ECLI:CZ:NSS:2012:5.AS.106.2011:77
sp. zn. 5 As 106/2011 - 77
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové,
soudkyně JUDr. Ludmily Valentové a soudce JUDr. Jakuba Camrdy v právní věci žalobce: M. Š.,
zastoupeného JUDr. Jitkou Pasekovou, advokátkou se sídlem v Příbrami, Zahradnická 74, proti
žalovanému: Krajský úřad Středočeského kraje, se sídlem v Praze, Zborovská 11, v řízení o
kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 29. 7. 2011,
č. j. 4 Ca 3/2009 - 31,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává .
Odůvodnění:
Kasační stížností se žalobce (dále jen „stěžovatel“) domáhá zrušení shora označeného
rozsudku Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“), kterým byla zamítnuta jeho žaloba
proti rozhodnutí žalovaného ze dne 10. 10. 2008, č. j. 114373/2008/KUSK. Tímto bylo
zamítnuto jeho odvolání proti rozhodnutí Městského úřadu Příbram ze dne 2. 6. 2008,
č. j. DÚ/179/21124/2008/OddSŘ/Pribyl, jímž byl stěžovatel uznán vinen ze spáchání přestupku
proti bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích dle ustanovení §22 odst. 1
písm. f) bod 4. zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve tehdy platném znění (dále jen „zákona
o přestupcích“), a to porušením ustanovení §4 písm. b) a ustanovení §18 odst. 4 zákona
č. 361/2000 Sb., o silničním provozu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o silničním
provozu“), a byla mu uložena pokuta ve výši 1500 Kč a povinnost nahradit náklady spojené
s projednáváním přestupku ve výši 1000 Kč.
V kasační stížnosti stěžovatel namítá nesprávné posouzení právní otázky soudem,
když městský soud na zjištěný skutkový stav aplikov al sice správný předpis, ale dopustil
se nesprávnosti při jeho výkladu. Nesprávné posouzení právní otázky považuje stěžovatel
za nezákonné, neboť se přímo promítá do výroku napadaného rozhodnutí, resp. toto nesprávné
právní posouzení je pro výrok napadeného rozhodnutí soudu rozhodující. Stěžovatel rovněž
namítá nepřezkoumatelnost rozsudku městského soudu a tvrdí, že městský soud rozhodl,
aniž by se dostatečně vypořádal s právní argumentací stěžovatele a jeho námitkami.
Městský soud se dle stěžovatele nevypořádal s rozdílem mezi formální a materiální
stránkou přestupku; stěžovatel zde poukazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
14. 12. 2009, č. j. 5 As 104/2008 - 45, kde se uvádí, že materiáln í aspekt přestupku je jedním
ze základních atributů definice přestupku a musí se vždy prokazovat a nikdy presumovat.
V případě stěžovatele místo měření bylo rovné a přehledné a bez dalších účastníků silničního
provozu, kde stěžovatel nikoho ani ohrozit či omezit nemohl. Materiální stránka přestupku tedy
dle stěžovatele naplněna nebyla. Městský soud uvádí, že skutková podstata uvedeného přestupku
vyžaduje pouze překročení nejvyšší dovolené rychlosti v obci o určitou hodnotu a nevyžaduje
existenci dalších z hlediska práva nežádoucích následků. Toto je v jasném r ozporu s výše
uvedeným rozsudkem Nejvyššího správního soudu, kde se uvádí, že jednání, jehož formální
znaky jsou označeny zákonem za přestupek, naplňuje v běžně se vyskytujících případech
materiální znak přestupku, neboť porušuje či ohrožuje určitý zájem společnosti. Z tohoto závěru
však nelze dovodit, že k naplnění materiálního znaku skutkové podstaty přestupku došlo vždy,
když je naplněn formální znak přestupku zaviněným jednáním fyzické osoby.
Pokud se k okolnostem jednání, jež naplní formální znaky skutkové podstaty přestupku, přidruží
takové další významné okolnosti, které vylučují, aby ta kovým jednáním byl porušen
nebo ohrožen právem chráněný zájem společnosti, nedojde k naplnění materiálního znaku
přestupku a takové jednání potom nemůže být označeno za přestupek. Stěžovatel se domnívá,
že se zde jedná právě o tento případ, neboť měření probíhalo za dobrého počasí na rovném
a širokém úseku komunikace bez přechodu pro chodce, po obou stranách vozovky jsou široké
zelené pruhy trávy, které oddělují chodník y a navíc z jedné strany je oddělující dřevěná zeď
zabraňující v přecházení vozovky, a hlavně v době měření nebyl na vozovce žádný provoz,
takže stěžovatel ani nemohl nikoho ohrozit. Právě v tomto spatřuje stěžovatel významné
okolnosti, které vylučují, aby takovým jednáním byl porušen nebo ohrožen právem chráněný
zájem společnosti. Zde se jak krajský úřad, tak i m ěstský soud ocitly v důkazní nouzi, neboť pro
svá tvrzení o naplnění materiální stránky přestupku nepodaly ani jeden důkaz. Ve výše uvedeném
rozsudku Nejvyššího správního soudu se uvádí, že správní orgán je povinen si v přestupkovém
řízení opatřit takové důkazy, které mu umožní rozhodnout o tom, zda byl přestupek spáchán
či nikoliv, tedy i o tom, zda byl posuzovaným jednáním porušen nebo alespoň ohr ožen zájem
společnosti ve smyslu ustanovení §2 odst. 1 zákona o přestupcích.
K tomuto dále stěžovatel uvádí, že rychlost jízdy je pouze jednám z mnoha atributů,
které pouze ve svém souhrnu rozhodují o tom, zda je či n ení jízda nebezpečná a nelze ji vytrhávat
z kontextu, jak to činí městský soud, bez ohledu na další výše uvedené skutečnosti. O bezpečnosti
jízdy rozhoduje celá řada faktorů jako např. stav vozovky, stav a technické p arametry vozidla
(ne všechna vozidla mají např. stejnou brzdnou dráhu), zatížení vozidla, okamžitý stav řidiče, jeho
zkušenosti, rychlost, hustota provozu atd. Proto nelze o bezpečnosti či nebezpečnosti jízdy
usuzovat pouze na základě rychlosti, jak to činí městský soud. Kdyby byla situace na vozovce jiná,
např. náledí, sníh, déšť, nepřehledná situace, pak by stěžovatel tomu přizpůsobil i rychlost jízdy,
neboť přizpůsobení stylu jízdy okamžitému stavu a povaze vozovky je hlavní funkcí a povinností
řidiče.
Stěžovatel dále namítá, že v žalobě uvedl, že odvolání proti rozhodnutí Městského úřadu
Příbram podal dne 2. 7. 2008 a rozhodnutí Krajského úřadu obdržel až dne 17. 10. 2008,
což je v rozporu s ustanovením §71 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „správní řád“), který v tomto případě připouští lhůtu maximálně 30 dnů
a krajský úřad ji překročil o více jak dva měsíce. Z toho dle stěžovatele vyplývá, že již samo
vydání tohoto rozhodnutí je nezákonné. Stěžovatel má za to, že lhůta uvedená v zákoně
je pro krajský úřad závazná a nelze ji odbýt tím, že prostě omylem zařadil spis mezi vyřízené.
Zde se stěžovatel neztotožňuje s argumentací městského soudu ohledně opatření proti nečinnosti
a nadále považuje rozhodnutí za nezákonné.
Dále stěžovatel uvádí, že žalobu proti rozho dnutí krajského úřadu podal dne 23. 1. 2009
a rozsudek obdržel dne 31. 8. 2011, tedy po dvou letech a 7 měsících, což považuje
za nepřiměřený průtah v jednoduché kauze, ve které si městský soud ani neopatřoval žádné
důkazy.
Z výše uvedených důvodů proto stěžovatel navrhuje, aby Nejvyšší správní soud rozsudek
městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvádí, že stěžovatel argumentuje
rozsudkem NSS, ve kterém však šlo o materiální stránku přestupku u překročení nejvyšší
povolené rychlosti o 2 km/hod, nikoliv o desetkrát více (20 km/hod) jako v nyní projednáva né
věci, nelze se proto uvedeného rozsudku dovolávat.
Skutkovou podstatou přestupku definuje ustanovení §22 odst. 1, písm. f), bod 4. zákona
o přestupcích tak, že „(P)řestupku se dopustí ten, kdo v provozu na pozemních komunikacích při řízení
vozidla překročí nejvyšší dovolenou rychlost stanovenou zvláštním právním předpisem nebo dopravní z načkou
v obci o méně než 20 km/hod...“ Tímto jsou definovány formální znaky přestupku obecné i typové,
ale současně i materiální znak tohoto přestupku. Materiálním znakem přestupku je „zaviněné
jednání, které porušuje nebo ohrožuje zájem společnosti a je za přestupek výslovně označeno v t omto nebo jiném
zákoně“ (viz ustanovení §2 zákona o přestupcích). K naplnění materiálního znaku tohoto
přestupku tedy dojde dle žalovaného nejen ohrožením bezpečnosti silničního provozu,
resp. ohrožením bezpečnosti ostatních účastníků silničního prov ozu (chodců a řidičů),
ale také současně porušením příslušného ustanovení zvláštního zákona, konkrétně ustanovení
§18 odst. 4 zákona o silničním provozu, které závazně nařizuje „...V obci smí jet řidič rychlostí nejv ýše
50 km/hod, a jde-li o dálnici nebo silnici pro motorová vozidla, nejvýše 80 km /hod....“. Tedy tím,
že stěžovatel jel v uzavřené obci rychlostí vyšší o 20 km/ hod než povolenou zákonem, porušil
zájem společnosti svým úmyslným jednáním. K argumentaci stěžovatele, že se jednalo o úsek
pozemní komunikace „za dobrého počasí, na rovném širokém úseku komunikace bez přechodu pro chodce,
po obou stranách vozovky jsou široké zelené pruhy trávy...“ , žalovaný uvádí skutečný stav pozemní
komunikace, na které se stěžovatel přestupku dopustil. T řída „Osvobození‘ v Příbrami
je pozemní komunikace směřující ze severovýchodu k jihozápadu. Na této ulici má své
provozovny, obchody a sídla celkem 152 podnikatelů (zdroj: veřejný registr ARES, MF ČR).
Je zde Aquapark, poštovní úřad, poliklinika s lékárnou (č. p. 387) a gymnázium (č. p. 402, 403
a 404). Na třídě „Osvobození“ je celkem 9 přechodů pro chodce ; nadto kontrola stěžovatele byla
provedena v oblasti zastávky MHD. Z tohoto skutkového stavu te dy vyplývá, že stěžovatel míjel,
a pokud by nebyl zastaven policií pro rychlou jízdu, minul by, mimo jiné, gymnázium s ohledem
na čas 14:20 hod. s množstvím studentů odcházejících po vyučování domů; polik liniku
s množstvím pacientů, ať již přicházejících, tak i odcházejících, zastávku MHD se zde čekajícími
cestujícími a celkem 9 přechodů pro chodce (srovnej důkazní materiál fotografii ze spisu
správního orgánu prvního stupně, kde jsou zřetelně vidět za vozidlem řízen ým stěžovatelem
celkem tři dopravní značky označující přechod pro chodce). Z výše uvedeného dle žalovaného
vyplývá, že stěžovatel ohrozil a porušil zákonem chráněn ý zájem společnosti, a tím naplnil
materiální stránku přestupku.
Sankce za tento přestupek byla uložena na nejspodnější možné hranici ve výši 1500 Kč.
Uložením sankce na nejspodnější možné hranici správní orgán plně zohlednil společenskou
nebezpečnost spáchaného přestupku.
K nedodržení lhůt pro vydání rozhodnutí v odvolacím řízení stěžovatel neuvádí , podle
jakého konkrétního ustanovení zákona je spojena nezákonnost vydaného rozhodnutí
s překročením správní lhůty. Navíc stěžovatel při svém výpočtu překročení lhůty opomněl
odečíst od celkové doby vydání rozhodnutí v odvolání lhůt u 30 dnů pro postoupení odvolání
(ustanovení §88 správního řádu). Odvolání bylo doručeno správnímu orgánu prvního stupně dne
2. 7. 2008, spis s odvoláním byl postoupen dne 24. 7. 2008,. doručen žalovanému byl dne
29. 7. 2008, tímto dnem počala běžet správní lhůta pro vydání rozhodnutí. Rozhodnutí bylo
vydáno dne 15. 10. 2008, tedy po 78 dnech, lhůta byla překročena o čtyřicet osm dnů.
S ohledem na výše uvedené žalovaný navrhuje, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost
zamítl.
Kasační stížnost je podle ustanovení §102 a násl. s. ř. s. přípustná a jsou v ní namítány
důvody odpovídající ustanovení §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. Rozsahem a důvody kasační
stížnosti je Nejvyšší správní soud podle ustanovení §109 odst. 2 a 3 s. ř. s. vázán.
Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížností napadený rozsudek městského soudu
a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
Zásadním předmětem sporu je, zda lze jednání stěžovatele po stránce materiální
považovat za přestupek či nikoli. Stěžovatel se vzhledem ke skutečnosti, že místo měření bylo
přehledné a bez dalších účastníků silničního provozu domnívá, že nebyla naplněna materiální
stránka přestupku, přitom se dovolává judikatury Nejvyššího sp rávního soudu ve věci,
o níž se domnívá, že je identická i pro posouzení jeho věci. S touto argumentací se Nejvyšší
správní soud neztotožňuje.
Podle ustanovení §2 odst. 1 zákona o přestupcích „přestupkem je zaviněné protiprávní jednání,
které porušuje nebo ohrožuje zájem společnosti a je za přestupek výslovně označeno v tomto nebo jiném zákoně.“
Jak vyplývá z uvedeného ustanovení, znaky přestupku jsou stanoveny zákonem, přičemž
přestupek je vymezen materiálním a formálním znakem, které musí být naplněny současně.
Naplnění formálního znaku stěžovatel nijak nezpochybňuje, tedy netvrdí, že by povolenou
rychlost v obci nepřekročil. Materiální znak je představován tím, že zaviněné protiprávní jednání
porušuje nebo ohrožuje zájem společnosti a zájmy uvedené v ustanovení §1 zákona
o přestupcích; zde stěžovatel s odkazem na aktuální situaci na vozovce tvrdí, že tento znak
naplněn nebyl, neboť v dané chvíli nemohl nikoho ohrozit. Odkazuje v této souvislosti
na rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 5 As 104/2008 - 74 ze dne 14. 12. 2009.
Stěžovatel se způsobem své jízdy dopustil jednání, které bylo správním orgánem
kvalifikováno jako přestupek dle ustanovení §22 odst. 1 písm. f) bod 4. zákona o přestupcích,
kterého se dopustí ten, kdo v provozu na pozemních komunikacích při řízení vozidla překročí
nejvyšší povolenou rychlost pro jízdu v obci o méně než 20 km/h od. Stěžovatel v projednávané
věci překročil nejvyšší povolenou rychlost pro jízdu v obci o 19 km/hod, tedy ve výši blížící
se horní hranici rychlosti, která je pro danou skutkovou podstatu vymezena zákonem.
Tím stěžovatel naplnil jak formální (zaviněné protiprávní jednání – překročení rychlosti o méně
než 20 km/hod) i materiální (ohrozil zájem společ nosti – bezpečnost provozu na pozemní
komunikaci rychlou jízdou) znaky přestupku. Jak již Nejvyšší správní soud uvedl ve výše
citovaném rozsudku, formální znaky přestupkového jednání naplňují v běžných případech i znaky
materiální. Z rozsudku, jehož se stěžovatel dovolává, však nelze dovodit, že by k naplnění
materiálního znaku skutkové podstaty přestupku nedošlo vždy, když je sice naplněn formální
znak přestupku zaviněným jednáním fyzické osoby , avšak nedojde k přímému ohrožení osob
nebo majetku. Je totiž možné, že za konkrétních okolností a v určitém konkrétním případě,
nemusí překročení rychlosti vždy znamenat, že byla naplněna i materiální stránka přestupku proti
bezpečnosti silničního provozu na pozemních komunikacích (viz zmíněný rozsudek NSS,
kdy se jednalo o překročení rychlosti o 2 km/hod., přitom k měření rychlosti došlo několik metrů
na přehledné m úseku před umístěním značky „konec obce“ ). Nicméně tato konstrukce platí
pouze v případě, kdy existují významné okolnosti, které vylučují, aby takovým jednáním byl
porušen nebo ohrožen právem chráněný zájem společnosti; tím nedojde k naplnění materiálního
znaku přestupku a takové jednání potom nemůže být označeno za přestupek. Tak tomu, však
vzhledem k místu, kde došlo k naměření rychlosti stěžovatele, nebylo.
Zákon o přestupcích ani jiný právní předpis nestanoví přesnou hranici rychlosti jízdy
motorovým vozidlem, jejíž překročení způsobí naplnění materiálního znaku přestupku. Správní
orgány jsou povinny zkoumat vždy, když rozhodují, zda určité jednání je přestupkem či nikoliv,
také otázku, jestli došlo k naplnění obou znaků přestupku, tj. znaku formálního i znaku
materiálního (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 2. 2005,
č. j. 7 As 18/2004 - 48, dostupný na www.nssoud.cz). Okolnostmi, jež snižují nebezpečnost
jednání pro chráněný zájem společnosti pod míru, která je typická pro běžně se vyskytující
případy přestupků, mohou být zejména, avšak nikoliv výlučně, význam právem chráněného
zájmu, který byl přestupkovým jednáním dotčen, způ sob jeho provedení a jeho následky,
okolnosti, za kterých byl přestupek spáchán, osoba pachatele, míra jeho zavinění a jeho pohnutka.
Okolnosti, jež vylučují porušení nebo ohrožení zájmu společnosti, musí být ovšem posuzovány
vždy v každém konkrétním případě a nelze, jak to naznačuje stěžovatel, vyslovovat paušální
závěry o tom, že např. míra společenské nebezpečnosti překročení nejvyšší povolené rychlosti na
přehledném úseku je tak mizivá, že zde není naplněna materiální stránka přestupku. Opačný
přístup ze strany správních orgánů či soudů by vedl k nahrazování role zákonodárce jejich
rozhodovací činností, což by odporovalo principu dělby moci v demokratickém právním státě
(viz čl. 2 odst. 1 Ústavy).
Nejvyšší správní soud konstatuje, že není pochyb o tom, že až teprve poté, co je zjištěno
naplnění materiálního znaku přestupku, může správní orgán dojít k závěru, že konkrétním
jednáním obviněného byl spáchán přestupek. Pokud naopak správní orgán na základě zjištěného
skutkového stavu dospěje k závěru, že z o kolností případu je zřejmé, že jednáním osoby
obviněné z přestupku, jež sice nese formální znaky skutkové podstaty přestupku, nedošlo
k porušení ani k ohrožení právem chráněného zájmu, má povinnost (nikoliv pouze možnost)
řízení zastavit podle §76 odst. 1 písm. a) zákona o přestupcích. Ustanovení §3 zákona
č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „správní řád“) stanoví,
že „správní orgán postupuje tak, aby byl zjištěn stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti“. Podle §50
odst. 3 věty druhé správného řádu „ v řízení, v němž má být z moci úřední uložena povinnost, je správní
orgán povinen i bez návrhu zjistit všechny rozhodné okolnosti svědčící ve prospěch i v neprospěch toho, komu
má být povinnost uložena.“ Přitom, jak bylo již výše uvedeno, je správní orgán povinen zjistit,
zda došlo k naplnění jak formálních, tak i materiálních znaků přestupku. V souzeném případě
je zde v prvé řadě okolnost spočívající v prokázaném překročení povolené rychlosti téměř
o 20 km/hod. Tato skutečnost v intencích citovaného rozsudku by nemusela vést k závěru
o dostatku materiální stránky přestupku, nicméně správní orgán nevycházel pouze ze samotného
překročení povolené rychlosti, ale zejména z okolností případu, tj, zejm. z toho, že komunikace
prochází místy, s výskytem obchodů, školy, polikliniky, s místem vyznačených přechodů
pro chodce, apod. To jsou okolnosti zcela zásadně odlišné od okolností, které soud posuzoval
v případě rozsudku č. j. 5 As 104/2008 - 45, jehož se stěžovatel nepřípadně dovolává.
Stěžovatelem tvrzené okolnosti případu, které by v daném případě mohly snížit společenskou
nebezpečnost jednání na takovou míru, aby nenaplnila materiální znak spáchaného přestupku ,
v jeho případě nebyly dány.
Stran namítané nepřezkoumatelnosti rozsudku městského soudu Nejvyšší správní soud
konstatuje, že stěžovatel v kasační stížnosti přesně nekonkretizoval, v čem nepřezkoumatelnost
soudního rozhodnutí spočívá. Pokud měl na mysli zdůvodnění, proč městský soud v jednání
stěžovatele spatřuje i materiální znaky přestupku, Nejvyšší správní soud, přestože připouští,
že zdůvodnění není nikterak obsáhlé, odůvodnění nepřezkoumatelným neshledává.
Ohledně namítané nezákonnosti rozhodnutí o odvolání z důvodu překročení lhůty pro vydání
rozhodnutí, se Nejvyšší správní soud zcela ztotožňuje s odůvodněním městského soudu.
Nedodržení lhůty k vydání rozhodnutí žalovaným je nesprávným úředním postupem ve smyslu
ustanovení §5 a ustanovení §13 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou
při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona
České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád) , ve znění
pozdějších předpisů, nikoliv nezákonností, jak ji předpokládá stěžovatel; samo o sobě není
způsobilé založit nezákonnost správního rozhodnutí. Pokud měl stěžovatel za to, že dochází
k průtahu v soudním řízení u městského soudu, měl využít některý z preventivních prostředků
nápravy, které právní řád připouští (viz zákon č. 6/2002 Sb., o soudech a soudc ích). Pokud má
stěžovatel dojem, že postupem městského soudu mu byla způsobena škoda, nic mu nebrání
využít některý z kompenzačních prostředků nápravy. Nicméně tyto stěžovatelem tvrzené
skutečnosti nejsou relevantním kasačním důvodem.
Nejvyšší správní soud neshledal kasační námitky uplatněné stěžovatelem ve smyslu
ustanovení §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. důvodnými, a proto dle ustanovení §110
odst. 1 s. ř. s. kasační stížnost zamítl.
O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle ustanovení
§60 odst. 1 ve spojení s ustanovením §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl ve věci úspěch, proto mu
právo na náhradu nákladů nenáleží. To by náleželo žalovanému. Protože však žalovaný žádné
náklady neuplatňoval a Nejvyšší správní soud ani žádné náklady, jež by mu vznikly
a jež by překročily náklady jeho běžné administrativní činnosti, ze s pisu nezjistil, rozhodl tak,
že žalovanému, přestože měl ve věci plný úspěch, se náhrada nákladů řízení nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (ustanovení
§53 odst. 3, ustanovení §120 s. ř. s.).
V Brně dne 6. ledna 2012
JUDr. Lenka Matyášová
předsedkyně senátu