ECLI:CZ:NSS:2017:5.AS.131.2016:37
sp. zn. 5 As 131/2016 - 37
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové
a soudců JUDr. Jakuba Camrdy a Mgr. Ondřeje Mrákoty v právní věci žalobce: SUEZ Využití
zdrojů a. s. (dříve SITA CZ a. s.), se sídlem Španělská 10/1073, Praha 2, proti žalovanému:
Ministerstvo životního prostředí, se sídlem Vršovická 1442/65, Praha 10, v řízení
o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 28. 4. 2016,
č. j. 3 A 91/2013 – 106,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává .
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
Žalobce podal kasační stížnost proti shora označenému rozsudku městského soudu,
kterým byla zamítnuta jeho žaloba proti rozhodnutí žalovaného ze dne 19. 6. 2013,
č. j. 607/510/13, 34142/ENV/13. Tímto rozhodnutím žalovaný zamítl odvolání
žalobce a potvrdil rozhodnutí České inspekce životního prostředí, Oblastního
inspektorátu České Budějovice (dále jen „ČIŽP“ nebo „inspekce“), ze dne 28. 3. 2013,
č. j. ČIŽP/42/OOH/SR01/0713369.004/13/CMK, kterým inspekce uložila žalobci pokutu
dle §66 odst. 4 písm. a) zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů
(dále jen „zákon o odpadech“), za delikt nejpřísněji postižitelný ve výši 480 000 Kč. Žalobce
se dopustil správních deliktů: dle §66 odst. 3 písm. d) odpadového zákona porušením povinnosti
uložené v §20 písm. c), dále dle §66 odst. 3 písm. e) zákona porušením povinnosti uložené
v §18 odst. 1 písm. c) a dle §66 odst. 4 písm. a) zákona porušením povinnosti uložené v §6
odst. 1 písm. b) zákona. Inspekce současně zastavila řízení v případě porušení povinnosti uložené
v §18 odst. 1 písm. j) a e) zákona o odpadech.
V dané věci již městský soud jednou rozhodoval, a to rozsudkem ze dne 20. 7. 2012,
č. j. 8 Ca 28/2009 – 57, kterým zrušil rozhodnutí žalovaného a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Nyní napadeným rozsudkem shledal městský soud žalobu žalobce nedůvodnou. Městský
soud především neshledal namítanou nicotnost ani nesrozumitelnost správních rozhodnutí. Dále
se vyslovil k námitce nesprávné aplikace zákona o odpadech ve znění zákona č. 314/2006 Sb.,
kterou shledal nedůvodnou, a k níž odkázal na svůj předcházející rozsudek vydaný v dané věci
(č. j. 8 Ca 28/2009 ze dne 20. 7. 2012), ve kterém se touto námitkou dostatečně zabýval. Pokud
jde o námitku nedostatečného vymezení skutků v oznámení o zahájení správního řízení, soud
dospěl k závěru, že vymezení skutků, pro které bylo řízení zahájeno, bylo konkrétní a z oznámení
bylo zřejmé, co bude předmětem řízení a o čem bude rozhodováno. K námitce, že inspekce
neurčila v oznámení o zahájení řízení, ve které dny a jaké množství odpadu stěžovatel odstranil,
poukázal městský soud na to, že všechny skutky měly povahu pokračujícího nebo trvajícího
deliktu a nebylo proto praktické ani možné vymezit detailně všechny dílčí útoky jednotlivých
skutků. Oznámení u každého skutku obsahovalo základní popis skutku, časové vymezení
protiprávního jednání, případně i celkové množství odpadu, právní kvalifikaci a možné rozpětí
sankce. O dostatečném vymezení skutků svědčí i to, že se k nim žalobce detailně vyjadřoval
a v řízení se aktivně bránil. Nedůvodnou shledal městský soud rovněž námitku nedostatečného
vymezení skutků ve výroku I. rozhodnutí inspekce a nepřisvědčil ani obecnému tvrzení žalobce,
že skutky popsané ve výroku rozhodnutí inspekce se nestaly. Městský soud neshledal, že bylo
na místě vést společné řízení proti žalobci a družstvu DITA, výrobní družstvo invalidů v Táboře
(dále jen „družstvo DITA“) ohledně třetího skutku a nepřisvědčil rovněž námitce nezpůsobilosti
důkazů – protokolů o kontrolním zjištění. V bodě 6. odůvodnění napadeného rozsudku
se městský soud zabýval námitkou prekluze jednotlivých správních deliktů a dospěl k závěru,
že k prekluzi nedošlo a námitka je proto nedůvodná.
II. Kasační stížnost
Žalobce (dále „stěžovatel“) v obsáhlé kasační stížnosti uplatňuje důvody podle §103
odst. 1 písm. a), b), d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „s. ř. s.“), tedy namítá nezákonnost a nepřezkoumatelnost rozsudku městského
soudu, jakož i neúplné zjištění skutkového stavu věci správním orgánem, pro které měl soud
rozhodnutí žalovaného zrušit.
Předně stěžovatel setrvává na svém tvrzení, že pokuta byla uložena až po uplynutí
prekluzivní lhůty podle §67 odst. 1 zákona č. 185/2001 Sb. zákon o odpadech; namítá,
že městský soud neaplikoval prekluzi na jednotlivé dílčí útoky vytýkaných skutků, ohledně
prekludovaných dílčích skutků nezastavil řízení a uložil za ně vysokou pokutu, což je zásadní
porušení práva na spravedlivý proces. K uvedenému stěžovatel odkázal na §12 odst. 12 a §11
odst. 1 písm. b), odst. 3 zákona č. 141/1961 Sb., trestní řád. Pokud by se Nejvyšší správní soud
přiklonil k výkladu, že „u pokračujícího správního deliktu a hromadného správního deliktu se jednotlivé dílčí
útoky neprekludují a lze je tak stíhat do velmi hluboké minulosti“, pak stěžovatel namítá, že vytýkané
správní delikty nespadají do kategorie pokračujícího správního deliktu nebo trvajícího správního
deliktu, ale jedná se o vícečinný souběh stejnorodý.
V další námitce stěžovatel nesouhlasil se závěrem městského soudu, který shledal
kontrolní protokoly ze dne 5. 12. 2006, 8. 3. 2006 a 11. 4. 2007, zákonnými a způsobilými
podklady rozhodnutí. Stěžovatel považuje za důležité, aby byl v protokole údaj o tom, dle jakého
zákona byl protokol vyhotoven, aby bylo postaveno najisto, zda jsou splněny zákonné podmínky
pro vyhotovení protokolu. Argumentaci městského soudu, že „když ČIŽP uvede v protokolu odvolání,
tak se tím myslí námitky“, považuje stěžovatel za velmi překvapivou až benevolentní a odkazuje
na jiné protokoly ČIŽP, ve kterých bylo poučení o námitkách běžně uváděno. Poučení
o odvolání namísto poučení o námitkách pokládá stěžovatel za nesrozumitelné a má za to,
že všechny protokoly vyhotovené ČIŽP před zahájením správního řízení jsou vyhotoveny
v rozporu se zákonem a nezpůsobilé jako podklad pro rozhodnutí správního orgánu. S ohledem
na uvedené mělo být řízení vůči stěžovateli zastaveno.
Další námitkou stěžovatel brojí proti posouzení absence společného řízení a porušení
zásady beneficium cohaesionis. Stěžovatel trvá na tom, že ohledně skutku uvedeného pod bodem
3. prvostupňového rozhodnutí mělo být vedeno společné řízení proti stěžovateli a družstvu
DITA. Stěžovatel tvrdí, že družstvu DITA byla za stejný správní delikt jako stěžovateli uložena
pokuta ve výši 80 000 Kč. Stěžovatel namítl, že městský soud k tíži stěžovatele i družstva DITA
rezignoval na posouzení spolupachatelství ve správně deliktním řízení, přestože z popisu skutků
je zřetelná pevná spojitost.
Ve čtvrté námitce stěžovatel nesouhlasí se závěrem městského soudu o prokázání nabytí
vlastnického práva k odpadu – obrazovkám – předaným stěžovateli družstvem DITA. Stěžovatel
nezpochybňoval předání obrazovek, ale nabytí vlastnického práva k obrazovkám do poloviny
měsíce listopadu 2006, tedy do doby provádění rozboru zkušební laboratoří ANECLAB s. r. o.
Obrazovky převzal od družstva DITA ke zkoumání s tím, že po zkoumání se zachová dle zákona
o odpadech a dle ústní dohody uzavřené s družstvem DITA. Poté, co laboratoř potvrdila,
že obrazovky vyhovují ve všech ukazatelích, převzal je stěžovatel v prosinci 2006 do vlastnictví.
Dohoda o tom, že teprve následně po převzetí odpadu se strany dohodnou na nabytí
vlastnického práva k odpadu anebo na jiném postupu, neodporovala zákonu. Obrazovky byly
předávány na základě samostatných objednávek, přičemž podrobnosti byly dohodnuty ústně.
Stěžovatel poukazuje na skutečnost, že ani ČIŽP nebyla schopna určit zařazení obrazovek
a musel být učiněn dotaz na Ministerstvo životního prostředí. ČIŽP postupovala vůči stěžovateli
zcela účelově, aniž by zjišťovala, kdo je vlastníkem obrazovek a kdy došlo k převodu
vlastnického práva.
Stěžovatel nesouhlasí rovněž s vypořádáním námitky nesprávné aplikace zákona
o odpadech ve znění zákona č. 314/2006 Sb. na skutky, které měly být spáchány před účinností
této novely, dále námitky nedostatečného vymezení skutků v oznámení o zahájení správního
řízení a námitky neurčitého vymezení skutků v rozhodnutí správního orgánu prvního stupně.
Stěžovatel opakuje svou žalobní argumentaci a namítá, že správní orgán prvního stupně “ve výroku
obvinění i ve výroku svého rozhodnutí nebere v úvahu novelizace zákona o odpadech, nebere v úvahu povinnost
uvést všechny skutky – dílčí útoky“, čímž došlo k zásadnímu porušení základního práva stěžovatele
na spravedlivý proces.
Stěžovatel stejně jako v žalobě namítá nicotnost rozhodnutí žalovaného.
Zástupci stěžovatele bylo doručeno rozhodnutí žalovaného „v listinné-papírové“ podobě
prostřednictvím pošty spolu s ověřovací doložkou konverze do dokumentu v listinné podobě
č. j. 34142/ENV/13. Právě vůči tomuto rozhodnutí vznáší stěžovatel námitku nicotnosti, neboť
nebylo podepsáno oprávněnou osobou ve smyslu §69 odst. 1 správního řádu a bylo opatřeno
vadnou doložkou konverze dokumentu v listinné podobě. Stěžovatel rovněž trvá na námitce
velkého místa bez textu ve výrokové části rozhodnutí inspekce (mezera o velikosti sedmi řádků),
které nelze přezkoumat a způsobuje dle stěžovatele nicotnost rozhodnutí.
Stěžovatel namítl, že správními delikty, pro které je vedeno předmětné řízení, nedošlo
k ohrožení životního prostředí. Dále stěžovatel poukazuje na to, že správně – deliktní řízení
je pro stěžovatele samo o sobě trestem.
Ze všech uvedených námitek pokládá stěžovatel prvostupňové rozhodnutí
za nepřezkoumatelné a poukazuje ne neucelený „správně – deliktní řád“, který vyhovuje
výkonným orgánům např. z důvodu vyššího příjmu pokut.
Žalovaný svého práva vyjádřit se ke kasační stížnosti nevyužil.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost je podána osobou k tomu oprávněnou, stěžovatel je zastoupen
v souladu s §105 odst. 2 s. ř. s. zaměstnancem, který splňuje vysokoškolské právnické vzdělání,
které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie; je podána včas, jde
o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná, a za stěžovatele jedná zaměstnanec
s vysokoškolským právnickým vzděláním ve smyslu §105 odst. 2 s. ř. s.
Důvodnost kasační stížnosti soud posoudil v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.). Ve věci přitom rozhodl bez nařízení jednání za podmínek
vyplývajících z ustanovení §109 odst. 2, věty první s. ř. s.
Kasační stížnost je nedůvodná.
Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval kasačním důvodem uplatněným podle §103
odst. 1 písm. d) s. ř. s., tedy nepřezkoumatelností napadeného rozhodnutí. Nutno však uvést,
že z kasační stížnosti není zřejmé, v čem konkrétně stěžovatel nepřezkoumatelnost rozsudku
městského soudu spatřuje.
Nejvyšší správní soud nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku neshledal. Výrok
rozsudku je srozumitelný, jednoznačný a formulovaný zákonem předepsaným způsobem,
odůvodnění rozsudku je s tímto výrokem v souladu, soud ve shodě s provedenými skutkovými
zjištěními formuloval své rozhodovací důvody a v rozsudku se také vypořádal velmi podrobně
a vyčerpávajícím způsobem s uplatněnými žalobními námitkami. O tom, že napadený rozsudek
je přezkoumatelný, svědčí ostatně i to, že s jeho závěry stěžovatel ve své kasační stížnosti obsáhle
polemizuje. Sama skutečnost, že stěžovatel s posouzením právních otázek soudem nesouhlasí,
nepřezkoumatelnost rozsudku nezakládá.
Jestliže stěžovatel uvedl, že v kasační stížnosti neopakoval všechny argumenty, protože
pak by byla kasační stížnost velmi dlouhá, a proto na některé námitky odkazuje, pak je třeba říci,
že obecný odkaz na předcházející podání, byť by byla součástí spisu, který má soud k dispozici,
jako řádná kasační námitka neobstojí. Výtky vůči rozsudku či postupu městského soudu,
potažmo ve vztahu ke správním orgánům, musejí být jednoznačné a určité, jinak nemohou
být projednány (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 12. 2005,
č. j. 2 Azs 92/2005 - 58). Nejvyšší správní soud se proto mohl zabývat pouze kasačními
námitkami, u nichž míra jejich konkretizace umožňovala napadený rozsudek přezkoumat.
Stěžovatel v kasační stížnosti trvá na své žalobní námitce, že rozhodnutí žalovaného
je nicotné; opakuje přitom argumentaci, kterou vznesl v žalobě. Zastává názor, že rozhodnutí
žalovaného, které bylo stěžovateli doručeno v listinné podobě poštou, je nicotné, neboť
ho vlastnoručně nepodepsal Ing. Václav Osovský, ředitel odboru výkonu státní správy II,
v rozhodnutí není uvedena doložka „vlastní rukou“ ani „v.r.“, rozhodnutí nebylo podepsáno
elektronickým podpisem a konverze do dokumentu v listinné podobě nevyhovuje požadavkům
zákona č. 300/2008 Sb., o elektronických úkonech a autorizované konverzi dokumentů.
Nejvyšší správní soud neshledal námitku stran formálních nedostatků rozhodnutí
žalovaného důvodnou. Institut nicotnosti rozhodnutí upravuje §77 a §78 správního řádu. Podle
§77 odst. 1 správního řádu je nicotné rozhodnutí, k jehož vydání nebyl správní orgán vůbec
věcně příslušný; to neplatí, pokud je vydal správní orgán nadřízený věcně příslušnému správnímu
orgánu. Podle §77 odst. 2 správního řádu je dále nicotné rozhodnutí, které trpí vadami, jež je činí
zjevně vnitřně rozporným nebo právně či fakticky neuskutečnitelným, anebo jinými vadami,
pro něž je nelze vůbec považovat za rozhodnutí správního orgánu.
Jak uvedl stěžovatel v kasační stížnosti, námitku nicotnosti směřoval proti rozhodnutí
žalovaného doručeného stěžovateli v listinné podobě prostřednictvím pošty. Ve správním spisu
žalovaného, který měl městský soud k dispozici a který byl předložen i Nejvyššímu správnímu
soudu, je založen originál napadeného rozhodnutí v listinné podobě; z přiložené doručenky
vyplývá, že rozhodnutí bylo doručeno zástupci stěžovatele dne 27. 6. 2013. Rozhodnutí
je opatřeno kulatým razítkem žalovaného, je na něm uvedeno jméno Ing. Václav Osovský, funkce
ředitel odboru výkonu státní správy II, a podpis, tedy náležitosti požadované §69 odst. 1
správního řádu. Absence některých těchto náležitostí na stejnopisu rozhodnutí, které bylo
stěžovateli doručeno v listinné podobě prostřednictvím držitele poštovní licence, je sice
pochybením, které ale nepředstavuje podstatné porušení ustanovení o řízení před správním
orgánem, které by mohlo mít za následek nicotnost rozhodnutí žalovaného podle §77 odst. 1 a 2
správního řádu. Není sporu o tom, že se jedná o rozhodnutí žalovaného správního orgánu
ve smyslu §67 odst. 1 správního řádu, netrpí ani žádnou vadou, která by ho činila vnitřně
rozporným nebo právně či fakticky neuskutečnitelným, anebo jinou vadou, pro kterou
by ho nebylo možné vůbec považovat za rozhodnutí správního orgánu. Za situace, kdy
je součástí správního spisu vyhotovení rozhodnutí, které je podepsáno oprávněnou osobou
a je i jinak bezvadné, nezakládají nedostatky stejnopisu nicotnost rozhodnutí, neboť je zřejmé,
že rozhodnutí skutečně vydala k tomu oprávněná osoba (shodně viz rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 11. 1. 2007, č. j. 2 Azs 22/2006 – 102). Stěžovatel nebyl v důsledku
uvedeného procedurálního pochybení žalovaného, k němuž došlo při vyhotovení stejnopisu
napadeného rozhodnutí, nikterak zkrácen na svých právech; bylo mu zřejmé, kdo napadené
rozhodnutí vydal, jaké věci se tento správní akt týká a co je jeho obsahem.
Pokud jde o námitku, že konverze rozhodnutí žalovaného nevyhovuje požadavkům
zákona č. 300/2008 Sb., o elektronických úkonech a autorizované konverzi dokumentů,
a že napadené rozhodnutí nebylo podepsáno platným elektronickým podpisem, resp.
že ověřovací doložka je vadná, Nejvyšší správní soud konstatuje, že žalovaný v dané věci
autorizovanou konverzi rozhodnutí podle zákona č. 300/2008 Sb. vůbec neprováděl
a nedoručoval stěžovateli namítané rozhodnutí formou datové zprávy (doručení rozhodnutí
v listinné podobě prostřednictvím držitele poštovní licence je osvědčeno přiloženou
doručenkou), proto je námitka stěžovatele nedůvodná.
Stěžovatel trvá rovněž na námitce nepřezkoumatelnosti rozhodnutí správního orgánu
prvního stupně z důvodu existence „velké mezery“ ve výrokové části prvostupňového rozhodnutí.
Městský soud se s uvedenou námitkou vypořádal způsobem, proti němuž nemá Nejvyšší správní
soud žádných připomínek a shodně s městským soudem shledává tuto námitku nedůvodnou,
neboť mezera o velikosti cca 5 centimetrů v textu mezi výrokovou částí a poučením nevybočuje
nijak zásadně ze standardního formátu rozhodnutí a nepřezkoumatelnost rozhodnutí nezakládá.
Další stěžovatelem uplatněnou kasační námitkou je zánik odpovědnosti za správní delikty,
resp. jejich dílčí útoky, v důsledku marného uplynutí prekluzivní lhůty. Stěžovatel namítá
neaplikování prekluze na jednotlivé dílčí útoky správních deliktů, kterých se měl dopustit. Tato
námitka není důvodná.
V posuzovaném případě deliktní jednání stěžovatele spočívalo v tom, že
- v období od 14. 3. 2006 do 30. 11. 2006 na provozovně neutralizační stanice
na adrese Zátkova 495, Soběslav, odstraňoval odpad, který nebyl uveden v tehdy
platném provozním řádu zařízení a tímto jednáním porušil povinnost stanovenou
v §20 písm. c) zákona o odpadech“ (první delikt).
- v roce 2006 a 2007 v zařízení ke sběru odpadů umístěné v k.ú. Soběslav nepředával
převzaté infekční odpady ke konečnému odstranění ve lhůtě do 48 hodin (v letním
období), resp. do 72 hodin (v zimním období) od jejich vzniku; konkrétně do dne
kontroly ČIŽP provedené dne 11. 4. 2007 převzal uvedený odpad celkem 14 x,
přičemž z toho ve 12 případech (v souhrnném množství 0,970 t) nebyl dodržen
termín předání ke konečnému odstranění stanovený provozním řádem. Celkem
nebyla dodržena lhůta pro předání ke konečnému odstranění u 1,150 t odpadů.
Uvedeným jednáním stěžovatel porušil povinnosti stanovené §18 odst. 1 písm. e)
zákona o odpadech“ (druhý delikt).
- v roce 2006 (konkrétně ve dnech 25. 4. 2006, 13. 7. 2006 a 18. 12. 2006) v zařízení
ke sběru odpadů umístěné v k.ú. Soběslav přebíral od družstva DITA odpadní sklo
ze zpracování CRT-obrazovek obsahující luminofor, tj. odpad znečištěný složkami,
které činí odpad nebezpečným, a tento odpad pro účely dalšího nakládání nezařadil
do kategorie nebezpečný, ale jako odpad kategorie ostatní, a takto s odpadem nakládal
až do doby jeho předání společnosti A.S.A. České Budějovice, s.r.o. ve dvou
dodávkách dne 20. 12. 2006 a 21. 12. 2006. Tímto jednáním porušil stěžovatele
povinnosti stanovené §6 odst. 1 písm. b) zákon o odpadech“ (třetí delikt).
Pokud jde o charakter deliktů, jichž se měl stěžovatel dopustit, podle městského soudu
správní orgány obou stupňů správně uzavřely, že jednání stěžovatele představovalo pokračující,
resp. trvající správní delikt. Městský soud přitom vycházel analogicky z trestněprávní úpravy
pokračujících a trvajících trestných činů.
Nejvyšší správní soud s uvedeným posouzením jednání stěžovatele souhlasí. Jak vyplývá
z konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu, při posuzování správních deliktů mají být
přiměřeně použity pravidla a principy trestního práva. Kategorie správních deliktů je kategorií
trestního práva v širším slova smyslu, a proto je třeba trvat na jednotě trestání za trestné
činy a správní delikty (viz rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 10. 2008,
č. j. 7 Afs 27/2008 - 46, ze dne 16. 4. 2008, č. j. 1 As 27/2008 - 67, nebo ze dne 7. 5. 2008,
č. j. 1 As 35/2008 - 51).
Nejvyšší správní soud v této souvislosti poukazuje na rozsudek ze dne 31. 5. 2007,
sp. zn. 8 As 29/2007, v němž konstatoval „Při trestání správních deliktů se v návaznosti na argumentaci
shora přiměřeně uplatní i principy ovládající souběh trestných činů. Souběh je vyloučen tam, kde se jedná
o pokračující, hromadný nebo trvající delikt.“.
V rozsudku ze dne 22. 2. 2005, č. j. 5 A 164/2002 - 44, Nejvyšší správní soud vyslovil,
že [t]restní právo rozlišuje od jednorázových trestných činů z hlediska časového úseku, v němž byly spáchány,
trestné činy pokračující, trvající a hromadné (kolektivní). Je pro ně společné, že trestná činnost trvá po delší dobu
a skládá se buď z řady dílčích útoků či spočívá v udržování protiprávního stavu. Trvající trestný čin bývá
pravidelně charakterizován jako čin, kterým pachatel vyvolá protiprávní stav, jenž posléze udržuje, anebo jímž
udržuje protiprávní stav, aniž zákon vyžaduje, aby jej též vyvolal. Zákon postihuje právě ono udržování
protiprávního stavu. Trvající trestné činy se posuzují jako jediné jednání, které trvá tak dlouho, dokud pachatel
udržuje protiprávní stav; jde tedy o jediný skutek a jediný trestný čin, který je ukončen teprve okamžikem
odstranění protiprávního stavu. Trvající trestný čin se považuje za spáchaný za účinnosti nového zákona, pokud
alespoň část protiprávního jednání, jímž byl udržován protiprávní stav, se odehrála za účinnosti nového zákona,
a to za podmínky, že toto jednání bylo trestným činem i podle dřívějšího zákona. Trestný čin trvající se počíná
promlčovat teprve od okamžiku ukončení trestné činnosti, tj. od okamžiku odstranění stavu, jehož udržování
je znakem trestného činu (srov. Šámal, P., Púry, F., Rizman, S.: Trestní zákon. Komentář. 5. vydání. Praha:
C. H. Beck, 2003, s. 23 a násl. Novotný, O. a kol.: Trestní právo hmotné. I. obecná část. 3. vydání. Praha:
Codex, 1997, s. 66, 192. Solnař, V., Císařová, D., Fenyk, J.: Základy trestní odpovědnosti. 2. vydání. Praha:
Orac, 2003, s. 61-62, 336 a 415-416.). Tyto principy je namístě přiměřeně akceptovat i pro potřeby správního
trestání. Za trvající jiný správní delikt lze proto považovat takový správní delikt, jímž pachatel vyvolá protiprávní
stav, který posléze udržuje, popřípadě jímž udržuje protiprávní stav, aniž jej vyvolal. Jednání, jímž pachatel
udržuje protiprávní stav, závadný z hlediska správního práva, tvoří jeden skutek a jeden správní delikt
až do okamžiku ukončení deliktního jednání, tj. až do okamžiku odstranění protiprávního stavu. Lhůta pro
uložení pokuty, případně pro zahájení řízení o uložení pokuty, může začít běžet teprve od okamžiku ukončení
trvajícího správního deliktu. Pokaždé, kdy se správní orgán dozví, že protiprávní stav je delikventem pořád
udržován, tj. že stále nedošlo k ukončení trvajícího jiného správního deliktu, počne vždy běžet nová subjektivní
lhůta k uložení pokuty, resp. k zahájení řízení o uložení pokuty.“
Stěžovatel u prvního skutku po vymezené období v rozporu s provozním řádem zařízení
odstraňoval odpad neuvedený v platném provozním řádu (opakovaným vypouštěním
oplachových vod), u druhého skutku nepředával převzatý infekční odpad ke konečnému
odstranění ve lhůtě stanovené schváleným provozním řádem zařízení, a v dalším případě, tzn.
u třetího skutku, svým jednáním vyvolal protiprávní stav spočívající v tom, že zařadil odpad
obsahující složky, které jej činí nebezpečným, jako odpad ostatní, a tento stav udržoval a nakládal
s odpadem jako s odpadem ostatním do doby předání, aniž by měl příslušné osvědčení o tom,
že odpad nemá nebezpečné vlastnosti.
Pokračování v páchání správního deliktu, stejně jako delikty trvající a hromadné, jsou
považovány de iure za jediný skutek, za jediný správní delikt a posuzují se jako jediné jednání,
složené z opakujících se dílčích útoků nebo z udržování protiprávního stavu. Podle rozhodnutí
Nevyššího soudu ve věci 3 Tz 31/2000 „Trestní zákon nestanoví okamžik, od kterého začíná běžet
promlčecí doba. Soudní praxe i právní věda vycházejí z názoru, že promlčecí doba začíná běžet od spáchání
trestného činu, tedy od okamžiku, kdy byl trestný čin dokonán, resp. v případě pokračujících, trvajících
a hromadných trestných činů, od okamžiku, kdy byla trestná činnost ukončena.“ Nejvyšší správní soud proto
nemůže přisvědčit námitce stěžovatele, že měl správní orgán aplikovat prekluzi na jednotlivé dílčí
útoky správních deliktů.
Stěžovatel dále nesouhlasil s tím, jak městský soud vypořádal námitku nepřípustnosti
protokolů o kontrole. Stěžovatel považuje za zásadní vadu všech protokolů, že neobsahují údaj
o tom, podle jakého právního předpisu byl protokol vyhotoven, aby bylo postaveno najisto,
zda jsou splněny zákonné podmínky pro vyhotovení protokolu. Stěžovatel rovněž trvá na tom,
že jestliže byl nesprávně poučen o možnosti podat proti protokolu odvolání, přestože opravným
prostředkem jsou námitky, pak nebyl řádně poučen o právu podat proti kontrolním zjištěním
opravný prostředek; argumentace městského soudu, že „když ČIŽP uvede v protokolu odvolání tak,
se tím myslí námitky, je velmi překvapivá až benevolentní“. Všechny protokoly vyhotovené ČIŽP
před zahájením správního řízení jsou podle stěžovatele zatíženy nezhojitelnou procesní vadou
a nemohou být použity jako podklady rozhodnutí.
Námitky stěžovatele se týkají protokolů ze dne 5. 12. 2006, 11. 4. 2007 a 27. 4. 2007,
které jsou součástí spisového materiálu. Jak ověřil už městský soud, protokoly skutečně
neobsahují údaj o právním předpisu, podle něhož byly vyhotoveny. Nejvyšší správní soud však
souhlasí s městským soudem, že nejde o nezbytnou obsahovou náležitost dle §15 zákona o státní
kontrole a absence tohoto údaje v protokolu, i pokud by vůbec byl nutný, sama o sobě bez
přistoupení dalších skutečností nemohla mít vliv na použitelnost protokolů v daném řízení,
resp. na jejich zákonnost. To tím spíše, nerozporuje – li stěžovatel samotný obsah protokolů.
K námitce nedostatečného poučení o opravném prostředku Nejvyšší správní soud
podotýká, že městský soud v napadeném rozsudku nevyslovil, že „když ČIŽP uvede v protokolu
odvolání, tak se tím myslí námitky“, jak tvrdí stěžovatel. Městský soud toliko zcela správně poukázal
na zásadu materiálního posuzování podání, podle které je pro řízení rozhodující skutečný obsah
podání, nikoli to, jak je podání označeno. S ohledem na uvedenou zásadu je pak nerozhodné, zda
by stěžovatel, pokud by opravného prostředku využil, podal proti protokolu na základě
nesprávného poučení odvolání, či námitky; nesprávným poučením tedy nemohl být krácen
na svých procesních právech. S uvedeným závěrem se Nejvyšší správní soud ztotožňuje, městský
soud správně nepovažoval tuto námitku za důvodnou.
Pokud jde o námitku nevedení společného řízení ohledně třetího skutku proti stěžovateli
a družstvu DITA, městský soud na str. 20 napadeného rozsudku přesvědčivě vysvětlil, proč
to nebylo nutné. Institut společného řízení upravuje správní řád v §140. Tato obecná úprava
vychází zejména ze zásady uvedené v §8 odst. 1 správního řádu, podle které správní orgány dbají
vzájemného souladu všech postupů, které probíhají současně a souvisejí s týmiž právy nebo
povinnostmi dotčené osoby. Tato právní úprava umožňuje spojit různá řízení, pokud se týkají
téhož předmětu řízení nebo spolu věcně jinak souvisejí anebo se týkají týchž účastníků, nebrání-li
tomu povaha věci, účel řízení anebo ochrana práv nebo oprávněných zájmů účastníků. Řízení
jsou tedy zahajována samostatně a jsou-li pro to splněny podmínky, rozhodne správní orgán
o jejich spojení, a to z moci úřední nebo na základě žádosti účastníka. Z uvedeného vyplývá,
že se jedná o možnost, nikoli povinnost správního orgánu vést společné řízení. V dané věci
žalovaný zákonné podmínky pro vedení společného řízení evidentně neshledal, k námitce
stěžovatele poukázal na podstatné skutečnosti svědčící proti vedení společného řízení, a to,
že správní řízení proti stěžovateli a družstvu DITA byla vedena v jiných časových intervalech
a řízení se po věcné stránce překrývala jen minimálně. Stěžovatel sám žádost o sloučení řízení
nepodával. Stížní námitka stěžovatele je proto v tomto směru nedůvodná.
Zdejší soud se dále zabýval námitkou nesprávného posouzení otázky vlastnictví odpadu
obrazovek, které stěžovatel převzal od původce odpadu – družstva DITA. Stěžovatel v řízení
nesouhlasil s tím, že ČIŽP nepřijala důkaz chemickým rozborem odpadu obrazovek navržený
a předložený stěžovatelem, protože vzorek zkoumaného odpadu byl odebrán stěžovatelem jako
vlastníkem odpadu a při odběru vzorku nebyl zpracován protokol o odběru vzorku, což
je v rozporu s §4 odst. 2 vyhlášky č. 294/2005 Sb., o podmínkách ukládání odpadů na skládky
a jejich využívání na povrchu terénu a změně vyhlášky č. 383/2001 Sb. (dále jen „vyhláška
č. 294/2005 Sb.).
Podle §4 odst. 2 vyhlášky č. 294/2005 Sb. odběr vzorků odpadů pro účely zpracování základního
popisu odpadu a sledování kritických ukazatelů může provádět pouze kvalifikovaná osoba, která není vlastníkem
odpadu. V průběhu vzorkování musí být důsledně zajištěna jakost a řízení kvality vzorkování. Vzor protokolu
o odběru vzorků je uveden ve zvláštním právním předpise5).
Podle §12 odst. 3 a 4 zákona o odpadech je k převzetí odpadu do svého vlastnictví oprávněna
pouze právnická osoba nebo fyzická osoba oprávněná k podnikání, která je provozovatelem zařízení k využití
nebo k odstranění nebo ke sběru nebo k výkupu určeného druhu odpadu, nebo osoba, která je provozovatelem
zařízení podle §14 odst. 2, nebo provozovatelem zařízení podle §33b odst. 1 písm. b) nebo za podmínek
stanovených v §17 též obec. Každý je povinen zjistit, zda osoba, které předává odpady, je k jejich převzetí podle
tohoto zákona oprávněna. V případě, že se tato osoba oprávněním neprokáže, nesmí jí být odpad předán.
Městský soud měl za prokázané, že stěžovatel převzal odpad (obrazovky) od družstva
DITA do svého vlastnictví. Vycházel přitom ze spisové dokumentace, zejména z protokolů
o kontrole (ze dne 11. 4. 2007 a ze dne 27. 4. 2007), vyjádření stěžovatele ze dne 18. 4. 2007
a ze znaleckého posudku č. 22/2007. V potaz vzal rovněž skutečnost, že mezi stěžovatelem
a družstvem DITA byla uzavřena smlouva o předávání odpadu a poukázal také na zjevný motiv
ekonomické transakce mezi stěžovatelem a družstvem DITA - subjekt disponující odpadem
jej předává osobě oprávněné k převzetí odpadu do svého vlastnictví ve smyslu §12 odst. 3
zákona o odpadech.
Nejvyšší správní soud se závěrem městského soudu ohledně vlastnictví odpadu
obrazovek ztotožňuje. Stěžovatel nezpochybňuje faktické převzetí obrazovek od družstva DITA,
ale zásadně odmítá nabytí vlastnického práva do období provádění rozboru zkušební laboratoří
ANECLAB s.r.o., tj. do poloviny měsíce listopadu 2006, a to proto, že vlastníkem obrazovek
nebyl. Stěžovatel argumentuje tím, že převzal obrazovky od družstva DITA ke zkoumání s tím,
že po zkoumání obrazovek se pak příslušně zachová podle zákona o odpadech a v souladu
s dohodou uzavřenou ústně s družstvem DITA. Poté, co laboratoř ANECLAB s.r.o. potvrdila,
že obrazovky vyhovují ve všech ukazatelích, převzal stěžovatel obrazovky v prosinci 2006
do vlastnictví. Dále argumentoval tím, že „právní předpisy platné a účinné v roce 2006 nezakazovaly,
aby se smluvní strany dohodly na tom, že obrazovky se převezmou a teprve následně se smluvní strany dohodnou
buď na nabytí vlastnického práva k nim přebírajícím anebo i na jiném postupu.“
Nejvyšší správní soud argumentaci stěžovatele nemůže přisvědčit. Ze spisové
dokumentace vyplývá, že stěžovatel v řízení před správním orgánem prvního stupně nenamítal,
že by do listopadu 2006 nebyl vlastníkem odpadu obrazovek předaný družstvem DITA. Jelikož
stěžovatel nezpochybňoval, že převzetím odpadu od družstva DITA se stal vlastníkem odpadu,
pak pro prokázání skutkového stavu postačilo, že žalovaný vycházel z příslušné spisové
dokumentace, na základě které neměl pochybnosti o přechodu vlastnictví odpadu na stěžovatele
jeho převzetím od družstva DITA. Následně stěžovatel sice vlastnictví zpochybňoval, ale kromě
obecných tvrzení o tom, že nebyl vlastníkem, nenabídl žádný konkrétní důkaz. Správní delikty
podle §66 odst. 3 písm. a), d), e) zákona o odpadech, jsou založeny na objektivní odpovědnosti,
a bylo tudíž na stěžovateli, aby v rámci své činnosti postupoval takovým způsobem, aby následně
mohl prokázat tvrzené skutečnosti. Stěžovatel kromě tvrzení o ústní dohodě s družstvem DITA
nijak neprokázal, že obrazovky nebyly předávány na základě smlouvy na předávání odpadu
a poradenství uzavřené s družstvem DITA, ale na základě samostatných objednávek. Toto
tvrzení je navíc v rozporu s vyjádřením družstva DITA v protokolu ze dne 27. 4. 2007,
ze kterého vyplývá, že odběr odpadu obrazovek proběhl na základě smlouvy o předávání odpadů
a poradenství v oblasti odpadového hospodářství. Je třeba přisvědčit stěžovateli, že v posudku
č. 22/2007 ze dne 3. 8. 2007 znalec neuvedl výslovně, kdy se stal stěžovatel vlastníkem odpadu
obrazovek a hovoří „jen“ o „přijetí odpadů do vlastnictví“. Jak ale zdejší soud uvedl shora, zmíněný
posudek nebyl stěžejním a jediným důkazem, o který městský soud opřel svůj závěr o vlastnictví
odpadů obrazovek, a v tomto směru napadený rozsudek obstojí. Pokud jde o užití termínu
„likvidace odpadu“ v napadeném rozsudku, zdejší soud to pokládá za marginální formulační
nepřesnost, která nemá vliv na zákonnost rozhodnutí.
Na str. 12 až 18 kasační stížnosti stěžovatel obsáhle rekapituluje závěry městského soudu
k žalobním námitkám nesprávné aplikace zákona o odpadech ve znění zákona č. 314/2006 Sb.,
nedostatečného vymezení skutků v oznámení o zahájení správního řízení a neurčitého vymezení
skutků v rozhodnutí správního orgánu prvního stupně. Stěžovatel přitom do značné míry
zopakoval svou žalobní argumentaci a dodal, že pravomocné rozhodnutí ČIŽP, kterému vytýká
nedostatečný popis jednotlivých skutků (dílčích útoků), neobstojí jako titul osvědčující škodu
vzniklou stěžovateli pro uplatnění náhrady této škody po zaměstnancích stěžovatele.
Nejvyšší správní soud k daným námitkám uvádí, že se plně ztotožňuje s jejich
vypořádáním ze strany městského soudu. Lze tak konstatovat, že pokud jde o aplikaci
odpadového zákona ve znění novely č. 314/2006 Sb., žalovaný postupoval v souladu se zásadou,
že trestnost činu se posuzuje a trest se ukládá podle zákona účinného v době, kdy byl čin spáchán
(čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod), přičemž jestliže se zákon změní během páchání
činu, užije se zákona, který je účinný při dokončení jednání, kterým byl čin spáchán, pokud
není právní úprava účinná v době rozhodování správních orgánů pro pachatele příznivější
(k okamžiku ukončení jednání u trvajících a pokračujících správních deliktů se Nejvyšší správní
soud vyjadřoval výše).
Pokud pak stěžovatel nesouhlasí se závěry městského soudu ohledně specifikace
skutkových podstat správních deliktů v oznámení o zahájení správního řízení a v rozhodnutí
správního orgánu prvního stupně, pak Nejvyšší správní soud nemá ani vůči závěrům, ani vůči
argumentaci městského soudu výhrady. Městský soud i zde zohlednil, že všechny skutky měly
povahu pokračujícího nebo trvajícího správního deliktu a uzavřel, že inspekce vymezila jednotlivé
skutky způsobem dostatečným a stěžovateli zjevně bylo zřejmé, za jaké skutky byl stíhán, resp.
postižen. Na rozdíl od stěžovatele Nejvyšší správní soud neshledal závěry soudu nesprávnými.
Pokud jde o tvrzené potíže, které stěžovatel má při uplatňování odpovědnosti za škodu vůči
zaměstnavatelům, poukázal na ně stěžovatel teprve v kasační stížnosti, městský soud se k nim
proto nemohl vyjádřit a zdejší soud nemůže jeho názor přezkoumat.
Ke stěžovatelově námitce, podle které nedošlo k ohrožení životního prostředí, Nejvyšší
správní soud konstatuje, že skutková podstata deliktů podle §66 odst. 3 písm. a), d), e) zákona
o odpadech nespočívá v ohrožení či poškození životního prostředí a tuto okolnost proto není
třeba z hlediska naplnění skutkové podstaty uvedených správních deliktů dokazovat. K míře
a závažnosti ohrožení nebo poškození životního prostředí přihlédl správní orgán při stanovení
výše pokuty ve smyslu §67 odst. 2 zákona o odpadech.
Stěžovatel dále namítl, že celé správně – deliktní řízení je pro něj a pro jeho zaměstnance
trestem, což zdejší soud vyhodnotil jako námitku proti uloženému trestu, kterou však stěžovatel
neuplatnil v řízení před městským soudem, proto k ní nepřihlížel (§109 odst. 4 s. ř. s.).
Nejvyšší správní soud konstatuje, že napadený rozsudek shledal v souladu se zákonem;
proto kasační stížnost zamítl podle §110 odst. 1 s. ř. s.
O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60 odst. 1
s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl ve věci úspěch, nemá proto právo na náhradu
nákladů řízení o kasační stížnosti ze zákona. Žalovanému podle obsahu spisu žádné náklady
nad rámec jeho běžné úřední činnosti nevznikly, proto mu soud náhradu nákladů řízení nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 16. května 2017
JUDr. Lenka Matyášová
předsedkyně senátu