ECLI:CZ:NSS:2009:5.AFS.87.2008:139
sp. zn. 5 Afs 87/2008 - 139
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Ludmily
Valentové a soudců JUDr. Lenky Matyášové, Ph.D. a JUDr. Jakuba Camrdy, Ph.D. v právní věci
žalobce: RHINOCEROS, a. s., Moskevská 1/14, Most, zastoupeného Mgr. Liborem
Kapalínem, advokátem se sídlem Jindřišská 20, Praha, proti žalované České národní bance,
Na Příkopě 28, Praha 1, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze
ze dne 23. 5. 2008, č. j. 5 Ca 48/2006 – 94,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 23. 5. 2008, č. j. 5 Ca 48/2006 – 94,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Žalobce (dále jen „stěžovatel“) včas podanou kasační stížností napadl shora označený
rozsudek Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“), kterým byla zamítnuta jeho žaloba
proti rozhodnutí Prezídia Komise pro cenné papíry ze dne 21. 12. 2005, č. j. 10/SoO/2/2004/3.
Tímto rozhodnutím Prezídium Komise pro cenné papíry (dále jen „Prezídium“) na základě
podaného rozkladu stěžovatele změnilo rozhodnutí Komise pro cenné papíry (dále jen
„Komise“) č. j. 51/So/43/2003/12 ze dne 27. 11. 2003 tak, že stěžovateli byla podle §9 odst. 5
zákona o Komisi pro cenné papíry (dále jen i „zákon o Komisi“) ve spojení s §203 odst. 1, 2
zákona č. 256/2004 Sb., o podnikání na kapitálovém trhu, uložena pokuta ve výši 800 000 Kč
za porušení §45 odst. 1 zákona č. 591/1992 Sb., o cenných papírech (dále jen i „zákon o cenných
papírech“), kterého se měl stěžovatel dopustit tím, že bez potřebného oprávnění v letech 2000
až 2003 poskytoval investiční službu dle §8 odst. 2 písm. a) zákona o cenných papírech.
Stěžovatel v kasační stížnosti namítá nesprávné právní posouzení aplikace ustanovení
zákona č. 15/1998 Sb., o Komisi pro cenné papíry proti aplikaci ustanovení zákona o cenných
papírech. Stěžovatel v zásadě přijímá zdůvodnění žalovaného a soudu, má však k němu jednu
podstatnou výhradu. Tato odůvodnění se vztahují pouze ke zdůvodnění výše pokuty, nikoli však
ke zdůvodnění aplikace dalších ustanovení upravujících řízení (včetně otázky lhůty k zahájení
řízení). Proto je stěžovatel stále přesvědčen, že se neuplatní prekluzivní lhůty uvedené v §10
zákona o Komisi. Zákon o cenných papírech je dle stěžovatele ve vztahu k zákonu o Komisi
zákonem zvláštním. To znamená, že se přednostně použije úprava zákona o cenných papírech
a subsidiárně úprava v zákoně o Komisi, případně správního řádu. Stěžovatel zdůrazňuje,
že předmět dozoru Komise uvedený v §7 zákona o Komisi byl v rozhodné době velice široký
a jenom část činnosti Komise se týkala obchodování s cennými papíry a činnosti registrovaných
agentů. Naproti tomu zákon o cenných papírech se vztahuje pouze k úzké oblasti kapitálového
trhu, kterou jsou cenné papíry a právní vztahy související s obchodováním s cennými papíry
a dalšími instrumenty uvedenými v tehdy platném znění ustanovení §8a zákona. Pro běh
prekluzivní lhůty pro zahájení řízení se tak dle stěžovatele uplatní §87 odst. 2 zákona o cenných
papírech. Sankce je stěžovateli taktéž uložena dle §45 odst. 1 zákona o cenných papírech.
Ustanovení §9 odst. 3 zákona o Komisi výslovně hovoří pouze o sankci, kterou lze podle tohoto
zákona uložit, nikoli o pravidlech řízení, která se na danou situaci použijí ve spojení s §9 odst. 5
poslední větou zákona o Komisi. Je zřejmé, že v §9 odst. 3 zákona o Komisi jde pouze
o stanovení výše sankce ve formě pokuty. U stěžovatele jde o činnost dle zákona o cenných
papírech, a proto by se měly na posuzovaný případ uplatnit lhůty tam uvedené. Prezídium svůj
závěr o použití lhůt dle §10 odst. 1 zákona o Komisi nijak blíže neodůvodnilo, a to přestože
mu byla předchozím zrušujícím rozsudkem městského soudu tato vada vytýkána.
Stěžovatel je dále přesvědčen, že skutková podstata, z níž správní orgán vycházel, nemá
oporu ve spise. To se projevuje v otázce začátku běhu subjektivní lhůty k zahájení správního
řízení. Komise sama v oznámení o zahájení správního řízení uvádí, že rozhodné skutečnosti
jí byly známé již dne 29. 1. 2002, kdy byl Komisi doručen dopis pana M. P.Vyjádření obchodníka
s cennými papíry bylo Komisi doručeno dne 8. 2. 2002. Prezídium označuje jako klíčové ty
dokumenty, které Komise získala počátkem prosince 2002. Dle stěžovatele však informace o
skutečnostech rozhodných pro zahájení správního řízení Komise získala již dne 8. 2. 2002, kdy jí
bylo doručeno vyjádření obchodníka s cennými papíry. Toto oznámení od kvalifikovaného a
Komisí oprávněného obchodníka s cennými papíry obsahovalo dostatečný popis činností
stěžovatele a zjevně mu nescházela ani dostatečná míra věrohodnosti a určitosti. Oznámení
Komise o zahájení správního řízení bylo vydáno dne 21. 7. 2003, z čehož vyplývá, že nebyla
dodržena 6-ti měsíční subjektivní lhůta podle §87 odst. 2 zákona o cenných papírech, ani
jednoroční lhůta podle §10 odst. 1 zákona o Komisi, které se dovolává Prezídium v rozporu
s tehdy platným právem.
Nesprávné právní posouzení a nedostatek odůvodnění spatřuje stěžovatel taktéž v otázce
přiměřenosti smluvní pokuty. Pokuta jednak neměla být uložena vůbec a jednak neodpovídá
hlediskům stanoveným v §10 odst. 4 zákona o Komisi. Jednání stěžovatele nemělo žádných
nepříznivých následků a jednalo se o velice složitou právní problematiku, na kterou mohou
existovat různé právní názory. Komise pro cenné papíry jednání stěžovatele vědomě tolerovala
či schvalovala, což u něj důvodně vzbudilo přesvědčení, že jde o jednání v souladu se zákonem.
Povaha jednání stěžovatele, kterým pouze poskytoval součinnost ke splnění vlastního závazku,
ačkoliv mu taková činnost způsobovala jen náklady (kupní cena dluhopisů, odměna obchodníka
s cennými papíry) musí být stěžovateli přičtena k dobru stejně jako návod obchodníka s cennými
papíry k jednání stěžovatele, kterého se stěžovatel přesně držel. Proto se stěžovatel domnívá,
že by bylo na místě od uložení pokuty vůbec upustit. Do výše pokuty by se měla promítnout
i skutečnost, že stěžovatel si nechal pro svoji činnost vyhotovit několik právních analýz, které
jej ujišťovaly o tom, že jeho jednání není v rozporu se zákonem. A přestože je správní delikt
podle §8 odst. 2 písm. a) zákona o cenných papírech koncipován na principu objektivní
odpovědnosti, mají uvedené skutečnosti nepochybně vliv na posouzení povahy, závažnosti
a způsobu údajného protiprávního jednání.
Se závažností jednání úzce souvisí i otázky nepředvídatelnosti jednání Prezídia.
Rozhodnutí Prezídia napadené žalobou neobsahuje žádné vypořádání se s námitkami stěžovatele
v tomto směru. Pouze odkazuje na předchozí druhoinstanční rozhodnutí, které však bylo zrušeno
pravomocným rozsudkem městského soudu a právně neexistuje. Z tohoto pohledu trpí v tomto
řízení napadené druhoinstanční rozhodnutí vadou, která způsobuje jeho nepřezkoumatelnost.
Městský soud tuto vadu sice uznává, ale v rozporu se zákonem ji nepovažuje za vadu, která
by ovlivnila zákonnost rozhodnutí Prezídia. Přitom se ale soud v rozsudku nevypořádal
s námitkou stěžovatele, že ani argumentace Prezídia uvedená ve zrušeném prvním
druhoinstančním rozhodnutí stejně nebyla správná. Stěžovatel zdůrazňuje, že Komise proti jeho
činnosti nic nenamítala až do konce července 2003, i když byla o povaze této činnosti
informována nejpozději na počátku roku 2002. Přitom se Komise vyjadřovala k dotazům Policie
ČR, která zkoumala podaná trestní oznámení. Zásah Komise je proto v rozporu se zásadou
předvídatelnosti jednání orgánů veřejné moci, která je obecně uznávána i štrasburským soudem
aplikujícím Evropskou úmluvu. Stejně tak citované předběžné opatření na činnost stěžovatele
nahlíželo pouze z hlediska možného porušení tehdy platného §8 odst. 2 písm. a) zákona
o cenných papírech (tedy přijímání a předávání pokynů týkajících se investičních instrumentů
na účet zákazníka), avšak samotné prvoinstanční rozhodnutí přidalo i porušení §8 odst. 2
písm. c) uvedeného zákona (tedy obchodování s investičními instrumenty na vlastní účet), aniž
by se Komise v mezidobí o povaze vytýkané činnosti stěžovatele dozvěděla cokoliv podstatně
jiného. První druhoinstanční rozhodnutí již naopak činnost stěžovatele jako obchodování
s investičními instrumenty na vlastní účet neposuzuje. Městský soud v rozsudku (a Prezídium
ve druhém druhoinstančním rozhodnutí) se s výše uvedenými námitkami řádně nevypořádal.
Není pravdou, že by některé z výše uvedených námitek již byly podrobeny soudnímu přezkumu,
jak se uvádí v rozsudku. Městský soud v prvním zrušujícím rozsudku nemohl shledat jakékoli
námitky nedůvodnými, neboť je z důvodu jiných vad původní žalobou napadeného rozhodnutí
nemohl vůbec řádně hodnotit. V té době nebyly splněny podmínky pro to, aby soud vyslovil
názor o jejich důvodnosti či nedůvodnosti. Navíc závěry uvedené v prvním rozsudku městského
soudu mohou být instančně nadřízeným soudem posouzeny jinak a Nejvyšší správní soud
se na věc může dívat zcela odlišně.
Nepřezkoumatelnost rozhodnutí správního orgánu pro nesrozumitelnost a nedostatek
odůvodnění spočívá také v nedostatku specifikace podrobného časového určení jednání
stěžovatele a počtu dílčích útoků, které stěžovatel měl údajně učinit. Prezídium v žalobou
napadeném rozhodnutí pouze uvádí, že stěžovatel poskytoval investiční službu nejpozději
od 17. 12. 2000, což údajně vyplývá z datace smlouvy o zajištění uzavřené mezi stěžovatelem a K.
K., nejméně do března 2003. Historie účtu stěžovatele zaslaná Komisi Československou
obchodní bankou, a. s. dne 21. 8. 2003, z níž jsou prý patrné jednotlivé vklady klientů účastníka
řízení na jeho účet, pak jen údajně dokresluje velký rozsah jednání účastníka řízení, resp. počet
jeho dílčích útoků. Tento závěr však není vůbec zdůvodněn a není ani jinak prokázán. Prezídium
žádným způsobem nedokládá, jak jednotlivé vklady klientů souvisí s jednáním vytýkaným
stěžovateli. Prezídium dále nedokládá, zda bylo i v každém jednotlivém případě postupováno
způsobem vytýkaným stěžovateli, a ani nedokládá, jaký byl přesný počet údajných dílčích útoků
stěžovatele, za které mu byla udělena pokuta.
Nesprávné právní posouzení, nedostatek odůvodnění a vady řízení spočívající
v nesouladu mezi skutkovou podstatou tvrzenou Prezídiem a správním spisem a v porušení
zákona v ustanoveních o řízení podstatným způsobem ovlivňujícím zákonnost rozhodnutí
stěžovatel spatřuje i v řešení otázky poskytování nutné součinnosti ze strany stěžovatele.
Základem pro správné pochopení činnosti stěžovatele je skutečnost, že smyslem jeho předmětné
činnosti je kumulace finančních prostředků od individuálně určených osob formou uzavírání
smluv o půjčkách. Smyslem tedy není obchodování s dluhopisy ani zprostředkování jejich nabytí
věřiteli. Naopak věřitelům je prostřednictvím zajišťovacího převodu (vlastnického) práva
k dluhopisům nabídnuto a poskytnuto zajištění splnění závazku stěžovatele. Stěžovatel ze svého
majetku nabízí zajištění věřitelům. Je samozřejmé, že k realizaci takového zajištění je zapotřebí
poskytnout součinnost. Tato součinnost spočívá v kontaktování věřitelů s obchodníkem
s cennými papíry a v zajištění urychlení řádného uzavření komisionářské smlouvy věřitele s tímto
obchodníkem s cennými papíry a urychlení vyplnění příslušného obchodního příkazu. Stěžovatel
při této činnosti působí jako sběrná doručovací adresa, nikoliv jako zprostředkovatel uzavření
smlouvy o převodu dluhopisů. Stěžovatel nemůže být zprostředkovatelem uzavření takové
smlouvy, když je jejím přímým účastníkem, tj. převodcem. Podle logiky vyplývající z názoru
Prezídia by stěžovatel žádnou takovou součinnost poskytovat neměl. To by však věřitele dostalo
do mnohem nevýhodnější pozice než při poskytnutí takové součinnosti. V rozsudku se nesprávně
uvádí, že aktivita stěžovatele spočívala v kumulaci finančních prostředků za účelem nákupu
cenných papírů. Takový závěr však není správný a nemá oporu ve spise. V případě stěžovatele šlo
o shromažďování finančních prostředků za účelem jejich využití při další činnosti (nikoli
za účelem nákupů cenných papírů). Jakmile byly prostředky připsány ve prospěch bankovního
účtu stěžovatele, staly se jeho vlastnictvím a jeho závazkem bylo pouze vrátit „totéž téhož
druhu“, nikoliv identické bankovky či mince. Předmětné dluhopisy proto stěžovatel nakupoval
ze svých peněz a není možné určit, z konkrétně jakých prostředků tak učinil.
S výše uvedenou otázkou poskytování součinnosti pak úzce souvisí i vyřešení otázky
nepodnikatelského charakteru činnosti stěžovatele. Předmětná činnost nenaplňuje znaky
podnikání podle obchodního zákoníku. Jedná se pouze o shromažďování finančních prostředků
za účelem jejich využití při další činnosti stěžovatele. Na rozdíl od shromažďování finančních
prostředků od veřejnosti, kde český právní řád stanoví velice striktní mantinely,
při shromažďování financí od konkrétních osob omezení prakticky neurčuje. Právní úprava
je obsažena pouze v §657 - 658 občanského zákoníku (smlouva o půjčce) a §497
a násl. obchodního zákoníku (smlouva o úvěru). Neexistuje ustanovení, které by ukládalo
povinnost získat k takové činnosti souhlas, povolení, schválení nebo licenci. Nejedná se totiž
o podnikání, neboť podnikáním se podle §2 odst. 1 obchodního zákoníku rozumí „soustavná
činnost prováděná samostatně podnikatelem vlastním jménem a na vlastní odpovědnost
za účelem dosažení zisku“. Stěžovatel však získáním finančních prostředků žádný zisk
negeneroval a ani vytvářet nezamýšlel. Naopak, půjčku musí řádně a včas vrátit a za její
poskytnutí navíc zaplatit smluvené úroky. Se zajištěním splacení půjčky jsou navíc spojeny nemalé
náklady. Zisk stěžovatel získává, resp. zamýšlí získat, až použitím takto získaných financí pro své
podnikatelské aktivity. Půjčování si finančních prostředků není podnikáním, ale pouze vytvářením
dalších předpokladů pro podnikání. V českém právním řádu (především z. č. 455/1991 Sb.,
o živnostenském podnikání a v prováděcích předpisech k němu) nenalezneme odpovídající
podnikatelské oprávnění, které by stěžovatel musel získat, aby si mohl finance půjčovat výše
uvedeným způsobem. Podle účetních předpisů (z. č. 563/1991 Sb., o účetnictví a prováděcí
předpisy) se při přijímání půjčky u stěžovatele nejedná o výnos ke zdanění, ale o cizí zdroj, který
se v rozvaze objeví na straně pasiv; tyto prostředky jsou vedeny v účetní závěrce mimo
hospodářský výsledek stěžovatele, a proto nijak nezasahují ani do jeho výnosů ani do jeho
nákladů vyjma úroků. Tento cizí zdroj je stěžovatel povinen vrátit. Protože se na straně
stěžovatele nejedná o podnikání, nemůže jít ani o podnikání neoprávněné s důsledky podle
trestního zákona, správního řádu, zákona o cenných papírech nebo zákona o Komisi pro cenné
papíry. Stěžovatel je vlastníkem dluhopisů a tyto převádí prostřednictvím obchodníka s cennými
papíry na věřitele. Věřitel proto není zákazníkem stěžovatele, ale jeho přímým smluvním
partnerem. I z výkladu slova „investiční“ lze dovodit, že by mělo jít o určitou investici s výnosem.
V daném případě však věřitelé získávají dluhopisy jen na určitou dobu a za přesně stanoveným
účelem. Smyslem dočasného nabytí dluhopisů ze strany věřitelů je zajištění závazku stěžovatele,
nikoliv investice do dluhopisů ze strany věřitelů. Smyslem příslušných právních norem je zvýšit
právní jistotu zákazníků při obchodování s investičními instrumenty. Jejich smyslem není
znemožnit nebo ztížit zajištění závazku dlužníka vůči věřiteli. V rozsudku se přitom objevuje
absurdní závěr, že výsledkem činnosti stěžovatele, za kterou mu byla udělena pokuta, byla
výhodnější smluvní pozice ve vztahu k zákazníkům, kterým mohl kromě závazku vrácení
poskytnuté půjčky nabídnout k zajištění i obstarání cenných papírů, a tuto skutečnost lze prý
považovat v konkrétním případě za zisk, jehož dosažením byla činnost žalobce motivována.
Z logiky zajištění závazku ale vyplývá, že zajištění poskytuje výhodnější smluvní pozici věřiteli
a nikoli dlužníkovi.
Na závěr stěžovatel dodává, že městský soud se v odůvodnění rozsudku vůbec nezabýval
nesprávnou argumentací žalovaného spočívající v tvrzení, že subjektivní prekluzivní lhůta začala
běžet až od okamžiku, kdy se žalovaný dozvěděl o posledním údajném dílčím útoku, jenž byl
součástí údajného správního deliktu stěžovatele. Prezídium si na podporu své argumentace bere
judikát Nejvyššího správního soudu (č. j. 5 A 164/2002 - 44), který se však zabývá otázkou
trvajícího deliktu, a bez bližšího vysvětlení jeho závěry aplikuje i na projednávanou věc. Závěr
Nejvyššího správního soudu, že lhůta pro zahájení řízení začne běžet ukončením trvajícího
správního deliktu (tedy odstraněním udržovaného protiprávního stavu) Prezídium transformuje
tak, že podle jeho názoru tato lhůta začne běžet tehdy, kdy se žalovaný dozvěděl o posledním
dílčím útoku. Údajný delikt stěžovatele v žádném případě nelze hodnotit jako trvající delikt,
neboť zde ani v náznaku není přítomen žádný protiprávní stav, který by byl stěžovatelem
udržován. Navíc není vůbec možné hodnotit jednání stěžovatele jako trvající, pokračující anebo
opakující se správní delikt, protože tyto pojmy právní úprava správního trestání, na rozdíl
od trestního práva, nezná a proto nelze použít analogii trestním právem k tíži stěžovatele. Použití
institutů trestního práva hmotného byla v neprospěch stěžovatele rozšířena doba stanovená
pro zahájení správního řízení. Stěžovatel navrhl rozsudek zrušit a věc vrátit městskému soudu
k dalšímu řízení.
Žalovaný (Česká národní banka) se ke kasační stížnosti vyjádřil dne 26. 8. 2008. K aplikaci
úpravy subjektivní prekluzivní lhůty v zákoně o Komisi uvádí, že se ztotožňuje s názorem soudu,
podle kterého měla být pokuta uložena v souladu s §9 odst. 3 zákona o Komisi a podle stejného
zákona měl být též posuzován běh lhůt. Tento závěr vyplývá z dikce zákona a z důvodové zprávy
a není proto důvod pro jinou interpretaci uvedeného ustanovení. Postup Komise je odůvodněn
na straně 2 rozhodnutí o rozkladu a aplikaci zákona o Komisi srozumitelně a správně vysvětluje
městský soud v napadeném rozsudku.
Ke stanovení počátku běhu subjektivní prekluzívní lhůty žalovaný zastává názor,
že v napadeném rozhodnutí je počátek běhu lhůt pro zahájení řízení správně a úplně odůvodněn
a tvrzení stěžovatele o nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku jsou neopodstatněná.
V napadeném rozsudku je uvedeno, které listiny obsahovaly skutečnosti, na jejichž základě bylo
možné dospět k závěru o podezření ze spáchání správního deliktu a z jakého důvodu k takovému
závěru Prezídium dospělo. V odůvodnění napadeného rozsudku je také uvedeno, proč listiny
předložené dříve nemohly vést k podezření ze spáchání správního deliktu. Zdůvodnění
je dostatečné a žalovaný v této souvislosti poukazuje též na skutečnost, že stěžovatel byl postižen
za neoprávněné poskytování investiční služby, tedy za delikt, který je trvající povahy. Jak vyplývá
z rozhodnutí ze dne 23. 6. 2004, trvání protiprávního stavu bylo zjištěno ještě v březnu 2003,
nelze proto hovořit o zmeškání lhůty, když řízení bylo zahájeno v červenci 2003, a to bez ohledu
na právní úpravu, podle které se běh lhůty posuzuje. Jak již žalovaný uvedl ve vyjádření k žalobě,
s názorem městského soudu, který hodnotí vliv trvajícího deliktu na běh lhůt jako nepodstatný,
nesouhlasí. Názor městského soudu je v rozporu s názorem vyjádřeným Nejvyšším správním
soudem v rozsudku ze dne 22. 2. 2005, č. j. 5 A 164/2002 - 44.
K přiměřenosti pokuty a předvídatelnosti rozhodnutí stěžovatel tvrdí, že pokuta
je nepřiměřená, neboť Prezídium nezohlednilo následky a složitost právní problematiky.
Předmětnou námitku považuje žalovaný za účelovou. Prezídium se v rozhodnutí úplně a správně
vypořádalo se všemi zákonem stanovenými kritérii podstatnými z hlediska výše a druhu sankce.
Tuto skutečnost ostatně konstatuje také soud v napadeném rozsudku. Není patrné, z jakého
důvodu by měly být posuzovány stěžovatelem tvrzené skutečnosti jako polehčující okolnosti
či okolnosti, které jej zcela zbavují odpovědnosti za spáchání deliktu. Skutečnost, že si stěžovatel
nechal vypracovat právní stanoviska a věc byla složitá, nijak nesnižuje závažnost deliktu.
Otázkou významu ziskovosti činnosti stěžovatele z hlediska odpovědnosti za správní
delikt se Prezídium zevrubně zabývalo a správnost závěrů uvedených v rozhodnutí potvrdil soud
v napadeném rozhodnutí. Žalovaný nemá k uvedené argumentaci co dodat a odkazuje
na rozhodnutí a napadený rozsudek. Argumentace údajnou tolerancí jednání ze strany Komise
pro cenné papíry nemůže obstát, neboť jak je z rozhodnutí patrné, úplné informace o povaze
jednání stěžovatele měla Komise až dne 6. 12. 2002. Žalovaný stejně jako městský soud
nespatřuje v odkazu na zrušené rozhodnutí takovou vadu, která by zakládala nesprávnost
či nezákonnost rozhodnutí.
Skutečnost, že námitky stěžovatele nebyly přezkoumány Nejvyšším správním soudem
není podle názoru žalovaného z hlediska soudního přezkumu rozhodující. Městský soud
v rozsudku ze dne 7. 6. 2005 vyjádřil právní názor, který se promítl do dalších rozhodnutí
Prezídia a soud se námitkami stěžovatele zabýval i v napadeném rozsudku. Nedošlo proto
ke zkrácení práv stěžovatele, neboť závěry městského soudu bude Nejvyšší správní soud v rámci
přezkumu napadeného rozsudku posuzovat.
K dalším námitkám stěžovatele žalovaný uvádí, že vzhledem k trvající povaze deliktu není
rozhodné přesné časové vymezení dílčích útoků. Skutková podstata deliktu je zákonem
formulována jako poskytování investičních služeb bez příslušného oprávnění. Pro závěr
o protiprávnosti jednání proto postačí mimo jiné prokázat soustavnost jednání, což Prezídium
učinilo. Stěžovatel sice tvrdí, že Prezídium nedokládá, jak jednotlivé vklady souvisí s jednáním
vyčítaným stěžovateli a zda stěžovatel v každém případě postupoval stejně. Žalovaný je však
názoru, že Prezídium zjistilo skutečný stav věci v dostatečném rozsahu. Vzhledem k povaze
činnosti stěžovatele lze s určitostí na základě výpisu z účtu ze dne 21. 8. 2003 tvrdit, že v případě
každého vkladu postupoval stěžovatel stejně. Stěžovatel se ostatně ani nesnažil tvrzení Prezídia
vyvrátit konkrétními doklady o jiném průběhu smluvního vztahu.
Povahou investiční služby a podnikatelským výkonem činnosti stěžovatele se Prezídium
podrobně zabývalo v rozhodnutí. Na tomto místě tedy žalovaný pouze shrnuje, že činnost
stěžovatele byla poskytováním investiční služby přijímání a předávání pokynů týkajících
se investičního nástroje, neboť stěžovatel zprostředkovával uzavření smluv mezi obchodníkem
s cennými papíry a zákazníky. STRIPS přitom mají povahu investičního nástroje. Stěžovatel
navazoval se zákazníky prvotní kontakt, informoval je o charakteru cenných papírů a předával
smlouvy a pokyny obchodníkovi s cennými papíry. Tuto činnost vykonával soustavně
a ve velkém rozsahu. Jednal přitom na vlastní účet a na vlastní odpovědnost v úmyslu dosáhnout
zisku, jak je v odůvodnění rozhodnutí Prezídia srozumitelně a správně popsáno a jak je též
uvedeno v napadeném rozsudku.
Jakkoli se koncepce opakujícího se nebo trvajícího deliktu jeví stěžovateli absurdní, jde
o princip obecně uznávaný a uzákoněný v oblasti soudního trestání, a logicky převzatý do oblasti
trestání správního. Bez koncepce trvajícího deliktu by nebylo možné neoprávněné poskytování
investiční služby vůbec postihnout, neboť posuzováním každého dílčího útoku samostatně
by nebylo možné nikdy splnit znak soustavnosti. Pokud by se soustavnost posuzovala nějakým
způsobem mimo dílčí útok, bylo by nutné stěžovatele postihnout za 2100 správních deliktů
poskytnutí investiční služby bez povolení a za každý samostatně uložit pokutu (u některých útoků
možná při horní hranici), což by mohlo výrazně postavení stěžovatele zhoršit. Názor, že použití
principu trvajícího deliktu je analogií v neprospěch pachatele proto není tak jednoznačný.
Je patrné, že trvalost deliktu je spíše neoddělitelnou charakteristikou některých jednání, než
importem zvláštností soudního trestání, které šikanují účastníky řízení, do oblasti správního
práva. Podle názoru žalovaného je spíše absurdní přijmout závěr, že uplynutím určité doby, kdy
jednání delikventa zůstalo nepovšimnuto, dochází k legalizaci jeho soustavné protiprávní činnosti,
k jakési fikci udělení povolení, jakkoliv je jeho činnost nadále společensky nežádoucí.
Žalovaný navrhl kasační stížnost jako nedůvodnou zamítnout.
Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížností napadený rozsudek městského soudu
z důvodů uplatněných v kasační stížnosti a dospěl k těmto závěrům:
Ze správního spisu vyplývá, že dne 29. 1. 2002 přijala Komise žádost pana M. P., aby
zjistila a prošetřila současné působení a činnost stěžovatele, který je ve smluvním vztahu
s obchodníkem s cennými papíry BÖHM & partner, a. s. (dále jen „obchodník“). V žádosti je
uvedeno, že: „Vzhledem k tomu, že uvedená společnost má dohodu se společností BÖHM &
partner – Brno, tedy společností zabývající se cennými papíry, předpokládám, že budete mít i Vy
zájem pomoci mně tuto firmu vypátrat. Budu i velmi rád, zda mně konkrétně poradíte, jak s touto
firmou spolupracovat. Odůvodnění: Se společností RHINOCEROS a. s. jsem uzavřel smlouvu
ze dne 22. 12. 2000. Společnost nereaguje na žádné mé korespondence o možnosti jednání.
Pověřený zástupce pro mou koordinaci přestal též komunikovat.“ Na základě tohoto podání dne
31. 1. 2002 Komise požádala dle §84 odst. 2 zákona o cenných papírech obchodníka, aby
předložil komisionářské smlouvy se stěžovatelem, výpis jeho klientského účtu, výpisy obchodů
realizovaných pro stěžovatele z deníku obchodníka ve smyslu §47 zákona o cenných papírech
obsahující záznamy o přijatých pokynech k obstarání koupě a převodu jakož i obchodech (na
vlastní i cizí účet) s investičními cennými papíry, stav portfolia stěžovatele k datu 31. 1. 2001, 30.
6. 2001 a 31. 1. 2002. Obchodník Komisi požadované dokumenty podle svého přípisu ze dne 6.
2. 2002 zaslal. Dne 8. 12. 2002 byla Komisi doručena v kopii Smlouva o půjčce uzavřená dne 19.
12. 2000 s paní K. K., přípis s pokyny ze dne 2. 3. 2001, jímž stěžovatel oznamuje paní K., že jí
zasílá všechny podklady nezbytné pro uskutečnění převodu ve smlouvě zmiňovaných cenných
papírů do jejího vlastnictví, Smlouva o zajišťovacím převodu práva a listina označená jako
„dohoda uzavřená dle §262 odst. 2 obchodního zákoníku“. Během měsíce května 2003 dále
Komise oslovila deset náhodně vybraných zákazníků obchodníka, aby vylíčili svůj vztah ke
stěžovateli, a zjistila, že šest z oslovených, kteří se k věci vyjádřili, shodně vypovědělo, že jednalo
se zástupci stěžovatele a měli uzavřeny se stěžovatelem obsahově shodné smlouvy o půjčce a
zajišťovacím převodu práva. Dne 23. 7. 2003 zahájila Komise se stěžovatelem správní řízení. Dne
27. 11. 2003 vydala rozhodnutí č. j. 51/So/43/2003/12, kterým společnosti stěžovatele uložila
dle §9 odst. 5 zákona o Komisi pro cenné papíry pokutu ve výši 1 000 000 Kč za porušení
povinnosti stanovené v §45 odst. 1 zákona o cenných papírech, kterého se stěžovatel dopustil
tím, že bez potřebného oprávnění poskytoval investiční službu dle §8 odst. 2 písm. a) a c) zákona
o cenných papírech. Současně dle §86 odst. 2 zákona o cenných papírech Komise uložila
stěžovateli zákaz činnosti. Prezídium na základě rozkladu rozhodnutí Komise přezkoumalo a dne
23. 6. 2004 napadené rozhodnutí změnilo tak, že stěžovateli uložilo pokutu ve výši 800 000 Kč, a
to za porušení §45 odst. 1 zákona o cenných papírech. Rozhodnutí o rozkladu napadl stěžovatel
žalobou u městského soudu. Městský soud následně rozsudkem č. j. 11 Ca 220/2004 - 64 ze dne
7. 6. 2005 rozhodnutí žalovaného zrušil pro nepřezkoumatelnost a věc vrátil k dalšímu řízení.
Prezídium ve věci vydalo dne 21. 12. 2005 rozhodnutí nové. Na základě podaného rozkladu
vázáno právním názorem zrušujícího rozsudku městského soudu rozhodlo o změně
prvostupňového rozhodnutí Komise tak, že stěžovateli uložilo pokutu ve výši 800 000 Kč
za porušení §45 odst. 1 zákona o cenných papírech, kterého se stěžovatel dopustil tím,
že bez potřebného oprávnění poskytoval investiční službu podle §8 odst. 2 písm. a) zákona
o cenných papírech, když v letech 2000 až 2003 zprostředkovával uzavření smluv týkajících
se investičních instrumentů typu STRIPS mezi společností BÖHM & partner, a. s. a jednotlivými
zákazníky a předával tomuto obchodníkovi s cennými papíry pokyny týkající se těchto
instrumentů. Nové rozhodnutí Prezídia napadl stěžovatel žalobou ze dne 21. 2. 2006
u městského soudu. Městský soud nyní kasační stížností napadeným rozsudkem žalobu
stěžovatele zamítl.
Kasační stížnost stěžovatel opírá o důvod uvedený v §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
Podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. je stížnostním důvodem nezákonnost spočívající
v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení.
Výše uvedenou námitku posuzoval Nejvyšší správní soud dle níže uvedených zákonných
ustanovení.
Dle §8 odst. 2 písm. a) zákona o cenných papírech ve znění rozhodném
pro projednávanou věc, se hlavními investičními službami rozumí přijímání a předávání pokynů
týkajících se investičních instrumentů na účet zákazníka.
Dle §45 odst. 1 zákona o cenných papírech může poskytovat hlavní investiční služby
a doplňkovou investiční službu podle §8 odst. 3 písm. a) jen osoba, která má k této činnosti
povolení Komise, (dále jen „obchodník s cennými papíry“), nevyplývá-li ze zákona něco jiného.
Povolení se uděluje na žádost, s výjimkou uvedenou v §45a.
Dle §86 odst. 2 zákona o cenných papírech lze pokutu podle odstavce 1 písm. b) uložit
též osobám, které vykonávají bez platného povolení nebo platné registrace činnost podléhající
státnímu dozoru podle §82 odst. 1. Komise může těmto osobám také zakázat další výkon
činnosti, ke které je třeba povolení nebo registrace.
Dle §87 odst. 1 zákona o cenných papírech při ukládání opatření a pokut, jakož
i při postupu podle §86 odst. 1 písm. c) Komise vychází zejména z povahy, závažnosti, způsobu,
doby trvání a následků protiprávního jednání.
Dle odst. 2 téhož ustanovení lze řízení o uložení pokuty zahájit do 6 měsíců ode dne, kdy
se Komise dozvěděla o skutečnostech rozhodných pro uložení pokuty, nejpozději však do 10 let
ode dne, kdy k těmto skutečnostem došlo.
Dle §7 odst. 1 zákona o Komisi pro cenné papíry Komise vykonává státní dozor podle
tohoto zákona a podle zvláštních zákonů.
Dle odst. 2 téhož ustanovení státnímu dozoru Komise podléhají
a) plnění povinností stanovených tímto zákonem fyzickým nebo právnickým osobám,
b) plnění povinností stanovených zvláštními zákony, pokud tak stanoví tento zákon,
c) plnění povinností a podmínek stanovených ve vykonatelných rozhodnutích Komise.
Dle §8 odst. 5 zákona o Komisi pro cenné papíry Komise osoby, u kterých je důvodné
podezření, že bez příslušného povolení nebo souhlasu Komise provádějí činnost, ke které je třeba
povolení nebo souhlasu Komise, je Komise oprávněna kontrolovat v rozsahu, který je potřebný
ke zjištění skutkového stavu týkajícího se takové činnosti.
Dle §9 odst. 1 zákona o Komisi pro cenné papíry zjistí-li Komise při výkonu státního
dozoru porušení právních povinností osobami podléhajícími státnímu dozoru spočívající v tom,
že porušují nebo i porušily své povinnosti vymezené v §7, je oprávněna uložit opatření k nápravě
nebo sankce podle zvláštních zákonů a ve vymezených případech i podle tohoto zákona.
Dle §9 odst. 3 zákona o Komisi pro cenné papíry v případě, že Komise vykonává státní
dozor podle tohoto zákona, je oprávněna uložit sankci ve formě pokuty za zjištěné porušení
povinnosti až do výše 100 miliónů Kč. Při stanovení výše pokuty postupuje Komise podle §10
odst. 4. Vykonává-li Komise státní dozor podle zvláštního právního předpisu nad osobami
provádějícími bez povolení, souhlasu nebo registrace Komise činnost, ke které je třeba povolení,
souhlas nebo registrace Komise, a je oprávněna uložit opatření a sankci jak podle zvláštního
právního předpisu, tak podle tohoto zákona, je oprávněna uložit sankci ve formě pokuty
jen podle tohoto zákona.
Dle §9 odst. 5 zákona o Komisi pro cenné papíry jestliže Komise zjistí, že osoba uvedená
v §8 odst. 5 prováděla nebo provádí činnost, ke které je třeba povolení nebo souhlas Komise,
bez tohoto povolení nebo souhlasu, je oprávněna jí uložit pokutu a zakázat další provádění této
činnosti. Při stanovení výše pokuty se použije ustanovení odstavce 3.
Dle §10 odst. 1 zákona o Komisi pro cenné papíry správní řízení, v němž se ukládají
opatření k nápravě a sankce podle tohoto zákona, lze zahájit do jednoho roku ode dne, kdy
se Komise dozvěděla o skutečnostech rozhodných pro jejich uložení, nejpozději však do deseti
let ode dne, kdy povinnost, za niž jsou ukládány, byla naposledy porušena.
Z výše uvedených ustanovení vyplývá, že zákon o cenných papírech stanovil,
co se rozumí hlavními investičními službami (přijímání a předávání pokynů týkajících
se investičních instrumentů na účet zákazníka) a co se rozumí doplňkovými investičními
službami. Zákon o cenných papírech stanovil, že poskytovat hlavní investiční služby může
jen osoba, která má k této činnosti povolení Komise, nevyplývá-li ze zákona něco jiného, přičemž
povolení se udělovalo na žádost (s výjimkou uvedenou v §45a). Zákon o cenných papírech
stanovil, že Komise byla v rozhodné době oprávněna uložit pokutu osobám, jenž vykonávaly
bez platného povolení nebo platné registrace činnost podléhající státnímu dozoru a to až do výše
20 000 000 Kč a Komise mohla podle uvedeného zákona těmto osobám také zakázat další výkon
činnosti, ke které bylo třeba povolení nebo registrace. Povinnost tomu, kdo chtěl poskytovat
hlavní investiční službu - přijímání a předávání pokynů týkajících se investičních instrumentů
na účet zákazníka, požádat o povolení k takové činnosti příslušný orgán, to je Komisi, tedy
stanovil zákon o cenných papírech. V případě poskytování hlavní investiční služby šlo o činnost
podléhající státnímu dozoru. Státní dozor vykonávala Komise jak podle zákona o cenných
papírech, tak podle zákona o Komisi pro cenné papíry. Podle obou těchto zákonů - zákona
o cenných papírech (§86 odst. 2) a zákona o Komisi pro cenné papíry (§9 odst. 3) byla
oprávněna uložit pokutu osobám, jež vykonávaly bez platného povolení nebo platné registrace
uvedenou činnost. Kolizi mezi oběma předpisy řešila věta poslední §9 odst. 3 zákona o Komisi
pro cenné papíry, dle níž byla v takovýchto případech Komise oprávněna uložit sankci ve formě
pokuty jen podle zákona o Komisi pro cenné papíry. Zákonodárce touto dikcí Komisi přikázal,
aby ve výše naznačených případech ukládala pokutu nikoli podle zvláštního právního předpisu,
v daném případě dle zákona o cenných papírech, nýbrž aby postupovala dle zákona o Komisi
pro cenné papíry . Pokud zákon o Komisi pro cenné papíry stanovil pro řízení o pokutách v §10
lhůty pro jeho zahájení odlišně od zákona o cenných papírech, bylo třeba aplikovat úpravu
v zákoně o Komisi pro cenné papíry. To vyplývá i z výše citovaného §10 odst. 1 zákona
o Komisi pro cenné papíry.
Žalovaný a následně ani městský soud tedy nepochybili, pokud právě s odkazem
na ustanovení §9 odst. 3 větu poslední zákona o Komisi pro cenné papíry námitce stěžovatele
ohledně nesprávného použití lhůty pro zahájení správního řízení nepřisvědčili.
Stěžovatel dále namítá, že subjektivní lhůta k zahájení správního řízení marně uplynula,
neboť dle stěžovatele Komise získala informace o skutečnostech rozhodných pro zahájení
správního řízení již dne 8. 2. 2002, kdy jí bylo doručeno vyjádření obchodníka s cennými papíry.
Oznámení Komise o zahájení správního řízení bylo vydáno dne 21. 7. 2003 a bylo tak vydáno
po uplynutí prekluzivní lhůty k zahájení správního řízení. Stěžovatel nesouhlasí v tomto případě
s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 5 A 164/2002 - 44 ze dne 22. 2. 2005.
Nejvyšší správní soud uvedenou námitku stěžovatele neshledává důvodnou. Na rozdíl
od stěžovatele má za to, že závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 5 A 164/2002 - 44
ze dne 22. 2. 2005 jsou plně aplikovatelné na nyní projednávanou věc a to přestože vytýkané
jednání stěžovatele by bylo možno spíše přirovnat k pokračujícímu trestnému činu a tedy
posoudit spíše jako pokračující správní delikt. Trestní zákon v žádném ze svých ustanovení
výslovně nevymezuje znaky pokračování v trestném činu. Ustálená soudní praxe ve shodě
s právní naukou charakterizuje pokračování v trestném činu jako uskutečňování společného
zločinného záměru jednáním, které stále nově naplňuje skutkovou podstatu téhož trestného činu
a jehož jednotlivé útoky se vyznačují stejnorodým způsobem provedení a časovou souvislostí.
V citovaném rozsudku bylo předmětem soudního přezkumu rozhodnutí prezidia Komise
pro cenné papíry, kterým prezidium změnilo rozhodnutí Komise pro cenné papíry, jímž byla
delikventovi uložena pokuta za porušení §47a odst. 1 písm. a), §47b odst. 1 písm. e) a §45
odst. 2 zákona o cenných papírech. Nejvyšší správní soud mimo jiné v citovaném rozhodnutí
hodnotil námitku uplynutí 6-měsíční subjektivní lhůty k zahájení správního řízení. K této
se vyjádřil následovně:
„Trestní právo rozlišuje od jednorázových trestných činů z hlediska časového úseku, v němž byly
spáchány, trestné činy pokračující, trvající a hromadné (kolektivní). Je pro ně společné, že trestná činnost trvá
po delší dobu a skládá se buď z řady dílčích útoků či spočívá v udržování protiprávního stavu. Trvající trestný čin
bývá pravidelně charakterizován jako čin, kterým pachatel vyvolá protiprávní stav, jenž posléze udržuje, anebo
jímž udržuje protiprávní stav, aniž zákon vyžaduje, aby jej též vyvolal. Zákon postihuje právě ono udržování
protiprávního stavu. Trvající trestné činy se posuzují jako jediné jednání, které trvá tak dlouho, dokud pachatel
udržuje protiprávní stav; jde tedy o jediný skutek a jediný trestný čin, který je ukončen teprve okamžikem
odstranění protiprávního stavu. Trvající trestný čin se považuje za spáchaný za účinnosti nového zákona, pokud
alespoň část protiprávního jednání, jímž byl udržován protiprávní stav, se odehrála za účinnosti nového zákona,
a to za podmínky, že toto jednání bylo trestným činem i podle dřívějšího zákona. Trestný čin trvající se počíná
promlčovat teprve od okamžiku ukončení trestné činnosti, tj. od okamžiku odstranění stavu, jehož udržování
je znakem trestného činu (srov. Šámal, P., Púry, F., Rizman, S.: Trestní zákon. Komentář. 5. vydání. Praha:
C. H. Beck, 2003, s. 23 a násl. Novotný, O. a kol.: Trestní právo hmotné. I. obecná část. 3. vydání. Praha:
Codex, 1997, s. 66, 192. Solnař, V., Císařová, D., Fenyk, J.: Základy trestní odpovědnosti. 2. vydání. Praha:
Orac, 2003, s. 61-62, 336 a 415-416.).
Tyto principy je namístě přiměřeně akceptovat i pro potřeby správního trestání. Za trvající jiný správní
delikt lze proto považovat takový správní delikt, jímž pachatel vyvolá protiprávní stav, který posléze udržuje,
popřípadě jímž udržuje protiprávní stav, aniž jej vyvolal. Jednání, jímž pachatel udržuje protiprávní stav, závadný
z hlediska správního práva, tvoří jeden skutek a jeden správní delikt až do okamžiku ukončení deliktního
jednání, tj. až do okamžiku odstranění protiprávního stavu. Lhůta pro uložení pokuty, případně pro zahájení
řízení o uložení pokuty, může začít běžet teprve od okamžiku ukončení trvajícího správního deliktu. Pokaždé,
kdy se správní orgán dozví, že protiprávní stav je delikventem pořád udržován, tj. že stále nedošlo k ukončení
trvajícího jiného správního deliktu, počne vždy běžet nová subjektivní lhůta k uložení pokuty, resp. k zahájení
řízení o uložení pokuty.
Jednání, jehož se žalobce dopustil, mělo charakter trvajícího jiného správního deliktu. Žalobce svým
jednáním vyvolal protiprávní stav, který posléze udržoval; část jednání měla charakter konání, část opomenutí.
Jeho jednání spočívalo v tom, že umožnil, aby svěřené finanční prostředky a investiční instrumenty evidovala
na svém účtu společnost B., a. s.; dále umožnil, aby tato společnost využila těchto prostředků k obchodům na svůj
účet; zprostředkovával repooperace se zákaznickými cennými papíry, které prováděla F., b. s., a. s., se třetími
subjekty, a jež se vypořádávaly na účtu společnosti B., a. s., přičemž finanční prostředky z nich získané byly
používány k úvěrování dalších zákazníků; neupozornil zákazníky na důležité skutečnosti související s obchodem
s investičními instrumenty; obstarával, resp. zprostředkovával úvěry svým zákazníkům. Tímto jednáním žalobce
vytvořil protiprávní stav, spočívající ve vystavení zákaznických finančních prostředků a investičních instrumentů
enormně vysokým rizikům, a tento stav svým jednáním udržoval. Tímto jednáním zároveň naplnil několik
skutkových podstat jiných správních deliktů - §47b odst. 1 písm. a), §47a odst. 1 písm. e), §47b odst. 1
písm. e) a §45 odst. 2 zákona o cenných papírech. Žalobcovo protiprávní jednání lze tedy charakterizovat jako
trvající jiný správní delikt spáchaný v jednočinném nestejnorodém souběhu.
Z této příčiny je nesprávný argument žalobce, že lhůta pro zahájení řízení o uložení pokuty 5. 10. 2001,
kdy Komise řízení zahájila, již marně uplynula. Komise se o žalobcově trvajícím jiném správním deliktu poprvé
dozvěděla sice 3. 11. 2000, ale delikt k tomuto datu nebyl ukončen. Žalobce svým jednáním udržoval protiprávní
stav i po tomto datu, mj. též ke dni 22. 6. 2001, kdy Komise provedla u žalobce státní kontrolu: i tohoto dne
však šlo pořád o jeden a týž trvající jiný správní delikt, a nikoliv o správní delikty nové. Dnem, od něhož počala
běžet šestiměsíční subjektivní lhůta pro zahájení řízení o uložení pokuty podle §87 odst. 2 zákona o cenných
papírech proto byl 22. 6. 2001; tato lhůta by skončila 22. 12. 2001 (pokud by ovšem Komise zjistila kdykoliv
později, že žalobce stále udržuje svým jednáním protiprávní stav, tj. že správní delikt stále nebyl ukončen, počala
by ji běžet nová lhůta; to je však pro souzenou věc nerozhodné). Zahájila-li Komise řízení o uložení pokuty
5. 10. 2001, zahájila jej v zákonem stanovené lhůtě.
K tomuto závěru vede nejenom analogie se soudním trestáním, ale též teleologická redukce: Jestliže
by soud přijal výklad předestřený žalobcem, že lhůta k zahájení řízení o uložení pokuty začala běžet
3. 11. 2000, kdy se Komise o jeho jednání, jímž udržoval protiprávní stav, dozvěděla, a že dne 22. 6. 2001, kdy
se v rámci státní kontroly dozvěděla, že žalobce tento protiprávní stav i udržuje nadále, lhůta již uplynula, dospěl
by k absurdnímu závěru, podle něhož by žalobce mohl v protiprávním jednání i nadále beztrestně pokračovat,
neboť by již nebyla zákonná možnost, jak jej postihnout.
Krom toho samo ustanovení §87 odst. 2 zákona o cenných papírech váže počátek běhu subjektivní lhůty
pro uložení pokuty k okamžiku, kdy se Komise „dozvěděla o skutečnostech rozhodných pro uložení pokuty“.
Mezi tyto skutečnosti beze vší pochybnosti patří i rozsah protiprávního jednání, jímž delikvent udržuje protiprávní
stav; ostatně sám §87 odst. 1 zákona o cenných papírech toto hledisko řadí mezi kritéria, které musí Komise
brát v úvahu při ukládání opatření k nápravě a pokut.
Tyto závěry zásadně platí i pro běh lhůty pro zahájení řízení o uložení pokuty za porušení §45 odst. 2
zákona o cenných papírech, spočívající ve zprostředkovávání úvěrů klientům. Rozdíl oproti zbývajícím částem
žalobcova skutku však spočívá v tom, že zprostředkovávání úvěrů se stalo pro žalobce zapovězeným teprve
od 1. 1. 2001, kdy nabyla účinnosti novela zákona o cenných papírech č. 362/2000 Sb. Z toho se podává,
že zatímco ta část jednání, která se uskutečnila před 1. 1. 2001, byla v souladu s právem, pak ta část jednání,
kterou žalobce uskutečňoval trvale po 1. 1. 2001 byla contra legem. Pro posouzení počátku běhu lhůty je však
rozhodující skutečnost, že i zprostředkovávání úvěrů, jehož se žalobce dopouštěl po 1. 1. 2001, mělo charakter
trvajícího jiného správního deliktu: proto i zde platí to, co bylo uvedeno výše.
Žalobce konečně v rámci prvního žalobního bodu poukazoval na to, že pro počátek běhu lhůty
pro uložení pokuty není rozhodná skutečnost, že cíl kontroly provedené v roce 2000 byl jiný než kontrola
poskytování, resp. zprostředkovávání úvěrů. V tomto směru dal soud žalobci za pravdu. I dle jeho mínění
je irelevantní, při jaké příležitosti se Komise skutečnosti rozhodné pro uložení pokuty dozví, a padá na váhu pouze
to, že se je dozví. Rozhodující tedy je samotné získání vědomosti a nikoliv příležitost, při níž byla vědomost
o skutečnostech rozhodných pro uložení pokuty získány. Ač obecně pravdivá, je tato žalobcova námitka v jeho
konkrétní při bezcenná: jeho protiprávní jednání mělo charakter trvajícího jiného správního deliktu spáchaného
v jednočinném nestejnorodém souběhu, přičemž ke dni, kdy se o něm Komise opětovně dozvěděla, ještě nebylo
ukončeno; proto teprve tohoto dne (22. 6. 2001), jí počala běžet lhůta k zahájení řízení o uložení pokuty….“
Výše uvedené závěry lze aplikovat i v souzené věci, bylo-li trvání, respektive pokračování
protiprávního stavu Komisí zjištěno ještě v březnu 2003. V takovém případě nelze hovořit
o zmeškání lhůty, když řízení bylo zahájeno v červenci 2003. Počátek běhu lhůty u trvajících
i pokračujících deliktů je tedy třeba spojit s ukončením protiprávní činnosti.
Pokud stěžovatel namítá, že jeho údajný delikt v žádném případě nelze hodnotit jako
trvající delikt, neboť ani v náznaku není přítomen žádný protiprávní stav, který by byl
stěžovatelem udržován a že vůbec nelze jeho jednání hodnotit jako trvající, pokračující nebo
opakující se správní delikt, protože tyto pojmy právní úprava správního trestání na rozdíl
od trestního práva nezná a proto nelze použít analogii trestním právem k jeho tíži, pak Nejvyšší
správní soud uvádí, že se již zabýval touto právní otázkou v rozsudku ze dne 31. 5. 2007, sp. zn.
8 As 29/2007, v němž dospěl k těmto závěrům:
„Správním deliktem je protiprávní jednání, jehož znaky jsou stanoveny zákonem, správní orgán
za ně pak ukládá zákonem stanovený trest. Jedná se o protiprávní jednání bez ohledu na zavinění, zpravidla
výslovně označené zákonem jako správní delikt. Věcný rozdíl mezi trestnými činy a správními delikty bývá i velmi
mlhavý, může být i výsledkem politického rozhodnutí („dekriminalizace“), a je běžné, že skutky trestané právním
řádem jednoho státu nebo v určité době jako trestné činy jsou podle právního řádu jiného státu nebo v jiné době
„pouze“ správními delikty a naopak. Pro ilustraci lze vzpomenout i někdy převrácený poměr u peněžitých sankcí:
stamilionové pokuty, které hrozí za některé správní delikty, a více než desetinásobně přesahují možnou výměru
peněžitého trestu podle trestního zákona. Také proto pro trestnost správních deliktů musí platit obdobné principy
a pravidla jako pro trestnost trestných činů. V tomto směru lze odkázat i na Úmluvu o ochraně lidských práv
a základních svobod (sdělení federálního Ministerstva zahraničních věcí č. 209/1992 Sb.), která podle stabilní
judikatury Evropského soudu pro lidská práva „trestním obviněním“ ve smyslu svého článku 6 odst. 1 rozumí
i řízení o sankcích ukládaných správními úřady za přestupek nebo jiný správní delikt (jakkoliv si je Nejvyšší
správní soud při této argumentaci vědom skutečnosti, že článek 6 odst. 1 Úmluvy zakotvuje procesní, nikoliv
hmotně-právní garance).
Při trestání správních deliktů se v návaznosti na argumentaci shora přiměřeně uplatní i principy
ovládající souběh trestných činů. Souběh je vyloučen tam, kde se jedná o pokračující, hromadný nebo trvající delikt.
Trvající trestný čin je podle teorie trestního práva hmotného takový čin, kterým pachatel vyvolá
protiprávní stav a ten pak udržuje, nebo udržuje protiprávní stav, aniž zákon vyžaduje, aby jej také vyvolal.
Trvající trestný čin se posuzuje jako jediné jednání, které trvá tak dlouho, dokud je protiprávní stav udržován.
Jeho podstatným znakem je, že se postihuje právě ono udržování protiprávního stavu. Tím se tento trestný čin
odlišuje od poruchového deliktu, jímž se také způsobuje protiprávní stav, který může trvat delší dobu,
ale nepostihuje se jeho udržování. (Srov. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 31. 1. 2007, sp. zn.
8 Tdo 1161/2006, dostupné na www.nsoud.cz.) Závěry v citovaném rozhodnutí jsou použitelné
i v dané právní věci, pokud bude možné vycházet z toho, že nepovolenou vytýkanou činnost
stěžovatel vykonával. I pokračující správní delikt se posuzuje jako jediné jednání, které trvá tak
dlouho, dokud je protiprávní stav udržován. Podle rozhodnutí Nevyššího soudu ve věci
3 Tz 31/2000 „Trestní zákon nestanoví okamžik, od kterého začíná běžet promlčecí doba.
Soudní praxe i právní věda vycházejí z názoru, že promlčecí doba začíná běžet od spáchání
trestného činu, tedy od okamžiku, kdy byl trestný čin dokonán, resp. v případě pokračujících,
trvajících a hromadných trestných činů, od okamžiku, kdy byla trestná činnost ukončena.“
Námitku stěžovatele v tomto směru neshledal Nejvyšší správní soud důvodnou.
Stěžovatel v kasační stížnosti rozhodnutí Prezídia vytýká, že je nepřezkoumatelné
pro nesrozumitelnost a nedostatek odůvodnění, protože neobsahuje specifikaci podrobného
časového určení jednání stěžovatele a počet dílčích útoků, které měl stěžovatel údajně učinit.
Podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. kasační stížnost lze podat z důvodu tvrzené
nepřezkoumatelnosti spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí,
popřípadě v jiné vadě řízení před soudem, mohla-li mít taková vada za následek nezákonné
rozhodnutí o věci samé.
Přezkoumávané rozhodnutí Prezídia se touto vytýkanou problematikou zabývá
v odůvodnění svého rozhodnutí i s odkazy na čísla listů správního spisu. Oproti výroku
rozhodnutí Prezídia, v němž je časový úsek nepovolené vytýkané činnosti stěžovatele vymezen
roky 2000 až 2003, v odůvodnění svého rozhodnutí Prezídium uvádí, že uvedenou činnost
stěžovatel vykonával nejpozději od 17. 12. 2000 nejméně do března 2003. Přitom počátek
uvedené činnosti odůvodňuje datem smlouvy uzavřené mezi stěžovatelem a K. K. (s poukazem
na č. l. 6 a násl. správního spisu). Z obsahu správního spisu vyplývá, že Komise přípisem ze dne
31. 1. 2002 č. j. 43/S/7/2002/1 vyzvala obchodníka s cennými papíry BÖHM & partner, a. s. o
předložení dokladů, které se vztahují ke stěžovateli. Obchodník s cennými papíry odpověděl
Komisi přípisem ze dne 6. 2. 2002 došlým Komisi dne 8. 2. 2002 (č. l. 5 správního spisu), že jí
zasílá požadované doklady, aniž by bylo upřesněno které. Prezídium v odůvodnění svého
napadeného rozhodnutí v bodu II. odst. 3 upřesňuje jaké doklady, které byly Komisi dne 8. 2.
2002 obchodníkem s cennými papíry poskytnuty. Prezídium dále v odůvodnění svého rozhodnutí
v bodu II. odst. 4 uvádí, že až následně 6. 12. 2002 byly Komisi doručeny listiny (kopie): přípis
s pokyny ze dne 2. 3. 2001, jímž stěžovatel oznamoval K. K., že jí zasílá všechny podklady
nezbytné pro uskutečnění převodu ve smlouvě zmiňovaných cenných papírů do jejího vlastnictví,
dále smlouva o půjčce uzavřená K. K. a stěžovatelem atd. Smlouva o půjčce uzavřená K. K. se
stěžovatelem dne 19. 12. 2000 (tedy nikoliv 17. 12. 2000) je ve fotokopii součástí správního spisu
a jsou jí i pokyny stěžovatele ze dne 2. 3. 2001 určené K. K., jak má postupovat, aby byl
uskutečněn převod uvedených cenných papírů. Pokud je však stěžovateli vytýkáno rozhodnutím
Prezídia jednání bez potřebného oprávnění podle §8 odst. 2 písm. a) zákona o cenných papírech
ve znění rozhodném pro projednávanou věc, tedy přijímání a předávání pokynů týkajících se
investičních instrumentů na účet zákazníka, pak takovým jednáním mohly být až takové pokyny,
nikoliv sama smlouva o půjčce, pokud tyto pokyny nebyly její součástí. Prezídium v odůvodnění
svého rozhodnutí pak uvádí, že z dat zaslaných Komisi obchodníkem s cennými papíry dne 8. 2.
2002 a zejména pak dne 24. 3. 2003 (s odkazem na list č. 6 a č. 8 spisu prvního stupně č. j.
51/So/43/2003) jsou patrné jednotlivé obchody uskutečněné obchodníkem s cennými papíry
pro stěžovatele, což implikuje i počet smluv stěžovatelem zprostředkovaných. Nic bližšího
k tomu Prezídium v odůvodnění svého rozhodnutí neuvádí. Z č. l. 6 a 8 správního spisu Nejvyšší
správní soud žádné takové informace nevyčetl. Navíc Prezídium v odůvodnění rozhodnutí uvádí,
že celkovou závažnost jednání stěžovatele zvyšuje doba trvání deliktu a jeho rozsah, když první
smlouvy se zákazníky byly uzavřeny již v průběhu roku 2000 (bez bližšího vymezení času)
a STRIPS byly v důsledku jeho jednání převedeny na účty cca 2 100 zákazníků s odkazem na
č. l. 181 správního spisu – podání obchodníka s cennými papíry ze dne 16. 9. 2003. Pod č. l. 181
správního spisu je založen v kopii přípis obchodníka s cennými papíry ze dne 16. 9. 2003,
z něhož mimo jiné vyplývá, že „v současné době evidujeme tzv. STRIPS na účtech 2 100
klientů“. Z přípisu není patrno, zda všechny tyto klienty zprostředkoval stěžovatel a v kterém
časovém úseku. Řádné zjištění skutkového stavu v tomto směru mělo přitom rozhodující význam
nejen z hlediska, zda a v jakém časovém úseku stěžovatel vytýkanou činnost uskutečňoval, a tedy
zda se skutečně vytýkaného jednání dopustil, ale v případě jejího prokázání i pro posouzení výše
uložené pokuty. Zákon o Komisi pro cenné papíry v §10 odst. 4 stanovil, jaká kritéria má
Komise při ukládání pokuty hodnotit. Z odůvodnění rozhodnutí Prezídia je přitom patrné,
že všechna stanovená kriteria ani neposuzovalo, např. majetkové poměry stěžovatele (v tomto
směru však obsahovalo údaje rozhodnutí Komise, které však bylo změněno rozhodnutím
Prezídia a to nejen pokud jde o výši uložené pokuty, ale i pokud jde o skutkovou podstatu
správního deliktu). Stěžovatel přitom namítá také nepřiměřenost uložené pokuty. Rozhodnutí
Prezídia tak skutečně trpí nepřezkoumatelností pro nedostatek důvodů, pro kterou měl městský
soud toto rozhodnutí zrušit a věc vrátit k dalšímu řízení. Nejvyšší správní soud již v rozsudku
ze dne 9. 6. 2004, č. j. 5 A 157/2002 - 34 dospěl k tomuto závěru: „Nejvyšší správní soud má za to,
že veškerá zjištění správního orgánu, týkající se skutečností rozhodných pro uložení pokuty a její výše musejí být
s náležitou přesností a přesvědčivostí podány v odůvodnění správního rozhodnutí. O to víc musí být rozhodnutí
náležitě odůvodněno, je-li v odvolacím řízení měněno rozhodnutí správního orgánu prvního stupně.“ Výrok
rozhodnutí a jeho odůvodnění pak nesmí být v rozporu a to i pokud jde o časové vymezení
správního deliktu. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 15. 1. 2008 č. j.
2 As 34/2006 - 73 dospěl, mimo jiné, k těmto závěrům:“ V rozhodnutí trestního charakteru,
kterým jsou i rozhodnutí o jiných správních deliktech, je nezbytné postavit najisto, za jaké konkrétní jednání
je subjekt postižen – to lze zaručit jen konkretizací údajů obsahující popis skutku uvedením místa, času
a způsobu spáchání, popřípadě i uvedením jiných skutečností, jichž je třeba k tomu, aby nemohl být zaměněn
s jiným. Taková míra podrobnosti je jistě nezbytná pro celé sankční řízení, a to zejména pro vyloučení překážky
litispendence, dvojího postihu pro týž skutek, pro vyloučení překážky věci rozhodnuté, pro určení rozsahu
dokazování a pro zajištění řádného práva na obhajobu. V průběhu řízení lze jistě vymezení skutku provedené
při zahájení řízení změnit v závislosti na dalších skutkových zjištěních či výsledku dokazování. Tak může dojít
k jinému časovému ohraničení spáchaného skutku, rozsahu způsobeného následku, apod. Typicky takové situace
mohou nastat zejména u tzv. trvajících či hromadných deliktů, deliktů spáchaných v pokračování (dílčí útoky
vedené jednotným záměrem, spojené stejným či podobným způsobem provedení a blízkou souvislostí časovou
a v předmětu útoku, které naplňují stejnou skutkovou podstatu). Je to až vydané rozhodnutí, které jednoznačně
určí, čeho se pachatel dopustil a v čem jím spáchaný delikt spočívá.“ Námitky stěžovatele shledal Nejvyšší
správní soud v tomto ohledu důvodnými.
Dále stěžovatel namítal, že rozhodnutí Prezídia neobsahuje vypořádání se se všemi jeho
námitkami, protože Prezídium v něm zčásti odkázalo na své předchozí rozhodnutí ze dne
23. 6. 2004, č. j. 10/SoO/2/2004/2, které však bylo rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne
7. 6. 2005, č. j. 11 Ca 220/2004 - 64, zrušeno. Prezídium tak odkázalo na své neexistující
rozhodnutí. Městský soud tento postup Prezídia sice shledal nesprávným, avšak dospěl k závěru,
že tento nesprávný postup nezpůsobil nezákonnost jeho rozhodnutí. S tímto závěrem městského
soudu Nejvyšší správní soud nesouhlasí a poukazuje na svůj předchozí rozsudek ze dne
23. 7. 2008, č. j. 3 As 51/2007 - 84, podle něhož: „Nevypořádá-li se správní orgán v rozhodnutí
o opravném prostředku se všemi námitkami, které v něm byly uplatněny, způsobuje to nepřezkoumatelnost
rozhodnutí zpravidla spočívající v nedostatku jeho důvodů [§76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.]. Může to však způsobit
i nepřezkoumatelnost rozhodnutí spočívající v jeho nesrozumitelnosti, … Nepřezkoumatelnost rozhodnutí
správního orgánu pro nesrozumitelnost předchází případné nepřezkoumatelnosti pro nedostatek jeho důvodů;
důvody rozhodnutí lze zkoumat toliko u rozhodnutí srozumitelného.“ I v tomto směru shledal námitku
stěžovatele uplatněnou v kasační stížnosti důvodnou. Zrušené rozhodnutí správního orgánu
soudem ve světle práva neexistuje a nelze proto v novém rozhodnutí odkazovat na to,
že s některými námitkami se správní orgán již vypořádal v předchozím (soudem zrušeném)
rozhodnutí, avšak musí se se všemi námitkami vypořádat v rozhodnutí novém.
Vzhledem k závěrům, které Nejvyšší správní soud učinil, když vzhledem k nim
nepovažoval za potřebné vyjadřovat se i k dalším námitkám stěžovatele, zrušil napadený rozsudek
městského soudu a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení (§110 odst. 1 s. ř. s.), v němž
je tento soud vázán právním názorem vysloveným v tomto rozhodnutí (§110 odst. 3 s. ř. s.).
V novém rozhodnutí rozhodne městský soud i o náhradě nákladů tohoto řízení o kasační
stížnosti (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 9. října 2009
JUDr. Ludmila Valentová
předsedkyně senátu