ECLI:CZ:NSS:2016:5.AS.155.2015:35
sp. zn. 5 As 155/2015 - 35
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové
a soudců JUDr. Jakuba Camrdy a Mgr. Ondřeje Mrákoty v právní věci žalobce:
CORSO, spol. s r. o., se sídlem Mírové náměstí 487/4, Jablonec nad Nisou, zastoupený
Mgr. Zuzanou Nedomlelovou, advokátkou se sídlem Vysoká 149/4, Liberec, proti žalovanému:
Krajský úřad Libereckého kraje, se sídlem U jezu 642/2a, Liberec 2, v řízení o kasační stížnosti
žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem, pobočka v Liberci, ze dne
13. 7. 2015, č. j. 59A 88/2014 - 31,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává .
Odůvodnění:
Kasační stížností se žalobce (dále „stěžovatel“) domáhá zrušení výše označeného
rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem - pobočka v Liberci (dále „krajský soud“),
kterým byla zamítnuta jeho žaloba proti rozhodnutí žalovaného ze dne 11. 8. 2014,
č. j. KULK 53225/2014; tímto bylo zamítnuto jeho odvolání a ve výroku II. potvrzeno
rozhodnutí Magistrátu města Jablonec nad Nisou, odboru stavebního a životního prostředí,
oddělení životního prostředí a státní památkové péče ze dne 18. 4. 2014, č. j. 32838/2014.
Výrokem II. označeného prvostupňového rozhodnutí bylo vydáno závazné stanovisko podle
§14 odst. 3 zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „zákon o památkové péči“), že z hlediska státní památkové péče je nepřípustná realizace
obnovy fasády do ulice A. Chvojky kontaktním zateplovacím systémem na objektu č. p. 487,
Mírové nám. 17 na st. p. č. 85/1 v k. ú. Jablonec nad Nisou, který se nachází na území městské
památkové zóny Jablonec nad Nisou.
I. Vymezení věci
Stěžovatel dne 19. 2. 2014 požádal Magistrát města Jablonec nad Nisou, jakožto příslušný
výkonný orgán státní správy na úseku státní památkové péče (dále „orgán památkové péče“)
o vydání závazného stanoviska ve věci obnovy a zateplení fasády objektu č. p. 487,
Mírové nám. 17, v Jablonci nad Nisou do ulice A. Chvojky. Správní orgány vydal dle §14 odst. 3
zákona o památkové péči závazné stanovisko; ve výroku I. jako přípustné posoudil provedení
zateplení fasády do dvorního traktu objektu č. p. 487, Mírové nám. 17, na st. p. č. 85/1,
k. ú. Jablonec nad Nisou, která se nachází na území městské památkové zóny; ve výroku II.
označil jako nepřípustnou obnovu fasády na uvedeném objektu do ulice A. Chvojky. Stěžovatel
požádal orgán památkové péče o konzultaci svého záměru před podáním žádosti; dne 28. 1. 2014
se konalo místní šetření, při němž stěžovatel sdělil, že předloží varianty řešení. Záměr
byl projednán na interní odborné komisi Národního památkového úřadu (NPÚ) dne 3. 2. 2014;
s navrhovaným zateplením vyjádřila komise nesouhlas z důvodu vizuálního narušení středu
městské památkové zóny, uvedla rovněž, že se jedná o cennou meziválečnou fasádu
s dochovanými architektonickými prvky, doporučila zachovat současný stav a opravit historickou
omítku. Dle §14 odst. 6 zákona o památkové péči byl požádán o písemné vyjádření NPÚ.
Podle odborného vyjádření ze dne 24. 2. 2014, č. j. NPÚ-353/K 13957/2014, není zateplení
fasády objektu do ulice A. Chvojky z hlediska zájmu státní památkové péče akceptovatelné.
NPÚ stanovisko odůvodnil tím, že fasáda do ulice A. Chvojky je pohledově exponovanou
a rozsáhlou, navíc mimořádně hodnotného objektu, kdy kontaktní zateplovací systém
je novodobá, na historické objekty nevhodná technologie, a problematická je i životnost řešení.
Zateplení není u památkově chráněných staveb a staveb na památkově chráněných území
přijatelné, výjimkou je dvorní fasáda. V případě fasády do ulice A. Chvojky jde o hodnotnou
architektonicky členěnou dochovanou meziválečnou fasádu, která se výrazně uplatňuje
v panoramatu města a nachází se v centru městské památkové zóny Jablonec nad Nisou. V rámci
ústního jednání dne 5. 3. 2014 stěžovatel dokládal případy minulého zateplení fasád, včetně
nemovitých kulturních památek. Dne 17. 3. 2014 obdržel orgán památkové péče vyjádření
stěžovatele k odbornému vyjádření NPÚ, jakožto podkladu pro vydání správního rozhodnutí.
S uplatněnými výhradami vůči odbornému vyjádření NPÚ se orgán památkové péče vypořádal
v odůvodnění svého rozhodnutí ze dne 18. 4. 2014, č. j. 32838/2014, jehož výrokem II. vyslovil,
že z hlediska zájmu státní památkové péče je realizace obnovy fasády objektu č. p. 487 do ulice
A. Chvojky kontaktním zateplovacím systémem nepřípustná; ve výroku I. jako přípustnou
hodnotil realizaci zateplení fasády do dvorního traktu objektu. Konstatoval mimo jiné,
že z projektové dokumentace vyplývá, že v případě profilů oken a říms se částečně jedná
o prefabrikované výrobky, které nemohou adekvátně nahradit původní architektonické řešení
fasády od architekta H.; bez ohledu na zvolenou tloušťku zateplovací desky by došlo k zániku a
poškození původního materiálu. Dále uvedl, že zájmem památkové péče je zachování původní
hmoty architektonicky členěné dochované fasády, včetně všech hodnotových exteriérových
součástí; protože fasáda do ulice A. Chvojky je pohledově exponovanou a tak rozsáhlou plochou
hodnotného objektu, nelze akceptovat záměr zateplení; jedná se o novodobou na historické
objekty nevhodnou technologii; vnějším zateplením fasády by se podstatně změnil vzhled objektu
a mělo by to dopad i na okolní prostředí v centru městské památkové zóny Jablonec nad Nisou.
Poukázal na to, že navrhovaná technologie zateplení z vnější strany je u památkově chráněných
staveb a staveb na památkově chráněných územích nepřijatelná.; výjimky se můžou připustit
pouze u volných štítů, utilitárních dvorních fasád a dalších srovnatelných situacích, kdy fasády
nemají žádné plastické tvarosloví, hodnotné detaily ani památkově hodnotné povrchy. Uvedl
rovněž, že objekt sice není kulturní památkou, ale patří mezi hodnotné meziválečné stavby, které
se nachází v bezprostředním centru města v městské památkové zóně. Orgán památkové péče
rovněž objasnil o jaké objekty, u nichž bylo zateplení povoleno, se jednalo. Objekty, které
stěžovatel uváděl jako případy povoleného zateplení, byly novostavby, kde z pohledu státní
památkové péče bylo zateplení akceptovatelné s tím, že se jedná o utilitární dvorní trakty bez
architektonického členění fasád či novodobé přístavby, popřípadě razantně přestavěné objekty,
které tak vykazují spíše charakter novostaveb. Obdobným způsobem bylo stěžovateli povoleno
zateplení dvorní utilitární fasády. Pokud bylo povoleno zateplení kulturních památek, stalo se tak
v minulosti a pouze ve vztahu k dvornímu traktu bez architektonického členění. Předmětná
fasáda se kvalitativně liší od objektu, kde zateplení bylo realizováno. Správní orgán uvedl, že
benevolence či chybný postup orgánů památkové péče v minulosti nemůže odůvodnit takový
postup v případech současných, nelze orgán památkové péče nutit, aby dřívější chyby opakoval.
Rozhodnutím žalovaného ze dne 11. 8. 2014, č. j. KULK 53225/2014, který se ztotožnil
s orgánem památkové péče, bylo odvolání proti výroku II. rozhodnutí zamítnuto; proti tomuto
rozhodnutí podal stěžovatel žalobu.
II. Řízení před krajským soudem
Krajský soud žalobu zamítl. Neshledal, že by rozhodnutí správního orgánu či žalovaného
byla vydána v rozporu s §68 odst. 3 správního řádu; ze správních rozhodnutí vyplývá, z jakého
skutkového stavu orgány památkové péče vycházely, jaké odborné podklady měly k dispozici
a jak je hodnotily. Soud rovněž nezjistil, že by byl stěžovatel ve správním řízení zkrácen na svých
procesních právech dle §36 odst. 1 správního řádu. Dle soudu veřejný zájem na zachování
adekvátního stavu a vzhledu nemovitosti, která sice nebyla prohlášena kulturní památkou,
ale nachází se na území vymezené památkové zóny, nepochybně plyne právě ze zákona
o památkové péči a uvedené vyhlášky Ministerstva kultury. Při posouzení, zda v daném
konkrétním případě změna stavby (stavební úpravy) domu č. p. 487 spočívající v zateplení fasády
domu do ulice A. Chvojky, je přípustná, neboť je slučitelná s veřejným zájmem na ochraně
památkové zóny, je nepochybně dán prostor správnímu uvážení orgánu památkové péče.
Sama skutečnost, že obecně závazný právní předpis přímo nestanovil konkrétní způsob ochrany
objektů v památkové zóně Jablonec nad Nisou, ještě neznamená, že by mohly orgány památkové
péče na ochranu daných kulturních hodnot rezignovat a že posouzení přípustnosti stavebního
záměru z hlediska zájmu státní památkové péče, založené na správním uvážení, by automaticky
představovalo libovůli v postupu orgánu památkové péče a prosazování jeho subjektivního zájmu
na podobě objektu. S odkazem na judikaturu Nejvyššího správního soudu krajský soud uvedl,
že posouzení zamýšlených stavebních úprav na základě odborného vyjádření NPÚ (dle §32
zákona o památkové péči tedy kompetentní odborné organizace, která je zákonem povolána
chránit veřejné zájmy památkové péče a která proto také vytváří metodické pokyny a publikuje
svá stanoviska k řadě otázek ve vztahu k památkové péči), dále odborných znalostí objektu
v památkové zóně a jeho vývoje a odborných znalostí původce jeho architektonických úprav
(s uvedením odkazu na odbornou publikace) a v souladu s vytvořenou správní praxí
dle zpracované metodiky pro danou problematiku, nepředstavuje svévoli orgánů památkové péče
a postup v rozporu se zákonem.
K námitce týkající se nezjištění stavu věci ve smyslu §3 správního řádu z důvodu dvou
rozporuplných vyjádření NPÚ krajský soud shrnul průběh správního řízení, uvedl,
že ze správního spisu je zřejmé, že stěžovatel byl Mgr. J. Z. dne 17. 2. 2014, tedy ještě před
podáním žádosti o vydání závazného stanoviska, zpraven o vyjádření odborné interní komise
NPÚ k záměru zateplení fasády; bylo mu sděleno, že byl akceptován jeho záměr zateplit dvorní
utilitární fasádu, nikoli však fasádu do ulice A. Chvojky, která je výrazně pohledově exponovaná,
hodnotná, meziválečná, s tím, že tento fakt byl zmíněn již během místního šetření. Za podstatné
soud označil, že NPÚ vydává vlastní odborné vyjádření jako podklad pro závazné stanovisko
v souladu s §14 odst. 6 zákona o památkové péči až v průběhu správního řízení poté, co je o to
orgánem státní památkové péče požádán. V souzeném případě byl odborný názor NPÚ na
zateplení objektu č. p. 487 obsažen až v písemném vyjádření ze dne 24. 2. 2014, s nímž byl
stěžovatel v průběhu správního řízení seznámen, jeho obsah není diametrálně odlišný od
předchozích postojů NPÚ, které před zahájením správního řízení prezentoval jeho pracovník
Mgr. J. Z. Soud neshledal, že by z e-mailové odpovědi Mgr. J. Z. ze dne 31. 1. 2014, jednoznačně
vyplynul záměr NPÚ vydat kladné vyjádření z hlediska ochrany zájmů státní památkové péče také
k zateplení čelní fasády daného objektu navrženými způsoby. Krajský soud neshledal ani porušení
§7 odst. 1 správního řádu; k otázce vázanosti správního orgánu vlastní praxí soud v obecné
rovině odkázal na závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 8. 2009, č. j. 7 As
43/2009 - 52.
Dle krajského soudu v přístupu orgánu památkové péče a žalovaného nelze spatřovat
libovůli a nepřípustné vybočení z nyní zastávané správní praxe, správní orgány vycházely
z individuálního posouzení domu č. p. 487 a charakteru jeho fasády na základě odborného
vyjádření NPÚ, své odborné kompetence a znalostí čerpaných z odborných publikací, a řádně
se vypořádaly s odlišnostmi daného případu od ostatních případů zateplení v památkové zóně
města Jablonce nad Nisou. Pokud šlo o zateplení fasád, které se svým charakterem lišily
(šlo o utilitární dvorní fasády bez architektonického členění či u novostaveb či přestavěných
staveb), a proto u nich bylo zateplení z hlediska ochrany památkové zóny shledáno přípustným,
nelze dospět k závěru o porušení zásady vázanosti vlastní správní rozhodovací praxí orgánů
památkové péče. Správní orgány jednoznačně dřívější postoj k zateplování objektů v památkové
zóně označily jako chybný a z racionálních důvodů, opírajíce se o odborné vyjádření NPÚ
a jeho přístup k problematice zateplování a posun poznání kulturních hodnot v této oblasti,
odůvodnily potřebu napříště takto nepostupovat a od dřívější praxe se v zájmu ochrany
památkové zóny odchýlit. Soud nepřisvědčil ani tomu, že by NPÚ a správní orgány nepřihlédly
ke skutečnému obsahu předložené dokumentace stavebních úprav. Jak z odborného vyjádření
NPÚ ze dne 24. 2. 2014, tak následně ze správních rozhodnutí však vyplývá, že způsob zateplení,
který stěžovatel ve třech variantách předložil, byl odmítnut jako novodobá technologie,
pro historicky cenné objekty nevhodná, nepřípustně se dotýkající vzhledu staveb na památkově
chráněném území, u nichž nelze k energetické náročnosti přistupovat jako u novostaveb.
Argumentaci NPÚ pak žalovaný pouze nepřejal bez příslušného hodnocení, ale naopak ji doplnil
o úvahy, které dávají odpověď na to, proč navržené úpravy fasády zahrnující zateplení
kontaktním materiálem nelze akceptovat. Soud v podrobnostech odkázal zejména na str. 10 a 12
napadeného rozhodnutí; ze skutečností tam uvedených plyne, že navržený způsob zateplení
byl vyhodnocen, ovšem ani menší tloušťka zateplovací desky a snaha kopírovat profilaci
okenních říms a šambrán za pomoci částečně prefabrikovaných výrobků a snaha o šetrný přístup
k věci, nebyly dostatečným argumentem pro akceptaci stavebních úprav. Žalovaný odůvodnil,
že jde o snahu kopírovat současný stav, nikoli ovšem o obnovení původního stavu a zachování
autentických ploch omítky, které je možné, ovšem při využití jiných systémů, které umožňují
zachování či pravdivé zkopírování veškerých zdobných prvků fasády a nenabourávají autenticitu
prostředí historického jádra města a nevytvářejí dojem kulis. Z tohoto pohledu žalovaný hodnotil
i pohledy a vizualizaci, které stěžovatel předkládal; na jeho závěrech nemohlo nic změnit ani to,
že správní orgány neprovedly přesný výpočet procentního nárůstu objemu hmoty domu
při použití zateplovací desky navržené tloušťky. Co se týče výroku v části povolení plastových
oken, podle přesvědčení soudu jde o zjevnou nesprávnost v části odůvodnění rozhodnutí
žalovaného. Kromě dílčí zmínky se totiž žalovaný v napadeném rozhodnutí dané problematice
vůbec nevyjadřoval, postup orgánu památkové péče v tomto směru nepodrobil přezkumu.
Toto pochybení dle krajského soudu nečiní samo o sobě rozhodnutí žalovaného nepřesvědčivým.
K části rozhodnutí žalovaného, které se týkalo postupu správního orgánu v I. stupni
řízení ve vztahu k fasádě dvorního traktu domu č. p. 487, tedy výroku I. prvostupňového
rozhodnutí, krajský soud uvedl, že proti němu odvolání stěžovatele nesměřovalo a nedotýká
se ho ani podaná žaloba; proto se soud otázkami případného přezkumného řízení ve vztahu
k výroku I. prvostupňového rozhodnutí, který samostatně nabyl právní moci, a není s ohledem
na §75 odst. 1 s. ř. s. předmětem přezkumu ze strany soudu, nezabýval. Proto soud ani nedoplnil
dokazování předloženými listinami – vyjádřeními a čestnými prohlášeními vlastníků sousedních
nemovitostí, případně svědků šetření správních orgánů a e-mailové korespondence ve vztahu
k zateplení dvorní fasády domu č. p. 487. Krajský soud nepovažoval pro účely přezkumu
napadených rozhodnutí za potřebné provést důkaz předloženým výpočtem změny objemu
dotčené budovy, neboť absence výpočtu procentní změny objemu objektu při zateplení nemohla
způsobit nezákonnost rozhodnutí žalovaného, neboť správní orgány své zamítavé stanovisko
opřely zejména o jiné důvody než jen tloušťku zateplovacího systému a přesný nárůst procentní
změny objemu.
K námitce stran toho, že žalovaný citoval též z regulativů zpracovaných v roce 2001,
které jsou zastaralé, protože v předmětném objektu není již delší dobu hotel, soud uvedl,
že žalovaný citoval z hodnotícího listu k domu č. p. 487, na základě kterých byl zpracován
Plán ochrany městské památkové zóny Jablonec nad Nisou. Zde se sice v odůvodnění
rozhodnutí žalovaného objevila zmínka o zachování hotelu s restaurací, ovšem tato okolnost
se nijak negativně nepromítla do závěrů žalovaného o nepřípustnosti navržených stavebních
úprav uliční fasády z hlediska zájmu na ochraně památkové zóny, ve věci se využití předmětné
nemovitosti neřešilo. Naopak ve vztahu k řešené věci byl podstatný záměr opravení stávající
dochované historicky ceněné fasády domu č. p. 487, který koresponduje ostatním podkladům,
ze kterých správní rozhodnutí vycházela.
III. Podstatný obsah kasační stížnosti
V kasační stížnosti uplatňuje stěžovatel důvody dle §103 odst. 1 písm. a) a b) zákona
č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (s. ř. s.). Tvrdí, že skutkový stav, z něhož žalovaný vycházel,
nemá oporu ve spise; pro tuto vadu měl krajský soud rozhodnutí žalované zrušit. Rovněž tvrdí,
že krajský soud v předcházejícím řízení nesprávně posoudil právní otázky, a proto je napadený
rozsudek nezákonný.
Stěžovatel opakuje námitky, které uplatil již v žalobě, v odvolání, a částečně rovněž
ve svém vyjádření k odbornému stanovisku NPÚ ze dne 24. 2. 2014; tvrdí, že správní rozhodnutí
jsou v rozporu se zákonem; objekt, o který se jedná, není kulturní památkou ani jinak zvlášť
chráněnou stavbou, správní orgán nad rámec svých pravomocí prosazuje své zájmy na podobě
daného objektu. Poukazuje na předchozí postup správního orgánu v obdobných případech
a uvádí, že chráněné obecné zájmy, které omezení vlastnického práva umožňují, stanoví zákon;
zákonná ustanovení o obecném zájmu nemůže správní orgán svévolně používat a vlastnické
právo omezit, a to pouze odůvodněně a ve výjimečných případech. Uvádí, že pokud v daném
případě nebyl obecný zájem natolik významný, aby byl zaznamenán v relevantním dokumentu
nebo vedl k zákonem předvídané formě ochrany, pak takový obecný zájem nemůže být důvodem
pro zásah do vlastnického práva. Stavba zde stojí více než 150 let a od období totality již uběhlo
téměř 25 let, což je dostatečná doba, aby byl obecný zájem projeven a náležitě chráněn; tak tomu
v daném případě není; správní orgán jednal v rozporu s §2 odst. 1 správního řádu a čl. 11 Listiny
základních práv a svobod.
Krajský soud postup správních orgánů potvrdil odkazem na rozsudek Nejvyššího
správního soudu, který se však týkal zcela jiné věci a krajský soud nereflektoval skutkové rozdíly.
Dle stěžovatele právní předpisy umožňují, jakým způsobem obecný zájem v oblasti památkové
péče chránit, pokud k tomu však v daném případě nedošlo, není možno takovou absenci
nahrazovat správním uvážením, které se nadto odchýlilo od dosavadní správní praxe. Stěžovatel
nesouhlasí se závěrem krajského soudu, že správní orgány postupovaly předvídatelně a nestranně;
předložil řadu případů, kdy tentýž správní orgán umožnil u obdobných nebo skutečně zákonem
chráněných objektů zásah do jejich fasády, a to způsobem, který zamýšlel stěžovatel,
a který mu nebyl umožněn. Žalovaný své rozhodnutí opírá pouze o subjektivní úvahy
o významnosti konkrétního architekta, které nejsou ničím dalším podpořeny; na tom stojí veškeré
další argumenty správních orgánů pro jejich zamítavá stanoviska. Stěžovatel je přesvědčen,
že povolení předchozích žádostí nebylo žádnou chybou, neboť stávající rozhodnutí je projevem
změny názoru správního orgánu; takový názor však mohl projevovat již dříve, neboť nenastala
žádná relevantní skutečnost či okolnost, která by názorovou změnu odůvodňovala. Správní orgán
totiž nestanoví další podmínky pro dříve akceptované žádosti jiných vlastníků, ale možnost dříve
povoleného postupu pouze bez dalšího vylučuje; odkaz na judikát sp. zn. 7 As 43/2009
je tak zcela nepřípadný. Stěžovatel nepopírá, že je možná změna postoje správního orgánu,
avšak pouze za současné změny objektivních podmínek, ze kterých správní orgán nově vychází;
v daném případě však k žádné změně nedošlo, NPÚ se pouze rozhodl chránit architektonická
díla určitého architekta v určité oblasti, přestože tak mohl činit již v minulosti, kdy měl totožné
poznatky a znalosti jako v případě, kdy rozhodoval o žádosti stěžovatele.
Stěžovatel poukazuje na to, že opakovaně namítal, že k zateplení fasád v rámci MPZ
Jablonec nad Nisou již v minulosti došlo, a to minimálně v 17 případech; ve dvou případech
šlo dokonce o objekty, které jsou prohlášeny kulturními památkami, u nichž je stupeň ochrany
vyšší; další objekty jsou obdobně pohledově exponované jako objekt stěžovatele; již provedená
zateplení přitom většinou nevykazují zdaleka takovou snahu o zachování architektonického
výrazu fasády a detailů, jako je tomu v případě projektu stěžovatele, což vyplývá i z fotografií,
které stěžovatel doložil. Stěžovatel poukazuje na to, že krajský soud ani správní orgány
nezohlednily, že objekt nemá historickou fasádu, ale fasádu moderní, prvorepublikovou, s rovnou
plochou stěnou z převážně cementové rovnoměrně střednězrnné omítky a s jednoduchým
rámováním šambrán; tato druhotná tvarově i strukturálně jednoduchá fasáda se dá při užití
navržené tenké izolační desky a kopie orámování okna přenést, aniž dojde k újmě na jejím
pohledově architektonickém řešení a na vizuálním prostředí MPZ Jablonec nad Nisou.
Stěžovatel se dovolává toho, že vycházel z přípisu zástupce NPÚ ze dne 31. 1. 2014,
nechal vypracovat dokumentaci a konkrétní materiálové řešení volil proto, že vycházel z praxe
památkové péče v případech již realizovaných zateplených fasád. Správní orgány se s argumenty
stěžovatele o přijatelné opravě fasády vyrovnaly pouze citací metodického materiálu NPÚ,
který nemá povahu zákona ani vyhlášky a nemůže nahradit ani hodnocení důkazů. Stěžovatel
má za to, že metodické pokyny nejsou obecně závaznou normou a mají sloužit výhradně
pro vnitřní potřeby státního orgánu a ke sjednocení jeho postupu, kterým má být zajištěna
předvídatelnost rozhodnutí. Zdůrazňuje, že cementová prvorepubliková fasáda objektu nemá
téměř žádné plastické tvarosloví, hodnotné detaily ani památkově hodnotné povrchy. Správní
orgány nevzaly v potaz jednoduchost a špatný stav fasády, a to, že se z metodického hlediska
právě k takto charakterizovaným fasádám, kde lze zateplení uplatnit, přinejmenším blíží. Nebral
v úvahu mimořádně citlivé řešení, které je schopné vizuální strukturu současné poškozené fasády
přenést. Správní orgány naopak automaticky přistoupily k poškozené cementové fasádě
přestavěného prvorepublikového domu jako ke kulturní památce z období historických slohů,
nezabývaly se individuálním posouzením návrhu, konkrétním projektovým řešením a jeho
důsledky pro vzhled objektu.
Žalovaný se dle stěžovatele nevypořádal ve svém rozhodnutí s námitkou stran odborného
vyjádření NPÚ ze dne 24. 2. 2014, sp. zn. NPÚ-353/k139557/2014, které správní orgán prvního
stupně obdržel dne 28. 2. 2014. Odborné vyjádření nepřihlédlo ke skutečnému obsahu
předložené projektové dokumentace, k prokazatelně nadprůměrné snaze minimalizovat
viditelnost zateplovacího zásahu a odvolává se pouze na obecný koncepční materiál, který nemá
závaznost právního předpisu, ale je pouze metodickou koncepcí NPÚ. Odborné vyjádření
neobjektivně posuzuje hodnotu předmětné fasády. Stěžovatel ve svém vyjádření k němu
prokázal, že objekt není mimořádně hodnotnou stavbou, upozornil na nesprávné umístění fasády
v ose historického vývoje města i na sémantické nadhodnocení významu objektu.
Odborné vyjádření je dle stěžovatele třeba považovat za jeden z podkladů pro rozhodnutí
správního orgánu a je nutno, aby k němu správní orgán přistupoval jako k jakémukoli jinému
důkazu a vypořádal se s ním stejně jako s námitkami, které stěžovatel vůči odbornému vyjádření
vznesl. Stěžovatel nezpochybňuje úlohu NPÚ, nicméně má za to, že správní orgán nemusí
vždy jeho vyjádření akceptovat, a to na základě vlastní úvahy založené na hodnocení důkazů.
Stěžovatel nesouhlasí se závěrem krajského soudu, že správní orgány vycházely z řádně
zjištěného skutkového stavu. Před zahájením správního řízení požádal stěžovatel zástupce orgánu
památkové péče o konzultaci svého záměru ještě před podáním žádosti. Dne 28. 1. 2014
se konalo místní šetření, kde stěžovatel uvedl, že předloží tři varianty řešení. Dne 31. 1. 2014
mu bylo Mgr. Z. (NPÚ) sděleno, že v případě, že by došlo k realizování zateplení, připadá
v úvahu jediná možnost, a to, že bude vizuálně obnoveno původní řešení, včetně identické
profilace říms a okenních šambrán. Na základě uvedeného, z čehož se stěžovatel důvodně
domníval, že zateplení objektu není vyloučeno, předložil záměr na opravu a současně zateplení
fasády do ulice A. Chvojky a zateplení fasády do dvorního traktu se zachováním původního rázu
a profilace prvků dle projektové dokumentace vypracované v únoru 2014. Stěžovatel předložil ve
správním řízení tři varianty zateplení: 1. polystyren (100mm), 2. minerální vata s podélnými
vlákny (100mm), 3. kontaktní zateplovací systém Weber therm plus ultra (60mm). Zároveň
navrhl vizuální obnovení původního architektonického členění fasády do ulice A. Chvojky, které
by bylo zhotoveno z prefabrikátů. Zrnitost tenkovrstvé probarvené omítkoviny uzavírající
zateplovací systém se předpokládal nejjemnější, tj. 1 mm z důvodu zachování původního povrchu
– vápenocementové štukové omítky; barevný odstín měl být totožný jako fasáda ze strany do
Mírového náměstí, tj. kombinace kávově světlé a tmavé. NPÚ však až poté, kdy stěžovatel učinil
tyto kroky, dne 26. 2. 2014 tvrdí, že pokud jde o stanovisko Mgr. Z. ze dne 31. 1. 2014 nelze ho
v žádném případě chápat jako příslib akceptace zateplení fasády. Stěžovatel je však přesvědčen, že
pokud zde existují dvě protichůdná tvrzení téhož úřadu, došlo k porušení §3 správního řádu a
správní orgán nevedl řízení tak, aby posílil důvěru účastníka ve správnost správního rozhodnutí.
Stěžovatel navrhuje, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek krajského soudu
pro výše vytýkané vady zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení.
IV. Vyjádření žalovaného
Žalovaný uvedl, že v rámci celého správního obvodu postupuje v řízeních, v nichž došlo
k zamítnutí zateplení fasád u objektů, které nejsou kulturními památkami, ale nacházejí
se v památkových zónách a rezervacích, stejně. Ve všech případech bylo zamítnuto povolení
zateplení členěných fasád na objektech v památkových zónách na území Libereckého kraje;
členěnými fasádami se rozumí fasády, které jsou horizontálně (např. římsami, sokly) či vertikálně
členěny (např. pilastry, okny, dveřmi) anebo více zdobeny (frontony, maskarony, sochařská
výzdoba). V současné době bývá povolováno zateplení fasád v památkových zónách pouze
u utilitárních fasád (tedy fasád bez členění – římsy, pilastry), pouze okna, která nejsou nijak
esteticky v rámci fasády zdůrazněna) nebo fasád zcela novodobých u objektů, které nejsou
architektonicky cenné v rámci území (většinou se jedná o novostavby z 90. let 20. století
nebo počátku 21. století). Při posuzování daného případu žalovaný vycházel mimo jiné z §3
vyhl. MK ČR č. 476/1992 Sb., o prohlášení území historických jader vybraných měst
za památkové zóny, ve znění vyhl. č. 251/1995 Sb., ve které se pro ochranu památkové zóny
Jablonec nad Nisou stanovují podmínky ochrany a péče o památkovou hodnotu zóny,
kterou tvoří zejména význam daného území pro historickou, kulturní a jinou osobitost místa,
historické vazby nemovitostí a prostorů a vnější i vnitřní obraz sídla. Jednou z podmínek
je využití jednotlivých objektů a prostorů, které musí odpovídat jejich kapacitě a technickým
možnostem a musí být v souladu s památkovou hodnotou zóny. V §3 písm. d) vyhlášky
se ukládá, aby se obnova a restaurování nemovitostí v zóně prováděly na základě stavebně
historického a restaurátorského průzkumu. Z uvedeného žalovaný vycházel a posuzoval
i hodnotu stavby stěžovatele a navržené práce týkající se tohoto objektu, nacházejícího
se v centru památkové zóny Jablonec nad Nisou. Žalovaný se domnívá, že požadavek
na zachování původní historické fasády z 30. let 20. století, je oprávněný a nepřesahuje rámec
zákona. Žalovaný rovněž vycházel z připravovaného opatření obecné povahy Plánu ochrany
městské památkové zóny Jablonec nad Nisou (vydané pod č. j. KULK 52780/2014,
ze dne 15. 8. 2014, které nabylo účinnosti 4. 9. 2014); v tomto opatření, které bylo vydáno
na základě §6a odst. 1 zákona o památkové péči, je objekt, o který se jedná, veden
jako architektonicky cenná stavba. Na str. 56 opatření je pod bodem A3.2 uvedena ochrana
architektonicky cenných staveb v rámci památkové zóny Jablonec nad Nisou a použití
kontaktních zateplovacích systémů v rámci památkové zóny je zde uvedeno jako nepřípustné.
Vzhledem k uvedenému má žalovaný za to, že nedošlo k prosazování subjektivního zájmu,
ale postupoval zcela v souladu se zákonem a ostatními právními předpisy, zejm. vyhláškou
č. 476/1992 Sb., kterou bylo centrum města prohlášeno za památkovou zónu, a byly stanoveny
podmínky jeho ochrany.
Žalovaný nepopírá, že v minulosti došlo k několika pochybením, kdy bylo povoleno
zateplení fasády v rozporu s kulturně - historickými hodnotami kulturní památky či památkové
zóny, nicméně nelze akceptovat, aby správní orgán pokračoval v chybném postupu; žalovaný
zde odkazuje na rozsudek Krajského soudu v Ostravě sp. zn. 22 Ca 265/2008, podle kterého
„(b)enevolence, popř. chybný postup správních úřadů v jiných případech nemůže odůvodňovat pokračování
v případně chybném postupu i v dalších případech, ale naopak je nutné zjednat nápravu a takový postup nemůže
být v rozporu s §2 odst. 4 správního řádu.“ V případech, kdy bylo zateplení fasády povoleno,
se jednalo o utilitární fasády nebo fasády domů, které vznikly v 80. - 90. letech 20. století
bez jakékoliv architektonické hodnoty, posuzované v rámci celku, tj. památkové zóny Jablonec
nad Nisou. Žalovaný uvádí, že stěžovatel není odborníkem, aby mohl posoudit hodnotu fasád
z hlediska památkové péče. To, zda je fasáda z hlediska chráněného území cenná či nikoli,
se neodvíjí od toho, jak to vnímá laická veřejnost; žalovaný dále popisuje, které stavby jsou
z hlediska památkové péče chráněny a z jakých hledisek jsou posuzovány. Tak tomu bylo
i v případě stavby stěžovatele; žalovaný připouští, že některá místa na fasádě potřebují opravu,
tuto však lze provést v rámci běžné údržby.
Ohledně projektové dokumentace žalovaný uvedl, že stěžovatelem předložený návrh
nevykazoval znaky projektové dokumentace, nebyl uveden zhotovitel ani číslo zakázky,
které je u projektových dokumentací i menšího rozsahu běžné; autorství P. M. se objevuje až při
soudním řízení. Žalovaný uvedl, že stěžovatelem předložený návrh zateplení neodpovídá
současnému řešení fasády, jak vyplývá jednak z dokumentace samé, kdy není často zřejmé,
k čemu se navrhovaný profil vztahuje, a z poznatků správního orgánu získaných na místě samém.
Pokud se jedná o fotografie, které měly ukazovat stav objektu v ulici A. Chvojky po provedeném
zateplení, dospěl žalovaný k závěru, že se jedná pouze o barevně upravené fotografie současného
stavu, a to na základě fotografií pořízených správním orgánem.; na fotografiích se nemění síla
zdiva vůči přilehlým objektům; tato dispozice by měla být dle dokumentace současného stavu
alespoň patrná. Žalovaný uvádí, že se již vyjadřoval opakované k výtce stran chybného použití
metodiky vydávané NPÚ; opakuje, že ji používá pouze jako podporu svých tvrzení, která však
vycházejí primárně z §6 a §14 zákona o památkové péči a prováděcích vyhlášek, konkr. z již výše
uvedených vyhlášek č. 66/1988 Sb. a vyhl. č. 476/1992 Sb. Vzhledem k všeobecnosti ustanovení
zákona o památkové péči i prováděcích vyhlášek je však třeba opírat se právě o odborné
podklady vydávané NPÚ, neboť takovou šíři odborných podkladů není možno včlenit do zákona
ani to není účelné. NPÚ není správním orgánem, ale pouhou odbornou organizací která není
při svém rozhodování vázána správním řádem, ale pouze ustanoveními zákona o památkové péči.
Její postavení je upraveno v §32 cit. zákona, dle standardní metodiky postupuje NPÚ
při vydávání svých vyjádření. Písemnými vyjádřeními vydávanými ve správním řízení dle §14
odst. 6 zákona o památkové péči se pak řídí i příslušný orgán státní památkové péče.
Žalovaný považuje kasační stížnost za nedůvodnou, a proto navrhuje, aby ji Nejvyšší
správní soud zamítl.
V. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížností napadený rozsudek krajského soudu
v rozsahu a z důvodů uplatněných v kasační stížnosti; neshledal přitom vady, k nimž
by byl povinen přihlédnout ex offo (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
Kasační stížnost není důvodná.
Stěžovatel v kasační stížnosti v podstatě opakovaně vznáší námitky, které uplatnil
již v odvolání a následně v žalobě. V obecné rovině vytýká krajskému soudu nesprávné
posouzení právní otázky, dále mu vytýká, že nesprávně aproboval nedostatečně zjištěný skutkový
stav žalovaným a nepřihlédl k vadám řízení, mimo jiné ke změně správní praxe, přitom pro tyto
vady měl krajský soud rozhodnutí žalovaného zrušit.
Nejvyšší správní soud předesílá, že v řízení o kasační stížnosti kasační soud přezkoumává
rozsudek krajského soudu, nikoli opětovně jednotlivé námitky, které byly uplatněny ve správním
řízení. Nejvyšší správní soud přezkoumává to, zda krajský soud se náležitě vypořádal se všemi
vznesenými námitkami v žalobě, zda dostatečně v odůvodnění rozsudku vysvětlil své právní
úvahy, zda jeho rozhodnutí z hlediska zákona obstojí; rovněž zkoumá to, zda krajský soud
přihlížel při přezkoumání rozhodnutí žalovaného k §76 odst. 2 s. ř. s.
Stěžovatel především namítá porušení §3 a §7 správního řádu a dovolává se nestranného
postupu žalovaného vůči všem účastníkům, poukazuje na případy dříve povolených zateplení
fasád, a to i u památkově chráněných objektů. Poukazuje na předchozí kladné vyjádření zástupce
NPÚ k otázce možného zateplení fasády, resp. existenci dvou protichůdných vyjádření NPÚ.
Dále zpochybňuje odborné vyjádření NPÚ, konkrétně namítá, že nebylo přihlédnuto
ke skutečnému obsahu projektové dokumentace, byla neobjektivně posouzena hodnota objektu
(nejedná se o památkově chráněný objekt ani o objekt mimořádné hodnoty). Stěžovatel rovněž
polemizuje s odborností a správností vyjádření NPÚ.
Nejvyšší správní soud konstatuje, že veškeré opakované námitky stěžovatele byly
již posouzeny jak žalovaným, tak krajským soudem. Nejvyšší správní soud neshledal v právních
a skutkových závěrech žalovaného, potažmo krajského soudu pochybení, která by zakládala
nezákonnost napadeného rozhodnutí, potažmo napadeného rozsudku krajského soudu.
V projednávané věci není sporu, že objekt stěžovatele není kulturní památkou, není spor
ani o tom, že se však jedná o objekt, který se nachází v městské památkové zóně
Podle §6 zákona o památkové péči území sídelního útvaru nebo jeho části s menším
podílem kulturních památek, historické prostředí nebo část krajinného celku, které vykazují
významné kulturní hodnoty, může Ministerstvo kultury po projednání krajským úřadem prohlásit
za památkovou zónu a určit podmínky její ochrany. Při posuzování daného případu žalovaný
vycházel z vyhlášky MK ČR č. 476/1992 Sb., o prohlášení území historických jader vybraných
měst za památkové zóny, ve znění vyhl. č. 251/1995 Sb.; v §1 této vyhlášky je území historických
jader měst zde vymezených - mezi nimi i Jablonec nad Nisou-, prohlášeno za památkovou zónu;
v §3 se potom stanovují podmínky ochrany a péče o památkovou hodnotu zóny, kterou tvoří
zejména význam daného území pro historickou, kulturní a jinou osobitost místa, historické vazby
nemovitostí a prostorů a vnější i vnitřní obraz sídla; mimo se zde uvádí, že využití jednotlivých
objektů a prostorů musí odpovídat jejich kapacitě a technickým možnostem a musí být v souladu
s památkovou hodnotou zóny.
Zákon o památkové péči v §14 stanoví, že vlastník (správce, uživatel) nemovitosti,
která není kulturní památkou, ale je v památkové rezervaci, v památkové zóně nebo v ochranném
pásmu nemovité kulturní památky, nemovité národní kulturní památky, památkové rezervace,
nebo památkové zóny, povinen k zamýšlené stavbě, změně stavby, terénním úpravám, umístění
nebo odstranění zařízení, odstranění stavby, úpravě dřevin nebo udržovacím pracím na této
nemovitosti si předem vyžádat závazné stanovisko obecního úřadu obce s rozšířenou působností,
není-li tato jeho povinnost podle tohoto zákona nebo na základě tohoto zákona vyloučena
(§6a, §17). V závazném stanovisku se vyjádří, zda práce tam uvedené jsou z hlediska zájmů
státní památkové péče přípustné, a stanoví se základní podmínky, za kterých lze tyto práce
připravovat a provést. Základní podmínky musí vycházet ze současného stavu poznání kulturně
historických hodnot, které je nezbytné zachovat při umožnění realizace zamýšleného záměru.
Zákon o památkové péči nestanoví konkrétní pravidla, jak při vydání závazného stanoviska
postupovat, vychází především z účelu prohlášení památkové zóny, kterým je obecně (podle §6
zákona) ochrana kulturních hodnot konkrétního území, a dále z vyhlášky č. 476/1992 Sb.,
o prohlášení území historických jader vybraných měst za památkové zóny, kterým došlo
k vyhlášení památkové zóny v Jablonci nad Nisou. Z §3 uvedené vyhlášky lze dovodit,
že při stavební činnosti je třeba chránit památkovou hodnotu zóny, kterou tvoří zejména význam
daného území pro historickou, kulturní a jinou osobitost místa, historické vazby nemovitostí
a prostorů a vnější i vnitřní obraz konkrétního sídla.
Z hlediska památkové ochrany je klíčové zachování adekvátního vzhledu nemovitosti,
která se nachází na území památkové rezervace nebo zóny, tj. vzhledu v širším slova smyslu
původního. Původnost může být někdy výrazem postupného vrstvení různých architektonických
proměn dotyčné stavby, takže památkově cenný je právě stav památky zrcadlící proces těchto
postupných proměn, jindy zas výrazem jejího prvotního architektonického ztvárnění,
takže památkově cenná je právě ona prvotní, v užším slova smyslu původní, podoba.
Prostředkem k dosažení adekvátního vzhledu je i původnost materiálů či technologií použitých
při stavebních zásazích do dotyčné nemovitosti. Původnost vzhledu a v menší míře i původnost
materiálů či technologií mají v rámci památkové ochrany zásadní váhu a musí být v rámci
rozhodovací činnosti správního orgánu na úseku památkové ochrany zohledněny. Uchování
památkově chráněné nemovitosti, včetně nemovitosti, jež sice sama není kulturní památkou,
ale nachází se na území památkové zóny, ve stavu z hledisek památkové ochrany žádoucím,
nepochybně v řadě případů znamená zvýšené náklady pro jejího vlastníka oproti nákladům,
které by musel vynaložit, pokud by dotyčná nemovitost památkově chráněna nebyla
(viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 8. 2009, č. j. 7 As 34/2009 – 52;
www.nssoud.cz).
Posuzování, zda zamýšlená úprava, v daném případě zateplení fasády objektu,
nacházejícího se v městské památkové zóně na nemovitosti, která není kulturní památkou,
ale je v památkové zóně, je slučitelná se zájmy památkové ochrany, je proces, v němž má orgán
památkové péče nepochybně významný prostor pro správní uvážení. To musí přirozeně
být založeno v první řadě na odborné kompetenci příslušného odborně specializovaného
správního orgánu, který se zabývá ochranou kulturních památek, a musí tedy vycházet z hledisek,
o nichž v odborné památkářské obci panuje obecné přesvědčení, že mají být vzata v úvahu.
Takový správní orgán je tedy nepochybně povinen znát nejnovější odborně relevantní trendy
v památkové ochraně a dokázat zhodnotit, zda a jak mají být v jeho činnosti aplikovány.
Vycházel-li správní orgán při svých úvahách rovněž z metodických materiálů, či odborných
publikací, nelze v tom spatřovat žádnou nezákonnost. Správní orgán zcela důvodně hledá
pro své odborné rozhodnutí odborné argumenty, které je jistě možno čerpat mimo jiné
i z odborné literatury či jiných odborných materiálů, jedná-li se o podklady vědecky relevantní
a vycházející z aktuálního stavu vědeckého poznání v daném oboru. Skutečnost, že stěžovatel
má na hodnocení objektu jiný názor, ještě neznamená, že odborná vyjádření NPÚ a závěry
orgánu památkové péče jsou nezákonné a nesprávné.
Ze spisového materiálu je nepochybné, že správní orgány při posouzení žádosti
stěžovatele postupovaly zcela v souladu se zákonem, braly v potaz veškeré relevantní skutečnosti,
které podrobily hodnocení a které se staly podkladem pro vydané rozhodnutí. V případě
soudního přezkumu správního uvážení správní soud nenahrazuje správní orgán v jeho odborné
kompetenci a nemůže nahradit jeho správní uvážení svým vlastním, ale posuzuje, zda nedošlo
ke zneužití či vybočení z mezí správního uvážení, a zda se správní orgán dostatečně vypořádal
se zjištěným skutkovým stavem. Nejvyšší správní soud se ztotožnil se závěry krajského soudu
v tom, že žalovaný měl pro své rozhodnutí dostatek relevantních pokladů, z odůvodnění
napadeného rozhodnutí je zřejmé, jak je hodnotil; nelze proto přisvědčit stěžovateli,
že rozhodnutí bylo vydáno na základě nedostatečně zjištěného skutkového stavu a je výsledkem
svévolného jednání.
Stěžovateli lze nepochybně přisvědčit, že správní orgán musí při rozhodování na úseku
památkové ochrany vždy pečlivě vážit, zda omezení vlastnického práva, kterým je i závazné
stanovení, jakým způsobem vlastník nemovitosti nacházející se na území památkové rezervace
či zóny smí, či naopak nesmí, tuto nemovitost opravit, upravit či přebudovat, je proporcionální
veřejnému zájmu na zachování památkové hodnoty dané lokality. Vedle zájmu na památkové
ochraně dané nemovitosti stojí zcela nepochybně legitimní zájem vlastníka nemovitosti na jejím
ekonomicky udržitelném a dlouhodobě životaschopném využití, jakož i veřejný zájem na účelném
uspořádání měst. Památková ochrana tedy nesmí volit extrémní řešení nezohledňující v potřebné
míře i jiné konkurující legitimní zájmy, práva či hodnoty, a musí usilovat o co nejmenší omezení
vlastnických práv dotčených vlastníků nemovitostí, která ještě vedou k dosažení cíle této ochrany.
Veřejný zájem na zachování adekvátního stavu a vzhledu nemovitosti, která sice nebyla
prohlášena kulturní památkou, ale nachází se na území vymezené památkové zóny, nepochybně
plyne právě ze zákona o památkové péči a uvedené vyhlášky Ministerstva kultury. Při posouzení,
zda v daném konkrétním případě změna stavby (stavební úpravy) domu č. p. 487 spočívající
v zateplení fasády domu do ulice A. Chvojky, je přípustná, neboť je slučitelná s veřejným zájmem
na ochraně památkové zóny, je nepochybně dán prostor správnímu uvážení orgánu památkové
péče; v daném případě správní orgány z mezí správního uvážení nepřípustným způsobem
nevybočily.
Dovolává-li se stěžovatel porušení zásady stejného zacházení obsažené v §2 odst. 3 a 4
správního řádu, je třeba konstatovat, že žalovaný nepopírá, že byla vydána některá kladná
rozhodnutí ohledně zateplení fasád v minulosti, a to i u objektů, které jsou památkově chráněny.
Nicméně nelze přehlédnout, že sám žalovaný označil tato rozhodnutí dílem za chybná, dílem
vysvětlil rozdílnosti jednotlivých případů. Z uvedeného tak nelze dovozovat správní praxi, kterou
by bylo nutno následovat, tím spíše, jednalo-li se v jednotlivých případech o nesprávný postup
orgánu památkové péče. Stěžovateli lze přisvědčit, že odkaz krajského soudu na rozsudek
Nejvyššího správního soudu sp. zn. 7 As 43/2009 není v této souvislosti příliš případný, neboť
zde existovaly skutkové odlišnosti; to však nečiní napadený rozsudek nesprávným. V uvedené
odkazované věci Nejvyšší správní soud konstatoval: „Pokud tedy správní orgán na základě racionálních
a přezkoumatelných důvodů dojde k závěru, že jeho dosavadní praxe v některém ohledu neodpovídala odborným
hlediskům, je oprávněn ji do budoucna změnit, samozřejmě s tím, že se musí týkat všech případů, jež mají
shodnou či obdobnou povahu. Dospěly-li tedy Magistrát města Olomouce a krajský úřad k závěru, že dosavadní
praxe, která ve více případech umožnila u domů uvnitř olomoucké památkové rezervace nahradit dřevěná okna
okny plastovými, byla z důvodů opřených o relevantní odborná hlediska nesprávná či nežádoucí, byl oprávněn
ji pro budoucno, a tedy i ve věci stěžovatele, změnit. Správní orgán byl v takovém případě také povinen ve svém
rozhodnutí přezkoumatelným způsobem uvést, z jakých důvodů má za to, že je třeba dosavadní praxi opustit.
Této povinnosti správní orgány obou instancí dostály. Z jejich rozhodnutí je zřejmé, že důvodem opuštění
dosavadní praxe je obava, že větší podíl plastových oken v domech uvnitř olomoucké památkové rezervace
by památkovou hodnotu této lokality znehodnotil, neboť plastová okna nejsou schopna mít shodné pohledové
charakteristiky jako okna dřevěná, což ve svém důsledku nežádoucím způsobem mění charakter památkové
rezervace.“ V případě nyní projednávaném, jak již bylo uvedeno, se nejednalo o změnu
v hodnocení podmínek či hledisek posuzování skutečností rozhodných pro účely památkové
ochrany, kterou by správní orgán byl povinen v intencích odkazovaného judikátu odůvodnit,
tedy o změnu správní praxe, ale jednalo se o nezákonnou správní praxi, jejíž následování
je nežádoucí, resp. by bylo lze naopak shledat nezákonným. V tomto směru se proto nelze
dovolávat legitimního očekávání, jak stěžovatel dovozuje.
Nejvyšší správní soud se zcela shoduje se stěžovatelem v tom, že ze zákazu libovůle
a neodůvodněně nerovného zacházení (viz čl. 1 věta první Listiny základních práv a svobod)
vyplývá princip zásadní vázanosti správního orgánu vlastní správní praxí v případě, že mu zákon
dává prostor pro uvážení, pokud se taková praxe vytvořila. Tento princip lze považovat za jeden
z vůdčích ústavních principů, jež musí veřejná správa ve své činnosti respektovat, našel ostatně
své legislativní vyjádření i v §2 odst. 4 in fine správního řádu. Zároveň je ale nutno vzít v úvahu,
že ne každé rozdílné posuzování obdobných situací musí být nutně libovůlí a neodůvodněně
nerovným zacházením. Odchýlit se od určité správní praxe, jež se případně vytvořila,
totiž správní orgán může, avšak zásadně pouze pro futuro, z racionálních důvodů a pro všechny
případy, kterých se praxí zavedený postup správního orgánu dotýká.
Ústavní soud v nálezu ze dne 19. 3. 2009, sp. zn. III. ÚS 2822/07/07, primárně zdůraznil,
že „ke znakům právního státu neoddělitelně patří hodnota právní jistoty a z ní vyplývající princip ochrany důvěry
občanů v právo, které jsou v nejobecnější podobě obsaženy v článku 1 odst. 1 Ústavy; povaha materiálního
právního státu přitom obsahuje s ním rovněž spjatou maximu, podle níž, jestliže někdo jedná v (oprávněné) důvěře
v určitý zákon (resp. v právo jako takové), nemá být ve své důvěře zklamán. Ochrana jednání učiněného v důvěře
v právo pak předpokládá, že právnická nebo fyzická osoba jedná v důvěře nejen v text relevantního právního
předpisu, ale zejména též v důvěře v trvající výklad takového předpisu orgány veřejné moci, včetně (zde) konstantní
správní praxe správních úřadů a výkladu práva podávaného správními soudy. Přehodnocení výkladu ze strany
správních úřadů nebo soudů, za nezměněného stavu interpretovaných právních předpisů, není vyloučeno, avšak
lze v něm spatřovat závažný zásah do právní jistoty a intenzitu tohoto zásahu je nutno vždy posuzovat ve světle
konkrétní situace. Platí však, že změna dlouhodobé správní praxe nebo soudní judikatury, ale za nezměněného
stavu právních předpisů, může nastat jen ze závažných a principiálních důvodů směřujících k dosažení určité
právem chráněné hodnoty; v žádném případě se však tak nesmí dít svévolně“.
Účastník řízení se však nepochybně před správním orgánem může dovolávat obdobného
zacházení jako v předchozích srovnatelných případech jen tehdy, byl-li tento předchozí postup
správního orgánu v souladu se zákonem. To znamená, že se nemůže domáhat, aby správní orgán
nadále dodržoval svoji předchozí nezákonnou správní praxi, i když nebyla relevantně napadena
či jinými mechanismy uvedena do souladu se zákonem, ale může se domáhat pouze, aby správní
orgán dodržoval takovou správní praxi, která se pohybuje v mezích prostoru pro uvážení,
jenž je mu zákonem dán. V projednávané věci správní orgány uznaly svá předchozí pochybení
v některých případech. Neobstojí proto námitka stěžovatele, že nebyly dány žádné skutečnosti
a důvody, pro které by správní orgány měly měnit svůj dosavadní postup při povolování
zateplování fasád na památkově významných objektech, resp. v historickém centru města; jinými
slovy, potřeba zajistit dostatečnou míru památkové ochrany zde existovala i dříve, byť ne vždy
byla respektována; existovaly zde zákonné a ústavní meze, v nichž byl, a nadále je správní orgán
povinen se v rámci správního uvážení pohybovat. Těmito hledisky krajský soud rozhodnutí
žalovaného poměřoval a Nejvyšší správní soud se s ním zcela ztotožňuje; námitku stěžovatele
stran porušení §2 odst. 4 správního řádu v tomto směru neshledal důvodnou.
Stěžovatel se rovněž dovolává zásady ochrany práv nabytých v dobré víře,
a to v souvislosti s tvrzeným příslibem akceptace zateplení fasády Mgr. Z. ze dne 31. 1. 2014.
Nejvyšší správní soud se ztotožňuje se závěrem krajského soudu, že uvedený přípis nelze chápat
jako souhlas s navrhovanou úpravou fasády. Jak již ze samotného textu: „… v případě, že by došlo
k realizování zateplení, připadá v úvahu jediná možnost, a to že bude vizuálně obnoveno původní řešení,…“ je
zjevné, že způsoby zateplení fasády jsou podmiňovány tím, že bude taková úprava povolena.
Pokud se stěžovatel domníval, že je mu zároveň přislíbeno provedení úpravy - zateplení fasády
do ulice A. Chvojky, činil tak zcela nedůvodně. Skutečnost, že orgán památkové péče poté vydal
zamítavé stanovisko, nelze hodnotit jako vadu řízení, která šla stěžovateli k tíži a zkrátila ho na
právech. Ani zde se nelze dovolávat zásady legitimního očekávání.
Nejvyšší správní soud neshledal kasační stížnost důvodnou; krajský soud se řádně
a přezkoumatelným způsobem vypořádal se všemi námitkami stěžovatele a své úvahy,
z nichž při posouzení skutkového a právního stavu vycházel, náležitě v odůvodnění rozsudku
uvedl. Nejvyšší správní soud proto kasační stížnost podle §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.
O nákladech řízení rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s §60 odst. 1 ve spojení
s §120 s. ř. s.; stěžovatel neměl ve věci úspěch, právo na náhradu nákladů mu proto nenáleží;
žalovanému, který byl ve věci úspěšný, náklady přesahující jeho běžnou správní činnost nevznikly,
proto mu soud náhradu nákladů řízení nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 12. května 2016
JUDr. Lenka Matyášová
předsedkyně senátu