ECLI:CZ:NSS:2010:5.AO.1.2010:91
sp. zn. 5 Ao 1/2010 - 91
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Ludmily
Valentové a soudců JUDr. Lenky Matyášové, Ph.D. a JUDr. Jakuba Camrdy, Ph.D. v právní věci
navrhovatele: Mgr. M. Š., zastoupený Mgr. Michalem Burešem, advokátem se sídlem Karlovy
Vary, Bělehradská 14, proti odpůrci: Město Litoměřice, se sídlem Litoměřice, Mírové náměstí
15/7, o návrhu na zrušení opatření obecné povahy – Územního plánu vydaného odpůrcem dne
22. 10. 2009, pod č. j. 70681/09/ROZ/LK1, v části týkající se pozemku navrhovatele č. 3918/1
nacházejícího se v katastrálním území Litoměřice, obec Litoměřice,
takto:
I. Návrh na zrušení opatření obecné povahy – Územního plánu vydaného zastupitelstvem
města Litoměřice ze dne 22. 10. 2009, pod č. j. 70681/09/ROZ/LK1, v části týkající
se pozemku navrhovatele č. 3918/1 nacházejícího se v katastrálním území Litoměřice,
obec Litoměřice, se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Navrhovatel v návrhu uvedl, že je vlastníkem pozemku p. č. 3918/1 o výměře 8222 m
2
,
v katastrálním území Litoměřice zapsaném na listu vlastnictví č. 9554 a svou aktivní legitimaci
k návrhu dovozuje ze skutečnosti, že jeho pozemek je územním plánem bezprostředně dotčen.
Dosavadní využití lokality, v níž se nachází pozemek, upravoval územní plán obce Litoměřice -
Mlékojedy, schválený zastupitelstvem Města Litoměřice dne 12. 11. 1998. Podle obecně závazné
vyhlášky č. 5/98 o uspořádání území obce Litoměřice byl předmětný pozemek součástí plochy
zastavitelného území určeného k zastavění pro zónu průmyslové výroby. V dobré víře v tuto
úpravu územního rozvoje dané lokality navrhovatel zakoupil uvedený pozemek se záměrem
vystavět na něm objekty průmyslové či občanské vybavenosti. Dne 13. 11. 2009 nabyl účinnosti
nový územní plán, který rozdělil funkčně pozemek navrhovatele na tři části:
1. Na jihovýchodní části pozemku má být umístěna část kruhového objezdu, který
je územním plánem zařazen do veřejně prospěšných staveb dopravní infrastruktury, pro který lze
uplatnit předkupní právo, kruhový objezd je označen jako „D18 Prostor křižovatky obchvat I/15
- Českolipská“.
2. Severovýchodní část pozemku je zařazena do prostoru označeného jako D1,
tedy dopravní infrastruktura – rezerva pro umístění komunikace.
3. Západní část pozemku je zařazena do ploch smíšeného nezastavěného území, konkrétně
jako plocha smíšeného nezastavěného území - přírodní preference, ochranná zóna.
Části pozemku ad. 2 a 3 jsou územním plánem zařazeny do nezastavitelných ploch. Část
pozemku ad. 1 má být zastavena plánovaným výše zmíněným kruhovým objezdem.
Navrhovatel poprvé upozornil odpůrce na svůj původní záměr využití pozemku dopisem
ze dne 27. 2. 2009, ve kterém vyjádřil znepokojení z toho, že podle předběžných zpráv by mělo
dojít ke změně územního plánu města Litoměřice a tím ke znehodnocení pozemku a k možnému
poškození jeho investice. Odpůrce mu odpověděl dopisem ze dne 16. 3. 2009. Navrhovatel
v souladu s ustanovením §52 odst. 3 stavebního zákona podal včas námitky proti návrhu
územního plánu dopisem ze dne 19. 6. 2009. Dopisem ze dne 19. 11. 2009 mu odpůrce sdělil,
že na základě návrhu na rozhodnutí o námitkách byl zpracován konečný návrh územního plánu.
Žádná z částí pozemku nedovoluje navrhovateli realizovat jeho původní záměr vystavět
na něm objekty průmyslové či občanské vybavenosti. Investice navrhovatele představující kupní
cenu za pozemek ve výši 4 111 000 Kč se tak stala bezpředmětnou a přišla nazmar. Navrhovateli
vznikla i další několikamilionová škoda tím, že nedošlo k realizaci jeho původního záměru.
Uvedená změna určení pozemku a přilehlého okolí dle nového územního plánu je dle
rozhodnutí zastupitelstva odpůrce odůvodněna údajnou plánovanou bytovou výstavbou.
Předmětné území je přitom s ohledem na hlukovou a prachovou zátěž způsobenou dopravou
z přilehlé silnice a železnice a s ohledem na návaznost na tyto komunikace přirozeně předurčeno
pro výrobu a organicky navazuje na průmyslovou zónu na druhé straně silnice (ulice
Českolipská). Argumentace zpracovatele Územního plánu nutností vytvoření ochranného pásma
pro místní komunikaci pro budoucí sídliště není v daném případě na místě, neboť veřejné stavby
je nutno, je-li to technicky možné, umisťovat na veřejné pozemky.
Navrhovatel poukázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 9. 2009,
č. j. 1 Ao 1/2009 - 185 (str. 8), v němž se uvedený soud vyjádřil tak, že podmínkou veškerých
omezení vlastnických a jiných věcných práv vyplývajících z územního plánu musí být ústavně
legitimní a o zákonné cíle opřené důvody a o to, že jsou činěna jen v nezbytně nutné míře
a nejšetrnějším ze způsobů vedoucích ještě rozumně k zamýšlenému cíli, nediskriminačním
způsobem a s vyloučením libovůle (zásada subsidiarity a minimalizace zásahu). Postup odpůrce
při tvorbě územního plánu byl, podle názoru navrhovatele, v rozporu s těmito pravidly. Změna
vyvolaná Územním plánem má znaky nuceného omezení vlastnického práva, protože nedovoluje
navrhovateli využít pozemek původně zamýšleným způsobem, pro který ho kupoval.
K takovému kroku přitom může dojít pouze za předpokladu, že veřejný zájem odůvodněně
převýší zájem soukromý. V dané lokalitě je přitom možné trasu komunikace umístit na přilehlé
pozemky ve vlastnictví České republiky (zejména pozemek p. č. 278/3 a pozemek p.č. 278/1,
oba v katastrálním území Trnovany u Litoměřic). Navrhovaná kruhová křižovatka (je-li v tomto
místě vůbec nutná) může být zcela bez problému a bez jakéhokoliv zásahu do práv navrhovatele
umístěna mimo jeho pozemek. Zpracovatel se skutečností, že technicky existuje jiné řešení,
než umístění veřejné komunikace na pozemek navrhovatele ani nezabýval a preferenci umístění
kruhového objezdu na pozemek nijak neodůvodnil.
Při zpracování Územního plánu tak nebyla splněna subsidiarita typická pro nucené
omezení vlastnického práva spočívající v tom, že k omezení vlastnického práva územním plánem
je možné přistoupit až jako ke krajnímu řešení situace po vyčerpání všech ostatních možných
řešení.
Nevhodnost změn využití dané lokality dle nového Územního plánu dokládá též změna
funkce blízkého pozemku p. č. 3919/1 z dosavadních zahrádek na bydlení. Z hygienického
hlediska je přitom tento pozemek pro bydlení naprosto nevhodný a nezpůsobilý,
neboť se nachází mezi dvěma dopravními komunikacemi a v těsném sousedství objektů
průmyslové výroby. Přes tento pozemek vede též vysokotlaký plynovod s ochranným pásmem.
Reálně jej tedy nelze pro výstavbu objektů bydlení využít, neboť nesplňuje hygienické
předpoklady pro výstavbu obytných budov. S touto změnou určení pozemku p. č. 3919/1 přitom
souvisí navržená územní rezerva pro vybudování plánované komunikace na pozemku
navrhovatele. Proti návrhu Územního plánu podal navrhovatel námitky, které však odpůrce
nikterak nezohlednil a dostatečně nevyvrátil. Navrhovatel přitom poukazuje na rozdílný přístup
odpůrce při hodnocení námitek vůči návrhu nového územního plánu. Např. obdobné námitce
týkající se nevhodnosti změny z pohledu původního určení pozemku, kterou podala ve vztahu
ke svému pozemku Ing. M. Z., bylo vyhověno s odůvodněním, které vychází z ohledu na právní
jistotu ve způsobu využití pozemku vycházející z předchozí územně plánovací dokumentace.
Navrhovatel proto navrhl, aby soud Opatření obecné povahy Uzemní plán vydaný dne
22. 10. 2009 odpůrcem pod č. j. 7068 1/O9/ROZ/LKI, který nabyl účinnosti dne 13. 11. 2009,
v části týkající se pozemku p. č. 3918/1 v katastrálním území Litoměřice, obec Litoměřice zrušil
dnem vyhlášení rozsudku.
Odpůrce se k návrhu navrhovatele vyjádřil dne 26. 2. 2010. Samotný pozemek
navrhovatele o výměře cca 82 arů s délkou cca 140m a šířkou cca 58 m, je z větší části zatížen
omezeními a limity, jež vycházejí z platných právních předpisů. Ze severní delší strany je tento
pozemek v šíři 60 metrů zasažen ochranným pásmem (OP) dráhy, z protější jižní strany je pak
zasažen ochranným pásmem silnice I. třídy v šíři 50 metrů. Ve směru sever - jih je předmětný
pozemek omezen dalším limitem, kterým je vedeni trasy vysokotlakého plynovodu včetně
jeho ochranného a bezpečnostního pásma vysokotlakého plynovodu (VTL). U VTL plynovodu
DN 150 je bezpečnostní pásmo 20 m na každou stranu. Šířka bezpečnostního pásma VTL
plynovodu, který prochází téměř v ideální polovině parcely široké cca 58 metrů, tak zasahuje
převážnou část pozemku, z něhož tak zbývá pouze velice malá část, která není dotčena žádným
omezením nebo limitem. Zejména v ochranném a bezpečnostním pásmu VTL by nebyla zcela
jistě přípustná žádná stavba občanské infrastruktury, neboť podle zákona č. 458/2000 Sb.,
o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvětvích a o změně
některých předpisů (energetický zákon), ve znění pozdějších předpisů, nelze umístit stavbu, u níž
by mohlo dojit k ohrožení života, zdraví nebo bezpečnosti osob. Situaci s potvrzením existence
plynárenského zařízení a s vymezením bezpečnostního pásma od společnosti RWE s. r. o. doložil
jako listinnou přílohu. Na základě výše uvedených limitů a omezení, projektant územního plánu
Ing. arch. P. K. po konzultacích s pořizovatelem dospěli k závěru zařadit západní část pozemku
do ploch smíšeného nezastavěného území, jak navrhovatel uvádí v bodě návrhu II/3.
Jihovýchodní část pozemku je skutečně dotčena návrhem úpravy křižovatky, označeným
jako „D18 Prostor křižovatky obchvat I/15 Českolipská“, souvisejícím s návrhem přeložky této
komunikace. Nejedná se o „kruhový objezd“, neboť zpracovaný územní plán návrh tvaru
křižovatky neřeší. Toto řešení bude předmětem zpracování podrobnějších dokumentací
k územnímu popř. stavebnímu řízení. V současné době je silnice I. třídy vedena zastavěným
obytným územím města, což bylo klasifikováno jako dopravní závada. Návrh přeložky řeší nejen
komplikovanou a neustále se zhoršující dopravní situaci v ulici Na Kocandě a Českolipská,
přičemž důležitým přínosem pro toto zastavěné území pak bude zlepšení životního prostředí
z hlediska snížení imisního zatížení, které v zastavěném území kladně ovlivní veřejné zdraví,
což bylo uvedeno i v dokumentaci o vyhodnoceni vlivů územního plánu na udržitelný rozvoj
území, kde je navrhovaný záměr na vybudování přeložky z hlediska celkové koncepce hodnocen
kladně. Tímto byla v souladu s ustanovením §18 odst. 3 stavebního zákona konkretizována
ochrana veřejných zájmů vyplývající v tomto případě ze zvláštních právních předpisů. Z výše
uvedených důvodů přeložka silnice I. třídy byla za použití §2 odst. 1 písm. k) a l) zákona
č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále
jen stavební zákon), označena jako veřejně prospěšná stavba deklarující veřejný zájem, neboť tato
stavba je navržena zcela v souladu s cíli a úkoly územního plánování uvedenými v §18 a §19
stavebního zákona. Pro úplnost odpůrce dodal, že návrh přeložky je vzhledem ke svému
významu vymezen i v nadřazené územně plánovací dokumentaci - tj. v návrhu „Zásad územního
rozvoje Ústeckého kraje (ZÚR)“, kde je tato stavba vymezena jako východní obchvat silnice I/15
PK7. Podle informací poskytnutých Krajským úřadem Ústeckého kraje, jakožto pořizovatelem
předmětné dokumentace, je tato dokumentace v současné době ve stadiu ukončeného jednání
podle §37 odst. 2 - 5 stavebního zákona. Ministerstvo pro místní rozvoj k této dokumentaci
vydalo podle §38 odst. 3 kladné posouzení. Odpůrce současně upozornil na skutečnost,
že i kdyby návrh územního plánu Litoměřice v tuto chvíli navrhovanou přeložku silnice I/15
neobsahoval, po vydání ZÚR zastupitelstvem kraje by město Litoměřice podle ustanovení §54
odst. 5 stavebního zákona mělo povinnost uvést územní plán do souladu s touto nadřazenou
dokumentací, a vedení trasy této přeložky doplnit. S odkazem na výše uvedené zdůvodnění
významu přeložky silnice I/15 se pak domníval, že tímto rozptýlil a vyvrátil případné
pochybnosti ve vztahu k posouzení, zda intenzita omezení vlastnického práva prostřednictvím
územního plánu odpovídá intenzitě sledovaného zájmu, neboť zájem na vybudování přeložky
předmětné komunikace je zájmem ryze veřejným.
Zároveň odpůrce potvrdil skutečnost, že severovýchodní část pozemku je zařazena
do prostoru označeného jako DI, tedy dopravní infrastruktura - rezerva pro umístění
komunikace. V případě návrhu této komunikace se jedná o koncepční záležitost související
s návrhem plochy územní rezervy pro bytovou výstavbu, označené v územním plánu písm. A.
Tato plocha leží severně od pozemku navrhovatele za tratí ČD. Mezi veřejný zájem, který
v tomto případě chrání a uplatňuje územní plánování ve smyslu ustanovení §18 odst. 4 patří
i územní rozvoj navrhovaný v lokalitě A.
K tvrzení navrhovatele, že na svůj původní záměr ve využití pozemku odpůrce upozornil,
odpůrce uvedl, že dne 16. 3. 2009, kdy pořizovatel odpovídal na dopis navrhovatele, byl územní
plán stále ještě ve stadiu rozpracovanosti, nebylo známo ještě ani datum tzv. řízení o návrhu,
konaného podle §52 stavebního zákona. Orgán územního plánování tak nemohl předjímat
výsledek tohoto projednání a již vůbec ne možné datum vydání územního plánu. V té době však
již byl vázán výsledky projednání zpracovaného konceptu územního plánu a „pokyny
pro zpracování návrhu územního plánu“, schválenými ZM Litoměřice dne 6. 3. 2008. Je zřejmé,
že pokud by se navrhovatel v době koupě předmětného pozemku (prosinec 2008) informoval
u odpůrce o stavu prací na novém územním plánu a jeho navrhovaných změnách, byl by tyto
relevantní informace obdržel. Odpůrce navrhovatele ve svém dopisu upozornil na plánované
změny ve způsobu využití pozemku, stejně jako na skutečnost, že po dobu platnosti územního
plánu obcí Litoměřice - Mlékojedy, bude stavební úřad rozhodovat podle této územně plánovací
dokumentace.
Jako znalec poměrů v území odpůrce doplnil, že kupní cena za pozemek o výměře cca
82 arů, který je zatížený řadou limitů a omezení uvedených v jeho vyjádření je neobvykle vysoká,
neboť právě s ohledem na stávající limity využití území lze z pohledu umísťované investice
očekávat celou řadu problémů a omezení týkajících se jak případného rozsahu stavby, tak i druhu
stavby minimálně z hlediska stávajícího vedení VTL plynovodu (viz §69 energetického zákona).
Námitce navrhovatele směřující proti přeložce křižovatky I/15 nebylo možné vyhovět.
Navrhované vedení přeložky silnice I/15 bylo v minulosti prověřováno podrobnějšími studiemi,
takže nový územní plán obsahuje již v minulosti 2x prověřovaný návrh přeložky této
komunikace. Zpracování první vyhledávací studie předcházelo výběru varianty pro návrh
územního plánu obcí Litoměřice - Mlékojedy, který byl schválen v roce 1998, a který byl platnou
územně plánovací dokumentací až do doby vydání a nabytí účinnosti tohoto územního plánu.
Vzhledem k tomu, že se jedná o komunikaci I. třídy, bylo zadání studie objednávkou Ředitelství
silnic a dálnic ČR, správy Liberec a studie nazvaná jako „Východní obchvat Litoměřic“ byla
zpracována v měřítku 1:2000 firmou Valbek spol. v. o. s. Liberec v roce 1997. Studie obsahovala
celkem tři varianty vedení této trasy, z nichž na základě projednání se součástí územního plánu
obcí Litoměřice - Mlékojedy stala varianta č.2, která i v této územně plánovací dokumentaci byla
s ohledem na svou povahu zařazena do veřejně prospěšných staveb. Další možné úpravy
ve vedení trasy byly prověřovány v roce 2004. S ohledem na problematickou konfiguraci terénu
bylo tentokrát zpracováno nejen směrové, ale i podrobné výškové posouzení trasy. Výsledkem
pak byla studie, která v řešeném území umisťuje přeložku ve vztahu k ostatním pozemkům
pokud možno co „nejšetrněji“, samozřejmě s ohledem na technickými normami předepsané
a požadované parametry silnic I. třídy. Odpůrce proto odmítá tvrzení navrhovatele,
že „zpracovatel se skutečností, že technicky existuje jiné řešení, než umístění veřejné komunikace
na pozemek ani nezabýval a preferenci umístění kruhového objezdu na pozemek nijak
nezdůvodnil“. Nejedná se přitom o kruhový objezd, jak je uvedeno již výše.
Tvrzení navrhovatele, že: „Uvedená změna určení pozemku a přilehlého okolí dle nového
územního plánu je dle rozhodnutí zastupitelstva odpůrce odůvodněna údajnou plánovanou
bytovou výstavbou. Předmětné území je přitom s ohledem na hlukovou a prachovou zátěž
způsobenou dopravou z přilehlé silnice a železnice s ohledem na návaznost na tyto komunikace
přirozeně předurčeno pro výrobu a organicky navazuje na průmyslovou zónu na druhé straně
silnice (ulice Českolipská)“, považuje odpůrce za zmatečné, neboť se nejedná o bytovou výstavbu
v ulici Českolipská, která by zde byla opravdu urbanisticky nevhodná, ale o bytovou výstavbu
v lokalitě A „Za Nemocnicí - východ“, což pořizovatel ve svém odůvodnění námitky uvedeném
v opatření obecné povahy uvedl zcela jednoznačně.
K argumentům navrhovatele, že „vytvoření ochranného pásma pro místní komunikaci
pro budoucí sídliště není v daném případě na místě‚ neboť veřejné stavby je nutno, je-li
to technické možné, umisťovat na veřejné pozemky“ a k jeho návrhu na její umístění na přilehlé
pozemky v k. ú. Trnovany, které jsou ve vlastnictví České republiky, odpůrce uvedl, že koridor
vymezený pro účely vybudování obvodové páteřové komunikace, který je v územně plánovací
dokumentaci vymezen jako územní rezerva označená písmenem C, není možné navrhnout
na veřejných pozemcích, neboť žádné takové pozemky se na předmětném území nenacházejí.
Pozemky v lokalitě A „Za Nemocnicí - východ“ se nacházejí v poloze za tratí ČD, která
je zde vedena na náspu a z technického hlediska, kdy platné normy z hlediska bezpečnosti
provozu nepřipouští budování nových úrovňových křížení s komunikacemi, je jedinou možnou
variantou přístupu k výše uvedené lokalitě možnost vybudování mimoúrovňového křížení,
které v tomto případě z hlediska konfigurace terénu je řešitelné tunelem. Z urbanistické koncepce
územního plánu a z uspořádání území (samotný okraj správního území Města Litoměřice)
je zřejmé, že vybudování této obvodové páteřové komunikace je pro budoucí dopravní obsluhu
lokality A Za Nemocnicí zcela zásadní a také jedinou možnou variantou. Katastrální území
Trnovany, kde jsou podle navrhovatele pozemky ve vlastnictví ČR, spadá do správního území
obce Trnovany. Návrh „obslužné městské komunikace pro Město Litoměřice“ zde tudíž nelze
provést, neboť ve výhradní pravomoci zastupitelstva obce na úseku územního plánování
je v samostatné působnosti rozhodovat pouze o uspořádání svého správního území. V opačném
případě by tento návrh byl v rozporu nejen se stavebním zákonem, ale i se zákonem o obcích.
Odpůrce v tomto případě zvažoval v rámci koordinace veřejných zájmů se soukromými
a prověřoval skutečnost, zda existuje možnost sladit veřejný zájem představovaný přeložkou
silnice I/15 a zhodnocením území spočívajícím v územním rozvoji v lokalitě A Za Nemocnicí,
k němuž je nezbytné zabezpečit odpovídající veřejnou infrastrukturu (v tomto případě dopravní),
se záměrem soukromým. Podle názoru odpůrce existují legitimní důvody a jsou splněny
podmínky, kdy vlastník dotčený územním plánováním bude v zásadě povinen strpět i bez svého
souhlasu omezení, která pro něj z územního plánu vyplývají (stávající OP silnice I. třídy, stávající
OP regionální dráhy, stávající ochranné a bezpečnostní pásmo vysokotlakého plynovodu a návrh
přeložky I/15 a vymezení rezervy pro obvodovou páteřovou komunikaci). Odpůrce v tomto
zcela konkrétním případě došel k závěru, že sladit veřejný zájem s individuálními zájmy týkajícími
se daného území nelze.
K další námitce navrhovatele odpůrce uvedl, že pro pozemek p. č. 3919/1 v k. ú.
Litoměřice není ve vydaném územním plánu Litoměřice navrhována žádná změna funkce
na bydlení a je i nadále zařazen do ploch individuální rekreace - zahrádkářské osady (RZ).
Nemůže s ní tudíž ani souviset, jak uvádí navrhovatel, „navržená územní rezerva pro vybudování
plánované komunikace na pozemku navrhovatele“. V případě námitky podané Ing. M. Z., bylo
této námitce vyhověno pouze částečně, což odpůrce opírá o skutečnost, která je dána
podmínkami napojení na veřejnou infrastrukturu jak navrhovanou, tak v případě předmětné
lokality již i z části zrealizované. Uvádění příkladmých odkazů na způsob řešení jiných námitek
považuje odpůrce za zavádějící, neboť se jedná o zcela odlišný případ a odpůrce při řešení
námitek postupoval vždy zcela individuálně, s přihlédnutím k rozhodným okolnostem. Nemůže
se tak jednat o porušení principu rovnosti.
Odpůrce si zároveň vyžádal odborné stanovisko projektanta územního plánu -
autorizovaného architekta Ing. arch. P. K., které přiložil jako listinný důkaz.
Odpůrce závěrem navrhl, aby Nejvyšší správní soud návrh navrhovatele jako nedůvodný
zamítl.
Z předloženého spisového materiálu – výpisu z 10. jednání Zastupitelstva města
Litoměřice konaného dne 4. 11. 2004 mimo jiné vyplývá, že zastupitelstvo schválilo pod bodem
19. pořízení nového územního plánu pro město Litoměřice.
Zastupitelstvo města Litoměřice dne 23. 11. 2006 schválilo návrh zadání územního plánu
města Litoměřice a vzalo na vědomí „Zprávu o výsledku projednávání návrhu zadání územního
plánu města Litoměřice“.
Pro město Litoměřice byl zpracován koncept územního plánu, který byl dokončen
v červnu 2007 a veřejně projednán dne 17. 10. 2007, a z tohoto konceptu bylo možné již zjistit
záměr dotčení pozemku, který navrhovatel následně zakoupil kupní smlouvou ze dne
18. 12. 2008, tak jak byl tento pozemek skutečně dotčen schváleným a vydaným územním plánem
(vyjádření projektanta územního plánu Ing. arch. P. K., připojené k vyjádření odpůrce k návrhu
navrhovatele).
Zastupitelstvo města Litoměřice dne 6. 3. 2008 schválilo v souladu s ustanovením §49
odst. 3 ve smyslu ustanovení §6 odst. 5 písm. b) zákona č. 183/2006 Sb. pokyny pro zpracování
návrhu územního plánu a uložilo pořizovateli – odboru územního rozvoje pořídit na základě
schválených pokynů pro město návrh územního plánu.
Zastupitelstvo Města Litoměřic dne 22. 10. 2009 pod č. j. 70681/09/ROZ/LK1 vydalo
Územní plán města Litoměřice, formou opatření obecné povahy, jehož součástí je i rozhodnutí
o námitkách a jejich odůvodnění. Územní plán nabyl účinnosti dne 13. 11. 2009.
Navrhovatel se stal, podle vlastního tvrzení uvedeného v návrhu a podle předložené
fotokopie kupní smlouvy ze dne 18. 12. 2008, vlastníkem pozemku č. 3918/1 (orná půda)
o výměře 8222 m
2
v k. ú. 685429 Litoměřice, zapsaného v katastru nemovitostí vedeného
u Katastrálního úřadu pro Ústecký kraj, Katastrální pracoviště Litoměřice, na listu vlastnictví
č. 9554. Navrhovatelem předložený Výpis z katastru nemovitostí ověřující stav k datu 16. 2. 2010,
ověřený Magistrátem města Karlovy Vary, potvrzuje údaje shora a dále, že právní účinky vkladu
práva nastaly ke dni 22. 12. 2008.
Přípisem ze dne 27. 2. 2009 požádal navrhovatel prostřednictvím svého zástupce Městský
úřad Litoměřice o podání veškerých relevantních informací souvisejících s novým územním
plánem města Litoměřice, protože podle veřejně přístupných informací v nově připravovaném
územním plánu města Litoměřice se předpokládá, že jeho pozemek bude určen k využití
jako „plocha smíšená nezastavěného území“, respektive jako „plocha přírodní (ochranná zóna)“,
tedy jinak, než bylo uvedeno v době uzavření kupní smlouvy a v okamžiku převodu vlastnického
práva v platném územním plánu města Litoměřice, v němž byl jeho pozemek určen k zástavbě
objekty občanské průmyslové vybavenosti. V přípisu poukázal na to, že v případě schválení
nového územního plánu města Litoměřice nebude moci realizovat zamýšlenou investici a vznikne
mu značná škoda.
Městský úřad Litoměřice, odbor územního rozvoje a úřad územního plánování,
odpověděl navrhovateli přípisem ze dne 16. 3. 2009, v němž nejprve poukázal na v té době
platnou územně plánovací dokumentaci, kterou byl územní plán obce Litoměřice – Mlékojedy,
schválený Zastupitelstvem města Litoměřice dne 12. 11. 1998 s tím, že podle obecně závazné
vyhlášky č. 5/98 o uspořádání území obce Litoměřice je pozemek navrhovatele součástí plochy
zastavitelného území určeného k zastavění pro zónu průmyslové výroby.
Dále poskytl navrhovateli informaci, že o pořízení nového územního plánu rozhodlo
zastupitelstvo města Litoměřice dne 4. 11. 2004, nový územní plán byl v době podání zprávy
ve stadiu zpracování návrhu územního plánu, o němž se podle §50 odst. 2 zákona
č. 183/2006 Sb., ve znění pozdějších předpisů, konalo dne 26. 11. 2008 společné jednání, návrh
byl připraven k podání žádosti o posouzení krajským úřadem podle §51 odst. 2 téhož zákona,
po vydání stanoviska krajského úřadu se o upraveném a posouzeném návrhu územního plánu
bude konat podle §52 odst. 1 téhož zákona jeho veřejné projednání. Navrhovateli poskytl dále
informaci, že nejpozději při veřejném projednání může ve smyslu §52 odst. 3 stavebního zákona
každý uplatnit své připomínky a vlastníci pozemků a staveb dotčených návrhem veřejně
prospěšných staveb, veřejně prospěšných opatření a zastavitelných ploch a zástupce veřejnosti
podávat proti návrhu územního plánu námitky.
Navrhovatel prostřednictvím svého zástupce podal námitky a připomínky proti návrhu
změny územního plánu přípisem ze dne 19. 6. 2009. V nich zopakoval, že v době podání námitek
byl pozemek součástí plochy určené k zastavění pro zónu průmyslové výroby, tedy k výstavbě
průmyslových a skladových areálů, areálů velkoobchodů, dopravních zařízení apod. Proto také
pozemek kupoval, aby ho využil pro výstavbu objektu sloužícího k podnikání a k vytvoření
nových pracovních míst. Podle návrhu nového územního plánu by však západní část pozemku
byla zařazena do ochranné zóny a východní by měla sloužit jako oblast pro umístění komunikace.
To se však naprosto vylučuje se současným využitím ploch v dané lokalitě, když v blízkém okolí
pozemku již v současnosti stojí průmyslové objekty, stavby sloužící k podnikání a jiné objekty,
které neslouží k bydlení. Vzhledem k tomu je plánovaná změna využití daného území
jako „plochy smíšené nezastavěného území“, respektive jako „plochy přírodní (ochranná zóna)“,
zcela nevhodná. Poukázal na ekonomickou krizi, zvyšující se nezaměstnanost a potřebu podpory
průmyslu, s čímž je navrhovaná změna územního plánu v rozporu s cíli územního plánování
podle §18 odst. 1 a odst. 4 zákona č. 183/2006 Sb., neboť zamezuje hospodářskému rozvoji
dané lokality, která již svým charakterem hospodářským účelům slouží. Dále poukázal na §18
odst. 2 zákona č. 183/2006 Sb., podle něhož by územní plánování mělo zohledňovat zájmy
soukromých osob, přičemž navržená změna územního plánu se zcela zásadním způsobem dotýká
jeho vlastnického práva, neboť využití pozemku by degradovalo stávající možnosti využití,
které v současné době umožňují rozvoj hospodářského potenciálu dané lokality.
Zastupitelstvo Města Litoměřic dne 22. 10. 2009 pod č. j. 70681/09/ROZ/LK1 vydalo
Územní plán Litoměřice, formou opatření obecné povahy, jehož součástí je i rozhodnutí
o námitkách a jejich odůvodnění.
Námitka navrhovatele proti územnímu plánu – proti změně v území uvedená v přípisu
ze dne 19. 6. 2009 je v něm obsažena doslovně, s návrhem rozhodnutí: Námitce podané
proti změně v území se nevyhovuje. S tímto odůvodněním: „Návrh na změnu koncepce
stanovené v předchozím územním plánu, kde byl předmětný pozemek součástí zóny průmyslové
výroby PV, vycházel z několika skutečností. Jednou z nich je návrh na vymezení koridoru územní
rezervy označené jako lokalita C, kterým je dotčena východní část pozemku. Tento koridor
je vymezen pro účely obvodové páteřové komunikace, jejíž aktuální potřeba souvisí s plochou
územní rezervy pro rozvoj obytné zóny v lokalitě A „Za Nemocnicí – východ“. Návrh
na vymezení koridoru pro tuto komunikaci z hlediska budoucí dopravní obslužnosti pořizovatel
považuje, vzhledem k uspořádání území, za zcela zásadní. Při vypuštění předmětného pozemku
ze zastavitelných ploch se dále vycházelo ze skutečnosti, že pozemek je dotčen ochranným
a ve značné míře pak bezpečnostním pásmem (BP) stávajícího vysokotlakého plynovodu. Podle
§69 odst. 3 zákona č. 458/2000 Sb., o podmínkách k podnikání a o výkonu státní správy
v energetických odvětvích a o změně některých zákonů (energetický zákon), ve znění pozdějších
předpisů, lze v bezpečnostním pásmu:
a) realizovat veřejně prospěšnou stavbu, pokud se prokáže nezbytnost jejího umístění
v bezpečnostním pásmu, jen na základě podmínek stanovených fyzickou nebo právnickou
osobou, která odpovídá za provoz příslušného plynového zařízení,
b) umístit stavbu neuvedenou v písmenu a) pouze po předchozím písemném souhlasu
fyzické nebo právnické osoby, která odpovídá za provoz příslušného plynového zařízení.
Předmětný pozemek je v současné době nezastavěný a na katastru nemovitostí je veden
jako zemědělský půdní fond v kategorii orná půda. Na základě výše uvedeného je zřejmé,
že z hlediska návrhů nového územního plánu tak došlo pouze k omezení spekulativního
očekávání vlastníka, které by bylo vzhledem k existenci BP plynu i tak velice problematické.“
Podaným návrhem navrhovatel nesouhlasí s rozhodnutím o svých námitkách,
protože odpůrce je, podle jeho přesvědčení, nikterak nezohlednil a dostatečně nevyvrátil, navíc
při rozhodování o námitkách různých účastníků porušil princip rovnosti (např. rozhodnutím
o námitkách Ing. M. Z. a naproti tomu rozhodnutím o jeho námitkách), vydáním nového
územního plánu, kterým ze zastavitelných pozemků udělal pozemky nezastavitelné, výrazně
zasáhl do jeho právní jistoty, protože změna vyvolaná novým územním plánem má znaky
nuceného omezení jeho vlastnického práva, protože mu nedovoluje využít pozemek původně
zamýšleným způsobem, pro který ho kupoval; k takovému kroku by mohlo dojít pouze
za předpokladu, že veřejný zájem odůvodněně převýší zájem soukromý, což v daném případě
nebylo, podle navrhovatele, prokázáno.
Nejvyšší správní soud (dále i jen soud) přezkoumal napadený územní plán Města
Litoměřice z důvodů uplatněných navrhovatelem. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu
dospěl v usnesení ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 - 120 k tomuto závěru: „Soud jistě není
v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části vázán právními důvody
návrhu, a může tedy uvedený akt poměřovat i dalšími zákonnými hledisky, v návrhu
netraktovanými. To však neznamená, že soudní přezkum opatření obecné povahy není v širším
rámci determinován obsahem návrhu. Každý soudní spor – a jím je i řízení podle §101a a násl.
s. ř. s. – je obsahově determinován aktivitou účastníků a z ní vyplývající aktivitou soudu. Soud
může nad rámec vymezený účastníky vyvinout aktivitu, která se mu jeví rozumná a vhodná
k dosažení cíle řízení (posouzení zákonnosti opatření obecné povahy a procedury vedoucí k jeho
vydání), avšak není myslitelné, aby toto posouzení provedl ze všech představitelných hledisek,
neboť ta se mimo jiné odvíjejí i od skutkových okolností tvrzených či zjišťovaných a právních
úvah prováděných na základě toho, co programem sporu učinili účastníci.“ Ústavní soud v nálezu
ze dne 21. 1. 2010, sp. zn. III. ÚS 456/09. uvedl: „Navzdory „nevázanosti právními důvody“
nelze pominout, že přirozeným prvkem řízení podle §101a a násl. s. ř. s. – vzhledem ku celkové
konstrukci jeho úpravy, reflektující typovou skutkovou základnu návrhu a přítomnost logicky
silného individuálního (soukromého) zájmu navrhovatele – je procesní aktivita primárně
samotného navrhovatele, které odpovídá, že i jemu je namístě přiměřeně připínat soudnímu
řízení tradiční povinnost tvrzení, případně i důkazní. Navrhovatelovým tvrzením o porušení
jeho konkrétního práva a o tomu relevantních skutkových okolnostech se tak zásadně vymezuje
předmět řízení, a nelze naopak na soud klást požadavek vlastního (dalšího, jen jím iniciovaného)
úsilí ku zjištění (vyhledání, resp. vyšetření), zda jsou zde práva jiná, jež mohou být opatřením
obecné povahy dotčena, a na jakém skutkovém základě tak tomu může být.“
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 21. 7. 2009,
č. j. 1 Ao 1/2009 - 120, dospěl k těmto závěrům:
„Podmínkou zákonnosti územního plánu, kterou soud vždy zkoumá v řízení podle §101a
a násl. s. ř. s., je, že veškerá omezení vlastnických a jiných věcných práv z něho vyplývající mají
ústavně legitimní a o zákonné cíle opřené důvody a jsou činěna jen v nezbytně nutné míře
a nejšetrnějším ze způsobů vedoucích ještě rozumně k zamýšlenému cíli, nediskriminačním
způsobem a s vyloučením libovůle (zásada subsidiarity a minimalizace zásahu).
Za předpokladu dodržení zásady subsidiarity a minimalizace zásahu může územním
plánem (jeho změnou) dojít k omezením vlastníka nebo jiného nositele věcných práv
k pozemkům či stavbám v území regulovaném tímto plánem, nepřesáhnou-li spravedlivou míru;
taková omezení nevyžadují souhlasu dotyčného vlastníka a tento je povinen strpět je bez náhrady.
Shledá-li soud v přezkoumávaném územním plánu dodržení těchto zásad, není důvodem
ke zrušení územního plánu ani to, že omezení vlastníka nebo jiného nositele věcných práv
přesáhlo spravedlivou míru; případnou náhradu za ně nelze poskytnout v rámci procesu tvorby
územního plánu (jeho změny).“
Navrhovatel v návrhu především namítá, že pozemek č. 3918/1 (orná půda) o výměře
8222 m
2
v k. ú. 685429 Litoměřice kupoval v očekávání jeho možnosti využití podle v době
uzavření kupní smlouvy účinného územního plánu, tedy pro průmyslové a skladové areály apod.
Je skutečností, že jeho pozemek byl v předchozím územním plánu zařazen
takto:„5. PV-
zóna průmyslové výroby (sektor V. + IX) - zahrnuje: nosné aktivity ekonomické základny - Želetice,
Za Plynárnou, Českolipská, UD. Mrazírny, Žernosecká, Mrazírny, Litoměřice - západ. Dominantní:
průmyslové a skladové areály v celém spektru odvětvové činnosti, výrobní služby, velkoobchod, dopravní zařízení
a související provozy (autoslužby, parkovací a odstavné plochy), veškerá činnost je vymezena regulativy vyplývajících
z PHO podnikatelských subjektů, v Želeticích pak i hodnotou Q zátopového území.
Vhodné: obslužné komunikace s vazbou na nadřazenou silniční síť s trasami MHD, odpovídající
infrastruktura, plošná, liniová a ochranná zeleň, komerční aktivity, nadřazená technická infrastruktura města
(topné zdroje, rozvodny).
Podmíněně vhodné: služební a pohotovostní bydlení, stravovací a ubytovací zařízení.
Nevhodné: trvalé bydlení všech forem, tělovýchova, školská, zdravotní, kulturní a sociální zařízení“.
Je také skutečností, že zastupitelstvo města Litoměřice dne 4. 11. 2004 schválilo
pod bodem 19. pořízení nového územního plánu pro město Litoměřice. Pořizovatel Městský
úřad Litoměřice, odbor územního rozvoje, v dubnu 2006 vypracoval návrh zadání územního
plánu, do kterého zahrnul cíle a požadavky pro zpracování dalšího stupně územně plánovací
dokumentace – konceptu územního plánu. Návrh zadání územního plánu pořizovatel projednal
(§20 odst. 2 - 4 zákona č. 50/1976 Sb.), přičemž vlastní den na projednání byl stanoven na středu
24. 5. 2006, což pořizovatel oznámil veřejnou vyhláškou, vyvěšenou na úřední desce Městského
úřadu v Litoměřicích a současně s touto vyhláškou byl po dobu 30 dnů vystaven na úřední desce
i návrh zadání územního plánu. Dne 23. 11. 2006 schválilo zastupitelstvo města Litoměřice návrh
zadání územního plánu města Litoměřice. Na základě schváleného zadání územně plánovací
dokumentace zajistil pořizovatel ve smyslu §21 zákona č. 50/1976 Sb. zpracování konceptu
řešení územně plánovací dokumentace, přičemž koncept řešení bylo třeba projednat na veřejném
jednání. Koncept územního plánu byl dokončen v červnu 2007 a veřejně projednán dne
17. 10. 2007. Do 30 dnů od veřejného jednání mohli vlastníci pozemků a staveb, jejichž práva
byla konceptem územního plánu obce dotčena, podat své námitky. K námitkám později
podaným po uvedených lhůtách se nepřihlíželo. Navrhovatel v té době vlastníkem pozemku
nebyl a tak námitky podat nemohl, avšak ani netvrdí, že by je podal jeho právní předchůdce
ve vlastnictví pozemku. V únoru 2008 zpracoval pořizovatel návrh územního plánu Litoměřice.
Dne 6. 3. 2008 schválilo zastupitelstvo města Litoměřice pokyny pro zpracování návrhu
územního plánu a uložilo pořizovateli – odboru územního rozvoje pořídit na základě schválených
pokynů pro město návrh územního plánu.
Z výše uvedeného je patrné, že nový územní plán města Litoměřice byl pořizován
od roku 2004, byl veřejně projednáván, přičemž navrhovatel postup při jeho přijímání
nezpochybňuje (až do rozhodnutí o jeho námitkách) a ani Nejvyšší správní soud nemá důvodu
o správnosti tohoto postupu pochybovat a nad rámec uplatněných námitek v návrhu
jej přezkoumávat. Z uvedeného vyplývá, že navrhovatel, který pozemek kupoval kupní smlouvou
ze dne 18. 12. 2008, mohl a měl před uzavřením kupní smlouvy (na pozemek o rozloze a za cenu
uvedenou v kupní smlouvě) zjistit, zda je nový územní plán města Litoměřice vypracováván
a v jakém stadiu vypracování se nachází a pro jaký způsob využití je v něm pozemek, který hodlal
zakoupit, určen. Pokud je vypracováván nový územní plán, dá se předpokládat, že v něm mohou
být změny oproti původnímu. Přesvědčení navrhovatele, že tomu tak nebude, nemá žádné
opodstatnění.
Bez ohledu na výše uvedené bylo nutné zkoumat, zda novým územním plánem míra
zásahu do vlastnického práva navrhovatele přesáhla míru nezbytně nutnou a zda se odpůrce
snažil či nikoliv uvést do souladu veřejné a soukromé zájmy při rozhodování o rozvoji území,
a zda odpůrce při přijetí územního plánu a rozhodování o námitkách různých účastníků zachoval,
respektive nezachoval princip rovnosti.
Navrhovatel konkrétně tvrdí, že míra zásahu do jeho vlastnického práva přesáhla míru
nezbytně nutnou a tento zásah je tak v rozporu s čl. 11 odst. 4 ve spojení s čl. 4 odst. 4 Listiny
základních práv a svobod a dále je, podle něj, v rozporu s §18 odst. 2 stavebního zákona.
Podle čl. 18 odst. 4 Listiny základních práv a svobod vyvlastnění nebo nucené omezení
vlastnického práva je možné ve veřejném zájmu, a to na základě zákona a za náhradu.
Podle čl. 4 odst. 4 Listiny základních práv a svobod při používání ustanovení o mezích
základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu. Taková omezení nesmějí být
zneužívána k jiným účelům, než pro které byla stanovena.
Podle §18 zákona č.183/2006 Sb., ve znění pozdějších předpisů,
odst. 1 cílem územního plánování je vytvářet předpoklady pro výstavbu a pro udržitelný
rozvoj území, spočívající ve vyváženém vztahu podmínek pro příznivé životní prostředí,
pro hospodářský rozvoj a pro soudržnost společenství obyvatel území a který uspokojuje potřeby
současné generace, aniž by ohrožoval podmínky života generací budoucích;
odst. 2 územní plánování zajišťuje předpoklady pro udržitelný rozvoj území soustavným
a komplexním řešením účelného využití a prostorového uspořádání území s cílem dosažení
obecně prospěšného souladu veřejných a soukromých zájmů na rozvoji území. Za tím účelem
sleduje společenský a hospodářský potenciál rozvoje;
odst. 3 orgány územního plánování postupem podle tohoto zákona koordinují veřejné
i soukromé záměry změn v území, výstavbu a jiné činnosti ovlivňující rozvoj území a konkretizují
ochranu veřejných zájmů vyplývajících ze zvláštních právních předpisů.
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu ve výše již citovaném usnesení ze dne
21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 - 120, dospěl, mimo jiné, k těmto závěrům:
„Územní plán reguluje možné způsoby využití určitého území. V tomto smyslu
představuje významný, byť ve své podstatě spíše nepřímý zásah do vlastnického práva těch,
jejichž nemovitosti tomuto nástroji právní regulace podléhají, neboť dotyční vlastníci mohou své
vlastnické právo vykonávat pouze v mezích přípustných podle územního plánu. Znamená
to především, že jsou omezeni v tom, co se svým pozemkem či stavbou do budoucna mohou
činit, na přípustné varianty využití jejich nemovitostí, jež vyplývají z územního plánu. V tomto
smyslu může územní plán představovat zásadní omezení ústavně zaručeného práva vlastnit
majetek (čl. 11 LZPS), jež je jedním ze základních pilířů, na nichž již po staletí stojí západní
civilizace a její svobodný rozvoj. Zásahy do vlastnického práva proto musí mít zásadně
výjimečnou povahu, musí být prováděny z ústavně legitimních důvodů a jen v nezbytně nutné
míře a nejšetrnějším ze způsobů vedoucích ještě rozumně k zamýšlenému cíli, nediskriminačním
způsobem a s vyloučením libovůle a být činěny na základě zákona. Jedná-li se o zásahy, jejichž
citelnost přesahuje míru, kterou je vlastník bez větších obtíží a bez významnějšího dotčení
podstaty jeho vlastnického práva schopen snášet, nastupuje ústavní povinnost veřejné moci
zajistit dotčenému vlastníku adekvátní náhradu (čl. 11 odst. 4 LZPS), a to z veřejných prostředků
nebo z prostředků toho, v jehož prospěch je zásah do vlastnictví proveden (k civilizační
a politické úloze vlastnického práva v dějinách viz komplexně Richard Pipes: Vlastnictví
a svoboda, Argo, Praha 2008).
Omezení v podobě územního plánu je v obecné rovině uvedené podmínky schopno
zpravidla splňovat. V první řadě má v principu legitimní důvody – územní plánování
je prostředkem k harmonizaci poměrů na území jím regulovaném a umožňuje sladit veřejný
zájem (včetně veřejného zájmu přesahujícího dimenze regulovaného území) s individuálními
zájmy týkajícími se daného území. Znamená to tedy, že vlastníci dotčení územním plánováním
jsou zásadně povinni – za předpokladu, že i další shora uvedené podmínky budou splněny –
strpět i bez svého souhlasu omezení, která pro ně vyplývají z územního plánu, nepřesáhnou-li
určitou míru, v rámci níž lze taková omezení po každém vlastníku bez dalšího spravedlivě
požadovat (spravedlivou míru). Jaká míra to bude, je nutno posoudit vždy v konkrétním případě
s přihlédnutím k rozhodným okolnostem; není věcí rozšířeného senátu, aby na tomto místě
podrobněji formuloval hlediska pro určení takové ještě přípustné míry, neboť to je
v projednávané věci již otázkou v působnosti tříčlenného senátu.
V některých případech dosažení ústavně legitimních a zákonem stanovených cílů
územního plánování nebude možné dosáhnout způsobem, který by se každého jednotlivého
z vlastníků pozemků a staveb na územním plánem regulovaném území dotkl toliko ve spravedlivé
míře; v takovém případě je přípustný i zásah přesahující tuto míru, přičemž ani zde
k jeho provedení není nutný souhlas dotčeného vlastníka. Přípustnost takového zásahu i proti
vůli vlastníka je dána jeho ústavně legitimním a zákonem stanoveným cílem a splněním dalších
podmínek, jejichž komplex lze souhrnně označit za zásadu subsidiarity a minimalizace takového
zásahu (zásadou subsidiarity a minimalizace zásahů do vlastnických a jiných věcných práv
při tvorbě územního plánu musí být, jak výše uvedeno, ostatně vedena veškerá omezení
vyplývající z územního plánu, tedy i omezení nepřesahující spravedlivou míru; v opačném případě
by se jednalo o ústavně nepřípustný, neboť v rozporu s čl. 4 odst. 4 LZPS jsoucí zásah).
V rámci soudní kontroly procesu tvorby územního plánu (jeho změny) v řízení podle
§101a a násl. s. ř. s. soud zkoumá, zda jsou vůbec dány podmínky k zásahu územního plánu
do vlastnických práv určité osoby. Soud tedy především zkoumá, zda dotyčný zásah
do vlastnického práva má ústavně legitimní a o zákonné cíle opřený důvod a zda je činěn jen
v nezbytně nutné míře a nejšetrnějším ze způsobů vedoucích ještě rozumně k zamýšlenému cíli,
nediskriminačním způsobem a s vyloučením libovůle. Shledá-li soud, že některá z uvedených
kumulativních podmínek není splněna, je to zásadně důvodem pro zrušení územního plánu v té
části, jež s dotyčným zásahem souvisí, umožňuje-li takto omezený zásah soudu do územního
plánu charakter tohoto plánu jakož i povaha nepřípustného zásahu. Shledá-li naopak soud,
že všechny uvedené podmínky pro zásah byly naplněny, není to důvodem ke zrušení územního
plánu ani tehdy, jedná-li se o omezení ve větší než spravedlivé míře. Otázka, zda byla poskytnuta
či závazně přislíbena kompenzace, je pro účely posuzování zákonnosti územního plánu
irelevantní, neboť se v rámci procedury pořizování územního plánu neřeší; jde o otázku relativně
samostatnou. Není proto ani věcí soudu rozhodujícího o zákonnosti územního plánu,
aby se zabýval tím, zda zásah překročil spravedlivou míru, anebo nikoli; soud se omezí pouze
na posouzení dodržení zásady subsidiarity a minimalizace zásahu.“
Ze závěrů rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu výše uvedených senát
rozhodující v této věci vychází, neboť jsou pro ni použitelné.
V konkrétní projednávané věci Nejvyšší správní soud vychází z toho, že pozemek
navrhovatele p.č. 3918/1 zapsaný v k. ú. 685429 Litoměřice, má výměru 8222 m
2
, a v katastru
nemovitostí je veden jako druh pozemku: orná půda, způsob ochrany: zemědělský půdní fond,
rozsáhlé chráněné území. Podle grafické části územního plánu a podle písemné dokumentace,
kterou navrhovatel předložil současně s návrhem, pozemek navrhovatele tvoří zhruba vyjádřeno
obdélník, který se nachází na samém konci správního území města Litoměřice a jednou delší
stranou sousedí s pozemkem p. č. 278/3, který se již nachází v katastrálním území č. 768413
Trnovany u Litoměřic (stejně jako pozemek p. č. 278/1, který se nachází ještě dál za pozemkem
p. č. 278/3) a druhou delší stranou s pozemkem p. č. 3919/1 k. ú. Litoměřice, jednou kratší
stranou sousedí s ulicí Českolipská a druhou kratší stranou sousedí s pozemkem Českých drah –
železniční trať č. 087. Pozemek navrhovatele se nachází mimo hranice zastavěného území obce -
města Litoměřice. Podle grafické části – výkresu limitů, který je součástí Návrhu zadání územního
plánu, přes celou délku pozemku navrhovatele - od ulice Českolipská až po hranici pozemku
s drážním pozemkem, a téměř přes celou jeho šířku je zakresleno OP plynovodu a objektů na síti
VVTL a VTL.
Odpůrce varianty využití pozemku navrhovatele stanovené novým územním plánem
odůvodňuje veřejným zájmem na uspořádání dopravní situace v městě a veřejným zájmem
na rozvoji města v souvislosti s určením části města severně od železniční tratě č. 087 k možnosti
vybudování dalšího bydlení a přístupu k němu a konečně tím, že v dané lokalitě neměl možnost
použití jiného pozemku k zajištění uvedených vytčených cílů.
V zadání územního plánu jsou cíle nového územního plánu stanoveny
takto:„Hlavním
cílem nového územního plánu je stanovit dlouhodobě urbanistickou koncepci kvalitativního
rozvoje území. Koncepci, která bude vycházet z principů udržitelného rozvoje, z potřeby ochrany
stávajících přírodních, civilizačních a kulturních hodnot a vytvářet podmínky pro vznik hodnot
nových. Koncepce bude založena na komplexním návrhu prostorové struktury a funkční skladby
organismu města, na koordinaci všech jevů a činností v celém správním území.“ Řešené území
bylo vymezeno v rozsahu celého správního území města Litoměřice, které je tvořeno katastrálním
územím Litoměřice a katastrálním územím Pokratice. V požadavcích na vymezení zastavitelných
území bylo, mimo jiné, uloženo prověřit a na základě výsledků prověření vymezit
jako zastavitelná území „nové plochy pro bydlení v prostoru - Za Nemocnicí – zařazené v platné
ÚPD jako rezerva“. V požadavcích na řešení koncepce dopravy, občanského a technického
vybavení a nakládání s odpady, bylo, mimo jiné, stanoveno: „za stabilizované v řešeném území
považovat - trasu silnice I. třídy č. 15 včetně návrhu nové trasy ve východní části území
a přeložky v jižní části území …“ a dále: „pro nově navrhované rozvojové lokality navrhnout
základní hierarchii místních komunikací a jejich odpovídající napojení na stávající dopravní skelet
města“.
Novým územním plánem byla část pozemku navrhovatele sousedící s ulicí Českolipská
dotčena návrhem úpravy křižovatky označeným jako „D18 Prostor křižovatky obchvat I/15
Českolipská“ související s návrhem přeložky této komunikace. Na další části pozemku
navrhovatele je vymezen koridor pro účely vybudování budoucí obvodové páteřové komunikace
jako územní rezerva označená v územně plánovací dokumentaci písmenem C. Obvodová
páteřová komunikace by měla zajišťovat budoucí dopravní obsluhu lokality A „Za Nemocnicí –
východ“, která byla určena pro novou bytovou výstavbu a zamýšlená komunikace by měla vést,
mimo jiné, po délce pozemku navrhovatele od hranice s drážním pozemkem až k ulici
Českolipské, do místa, kde je plánovaná výše uvedená křižovatka „D18 Prostor křižovatky
obchvat I/15 Českolipská“ a odtud navazovat na stávající dopravní skelet města a na nově
vedoucí silnici I/15 městem. Odpůrce považuje z urbanistické koncepce územního plánu
a z uspořádání území (samotný okraj správního území města Litoměřice) vybudování této
obvodové páteřové komunikace pro budoucí dopravní obsluhu lokality A „Za Nemocnicí –
východ“ za zcela zásadní a také jedinou možnou variantu.
Navrhovatel konkrétně tvrdí, že v dané lokalitě je možné trasu komunikace umístit
na přilehlé pozemky ve vlastnictví České republiky, zejména jde o pozemek p. č. 278/3
a pozemek p. č. 278/1, oba v katastrálním území Trnovany u Litoměřic. To odpůrce vylučuje,
protože tyto pozemky nejsou v jeho správním území. Nejvyšší správní soud k tomu uvádí,
že řešené území novým územním plánem bylo vymezeno v rozsahu celého správního území
města Litoměřice, které je tvořeno katastrálním územím Litoměřice a katastrálním územím
Pokratice, tedy nikoliv také Trnovany u Litoměřic, a proto tuto námitku navrhovatele neshledává
důvodnou. Podle odpůrce v uvedené lokalitě ve správním území města Litoměřice se žádné
pozemky ve vlastnictví České republiky nenacházejí, přičemž opak netvrdí ani navrhovatel,
který poukazuje jen na pozemky p. č. 278/3 a p. č. 278/1, oba v katastrálním území Trnovany
u Litoměřic. Navrhovatel dále namítal, že navržená rezerva pro vybudování plánované
komunikace na jeho pozemku souvisí se změnou určení využití blízkého pozemku p. č. 3919/1
(v sousedství parcely navrhovatele č. 3918/1) z dosavadních zahrádek na bydlení. Podle něj
je tento pozemek pro bydlení zcela nevhodný a nezpůsobilý z hygienického hlediska,
neboť se nachází mezi dvěma dopravními komunikacemi, v těsném sousedství objektů
průmyslové výroby a přes tento pozemek vede vysokotlaký plynovod s ochranným pásmem.
Odpůrce však změnu využití pozemku p. č. 3919/1 novým územním plánem vyloučil,
neboť tento pozemek je i nadále zařazen do ploch individuální rekreace – zahrádkářské osady
a vůbec nesouvisí se zamýšlenou obvodovou páteřovou komunikaci. Nejvyšší správní soud
z předložené grafické části územně plánovací dokumentace ověřil správnost tvrzení odpůrce,
neboť blízký navrhovatelem namítaný pozemek p. č. 3919/1 – sousedící s pozemkem
navrhovatele p. č. 3918/1 se nachází v zastavěném území (a tvoří hranici zastavěného území)
a je označen písmenem RZ, což znamená individuální rekreace – zahrádkářské osady.
Navrhovatel tedy neprokázal, že zamýšlená obvodová páteřová komunikace má souvislost s jím
tvrzenou změnou určení využití sousedního pozemku p. č. 3919/1. Nejvyšší správní soud
z vyjádření odpůrce a z předložené územně plánovací dokumentace má za prokázáno,
že zamýšlená obvodová páteřová komunikace má zajistit dopravní obslužnost lokality označené
v územně plánovací dokumentaci písmenem A „Za Nemocnicí – východ“ určené k bytové
výstavbě. Územní rozvoj v lokalitě A „Za Nemocnicí – východ“ patří mezi veřejný zájem,
který odpůrce, jak zdůraznil, chrání a uplatňuje ve smyslu §18 odst. 4 zákona č. 183/2006 Sb.
Zamýšlenou obvodovou páteřovou komunikaci však odpůrce nemůže umístit na pozemky mimo
své správní území. S tím pak souvisí i křižovatka „D18 Prostor křižovatky obchvat I/15
Českolipská“. V současné době je podle odpůrce silnice první třídy I/15 vedena zastavěným
obytným územím města. Návrh její přeložky řeší komplikovanou a neustále se zhoršující situaci
v ulicích Na Kocandě a Českolipská, přičemž důležitým přínosem pro toto zastavěné území bude
zlepšení životního prostředí z hlediska snížení imisního zatížení ale určitě i hluku,
což v zastavěném území kladně ovlivní veřejné zdraví. Přeložka silnice I/15 byla navržena
jako veřejně prospěšná stavba. Hledání optimální trasy pro nové vedení této silnice městem bylo,
podle odpůrce, dlouhodobou činností a bylo proto vypracováno několik studií řešení. Výsledným
řešením je až to schválené novým územním plánem.
V řízení podle §101a a násl. s. ř. s. soud zkoumá, zda jsou dány podmínky k zásahu
územního plánu do vlastnických práv určité osoby, především tedy zkoumá, zda dotyčný zásah
do vlastnického práva má ústavně legitimní a o zákonné cíle opřený důvod a zda je činěn jen
v nezbytně nutné míře a nejšetrnějším ze způsobů vedoucích ještě rozumně k zamýšlenému cíli,
nediskriminačním způsobem a s vyloučením libovůle.
V daném případě má Nejvyšší správní soud za to, že byly splněny podmínky pro zásah
územního plánu do vlastnických práv navrhovatele. Tento zásah byl učiněn v souladu s cíli zadání
územního plánu stanovit dlouhodobě urbanistickou koncepci kvalitativního rozvoje území města
Litoměřice, přičemž mezi tyto cíle lze rozhodně zařadit rozvoj území pro nové bydlení v lokalitě
označené písmenem A „Za Nemocnicí – východ“, zajištění přístupové komunikace k této lokalitě
navazující na stávající dopravní skelet města a zajištění – uspořádání dopravní infrastruktury
ve městě, když silnice I/15 je jednou z páteřních tras základního komunikačního systému města
(a regionu). Zásah do vlastnického práva navrhovatele byl tedy učiněn z důvodů veřejných, městu
a jeho obyvatelům prospěšných a opírá se o zákonné cíle. Zásah není diskriminační a nejedná
se o libovůli. Zásah byl učiněn v nezbytné míře pro splnění vytčených cílů. Pozemek
navrhovatele má 8222 m
2
. Ve své jihovýchodní části je dotčen návrhem úpravy křižovatky
označené jako „D18 Prostor křižovatky obchvat I/15 Českolipská“ o rozsahu výměry 1258 m
2
,
a v tomto rozsahu jde o zastavitelné území pro výstavbu uvedené křižovatky. Na hlavním výkresu
2.2 koncepce uspořádání krajiny je tato část pozemku součástí souhrnného označení DI. Ve své
severovýchodní části je pozemek na hlavním výkresu 2.2 koncepce uspořádání krajiny dotčen
zařazením do prostoru označeného jako C, rezerva pro umístění komunikace k zamýšlené lokalitě
bydlení označené písmenem A „Za Nemocnicí – východ“. Na západní straně je část pozemku
na hlavním výkresu 2.2 koncepce uspořádání krajiny pozemku zařazena do ploch smíšeného
nezastavěného území S.po, to znamená přírodní preference, ochranná zóna. Určení využití
západní strany pozemku navrhovatele odpůrce odůvodňuje tím, že pozemek navrhovatele
o výměře cca 82 arů, délce cca 140 m a šířce cca 58 m je z větší části zatížen omezeními a limity
vycházejícími z právních předpisů. Ve své šířce je ze severní strany pozemek v šíři 60 m zasažen
ochranným pásmem dráhy (trať 087 Lovosice – Česká Lípa), a z protější strany je zasažen
ochranným pásmem silnice I. třídy v šíři 50 m a po celé své délce je zasažen ochranným
a bezpečnostním pásmem vysokotlakého plynovodu (VTL). Podle odpůrce je u VTL plynovodu
DN 150 bezpečnostní pásmo 20 m na každou stranu; šířka bezpečnostního pásma VTL
plynovodu, který probíhá téměř v ideální polovině parcely široké cca 58 m, tak zasahuje
převážnou část pozemku. Navrhovatel ve svém vyjádření ze dne 12. 3. 2010 nepopírá zatížení
svého pozemku omezeními a limity, má ale za to, že existence limitů na pozemku nevylučuje jeho
stavební využití. Navíc navrhovatel namítá, že limity dané například umístěním vysokotlakého
plynovodu na předmětném pozemku existovaly i v době před vydáním nového územního plánu,
tedy kdy navrhovatel pozemek kupoval s cílem jej využít k podnikatelským aktivitám. Nejvyšší
správní soud vychází stejně jako odpůrce z toho, že předmětný pozemek je v katastru
nemovitostí veden jako „orná půda“ a takový jej navrhovatel kupoval. Pozemek v této části
navazuje na území zařazené na hlavním výkresu 2.2 koncepce uspořádání krajiny jako RZ
individuální rekreace – zahrádkářské osady. Jestliže při určení využití této části pozemku tak,
jak je v územně plánovací dokumentaci uvedeno, odpůrce rozhodl výše uvedeným způsobem,
nejeví se Nejvyššímu správnímu soudu, že by jednal diskriminačně nebo libovolně ve vztahu
k navrhovateli. Nejvyšší správní soud nemůže odpůrci uložit, jakým způsobem má rozhodnout,
tedy jaké má být využití pozemku, může jen jeho postup ze zákonem stanovených důvodů
přezkoumat, což učinil. Navíc Nejvyšší správní soud uvádí, že podle předchozího územního
plánu byl pozemek navrhovatele v zóně průmyslové výroby, s dominantním určením
pro průmyslové a skladové areály atd., avšak také s určením vhodným jako: obslužné komunikace
s vazbou na nadřazenou silniční síť s trasami MHD, odpovídající infrastruktura, plošná, liniová
a ochranná zeleň, komerční aktivity, nadřazená technická infrastruktura města (topné zdroje,
rozvodny). Konkrétní využití, respektive změna využití (jde o ornou půdu) pozemku by bylo
na posouzení konkrétního návrhu navrhovatele příslušným orgánem. Lze souhlasit s odpůrcem,
že příslušný orgán by musel řešit např. i existenci ochranného a bezpečnostního pásma
vysokotlakého plynovodu (VTL). Odpůrce ve věci také namítal, že ho navrhovatel po nabytí
vlastnictví pozemku s žádnými svými návrhy na využití pozemku neseznámil, proto k nim
ani nemohl přihlédnout.
Navrhovatel v návrhu také namítal, že se odpůrce s jeho námitkami, které podal, řádně
nevypořádal a teprve dodatečně se k nim vyjádřil až po podání návrhu, tedy v průběhu tohoto
řízení. Z obsahu rozhodnutí o námitkách vyplývá, že se odpůrce s námitkami vypořádal
způsobem tam uvedeným, který považuje Nejvyšší správní soud za dostačující. Některé námitky
navrhovatele však byly uvedeny naprosto v obecné poloze, takže na ně nebylo lze ani reagovat.
To se týká především jeho poukazu na ekonomickou krizi, zvyšující se nezaměstnanost a potřebu
podpory průmyslu, s čímž je, podle něj, navrhovaná změna územního plánu v rozporu s cíli
územního plánování podle §18 odst. 1 a odst. 4 zákona č. 183/2006 Sb., neboť zamezuje
hospodářskému rozvoji dané lokality, která již svým charakterem hospodářským účelům slouží.
Navrhovatel však odpůrce se svými podnikatelskými záměry poté, co předmětný pozemek koupil,
neseznámil.
Dále také navrhovatel namítal, že odpůrce porušil zásadu rovnosti přístupu k navrhovateli
a jiným účastníkům řízení, konkrétně k Ing. M. Z. Ing. M. Z. podala námitku k navrženému
využití jejího pozemku p.č. 1345/84. Tento celý pozemek byl zařazen v návrhu do plochy –
sídelní zeleň veřejná (ZS), s čímž vlastnice nesouhlasila a žádala, aby byl zařazen do plochy pro
individuální bydlení v rodinných domech, neboť pozemek kupovala za účelem výstavby
rodinných domů a má za to, že veřejná zeleň by měla být přednostně umísťovaná na pozemcích
ve vlastnictví města Litoměřice. V platném územním plánu města Litoměřice je pozemek veden
jako rezervní plocha pro individuální výstavbu. Námitce bylo vyhověno jen částečně. Tato
skutečnost vycházela z podmínek a možností napojení na veřejnou infrastrukturu jak
navrhovanou, tak již z části zrealizovanou.V předchozím územním plánu byla předmětná parcela
zařazena v plochách „čisté obytné zóny ČOB“ a z převažující části v plochách „zóna rekreačně
klidová ZRK“. Z hlediska potvrzení právní jistoty ve způsobu použití pozemku vycházející z
předchozí územně plánovací dokumentace byla parcela v novém územním plánu opět rozdělena
do těchto dvou ploch s rozdílným způsobem využití. K této námitce navrhovatele odpůrce uvedl,
že při řešení námitek postupoval vždy zcela individuálně, s přihlédnutím k rozhodným
okolnostem. Nemůže se tak jednat o porušení principu rovnosti. I Nejvyšší správní soud má za
to, že při řešení námitek navrhovatele a Ing. M. Z. nedošlo k porušení principu rovnosti, neboť
odpůrce vycházel z konkrétních skutečností, a ty byly v případě obou vlastníků pozemků
dotčených novým územním plánem rozdílné.
Nejvyšší správní soud po přezkoumání opatření obecné povahy – Územního plánu
vydaného odpůrcem dne 22. 10. 2009 pod č. j. 70681/09/ROZ/LK1, v části týkající se pozemku
navrhovatele č. 3918/1 nacházejícího se v katastrálním území Litoměřice, obec Litoměřice,
z důvodů uvedených v návrhu, dospěl k závěru, že návrh není důvodný a proto ho zamítl.
Výrok o nákladech řízení se opírá o §101d odst. 5 s. ř. s., podle něhož na náhradu
nákladů nemá žádný z účastníků řízení právo.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 19. března 2010
JUDr. Ludmila Valentová
předsedkyně senátu