, proti žalovanému: Úřad regionální rady regionu soudržnosti
Severovýchod, se sídlem Švendova 1282, Hradec Králové, v řízení o kasační stížnosti žalobce
proti usnesení Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 21. 11. 2016, č. j. 31 Af 7/2016 – 45,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává .
Odůvodnění:
[1] Kasační stížností se žalobce („stěžovatel“) domáhá zrušení shora označeného usnesení
krajského soudu, kterým byla odmítnuta žaloba proti rozhodnutí žalovaného ze dne 11. 2. 2014,
č. j. RRSV2104/2014; tímto mu byl vyměřen odvod za porušení rozpočtové kázně ve výši
15 638 592 Kč. V žalobě stěžovatel namítal nicotnost platebního výměru z důvodu vnitřní
rozpornosti dle §105 odst. 2 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád (dále „daňový řád“).
[2] Krajský soud žalobu shledal nepřípustnou dle §68 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb.,
soudní řád správní [s. ř. s.], neboť stěžovatel nevyčerpal v řízení před správními orgány řádné
opravné prostředky. Stěžovatel sice podal proti platebnímu výměru odvolání, o tomto však dosud
(v době podání žaloby) nebylo rozhodnuto. Krajský soud proto žalobu podle §46 odst. 1
písm. d) s. ř. s. odmítl.
[3] V kasační stížnosti stěžovatel namítá, že podal žalobu, jejímž jediným důvodem byla
tvrzená nicotnost. Stěžovatel přitom splnil požadavek §68 písm. c) s. ř. s., nebotˇse domáhal
vyslovení nicotnosti dle §105 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád (dále „daňový řád“).
Nadřízený správce daně - Ministerstvo financí - neshledal podnět oprávněný, což stěžovateli bylo
sděleno přípisem ze dne 14. 1. 2016. Krajský soud nebral vůbec v úvahu naplnění podmínky
přípustnosti žaloby dle §68 písm. c) s. ř. s. a celou svoji argumentaci založil na nenaplnění
podmínky dle §68 písm. a) s. ř. s. Své rozhodnutí opřel o usnesení rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 3. 2013, č. j. 7 As 100/2010 – 65. Stěžovatel
poznamenává, že věc nyní projednávaná se na rozdíl od výše uvedené věci, kterou posuzoval
rozšířený senát, týká daňového nikoli správního řízení; s názorem rozšířeného senátu přitom
nesouhlasně polemizuje. Má za to, že podnět na vyslovení nicotnosti a následné prohlášení
nicotnosti, resp. odložení podnětu nadřízeným správcem daně podle §105 daňového řádu
je řízením před správním orgánem dle §68 písm. c) s. ř. s., a že odložení podnětu opravňuje
daňový subjekt stát se žalobcem a podat žalobu podle §68 písm. c) s. ř. s., kde jediným důvodem
je tvrzená nicotnost rozhodnutí. Opačný výklad by znamenal, že by daňový subjekt ztratil ústavní
právo na soudní ochranu v případě, kdy by našel v rozhodnutí prvoinstančního správce daně
jednu jedinou vadu, a to nicotnost. Nemohl by podat odvolání, neboť tvrzená nicotnost není
sama o sobě právním důvodem pro podání odvolání (odvolací orgán může podle §116 daňového
řádu napadené rozhodnutí změnit, zrušit nebo potvrdit, nikoli vyslovit nicotnost; tu může
vyslovit jen podle §105 daňového řádu). Právo na soudní ochranu by daňový subjekt ztratil také
v případě, kdy by proběhly lhůty k podání odvolání; ze zákona neexistuje pro nicotnost
prekluzivní lhůta; daňový subjekt má právo kdykoli podat dle §105 daňového řádu podnět.
Dle stěžovatele nicotnost „přebíjí“ veškeré jiné vady a nezákonnosti rozhodnutí, je proto zcela
zbytečné, aby probíhalo zdlouhavé odvolací řízení zabývající se ostatními nezákonnostmi, když
tyto jsou ve vztahu k vadě nicotnosti zcela bez významu. Stěžovatel konstatuje, že podal odvolání
již dne 4. 3. 2014 a dosud o něm odvolací orgán nerozhodl. Přitom je zcela jisté, že v otázce
nicotnosti maximálně zopakuje své stanovisko, které uvedl v rámci odložení podnětu; nemá
tudíž žádného významu čekat na rozhodnutí o odvolání, neboť podmínka §68 písm. c) s. ř. s.,
která má zcela stejnou právní relevanci jako §68 písm. a) s. ř. s. a je speciálním ustanovením
pro nicotnost, je naplněna. Stěžovatel navrhuje, aby Nejvyšší správní soud napadené usnesení
krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
[4] Žalovaný v písemném vyjádření poukázal na povinnost soudů řídit se názorem
rozšířeného senátu, nelze proto krajskému soudu vytýkat, že takto postupoval. Žalovanému ani
není známo, že by názor rozšířeného senátu byl překonán. Má rovněž za to, že není důvodu činit
rozdíly mezi nicotností podle správního řádu a daňového řádu. Zásadně se stěžovatelem
nesouhlasí v tom, že by při aplikaci usnesení rozšířeného senátu ztratil daňový subjekt ústavní
právo na soudní ochranu v případě, kdy by našel v rozhodnutí prvoinstančního orgánu jedinou
vadu a to nicotnost. Podle §105 odst. 1 daňového řádu nicotnost rozhodnutí zjišťuje
a prohlašuje z moci úřední, a to kdykoli správce daně nejblíže nadřízený správci daně,
který rozhodnutí vydal. Tedy je zřejmé, že nicotnost může být napravena i v rámci odvolacího
řízení. Žalovaný poukazuje na to, že sám stěžovatel uvádí, že podal odvolání proti platebnímu
výměru a o tomto odvolání nebylo dosud rozhodnuto. Tedy je zcela zjevné, že stěžovatel dosud
bezvýsledně nevyčerpal opravné prostředky, které mu zákon umožňuje. Žalovaný navrhuje,
aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost jako nedůvodnou zamítl.
[5] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené usnesení krajského soudu v rozsahu
a z důvodů stěžovatelem uplatněných, neshledal přitom vady, k nimž by byl povinen přihlédnout
z moci úřední (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.). Kasační stížnost není důvodná.
[6] Usnesení rozšířeného senátu ve věci sp. zn. 7 As 100/2010 lze, co se týče podmínek
přípustnosti žaloby, plně aplikovat i na věc stěžovatele. Lze naopak konstatovat, že právě
z hlediska odlišnosti právních úprav (co se týče prohlašování nicotnosti; srov. §105 odst. 1
daňového řádu vers. §77 odst. 1 a 2 správního řádu ve znění do 30. 6. 2017), jsou závěry
rozšířeného senátu, zejména v otázce kompetence odvolacího orgánu prohlásit nicotnost z jiných
důvodů než pro absolutní věcnou nepříslušnost, pro „daňovou nicotnost“ přiléhavější.
[7] Daňový řád, i když institut nicotnosti zavedl a jeho obsah vymezil v podstatě shodně
se správním řádem (§77 správního řádu ve znění účinném do 30. 6. 2017), zvolil, co se týče
prohlašování nicotnosti, poněkud odlišnou úpravu. Stejně jako podle správního řádu může
správce daně prohlásit nicotnost z důvodu věcné nepříslušnosti [§105 odst. 2 písm. a) daňového
řádu]. Podle §77 správního řádu (ve znění do 30. 6. 2017) nicotné je rozhodnutí, k jehož vydání
nebyl správní orgán vůbec věcně příslušný; to neplatí, pokud je vydal správní orgán nadřízený
věcně příslušnému správnímu orgánu. Nicotnost z tohoto důvodu zjišťuje a rozhodnutím
prohlašuje správní orgán nadřízený správnímu orgánu, který nicotné rozhodnutí vydal. Nicotné
je, shodně jak vymezuje daňový řád, rovněž podle správního řádu dále rozhodnutí, které trpí
vadami, jež je činí zjevně vnitřně rozporným nebo právně či fakticky neuskutečnitelným, anebo
jinými vadami, pro něž je nelze vůbec považovat za rozhodnutí správního orgánu [§105 odst. 2
písm. b) daňového řádu, §77 odst. 2, resp. nyní odst. 1 správního řádu]. Nicotnost z těchto
důvodů však podle správního řádu vyslovoval dle §77 odst. 2 ve znění do 30. 6. 2017 nikoli
správní orgán, ale soud podle soudního řádu správního. Podle daňového řádu však i v těchto
případech vyslovuje nicotnost správce daně. Zatímco tedy správní řád pro případ vnitřní
rozpornosti nebo faktické neuskutečnitelnosti přesouval hodnocení vad z hlediska jejich dopadů
(nezákonnosti nebo nicotnosti) do roviny soudní, daňový řád ponechává i tuto otázku na zvážení
správce daně.
[8] Nejvyšší správní soud podotýká, že zákonem č. 183/2017 Sb., kterým se mění některé
zákony v souvislosti s přijetím zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich a zákona
o některých přestupcích, došlo s účinností od 1. 7. 2017 ke sjednocení obou procesních úprav
vložením nového znění §77 správního řádu, podle něhož nicotnost (ze všech důvodů)
již prohlašuje správní orgán, nikoli soud (viz část 106, čl. CLXIV, bod 14.); současně byl §78
vypuštěn.
[9] Připustil- li tedy rozšířený senát, aby otázku nicotnosti vyřešil odvolací správní orgán
v rámci odvolání (a to právě i přes výše uvedené odlišnosti v té době existující), není žádný
rozumný důvod, aby v případě daňového řízení tomu mělo být jinak, tedy že by nemohl otázku
nicotnosti vyřešit nadřízený správce daně v rámci odvolání. Pokud zdejší soud dospěl k závěru,
že podmínkou přípustnosti žaloby, jejímž jediným důvodem je tvrzená nicotnost rozhodnutí
správního orgánu prvního stupně či rozhodnutí o odvolání, je vyčerpání řádných opravných
prostředků v řízení před správním orgánem ve smyslu §68 písm. a) soudního řádu správního,
platí uvedené i pro případ rozhodnutí vydaného v řízení daňovém.
[10] Stěžovateli lze přisvědčit v tom, že současná právní úprava, judikatura i doktrína považují
nicotnost za samostatný právní institut, který je odlišný od institutu nezákonnosti z hlediska
právních účinků dotyčného správního aktu. Nezákonné rozhodnutí existuje, je právně závazné,
vynutitelné a vychází se z presumpce jeho správnosti, dokud není zrušeno (zpravidla ex nunc).
Proti němu lze brojit opravnými či dozorčími prostředky, avšak pokud tyto nejsou včas a řádně
uplatněny, zůstává nezákonné rozhodnutí objektivně existující a nelze ho již odstranit. Naproti
tomu se na nicotné rozhodnutí vždy hledí (ex tunc) jako na neexistující, zdánlivé, nezakládající
žádné právní následky, a proto nemusí být respektováno a veřejnou mocí dokonce ani nesmí být
vynucováno. Nicotnost nelze zhojit uplynutím času a může tak k ní být přihlédnuto kdykoliv
z úřední povinnosti.
[11] Uvedenému rozdílu mezi nicotností a nezákonností však ještě nutně nemusí odpovídat
odlišné právní prostředky, které podle správního řádu slouží na ochranu proti nim. K nápravě
nezákonnosti správního aktu je určeno především odvolací řízení; v něm odvolací správní orgán
přezkoumává soulad napadeného rozhodnutí s právními předpisy. Nicotnost je v podstatě
těžkou, kvalifikovanou formou nezákonnosti rozhodnutí. Byť se na takové rozhodnutí prvního
stupně hledí jako na neexistující a zdánlivé, nelze odhlédnout od toho, že současně není
v souladu s konkrétními ustanoveními zákona či jiného právního předpisu. Proto i důvody
nicotnosti vymezené v §77 odst. 1 a 2 správního řádu, resp. §105 odst. 2 daňového řádu,
znamenají rozpor rozhodnutí s právními předpisy. Nelze rovněž odhlédnout od faktu,
že odvolání představuje řádný opravný prostředek, jenž slouží k nápravě všech vad rozhodnutí
prvního stupně i jemu předcházejícího řízení (viz §114 odst. 2 a 3 daňového řádu, §89 odst. 2
správního řádu). Jestliže je tedy odvolací řízení určeno k odstranění všech pochybení správního
orgánu prvního stupně, tak tím spíše v něm musí být napravena i nejtěžší vada rozhodnutí,
pro kterou na něho nelze nahlížet jako na existující správní akt.
[12] Senát nyní rozhodující tak souhlasí se závěrem rozšířeného senátu do té míry,
že v odvolacím řízení může být pro rozpor s právními předpisy zrušeno jakékoliv rozhodnutí,
tedy i takové, na které by se pro jeho těžké vady mělo hledět jako na rozhodnutí neexistující
(výhrady, které sdílí ohledně náležitostí výrokové části rozhodnutí odvolacího orgánu, nejsou
pro posouzení věci podstatné).
[13] Z právní úpravy nelze dovodit žádné omezení pravomoci odvolacího orgánu k odstranění
vadných aktů. Je třeba rovněž připustit, že definice nicotnosti obsažená v daňovém řadu, resp.
správním řádu je zcela vágní, a ponechává široký prostor pro úvahy, co hodnotit jako vadu
způsobující nezákonnost a co již jeho nicotnost. Důvodem nicotnosti může být mimo jiné např.
vnitřní rozpornost rozhodnutí – viz §105 odst. 2 písm. b) daňového řádu, resp. §77 odst. 1
(dříve odst. 2) správního řádu; ta přitom dle dosavadní doktríny i navazující judikatury správních
soudů má za následek pouze nepřezkoumatelnost rozhodnutí, nikoli však jeho nicotnost. Hranice
mezi nepřezkoumatelností rozhodnutí a jeho nicotností není dodnes zákonem ani judikaturou
jednoznačně vymezena. Stěžovatel ve své žalobě přitom požaduje vyslovení nicotnosti právě
z důvodu zjevné vnitřní rozpornosti platebního výměru.
[14] Jak stěžovatel uvádí, podal proti platebnímu výměru odvolání, v němž namítá jiné
nezákonnosti, nenamítá však nicotnost z uvedeného důvodu. Je však otázkou proč tak neučinil.
Stěžovateli nic nebránilo (a pokud není dosud o odvolání rozhodnuto, ani nebrání – viz §111
odst. 2 daňového řádu) tuto námitku uplatnit. Pokud stěžovatel dovozuje, že odvolací orgán
odložil jeho podnět k vyslovení nicotnosti s tím, že se nejedná o zásadní rozpory a uvedené
rozhodnutí nelze považovat za nicotné, a že nelze očekávat, že by svůj postoj změnil, činí tak
předčasně a pouze v rovině spekulací. Ani samotná skutečnost, že o odvolání nebylo od roku
2014 dosud rozhodnuto, nemůže být důvodem pro to, aby byla „mimo“ probíhající odvolací
řízení posuzována v řízení před soudem jedna konkrétní namítaná vada, která svojí povahou
může mít za následek jak nezákonnost, tak nepřezkoumatelnost či nicotnost napadeného
rozhodnutí. Nejvyšší správní soud v rozsudku sp. zn. 2 Afs 98/2004, mimo jiné uvedl:
„Podmíněnost vyčerpání opravných prostředků ve správním řízení před podáním žaloby k soudu je nutno vnímat
jako provedení zásady subsidiarity soudního přezkumu a minimalizace zásahů soudů do správního řízení.
To znamená, že účastník správního řízení musí zásadně vyčerpat všechny prostředky k ochraně svých práv,
které má ve své procesní dispozici, a teprve po jejich marném vyčerpání se může domáhat soudní ochrany. Soudní
přezkum správních rozhodnutí je totiž koncipován až jako následný prostředek ochrany, který nemůže
nahrazovat prostředky nacházející se uvnitř veřejné správy.“ Stěžovatel má nepochybně k dispozici právní
prostředky, jimiž se proti nečinnosti správního orgánu může bránit a vydání rozhodnutí tak
vynutit. Nelze tak však činit prostřednictvím žaloby na vyslovení nicotnosti rozhodnutí.
[15] Nejvyšší správní soud uzavírá, že krajský soud nepochybil, pokud dospěl k názoru,
že podmínkou přípustnosti žaloby, jejímž jediným důvodem je tvrzená nicotnost platebního
výměru na odvod ze dne 11. 2. 2014, je vyčerpání řádných opravných prostředků v řízení
před správním orgánem ve smyslu §68 písm. a) s. ř. s., a pro nesplnění této podmínky žalobu
odmítl.
[16] Postupem krajského soudu není nikterak dotčeno právo stěžovatele na přístup k soudu,
jak mylně dovozuje. Stěžovatel může proti rozhodnutí odvolacího orgánu nepochybně podat
správní žalobu, ve které může své námitky uplatnit. Je-li možné nicotnost rozhodnutí prvního
stupně napravit v rámci odvolacího řízení, je nutné za výsledek vyčerpání řádných opravných
prostředků v řízení před správním orgánem ve smyslu §5 a §68 písm. a) s. ř. s. považovat
rozhodnutí o odvolání. Proto teprve den oznámení rozhodnutí vydaného v odvolacím řízení
určuje počátek lhůty pro podání žaloby, jejímž jediným důvodem je tvrzená nicotnost rozhodnutí
prvního stupně. Takovou žalobu je proto nutné podle §72 odst. 1 s. ř. s. podat do dvou měsíců
poté, kdy bylo žalobci oznámeno rozhodnutí o odvolání doručením jeho písemného vyhotovení
nebo jiným zákonem stanoveným způsobem, nestanoví-li zvláštní zákon lhůtu jinou. Stejným
způsobem se počítá i lhůta pro podání žaloby, v níž se namítá toliko nicotnost rozhodnutí
o odvolání.
[17] Nejvyšší správní soud neshledal kasační stížnost důvodnou, proto ji podle §110 odst. 1
s. ř. s. zamítl.
[18] O nákladech řízení rozhodl soud v souladu s §60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s.
Stěžovatel neměl ve věci úspěch, nemá proto právo na náhradu nákladů řízení, žalovanému žádné
náklady přesahující jeho běžnou správní činnost nevznikly, proto mu soud náhradu nákladů
nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 9. srpna 2017
JUDr. Lenka Matyášová
předsedkyně senátu