ECLI:CZ:NSS:2010:5.ANS.2.2010:127
sp. zn. 5 Ans 2/2010 - 127
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové
a soudců JUDr. Ludmily Valentové a JUDr. Jakuba Camrdy v právní věci žalobců: a) Mgr. P. Š.,
CSc., b) S. L. L., MPH, c) nezletilá Z. L., zastoupena žalobci a) a b), jako zákonnými zástupci,
všichni zastoupeni JUDr. Martinem Prokopem, advokátem se sídlem Římská 16, Praha 2, pr oti
žalovanému: Ministerstvo vnitra, se sídlem Nad Štolou 3, Praha 7, o kasační stížnosti
žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 8. 9. 2009, č. j. 10 Ca 410/2006 - 96,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 8. 9. 2009, č. j. 10 Ca 410/2006 - 96,
se ve výroku II. a III. zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Výše označeným rozsudkem Městského soudu v Praze (dále „městský soud“) bylo
žalovanému (dále „stěžovatel“) výrokem II. uloženo rozhodnout o žádosti žalobce ze dne
9. 10. 2006 ve věci ochrany proti nečinnosti správního orgánu v řízení o žádosti ze dne
15. 11. 2005 o provedení opravy v evidenci místa trvalého pobytu nezletilé Z. L., a to do 30-ti
dnů od právní moci rozsudku.
Stěžovatel podal proti tomuto výroku napadaného rozsudku dne 26. 10. 2009 kasační
stížnost, současně požádal o přiznání odkladného účinku. Kasační stížnost byla Nejvyššímu
správnímu soudu postoupena dne 15. 2. 2010. S přihlédnutím k povaze věci, jakož i délce řízení
věci samé před soudem prvního stupně, shledal Nejvyšší správní soud legitimní důvod
k projednání kasační stížnosti bezprostředně po nezbytných procesních úkonech soudu, přitom
již samostatně nerozhodoval o přiznání odkladného účinku, neboť takové rozhodnutí by bylo
za této situace zjevně nadbytečné.
V kasační stížnosti stěžovatel namítá důvody dle ust. §103 odst. 1 písm. a) zákona
č. 150/2002 Sb., soudní řád správní („ s. ř. s.“). Nesouhlasí s tím, že je mu uložena povinnost jako
nadřízenému správnímu orgánu vydat správní rozhodnutí o žádosti žalobce ze dne 9. 10. 2006
v řízení ve věci provedení opravy ze zákona správně určeného údaje o místu trvalého pobytu
nezletilé Z. L. v době jejího narození. Ministerstvo vnitra nadto není nadřízeným správním
orgánem vůči Úřadu MČ Praha 4, tímto je Magistrát hl. města Prahy. Nevyhovění žádosti
žalobce, týkající se opravy správného údaje na údaj chybný, nelze považovat za nečinnost
správního orgánu. Nejen Úřad MČ Praha 4 se podnětem podaným žalobcem zabýval a správnost
údaje o určeném místu trvalého pobytu nezl. Z . L. ve smyslu ust. §10 odst. 4 zákona č. 133/2000 Sb., o evidenci obyvatel ověřoval. Úřad nevydal rozh odnutí především proto, že na ust. §8a cit.
zákona se správní řád nevztahuje. Vztahuje se však na ohlášení změny dle §10 odst. 5 až 11 cit.
zákona, takto však ze strany zákonných zástupců nebylo postupováno, přestože tato možnost, jak
docílit změny údaje o místu trvalého pobytu jim byla několikráte doporučována.
Stěžovatel uvádí, že obyvatel může požádat ve smyslu ust. §8a odst. 3 cit. zákona
o provedení opravy nebo doplnění osobních údajů zpracovaných v informačním systému k jeho
osobě tak, aby byly přesné a odpovídaly aktuálnímu stavu. Ministerstvo, krajské úřady a obecní
úřady obcí s rozšířenou působností, v hlavním městě Praze tedy úřady městských částí určené
Statutem hl. města Prahy, v takových případech provádí šetření v součinnosti s příslušnými zdroji
informačního systému, uvedenými v ust. §6, §6a a §7 cit. zákona ke zjištění aktuální správnosti
a úplnosti údajů, popř. zabezpečí (nikoli rozhodne) o doplnění chybějících údajů, odstranění
nesprávných údajů nebo odstranění údajů vedených mimo rámec podmínek stanovených
zvláštním zákonem. V případě podání žalobce bylo reagováno, čili nelze považovat za nečinnost
správního orgánu odmítnutí provést opravu údajně neaktuálního údaje o místu trvalého bydliště,
který byl do informačního systému zaveden v souladu s příslušným ustanovením zákona.
V případě nezletilého dítěte stěžovatel nespatřuje žádné komplikace při výkonu rodičovských
práv, natož popírání obecného principu respektování rodinného a soukromého života rodiny.
Zákon o evidenci obyvatel upravuje problematiku trvalého pobytu z hlediska jeho evidence
a s tím souvisejících úkonů, nikoli faktický pobyt nezletilého dítěte či dokonce výkon rodičovské
odpovědnosti. V předmětném případě na uplatňování rodičovských práv, kdy nezletilá i oba její
rodiče jsou přihlášeni k trvalému pobytu ve stejném správním obvodu příslušného obecního
úřadu, nemá v žádném případě vliv tento způsob evidence údaje o trvalém pobytu na výkon
jejich práv. Místní příslušnost správního orgánu, který rozhoduje o dávkách státní sociální
podpory, je jak u nezletilé, tak u rodičů stejná.
Stěžovatel konstatuje, že v přípisu č. j. SC-299/2006 ze dne 24. 10. 2006 uváděl,
že nemůže žádosti vyhovět a přikázat Úřadu MČ Praha 4, aby opravil ze zákona správně určenu
adresu místa trvalého pobytu nezletilé Z. L. v době jejího narození na údaj chybný, který by byl
veden v informačním systému v rozporu s ust. §10 odst. 4 zákona o evidenci obyvatel. Žalobci
byl doporučen postup ve smyslu ust. §10 odst. 10 zákona, podle něhož na žádost zákonného
zástupce lze kdykoli za dítě mladší 15 let ohlásit změnu místa trvalého pobytu. Podle §18 odst. 2
zákona se o úkonech souvisejících s ohlášením změny trvalého pobytu podle §10 odst. 4 až 11
uskuteční záznam na přihlašovacím lístku k trvalému pobytu a následně zaeviduje v informačním
systému. Pokud ohlašovna žádosti nevyhoví, vydává se rozhodnutí o nezaevidování změny.
Žalobce takovou žádost nepodal, nemohlo být tedy vydáno žádné rozhodnutí ve správním řízení
a nemůže se tudíž ani jednat o nečinnost správního orgánu. Adresa místa trvalého pobytu občana
v době jeho narození se určuje podle ust. §10 odst. 3 a 4 zákona o evidenci obyvatel. Takto ze
zákona určené první místo trvalého pobytu zavádí do informačního systému evidence obyvatel na
základě rodného listu dítěte obecní úřad obce s rozšířenou působností, v jehož správním obvodu
ohlašovna působí. Za místo trvalého pobytu matky, podle výše uvedených ustanovení, je
považována adresa, kterou si matka – státní občanka České republiky zvolila v České republice a
ohlásila na ohlašovně nového místa trvalého pobytu. Co je považováno za místo trvalého pobytu
je definováno v ust. §10 odst. 1 zákona; je to adresa místa pobytu občana České republiky,
kterou si zvolí občan České republiky (tedy nikoliv cizinec). Zákonem definované místo trvalého
pobytu není možno zaměňovat nebo považovat za pobyt trvalý (popř. přechodný, dlouhodobý
nebo pobyt povolený na základě dlouhodobého víza), který je povolován útvarem Policie České
republiky podle zákona č. 326/1999 S b., o pobytu cizinců na území České republiky. Jenom
proto, že paní S. L. L. má podle zákona o pobytu cizinců povolen pobyt trvalý, není možné
určovat za místo trvalého pobytu dítěte v době jeho narození adresu jí povoleného pobytu. I
v případech, kdy by cizinka měla povolen pobyt např. dlouhodobý, postup by byl stejný a za
místo trvalého pobytu dítěte by byla rovněž určena adresa sídla ohlašovny, v jejímž územním
obvodu se dítě – občan České republiky, narodilo. Údaje o cizincích s povolením k pobytu na
našem území jsou Ministerstvu vnitra do informačního systému evidence obyvatel předávány
příslušným útvarem Policie ČR, a to na základě jím vydaného povolení k pobytu cizinci. Podle §
29 zákona o evidenci obyvatel údaje o cizincích s povoleným pobytem na našem území byly
předávány do informačního systému až od 1. 1. 2003, kdy nabylo účinnosti ustanovení §1 písm.
b) a c) uvedeného zákona. Do té doby se v případech dětí narozených matce-cizince s povoleným
pobytem postupovalo a stále postupuje výše uvedeným způsobem a praxe nečiní potíže. Nabytím
účinnosti zákona č. 227/2009 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona
o základních registrech (od 1. 7. 2010), nebudou opět v evidenci obyvatel vedeny údaje o
cizincích s povoleným pobytem na území České republiky a cizincích, kterým byla na našem
území udělena mezinárodní ochrana formou azylu nebo doplňkové ochrany. Nebude tedy již
opět možné uvádět účelové výklady předmětného ustanovení jako v případě žalobce a
upřednostňovat pouze jednu kategorii cizinek s jediným druhem povoleného pobytu.
Stěžovatel v této části uzavírá, že povolený trvalý pobyt cizinci podle zákona o pobytu
cizinců není totéž jako ohlášené místo trvalého pobytu občanem České republiky podle zákona
o evidenci obyvatel. Pokud by měla paní S. L. L. cizineckou policií povolen pobyt dlouhodobý
nebo přechodný, spor by nevznikl.
Dle stěžovatele nelze akceptovat názor žalobce a postupovat v rozporu s ust. §10 odst. 3
zákona v případě nezletilé Z. L.; matka nezletilé má povolen trvalý pobyt a nikoli jiný druh
pobytu na území České republiky (např. přechodný), který by mnohem jednoznačněji zdůraznil
nemožnost ztotožňování ohlášených pobytů občanů a povolených pobytů cizinců. Pobyty cizinců
jsou povolovány na základě jiných předkládaných dokladů a především na adrese objektů, které
nejsou vždy zkolaudovány k bydlení či ubytování tak, jak je st anoveno v §10 odst. 1 zákona
o evidenci obyvatel u občanů České republiky.
Na podporu tvrzení, že ohlášené místo trvalého pobytu občanem je odlišné
od povoleného pobytu cizince, upozorňuje stěžovatel na hlavu II. zákona o evidenci obyvatel,
která zní: „Trvalý pobyt obyvatel“. Legislativní zkratka obyvatel, stanovená pro účely zákona byla
použita z důvodu uvedeného v §11, jehož ustanovení ve věci problematiky hlášení pobytu
cizinců zcela odkazuje na zvláštní právní předpisy, které postup při povolení pobytu upravují.
Ostatní ustanovení hlavy II se tak týkají problematiky hlášení pobytu občanů České republiky.
Skutečnost, že pobyty cizinců a občanů České republiky jsou pro účely zákona o evidenci
obyvatel odlišovány, potvrzuje např. i ustanovení §3a, §4 a §5 cit. zákona, kde údaje
o obyvatelích vedených v informačním systému, se v souvislosti s pobytem odlišují na ty, kteří
se přihlásili k trvalému pobytu, a na ty, kteří mají pobyt povolen. Ú činností zákona
č. 227/2009 Sb., bod 53 v nadpisu hlavy II se slovo „obyvatel“ nahrazuje slovem „občanů“.
Stěžovatel má za to, že žalobou na ochranu proti nečinnosti správního orgánu podle
ustanovení §79 odst. 1 s. ř. s. se lze domáhat toho, aby soud uložil správnímu orgánu povinnost
vydat jenom takové rozhodnutí nebo osvědčení, jež má dostatečný právní podklad a jehož vydání
je v pravomoci správního orgánu.
Z výše uvedených důvodů navrhuje stěžovatel, aby Nejvyšší správní soud napadený
rozsudek městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Žalobci ke kasační stížnosti vyjádření nepodali.
Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížností napadený rozsudek městského soudu
z důvodů a v rozsahu vymezeném stěžovatelem, přitom musí konstatovat, že zásadn í námitky
stěžovatele se míjí s meritem věci, která byla předmětem řízení před městským soudem.
Předmětem sporu, který je nyní veden, není posoudit, zda lze žalobci, resp. nezletilé Z. L. provést
opravu údaje v evidenci obyvatel či nikoli, zda tedy na její případ lze aplikovat ust. §10 odst. 3
resp. 4 zákona o evidenci obyvatel, tzn. zda jako první místo jejího trvalého pobytu mělo být
uvedeno místo ohlašovny, anebo zda mělo být uvedeno místo trvalého pobytu její matky.
Nepřísluší soudu proto nyní posuzovat výklad uvedených ustanovení a jejich relevantnost
na případ žalobců. Nejvyšší správní soud tedy nemůže nyní, v tomto řízení, brát v potaz
argumentaci stěžovatele uváděnou v kasační stížnosti stran povahy povoleného trvalého pobytu
a ohlášeného trvalého pobytu.
Městský soud neuložil stěžovateli vydat rozhodnutí, kterým by měl požadovanou opravu
údajů provést, neuložil mu tedy vydat rozhodnutí in meritum, které by nemělo, jak tvrdí
stěžovatel, dostatečný právní podklad. Stěžovateli nebylo uloženo vydat ve věci roz hodnutí
konkrétního obsahu, nýbrž mu bylo uloženo vydat toliko procesní rozhodnutí.
Žalobce učinil již dne 15. 11. 2005 podání podle §8a odst. 3 zákona č. 133/2000 Sb.,
o evidenci obyvatel a rodných číslech a o změně některých zákonů (zákon o evidenci o byvatel).
Podle citovaného ustanovení: „Pokud obyvatel požádá o provedení opravy nebo doplnění údajů
zpracovávaných v informačním systému k jeho osobě tak, aby byly správné, má rovněž právo požadovat, aby údaje
k jeho osobě, které nejsou správné, byly označeny jako nesprávné“. Tuto žádost přípisem ze dne 6. 12. 2005
Úřad MČ Praha 4 zamítl, mimo jiné s odkazem na metodické pokyny stěžovatele, přitom žalobci
vyložil ustanovení §10 odst. 3 zákona tak, že toto se nevztahuje na matky – cizinky, neboť tyto
nemají trvalý pobyt podle §10 odst. 1 zákona o evidenci obyvate l, ale podle zákona
č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců. Proti tomuto rozhodnutí se žalobci domáhali ochrany, a to
žalobou podanou podle §65 odst. 1 s. ř. s., městský soud usnesením ze dne 31. 7. 2006, č. j.
7 Ca 33/2006 jejich žalobu odmítl, přitom vyslovil právní závěr, že se nejedná v daném případě
o rozhodnutí dle §65 odst. 1 s. ř. s. a shledal důvod kompetenční výluky dle §70 písm. a) s. ř. s.
Současně městský soud žalobci sdělil, že v daném případě jsou dány důvody pro uplatnění žaloby
dle §79 a násl. s. ř. s., žalobci se tedy měli in concreto domáhat žalobou na ochranu proti
nečinnosti, aby při tvrzeném nesouladu v údajích v informačním systému Ministerstvo vnitra
rozhodlo o odstranění nesprávných údajů.
Žalobce v žalobě uvádí, že v intencích závěrů obsažených v usnesení městského soudu
postupoval ve smyslu ust. §80 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, a vyzval jak Úřad MČ
Praha 4 tak Ministerstvo vnitra podáním ze dne 9. 10. 2006, aby zajistili zaevidování místa
trvalého pobytu nezletilé Z. L. shodně s pobytem její matky. Na toto podání reagoval stěžovatel
zamítavým přípisem ze dne 24. 10. 2006, č. j. SC-2991/2006, v němž uvedl shodně, tak jako
učinil již Úřad MČ Praha 4 dne 6. 12. 2005 přípisem, který městský soud dříve vyloučil
ze soudního přezkumu, důvody, pro které nelze změnu provést, tzn . vyložil ustanovení §10
odst. 3 a 4 zákona o evidenci obyvatel a odůvodnil proč ust. §10 odst. 3 cit. zákona nelze
v případě žalobců použít.
Podmínkou pro podání žaloby na ochranu proti nečinnosti podle §79 s. ř. s. je,
aby žalobce vyčerpal dostupné procesní prostředky ochrany proti nečinnosti ve správním řízení.
Ve smyslu ust. §80 odst. 4 správního řádu může správní orgán, který rozhoduje o nečinnosti
správního orgánu v řízení: a) přikázat nečinnému správnímu orgánu, aby ve stanovené lhůtě
učinil potřebná opatření ke zjednání nápravy nebo vydal rozhodn utí, b) usnesením převzít věc
a rozhodnout namísto nečinného správního orgánu, c) usnesením pověřit jiný správní orgán
ve svém správním obvodu vedením řízení, nebo d) usnesením přiměřeně prodloužit zákonnou
lhůtu pro vydání rozhodnutí, lze-li důvodně předpokládat, že správní orgán v prodloužené lhůtě
vydá rozhodnutí ve věci, a je-li takový postup pro účastníky výhodnější.
Nejvyšší správní soud předně konstatuje, že nadřízeným orgánem Úřadu MČ Praha 4,
tedy orgánu, který je ve věci samé kompetentní rozhodnout o provedení či neprovedení opravy
evidenčního údaje, je ve smyslu ust. §81 odst . 3 písm. a) zákona č.131/2000 Sb., o hlavním městě
Praze a §178 odst. 1 správního řádu Magistrát hl. města Prahy, nikoli však M inisterstvo vnitra.
Domáhal-li se tedy žalobce opatření ve smyslu ust. §80 správního řádu, měl tak činit ve vztahu
k Magistrátu hl. města Prahy, nikoli ve vztahu k M inisterstvu vnitra. Nic na tom nemění
ani skutečnost, že ministerstvo (žalovaný) v celé věci, již v řízení vedeném z podnětu Veřejného
ochránce práv v roce 2006, od samého počátku jednalo, z aujímalo stanoviska a s věcí
je srozuměno ani to, že žalobce byl již v odmítavém usnesení městského soudu odkázán v dalším
postupu právě na Ministerstvo vnitra. Jak již Nejvyšší správní soud uvedl, stěžovatel není
orgánem příslušným k řízení dle §80 správního řádu, nelze mu proto ani vytýkat, že žalobci sdělil
své stanovisko k věci neformálním přípisem; lze mu však vytknout, že nepostoupil žádost
k vyřízení orgánu k řízení ve věci nečinnosti příslušnému, tj. Magistrátu hl. města Prahy.
Městský soud vytkl stěžovateli nikoli nesprávné právní posouzení věci (samotné faktické
provedení či neprovedení změny v evidenci), ale tu skutečnost, že stěžovatel o žádosti na ochranu
proti nečinnosti, dospěl-li k závěru, že této nevyhoví, nerozhodl procesně stanoveným postupem
dle ust. §80 odst. 6 správního řádu, tzn. usnesením, ale toliko neformálním přípisem.
V odůvodnění přitom městský soud uvedl: „Ministerstvo v intencích tohoto ustanovení zákona usnesení,
tj. rozhodnutí, které by bylo napadnutelné správní žalobou nevydalo, ale sdělilo přípise m ze dne 24. října 2006
důvody, proč této žádosti nevyhoví a proč nepovažuje údaje evidované o místě pobytu nezletilé Z . za údaje
v rozporu se zákonem.“
Městský soud stěžovateli ve výroku II. uložil, aby o žádosti žalobce ze dne 9. 10. 2006
zákonem předepsaným způsobem, tzn. usnesením, které by bylo lze považovat za rozhodnutí
napadnutelné správní žalobou.
Nejvyšší správní soud výše uvedený závěr městského soudu nepovažuje za správný.
Městský soud jednak připustil, že žalobou na ochranu proti nečinnosti dle §79 s. ř. s.
se lze domáhat vydání usnesení stran opatření proti nečinnosti, jednak konstatoval, že takové
usnesení je přezkoumatelné dle §65 s. ř. s.
Žalobou dle §79 s. ř. s. se lze domáhat toho, aby soud uložil správnímu orgánu povinnost
vydat rozhodnutí ve věci samé; žalovaným je přitom správní orgán, který podle žalobního tvrzení
má povinnost rozhodnutí vydat. Opatření proti nečinnosti, resp. usnesení vydané podle ust. §80
odst. 6 správního řádu však není rozhodnutím ve věci samé, takovým rozhodnutím je v dané věci
pouze rozhodnutí o žádosti o provedení či neprovedení opravy, které (popř. k nové žádosti)
je oprávněn vydat správní orgán k tomu kompetentní, tj. Úřad MČ Praha 4, popř. v intencích
ust. §80 odst. 4 písm. b) správního řádu by tak mohl učinit orgán nadřízený, tj. Magistrát
hl. města Prahy. Žalobou na nečinnost se proto nelze domáhat toho, aby nadřízený orgán vydal
usnesení ve smyslu ust. §80 odst. 6 správního řádu.
Nejvyšší správní soud obiter dictum konstatuje, že ve smyslu ust. §65 odst. 1 s. ř. s.
se považuje za rozhodnutí jakýkoli správní akt materiální povahy, jímž je rozhodováno
o veřejných subjektivních právech, bez ohledu na to, jak je nazván (usnesení, přípis, rozhodnutí,
osvědčení). V této souvislosti odkazuje Nejvyšší správní soud na usnesení rozšířeného senátu
ze dne 6. 2. 2007, č. j. 2 As 64/2005 - 108, v němž zdejší soud konstatoval, že „veřejným
subjektivním právem, jemuž je třeba poskytnout soudní ochranu, je právo na zvo lení místa trvalého pobytu
a na evidenci trvalého pobytu v místě, v němž si tento druh pobytu zvolil. Právo na zvolení místa trvalého pobytu
podle §10 zákona o evidenci obyvatel je proto veřejným subjektivním právem, proti jehož porušení rozhodnutím
správního orgánu se může občan dovolat ochra ny postupem podle §65 a násl. s. ř. s. před správním soudem.
Nedílnou součástí práva na zvolení místa trvalého pobytu je také právo na to, aby na zvolené adrese místa
trvalého pobytu nebyly evidovány osoby, které pro to nesplňují nebo přestaly splňovat zákonné podmínky“.
Nejvyšší správní soud nad rámec uvedeného konstatuje, že však již nesdílí názor
stěžovatele, že na daný případ – změny evidenčního údaje - se správní řád nevztahuje.
Ustanovení §8a odst. 3 zákona o evidenci obyvatel stanoví, že žadatel má mimo jiné rovněž
právo požadovat, aby údaje k jeho osobě, které nejsou správné, byly označeny jako nesprávné.
Garantuje-li zákon na jedné straně právo jednotlivce na správnost evidovaných údajů, musí mít
tento, na straně druhé, rovněž reálnou možnost se takového práva dovolat. Rozhodují-li správní
úřady o žádosti navrhovatele, jsou-li nadto povinny v rozsahu jim svěřených kompetencí provést
určitý úkon, děje se tak vždy v řízení, které musí respektovat základní zásady činnosti správních
orgánů a principy veřejné správy, nikoli v řízení neformálním, bez vydání individuálního
správního aktu. Rozhodují-li proto správní orgány o subjektivních právech jednotlivce, nemohou
tak činit v řízení jiném než správním, resp. v řízení, v němž budou základní zásady výkonu
veřejné správy zachovány. Nejvyšší správní soud v této souvislosti odkazuje rovněž na ust. §1
odst. 1 a 2 správního řádu, z něhož se podává, že zákon se vztahuje na veškerý postup správních
orgánů při výkonu veřejné správy. Vztahuje se nejen na správní řízení v užším slova smyslu
(postup správního orgánu směřující k rozhodnutí ať konstitutivnímu či deklaratornímu)
o právech a povinnostech fyzických a právnických osob (účastníků řízení), ale na veškerý postup
správních orgánů při výkonu veřejné správy, tedy na veškerou veřejnoprávní činnost správních
orgánů směřující navenek vůči fyzickým a právnickým osobám (dotčené osoby), neupravenou
jinými právními předpisy. Pojem postup při výkonu veřejné správy značí, že se nejedná o činnost
soukromoprávní, při které správní orgán vystupuje jako účastník soukromoprávního vztahu.
Rovněž se nejedná o veřejnoprávní činnost jiných orgánů veřejné moci, než jsou správní orgány,
jak vyplývá i z teoretického negativního vymezení veřejné správy, podle nějž veřejná správa není
zákonodárstvím, soudnictvím ani exekutivou. Zákon se dále nevztahuje na výkon veřejné správy
upravený jinými zákony, jako je vydávání normativních správních aktů (vyhlášek, nařízení, obecně
závazných vyhlášek). Stejně tak zákon neupravuje činnost správních orgánů směřující dovnitř
veřejné správy, ale jen tu, která směřuje navenek, vůči dotčeným fyzickým a právnickým osobám
(dotčené osoby). Z povahy věci vyplývá, že se správní řád nepou žije na bezprostřední zásahy,
a rovněž ve vztazích nadřízenosti a podříze nosti a při pověřování výkonem státní správy
se uplatní neformální rozhodování nebo interní regule.
Pojem výkon veřejné správy je tedy ve smyslu teorie správního práva pojmem
zahrnujícím jak správní řízení včetně vydávání (individuálních) správních aktů , tak i další činnosti,
jako je vydávání ověření (osvědčení), posudků, vyjádření a stanovisek, nebo úkony informační,
doporučení, výzvy a též i např. vedení živnostenského rejstříku, včetně vydávání opisů, výpisů
a potvrzení z něj a další činnosti. Takových neformálních („jiných“) úkonů se týká část pátá, která
pak odkazuje na použití dalších ustanovení zákona. Tento postup správních orgánů, jehož cílem
není vydání správního aktu, by se měl uskutečňovat neformálně, popřípadě podle ustanovení
jiných právních předpisů, pokud je jimi upraven. Stávající právní úprava, kterou jsou povinny
správní orgány při výkonu veřejné správy aplikovat, představuje základní záruku zákonnosti
výkonu veřejné správy a současně do značné míry určuje charakter či „standard“ ochrany
základních lidských práv, zejména práva na spravedlivý proces , ve vztahu mezi jednotlivcem
a veřejnou mocí.
Vedle obecné zásady své subsidiarity vůči zvláštním právním předpisům (§1 odst. 2)
obsahuje správní řád ustanovení, která se tuto zásadu pokoušejí do jisté míry relativizovat.
Ve vztahu k předpisům, které nabyly účinnosti před 1. 1. 2006, tak činí v ust. §180,
a to jak pro „formální správní řízení“, tak pro ostatní postupy správních orgánů. V obou
případech platí, že pokud zvláštní předpisy neupravují taková řízení „v plném rozsahu“, uplatní
se příslušná ustanovení správního řádu. V §177 odst. 1 se pak zákonodárce pokusil vyjádřit
„absolutní platnost“ základních zásad činnosti správního řízení (§2 - §8), a to i pro případ,
že by zvláštní právní předpis (i přijatý až po účinnosti správního řádu) stanovil, že se správní řád
jako celek nepoužije, pokud „sám úpravu odpovídající těmto zásadám neobsahuje.“
Je proto mylná úvaha stěžovatele, že podle správního řádu by bylo lze rozhodovat pouze
v případě postupu dle §10 odst. 10 zákona o evidenci obyvatel, který byl žalobci doporučován
a který nezvolil. Žalobce zcela konkrétním způsobem projevil svoji vůli a tuto uvedl v podané
žádosti. Je přitom zjevné, že od počátku směřuje k tomu, že již v době narození nezletilé Z. L.
nemělo být jako první místo trvalého pobytu uváděno sídlo ohlašovny, ale místo trvalého pobytu
její matky; mělo být tedy postupováno dle §10 odst. 3 zákona o evidenci obyvatel. Žalobce tudíž
neměl v úmyslu ohlašovat za nezletilou jakoukoli změnu místa trvalého pobytu, nýbrž tvrdil, že
od samého počátku byl evidenční údaj v rozporu se zákonem a správní orgán postupoval
nesprávně, použil-li ust. §10 odst. 4 cit. zákona. Argumentace tím, že je pouze na žalobci, aby
podal žádost dle §10 odst. 10 cit. zákona, je zcela irelevantní, neboť meritem celého sporu je a
priori otázka interpretace ust. §10 odst. 3, resp. 4 zákona; takovou žádost žalobce zjevně
nepodal, neboť se domáhal změny údaje v evidenci, jak již bylo uvedeno, proto, že již pů vodně
zapsaný údaj považoval za nesprávný a v rozporu se zákonem.
Nejvyšší správní soud je ve smyslu ust. §109 odst. 2 vázán rozsahem kasační stížnosti;
to neplatí, je-li na napadeném výroku závislý výrok, který napaden nebyl, nebo je- li rozhodnutí
správního orgánu nicotné.
Protože výrok III. napadeného rozsudku o náhradě nákladů řízení je na výroku II ., který
byl napaden kasační stížností závislý, zrušil Nejvyšší správní soud i tento výrok. Rozsudek
městského soudu ve výroku I. kasační stížností napaden nebyl a ani z kontextu kasační stížnosti
nevyplynula souvislost námitek s tímto výrokem; tento výrok přitom není ani závislý na výroku
II., proto Nejvyšší správní soud neshledal legitimní důvod pro jeho zrušení.
Nejvyšší správní soud s ohledem na výše uvedené shledal kasační námitky stěžovatele
důvodné, proto napadený rozsudek městského soudu v rozsahu výše uvedeném zrušil a věc
mu vrátil k dalšímu řízení. V něm rozhodne městský soud rovněž o nákladech řízení o kasační
stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 11. března 2010
JUDr. Lenka Matyášová
předsedkyně senátu