ECLI:CZ:NSS:2017:5.AS.181.2016:23
sp. zn. 5 As 181/2016 - 23
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové
a soudců JUDr. Jakuba Camrdy a Mgr. Ondřeje Mrákoty v právní věci žalobce: L. K., zast.
Mgr. Barborou Kubinovou, advokátkou se sídlem v Praze 3, Milešovská 6, proti žalovanému:
Krajský soud v Brně, se sídlem v Brně, Rooseveltova 648/16, o kasační stížnosti žalobce proti
rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 21. 6. 2016, č. j. 30 A 93/2015 - 91,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 21. 6. 2016, č. j. 30 A 93/2015 - 91,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
[[1] Kasační stížností se žalobce (dále jen „stěžovatel“) domáhá zrušení rozsudku Krajského
soudu v Hradci Králové (dále jen „krajský soud“), kterým byla zamítnuta jeho žaloba,
kterou se domáhal zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne 21. 5. 2015, sp. zn. Si 974/2014,
kterým bylo ve smyslu §17 odst. 5 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „informační zákon“), rozhodnuto o odložení žádosti
stěžovatele. Žádost o poskytnutí informace byla žalovaným odložena po té, co stěžovatel
nezaplatil úhradu za poskytnutí požadované informace.
I. Vymezení věci
[2] Stěžovatel dne 22. 9. 2014 podal žádost o poskytnutí informací:
1) Na které vysoké škole získali vzdělání v oblasti práva, tedy příslušný titul
JUDr. nebo Mgr. soudci Krajského soudu v Brně JUDr. Zuzana Bystřická, Mgr. Petr
Pospíšil a JUDr. Kateřina Mrázová, Ph.D., a to včetně uvedení vysoké školy, na které ti,
kteří mají titul JUDr., získali Mgr.
2) Seznam řízení zahájených u Krajského soudu v Brně v letech 2012 a 2013, rozdělené
podle jednotlivých senátů, které je vyřizovaly, u každého senátu seřazené v pořadí
vzestupně podle data zahájení řízení či data nápadu senátu, u každého řízení s uvedením
spisové značky, data zahájení řízení či data nápadu senátu, označení účastníků řízení,
uvedením, zda řízení bylo u senátu ukončeno a pokud ano, s uvedením data ukončení
věci. Dále žádám o sdělení, která z těchto řízení byla vyřizována v přednostním režimu.
Tyto informace žádám v elektronické podobě na fyzickém nosiči nebo umožněním
přístupu k těmto informacím (v souborné podobě) dálkovým přístupem prostřednictvím
internetu.
[3] Co se týče žádosti o poskytnutí informace ad a), žalovaný informace poskytl přípisem
ze dne 26. 9. 2014 a přípisem z téhož dne stěžovatele ve vztahu k žádosti o informace
pod bodem b) vyzval ve lhůtě 30 dnů ode dne doručení výzvy k upřesnění požadovaných
informací, neboť nebylo zřejmé, ke kterému úseku soudnictví žádost směřuje - zda k úseku
správnímu, trestnímu, civilnímu nebo obchodnímu; dále žalovaný stěžovatele vyzval,
aby upřesnil, co má na mysli „přednostním režimem“.
[4] Oznámením ze dne 27. 10. 2014, sp. zn. Si 974/2014, žalovaný stěžovatele vyzval
ve smyslu §17 odst. 1 věta druhá a odst. 3 informačního zákona k uhrazení částky ve výši
34 210 Kč za poskytnutí informace pod bodem b) žádosti stěžovatele doručené žalovanému
dne 22. 9. 2014, ve znění jejího doplnění doručeného žalovanému dne 13. 10. 2014.
K výši požadované úhrady žalovaný uvedl, že všechny informace vede v několika informačních
systémech; v informačním systému IS VKS jsou vedena řízení úseku trestního, občanskoprávního
a správního, přitom těchto je v letech 2012-2013 evidováno celkem 39 430. Na úseku
obchodních věcí bylo ve specifikovaném termínu evidováno celkem 14 486 věcí, v rejstříku
ISIR (věci insolvenční) 12 937 právních věcí a v rejstříku ISKS (řízení o vydání platebního
rozkazu) pak bylo celkem 2 351 právních věcí. Vyhledání informací trvalo pracovníkovi
žalovaného celkem 16 hodin práce.
[5] Co se týče zjištění, která řízení jsou vedena v tzv. přednostním režimu ve smyslu §56
s. ř. s., žalovaný konstatoval, že není jednotná a souborná evidence, ze které by tato informace
vyplývala. Jednotlivé právní věci vedené na úseku správního soudnictví v letech 2012 – 2013
(jedná se o 3 110 věcí) je tak třeba vyhledat jednotlivě. Žalovaný testoval zkušební vyhledání
a zpracování informací, které stěžovatel požadoval; doba, za kterou se pracovníkovi žalovaného
podařilo zpracovat požadovanou informaci u jednoho spisu, byla vyměřena na 3,5 minuty.
Žalovaný tuto dobu zaokrouhlil na 3 minuty a došel tak k zaokrouhlenému výsledku 155 hodin
(3.110 spisů x 3 minuty = 9.330 minut, tedy 155,5 hodin). Celková částka požadovaná žalovaným
tak byla stanovena počtem hodin práce; 16 hodin vyhledávání v rejstřících a 155 hodin
vyhledávání věcí vedených ve smyslu §56 s. ř. s. Počet hodin byl následně vynásoben částkou
200 Kč (ve smyslu §2 Instrukce o sazebníku úhrad za poskytování informací), tj. šlo o částku
34 200 Kč, a dále žalovaný přičetl částku 10 Kč jako platbu za jeden kus CD, na kterém
stěžovatel požadoval informace poskytnout. Stěžovatel podal proti postupu žalovaného při určení
výše požadované úhrady nákladů stížnost; Ministerstvo spravedlnosti, jako nadřízený správní
orgán povinného subjektu, ve svém rozhodnutí ze dne 19. 3. 2015, č. j. MSP-827/2014-OT-
OSV/3 podle §16a odst. 6 písm. a) informačního zákona postup žalovaného potvrdilo a stížnost
zamítlo; výše úhrady požadované žalovaným byla potvrzena.
[6] Lhůta pro uhrazení požadované částky za zpracování informací požadovaných
stěžovatelem uplynula dne 30. 4. 2015, a to bez reakce ze strany stěžovatele. Žalovaný proto
rozhodnutím, které je předmětem tohoto řízení, jeho žádost odložil. Proti rozhodnutí žalovaného
podal stěžovatel žalobu; v ní napadá nezákonnost rozhodnutí o odložení jeho žádosti
o poskytnutí informace s tím, že mu nárok na poskytnutí informace vznikl již před rozhodnutím
o odložení žádosti. Uvedl, že dle §14 odst. 5 písm. d) informačního zákona je povinný subjekt
povinen poskytnout informace nejpozději do 15 dnů ode dne přijetí žádosti nebo ode dne jejího
doplnění. Marným uplynutím lhůty pro vyřízení žádosti vzniká nárok na poskytnutí informací,
a tedy povinnost povinného subjektu informace poskytnout, přičemž pozdější oznámení
požadavku k úhradě nákladů je bez významu a nemůže mít vliv na povinnost povinného subjektu
informace poskytnout. Rozhodnutí žalovaného považuje za nezákonné rovněž z důvodu, že výše
požadované úhrady je nepřiměřeně vysoká.; stěžovatel rozporoval částku ve výši 200 Kč
účtovanou za hodinu práce (vyhledávání a zpracovávání informací k žádosti o poskytnutí
informace), která plyne z Instrukce o sazebníku úhrad za poskytování informací Ministerstva
spravedlnosti; instrukce je pouhým vnitřním předpisem, který má navenek pouze informační účel
a nejedná se o obecně závazný právní předpis.
[7] Krajský soud žalobu zamítl. Dospěl přitom k závěru, že informačním zákonem stanovená
15 denní lhůta platí jak pro poskytnutí informace ve smyslu §14 odst. 5 písm. d) zákona,
tak pro odmítnutí poskytnutí informace dle §15 odst. 1 zákona, tak rovněž pro zaslání výzvy
k uhrazení úhrad spojených s mimořádným vyhledáváním a zpracováváním požadované
informace. U posledního z uvedených případů tento závěr soud dovodil ze současné aplikace
§17 odst. 3 zákona, podle kterého je nutno úhradu žádat před poskytnutím informace. Jako
rozhodující označil soud otázku, zda ona 15 denní lhůta je lhůtou hmotněprávní či lhůtou
procesněprávní. V této souvislosti se krajský soud nepřiklonil k argumentaci stěžovatele jdoucí
cestou teorie tzv. zvláštního práva (jak je opětovně argumentováno v kasační stížnosti)
a dovozující hmotněprávní charakter lhůty dle občanského zákoníku. Krajský soud uvedl,
že si je vědom, že teorie tzv. zvláštního práva vymezující vztah práva soukromého jako práva
obecného a práva veřejného jako práva k němu zvláštního je zastávána v rozhodovací činnosti
Nejvyššího správního soudu a sám krajský soud se s ní ztotožňuje; pro její aplikaci však není dán
prostor v projednávané věci. Uvedl, že charakter 15 denní lhůty v informačním zákoně byl
již vyřešen v usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 4. 2009,
č. j. 4 As 55/2007 – 84, které v této souvislosti nebylo dosud překonáno. Z uvedeného
rozhodnutí vyplývá, že povinný subjekt poskytl informaci včas, pokud příslušné písemnosti
určené žadateli předal ve stanovené 15 denní lhůtě alespoň k doručení. Nejvyšší správní soud
zde tak dovodil procesněprávní charakter lhůty. Posledním dnem procesní 15 denní lhůty,
ve které byl žalovaný povinen reagovat na žádost, byla středa 29. 10. 2014, přičemž v tento den
žalovaný odeslal výzvu k uhrazení nákladů za zpracování a poskytnutí jím požadovaných
informací.
[8] Krajský soud se zabýval k námitce nepřiměřenosti požadovaných nákladů rovněž
povahou Instrukce o sazebníku úhrad za poskytování informací a smyslem a účelem částek,
které jsou dle ní povinnými subjekty požadovány. Konstatoval, že Instrukce o sazebníku úhrad
za poskytování informací je vnitřním předpisem, respektive interním normativním aktem,
v právní teorii rovněž označovaným jako tzv. správní nařízení (čímž má být odlišeno od nařízení
právního jako podzákonného právního předpisu). Instrukce byla vydána Ministerstvem
spravedlnosti, které je nadřízeným správním orgánem rozhodujícím o opravných prostředcích
proti rozhodnutím žalovaného ve smyslu informačního zákona. Krajský soud poukázal na to,
že žalovaný v tomto případě nevystupoval jako orgán moci soudní, ale jako povinný subjekt
v otázkách aplikace zákona podřízený Ministerstvu spravedlnosti. Z povahy specifické oblasti
veřejné správy, jakou bezesporu poskytování informací představuje, je tak žalovaný vázán
vnitřním předpisem vydávaným nadřízeným správním orgánem a nemá zde prostor ani zákonnou
možnost se od aplikace takového vnitřního předpisu odchýlit. V opačném případě by došlo
k vybočení z mezí fungování veřejné správy a byly by porušeny principy organizační výstavby
stanovené zákonem. K výši stanovené částky krajský soud uvedl, že smyslem a účelem
požadované částky je vynahradit povinnému subjektu – a to při mimořádně rozsáhlém
vyhledávání informací ve smyslu Instrukce – absenci jeho zaměstnance při výkonu běžných
činností. Krajský soud rovněž podrobně vysvětlil, co se rozumí mimořádně rozsáhlým
vyhledáváním informací; dospěl k závěru, že žalovaný taktéž zcela naplnil dikci §17 odst. 3
informačního zákona, neboť z odůvodnění jeho oznámení je zřejmé, na základě jakých skutečností
a jakým způsobem byla výše úhrady povinným subjektem vyčíslena.
[9] Krajský soud se rovněž vypořádal s dílčí námitkou stěžovatele, že žalovaný není oprávněn
požadovat úhradu nákladů za zpracování seznamu věcí vyřizovaných v tzv. přednostním režimu
ve smyslu §56 s. ř. s., protože je povinen vést databázi těchto řízení, a nikoli provést vyhledávání
a zpracování takto požadované informace způsobem, jakým jej žalovaný popsal ve svém
oznámení o výzvě k úhradě nákladů ze dne 27. 10. 2014. Krajský soud se v tomto směru
ztotožnil s argumentací Ministerstva spravedlnosti uvedenou v rozhodnutí o stížnostech
stěžovatele ze dne 19. 3. 2015, č. j. MSP-827/2014-OT-OSV/3. Poukázal na to, že ze soudního
řádu správního ani jiného právního předpisu nevyplývá soudům rozhodujícím ve správním
soudnictví povinnost vést databázi obsahující přehled právních věcí, které mají být vyřizovány
v tzv. přednostním režimu ve smyslu §56 s. ř. s. Používané informační systémy soudů a státních
zastupitelství nedovolují vyhledat tyto informace jiným postupem, než postupným procházením
jednotlivých v systému evidovaných řízení, tak jak to popsal žalovaný ve výzvě k úhradě nákladů
za poskytnutí informací.
II. Podstatný obsah kasační stížnosti
[10] V kasační stížnosti stěžovatel uvádí, že rozhodnutí krajského soudu je nepřezkoumatelné,
neboť soud v odůvodnění rozsudku pouze odkázal na judikaturu rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu, avšak neprovedl o ní právně kvalifikovanou úvahu. Stěžovatel v žalobě
zpochybňoval rozhodnutí rozšířeného senátu, krajský soud se s touto žalobní námitkou vůbec
nevypořádal. Odkazované usnesení rozšířeného senátu se dle stěžovatele netýká shodné věci
a zabývá se dnes již neplatným zněním zákona. Dle stěžovatele krajský soud nesprávně aplikoval
ustanovení správního řádu pro počítání času, neboť užití správního řádu je v tomto případě
zákonem o svobodném přístupu k informacím vyloučeno.
[11] Stěžovatel rovněž rozporoval výši požadované částky za jednu hodinu práce pracovníka
spojenou s mimořádně rozsáhlým vyhledáváním informací, která má být ve výši 200 Kč. Krajský
soud se v rozsudku výší požadované částky vůbec nezabýval, odkázal pouze na to, že požadoval
za hodinu práce pracovníka úhradu ve výši, která je uvedena v interním předpisu Ministerstva
spravedlnosti, který je pro žalovaného závazný, a tedy se od něho nemůže odchýlit. Krajský soud
se nevypořádal s námitkou nezákonnosti výše požadované úhrady a dále se vůbec nezabýval
aplikací zákona, resp. Instrukce, ve vztahu k přiměřenosti výše požadavku na úhradu nákladů
za jednu hodinu práce pracovníka.
[12] Stěžovatel z důvodu opatrnosti rovněž namítá vadu tzv. opomenutého důkazu - krajský
soud neprovedl důkazy v podobě vyžádání sdělení o hodinovém výdělku pracovníků, kteří měli
informace vyhledávat a dokumentem Ministerstva práce a sociálních věcí o průměrném výdělku
příslušných pracovníků za rok 2014. Rozsudek v této části stojí na dílčím závěru, že žalovaný
je vázán vnitřním předpisem vydávaným nadřízeným správním orgánem, není však uvedeno,
z jaké právní normy tento závěr vyplývá. Stěžovatel shrnuje, že žádný interní předpis nemůže mít
přednost před zákonem a jeho existence a správná aplikace nemůže být důvodem pro odmítnutí
přezkumu správního rozhodnutí z hlediska zákonnosti.
[13] Stěžovatel konečně namítá, že žalovaný nebyl oprávněn požadovat úhradu za vyhledání
věcí vedených v přednostním režimu, neboť je povinen jimi disponovat v souborné podobě.
I ohledně tohoto žalobního bodu má stěžovatel rozsudek za nepřezkoumatelný. Není v něm
vůbec reagováno na argumentaci, že podle §123 odst. 2 zákona o soudech a soudcích
je povinností žalovaného příslušnou evidencí disponovat; absence takové evidence by znamenala
nemožnost soudu vyřizovat věci v pořadí dle §56 soudního řádu správního. Žalovaný tedy není
oprávněn požadovat úhradu za vyhledání informací, které má mít k dispozici. Žádat úhradu
nákladů za činnost, kterou by byl povinný subjekt beztak povinen provést, nelze, a proto
se požadavek na úhradu nákladů za vyhledání přednostních řízení míjí se zákonným oprávněním.
Stěžovatel dále rovněž rozporuje množství započítaného času potřebného pro zjištění jednoho
případu u žalob na nečinnost. Stěžovatel s ohledem na výše uvedené požaduje, aby Nejvyšší
správní soud rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Žalovaný odkázal
na své vyjádření k žalobě.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[14] Po konstatování včasnosti kasační stížnosti a splnění ostatních podmínek řízení
Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížností napadený rozsudek krajského soudu
z důvodů a v rozsahu stěžovatelem uplatněném (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.)
[15] Kasační stížnost je zčásti důvodná.
[16] Nejvyšší správní soud musel přisvědčit námitce stěžovatele stran nepřezkoumatelnosti
napadeného rozsudku krajského soudu. Krajský soud se nevypořádal se všemi žalobními
námitkami, konkrétně s námitkou nepřiměřenosti požadované úhrady (viz níže).
[17] Stěžovatel prvně namítá, že se krajský soud vůbec nezabýval námitkami týkajícími
se nemožnosti aplikace citovaného usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu,
z něhož vycházel již žalovaný. Stěžovatel v žalobě výslovně namítal, že „rozhodnutí Nejvyššího
správního soudu č. j. 4 As 55/2007 - 84 se netýká dodržení lhůty pro oznámení požadavku dle ustanovení §17
odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím, ale dodržení lhůty pro poskytnutí informace či vydání
rozhodnutí o odmítnutí žádosti. Zabývá se navíc dnes již neplatným zněním zákona o svobodném přístupu
k informacím, přičemž hlavní argument, na němž je postaveno, jenž se týká fikce negativního rozhodnutí,
se již dnes neuplatní, neboť tento institut již byl ze zákona o svobodném přístupu k informacím vypuštěn.“
[18] Krajský soud v napadeném rozsudku k námitce posouzení povahy lhůty 15 dnů
stanovené v informačním zákoně uvedl: „ Krajský soud se nepřiklání k argumentaci žalobce jdoucí cestou
teorie tzv. zvláštního práva (jak je nastíněno v žalobě) a dovozující hmotněprávní charakter lhůty dle občanského
zákoníku. Krajský soud uvádí, že si je vědom, že teorie tzv. zvláštního práva vymezující vztah práva soukromého
jako práva obecného a práva veřejného jako práva k němu zvláštního je zastávána v rozhodovací činnosti
Nejvyššího správního soudu a sám krajský soud se s ní ztotožňuje, pro její aplikaci však není dán prostor
v projednávané věci, když charakter 15 denní lhůty v zákoně o svobodném přístupu k informacím byl již vyřešen
v usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 4. 2009, č. j. 4 As 55/2007 – 84,
které v této souvislosti nebylo dosud překonáno. Z posledně uváděného rozhodnutí vyplývá, že povinný subjekt
poskytl informaci včas, pokud příslušné písemnosti určené žadateli předal ve stanovené 15 denní lhůtě alespoň
k doručení. Nejvyšší správní soud zde tak dovodil procesněprávní charakter předmětné lhůty.“
[19] V odkazovaném usnesení rozšířený senát Nejvyššího správního soudu mimo jiné
konstatoval: „Povinný subjekt poskytl včas požadované informace podle ustanovení §14 odst. 3 písm. c)
zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění účinném do 22. 3. 2006 nebo vydal
rozhodnutí, kterým žádosti nevyhověl podle ustanovení §15 odst. 1 zákona, pokud příslušné písemnosti určené
žadateli předal ve stanovené patnáctidenní lhůtě alespoň k doručení.“ Posuzoval přitom, za jakých
okolností dochází k nastolení fikce rozhodnutí o neposkytnutí informací. Správní orgán měl totiž
za to, že splnil svou povinnost uloženou zákonem, jestliže informace v poslední den
patnáctidenní lhůty alespoň předal k poštovní přepravě, zatímco žalobce byl toho názoru,
že informace musí být v tento den již jemu doručeny, jinak nastává fikce negativního rozhodnutí.
[20] Dle právní úpravy tehdy projednávané věci informační zákon upravoval následky
neposkytnutí informace ve stanovené lhůtě odlišně, než je tomu nyní. Nedodržením lhůty
nastupovala ex lege právní fikce rozhodnutí o odepření informací. Rozšířený senát Nejvyššího
správního soudu dospěl k závěru, že povinný subjekt poskytl včas požadované informace podle
§14 odst. 3 písm. c) zákona č. 106/1999 Sb., ve znění účinném do 22. 3. 2006, nebo vydal
rozhodnutí, kterým žádosti nevyhověl podle §15 odst. 1 zákona, pokud příslušné písemnosti
určené žadateli předal ve stanovené patnáctidenní lhůtě alespoň k doručení.
[21] Lze souhlasit se stěžovatelem, že se krajský soud mohl s odlišností právních úprav,
jakož i skutkového vymezení věci vypořádat; a to alespoň obecně v tom směru, zda tato změna
má či nemá vliv na posouzení žalobní námitky, kterou stěžovatel uplatnil. Stěžovatel dovozoval
povinnost poskytnout informaci z toho, že žalovaný, dle tvrzení stěžovatele, zaslal až po uplynutí
15 denní lhůty oznámení o požadovaných nákladech.
[22] Krajský soud z citované judikatury dovodil argumentaci a závěry, které použil i na věc
stěžovatele, totiž, že i lhůta pro vydání oznámení k úhradě nákladů je lhůtou procesní,
nikoli hmotněprávní, jak se domnívá stěžovatel. Krajský soud vycházel z faktu, že informační
zákon obsahuje pouze jednu 15 –ti denní lhůtu uvedenou v §14 odst. 5; v ní je povinen povinný
subjekt buď informace poskytnout, nebo rozhodnout o odmítnutí žádosti, a nebo zaslat
oznámení o požadované úhradě. Jinými slovy, k závěrům ohledně povahy lhůty, kterou činil
spornou stěžovatel, dospěl krajský soud v intencích názoru rozšířeného senátu ve věci
sp. zn. 4 As 55/2007. Názor krajského soudu o povaze lhůty stanovené informačním zákonem,
o kterou se v případě stěžovatele jedná, není nesprávný, nicméně sám o sobě nepostačí k učinění
závěru o tom, zda stěžovateli měla být informace při aplikaci §15 odst. 4 informačního zákona
v relevantním znění poskytnuta, tak jak stěžovatel tvrdil. Nejvyšší správní soud proto považuje
za nutné závěry krajského soudu doplnit.
[23] V této souvislosti Nejvyšší správní soud podotýká, že pokud stěžovatel činí sporný závěr
rozšířeného senátu ohledně procesní povahy lhůty a vytýká mu, že se nezabýval povahou lhůty
z pohledu občanskoprávního, přičemž měl dospět ke hmotněprávní povaze lhůty, je třeba
konstatovat, že tyto námitky jsou v dané věci zcela irelevantní; nadto nyní rozhodujícímu senátu
nepřísluší rozhodnutí rozšířeného senátu na tomto místě jakkoli zpochybňovat, či mu vytýkat
možná pochybení.
[24] Stěžovatel konkrétně poukazuje na to, že podání obsahující doplnění jeho žádosti bylo
žalovanému doručeno dne 13. 10. 2014, poslední den lhůty pro poskytnutí informace připadl
na sobotu dne 25. 10. 2014, lhůta proto skončila v pondělí 28. 10. 2014. Výzva k úhradě částky
požadované za vyhledání a zpracování požadovaných informací mu byla doručena v okamžiku,
kdy se dostala do jeho právní sféry, tj. dne 30. 10. 2014, kdy došlo ke vhození oznámení o uložení
zásilky do poštovní schránky.
[25] Faktickou spornou otázkou je, zda stěžovateli vznikl nárok na poskytnutí informace
bez dalšího již samotným marným uplynutím lhůty stanovené v §14 odst. 5 informačního
zákona. Dle stěžovatele následný požadavek na úhradu nákladů nemá na povinnost poskytnout
informace žádný vliv, nemohl přerušit běh lhůty na poskytnutí informace, neboť tato již uběhla.
Jinými slovy, otázkou je, zda musí povinný subjekt informace poskytnout, pokud je o úhradu
za ně ve smyslu §17 odst. 5 informačního zákona požádáno až po uplynutí lhůty dle §14 odst. 5
informačního zákona.
[26] Podle §14 odst. 5 informačního zákona, ve znění do 5. 10. 2016, nerozhodne-li povinný
subjekt podle §15 (vydá rozhodnutí o odmítnutí žádosti), poskytne informaci v souladu
se žádostí ve lhůtě nejpozději do 15 dnů ode dne přijetí žádosti nebo ode dne jejího doplnění.
Lhůtu pro poskytnutí informace může povinný subjekt prodloužit ze závažných důvodů,
nejvýše však o deset dní. Žadatel musí být o prodloužení lhůty i o jeho důvodech vždy
prokazatelně informován, a to včas před uplynutím lhůty pro poskytnutí informace (§14 odst. 7
informačního zákona).
[27] Podle §17 informačního zákona povinné subjekty jsou v souvislosti s poskytováním
informací oprávněny žádat úhradu ve výši, která nesmí přesáhnout náklady spojené s pořízením
kopií, opatřením technických nosičů dat a s odesláním informací žadateli. Povinný subjekt může
vyžádat i úhradu za mimořádně rozsáhlé vyhledání informací. V případě, že bude povinný subjekt
za poskytnutí informace požadovat úhradu, písemně oznámí tuto skutečnost spolu s výší úhrady
žadateli před poskytnutím informace. Z oznámení musí být zřejmé, na základě jakých skutečností
a jakým způsobem byla výše úhrady povinným subjektem vyčíslena. Nesplní-li povinný subjekt
vůči žadateli oznamovací povinnost podle odstavce 3, ztrácí nárok na úhradu nákladů; tak tomu
bude v případech, kdy povinný subjekt informaci poskytne, přitom předem nesdělí žadateli
potřebu úhrady, potom nemá na uhrazení nákladů nárok.
[28] Z uvedeného vyplývá, že pokud povinný subjekt hodlá vyžadovat s ohledem na povahu
požadovaných informací úhradu, je povinen učinit ve vztahu k žadateli oznámení, a to před
poskytnutím informace. Jinými slovy, poskytnutí informací je podmíněno zaplacením
požadované úhrady. Pokud žadatel do 60 dnů ode dne oznámení výše požadované úhrady úhradu
nezaplatí, povinný subjekt žádost odloží (§17 odst. 5 informačního zákona). Po dobu vyřizování
stížnosti proti výši požadované úhrady lhůta 60 dnů neběží. Pokud tedy stěžovatel požadovanou
úhradu nezaplatil, neměl žalovaný žádnou jinou možnost, než žádost odložit.
[29] Stěžovatelův názor, podle kterého marné uplynutí lhůty k oznámení zakládá jeho nárok
na poskytnutí informací je mylný a nemá oporu v zákoně.
[30] Z výše uvedených ustanovení informačního zákona lze dovodit toliko to, že povinný
subjekt je povinen v 15 denní lhůtě bud informaci poskytnout anebo odmítnout poskytnutí
informace (§15 informačního zákona). Jakkoli zákon přímo nestanoví žádnou lhůtu pro vydání
oznámení o úhradě, lze ji dovodit ze smyslu §17 odst. 5 ve spojení s §14 odst. 5 písm. d)
informačního zákona (úhradu je třeba provést před poskytnutím informace). Lze tudíž
spravedlivě požadovat, aby žadatel v této lhůtě rovněž byl srozuměn s tím, že úhrada po něm
bude požadována, resp., že poskytnutí požadovaných informací je podmíněno zaplacením úhrady
za jejich pořízení či vyhledání. Tato lhůta pro vydání oznámení je lhůtou pouze pořádkovou
a její marné uplynutí nemá za následek vznik povinnosti informaci poskytnout.
[31] Pokud povinný subjekt nepostupuje podle §14 odst. 5 informačního zákona do 15 dnů
některým z uvedených způsobů (stejně tak pokud např. neodůvodní prodloužení lhůty některým
ze zákonem stanovených závažných důvodů, resp. o prodloužení lhůty dle §14 odst. 7
informačního zákona vůbec nerozhodne), a pokud v téže lhůtě ani nevyzve žadatele
k úhradě nákladů dle §17 odst. 3 informačního zákona, může se žadatel domáhat obrany
prostřednictvím nečinnostní žaloby podle §79 s. ř. s., a to po vyčerpání prostředku ochrany
proti nečinnosti; tímto prostředkem je stížnost na postup při vyřizování žádosti o informace
podle §16a odst. 1 písm. b) informačního zákona (srov. např. rozsudek NSS ze dne 19. 11. 2014,
č. j. 3 As 26/2014 – 82, ve spojení s nálezem Ústavního soudu ze dne 16. 6. 2015,
sp. zn. I. ÚS 3930/14).
[32] Ústavní soud v uvedeném nálezu mimo jiné uvedl, že se tato stížnost podává
u povinného subjektu do třiceti dnů ode dne uplynutí lhůty pro poskytnutí informace podle §14
odst. 5 písm. d) informačního zákona „Počátek této lhůty je odvislý od marného uplynutí lhůty pro vyřízení
žádosti, jež plyne od jejího přijetí (nebo doplnění) povinným subjektem [§14 odst. 5 písm. d)].“ Z uvedeného
vyplývá, že marné uplynutí lhůty nemá za následek vznik povinnosti informaci poskytnout,
ale pouze určuje okamžik, od něhož běží lhůta pro podání stížnosti dle §165a odst. 1 písm. b)
informačního zákona, případně pro podání následné nečinnostní žaloby ve správním soudnictví.
[33] Krajský soud dospěl ke správnému závěru, že zákonem o svobodném přístupu
k informacím stanovená 15 denní lhůta platí jak pro poskytnutí informace ve smyslu §14 odst. 5
písm. d) informačního zákona, tak pro odmítnutí žádosti dle §15 odst. 1 citovaného zákona,
a tak rovněž pro zaslání výzvy k uhrazení nákladů spojených s mimořádným vyhledáváním
a zpracováváním požadované informace; jedná se však o lhůtu pořádkovou, nikoli prekluzivní.
Jeho závěry, které Nejvyšší správní soud částečně korigoval, resp. doplnil, z hlediska zákonnosti
obstojí.
[34] Nejvyšší správní soud přisvědčil stěžovateli v kasační námitce týkající se výše požadované
náhrady nákladů. Stěžovatel namítá, že krajský soud zatížil svůj rozsudek nepřezkoumatelností,
když pouze odkázal na instrukci Ministerstva spravedlnosti, kde je stanovena částka 200 Kč/hod,
a nepřistoupil k přezkumu její výše, resp. způsobu stanovení její výše.
[35] Podle §21 odst. 2 informačního zákona vláda stanoví nařízením zásady stanovení úhrad
a licenčních odměn za poskytování informací; tímto nařízením je nařízení vlády 173/2006 Sb.,
o zásadách stanovení úhrad a licenčních odměn za poskytování informací podle zákona
o svobodném přístupu k informacím. Toto nařízení zapracovává příslušný předpis Evropské unie
a upravuje zásady, podle nichž povinné subjekty stanoví výši úhrad a licenčních odměn
za poskytování informací podle zákona. Žalovaný, resp. jeho nadřízený orgán, Ministerstvo
spravedlnosti, vydal instrukci ze dne 14. 7. 2011, č. j. 286/2011-OT-OSV, kterou se stanoví
sazebník úhrad za poskytování informací podle zákona o svobodném přístupu k informacím.
[36] Otázkou závaznosti interních předpisů obecně se Nejvyšší správní soud zabýval
např. ve svém rozsudku ze dne 30. 3. 2011, č. j. 1 Ao 1/2011 – 49, nebo v usnesení ze dne
31. 8. 2011, č. j. 8 Ao 4/2011 - 22. V prvně uvedeném rozsudku Nejvyšší soud konstatoval,
že „(s)oudy nejsou oprávněny k tomu, aby v obecné rovině přezkoumávaly a hodnotily tyto vnitřní předpisy
samotné. Jsou-li některé v nich obsažené pokyny v rozporu s normativními právními akty, pak je povinností
správního orgánu je neaplikovat, případně je vyložit a aplikovat způsobem, který je konformní se zákonem
či s mezinárodními závazky České republiky. Zhodnocení, zda k takové situaci došlo, však může soud provést
pouze na podkladě konkrétního sporu, nikoliv in abstracto, přezkumem vnitřního předpisu jako takového.
Jinak řečeno, nelze soudně napadat přímo vnitřní předpis, zpochybňovat lze pouze jeho aplikaci v konkrétním
případě.“
[37] V rozhodnutí č. j. 8 Ao 4/2011 – 22 se soud zabýval přímo povahou sazebníku, přitom
konstatoval, že jej lze považovat za vnitřní přepis či interní normativní akt a lze na něj aplikovat
výše uvedené závěry prvního senátu; tedy v případě, „kdy by pokyny ve vnitřním předpisu
(v tomto případě sazebníku) byly v rozporu s normativními právními akty, pak je povinností správního orgánu
ho neaplikovat, případně je vyložit a aplikovat způsobem, který je konformní se zákonem či s mezinárodními
závazky České republiky.“
[38] Krajský soud konstatoval, že žalovaný, v projednávané věci jakožto povinný subjekt
dle informačního zákona, vystupoval jako orgán podřízený Ministerstvu spravedlnosti,
které je dle tohoto zákona jeho odvolacím a nadřízeným orgánem, přičemž tyto vztahy
nadřízenosti a podřízenosti byl žalovaný povinen respektovat s výjimkou případného rozporu
s normativními právními akty. Konstatoval, že postup žalovaného spočívající v aplikaci instrukce
o sazebníku úhrad za poskytování informací byl v souladu se zákonem.
[39] Lze přisvědčit stěžovateli, že instrukce ministerstva je vnitřní předpis ministerstva,
vydaný na základě nařízení vlády, který musí splňovat zásady v něm stanovené. Jednou z těchto
zásad je, že „sazby v sazebníku jsou stanoveny na základě aktuálních nákladů a odhadu jejich vývoje
v příslušném účetním období podle platných účetních zásad“. Stěžovatel v žalobě kromě zpochybnění
aplikace instrukce napadal (bod VII) rovněž nepřiměřenost požadované úhrady. Dle stěžovatele
sazba neodpovídá aktuálním nákladům, krajský soud měl proto sazbu dle instrukce ministerstva
podrobit přezkumu, zda je v souladu s nařízením vlády, resp. se zákonem; navrhl, aby si krajský
soud vyžádal od žalovaného listiny a údaje, na jejichž základě bude možné určit, jaké jsou náklady
na pracovníka, který by měl informace vyhledat; k prokázání výše požadovaných nákladů
spojených s prací jednoho pracovníka navrhl vyžádat informace o tom, jací pracovníci informace
vyhledávali, jaké je jejich pracovní zařazení a hodinový výdělek. Argumentoval přitom
dokumentem Ministerstva práce a sociálních věcí Informační systém o průměrném výdělku
za rok 2014, z něhož dovozoval, že hodinový výdělek odpovídá 121 Kč za hodinu; žalovaným
určenou částku 200 Kč za hodinu proto považuje za nepřiměřenou, přitom není zřejmé
z průměrného platu kterých pracovníků byla určena; přitom do průměrného platu nelze
započítávat plat soudce či vyšších úředníků v justici, kteří vyhledávání sami neprovádějí.
[40] Krajský soud se s uvedenou námitkou směřující ve své podstatě dílem k neaplikaci
instrukce pro rozpor s normativními akty, a dílem k nepřiměřenosti požadované úhrady,
vypořádal pouze tak, že odkázal na instrukci o sazebníku úhrad a její závaznost,
aniž by se ke konkrétním námitkám stěžovatele vyjádřil; rozhodnutí soudu postrádá
v tomto směru jakékoli úvahy, proč nepovažuje požadovanou částku za nepřiměřenou,
resp. proč neshledal důvody pro neaplikaci instrukce, ze které žalovaný vycházel.
[41] Nejvyšší správní soud v této souvislosti odkazuje na usnesení svého rozšířeného senátu
ze dne 21. 9. 2010, č. j. 2 As 34/2008 – 90, které mimo jiné vycházelo ze závěrů přijatých
v rozhodnutí zvláštního senátu, zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování
některých kompetenčních sporů (viz usnesení ze dne 15. 9. 2010, č. j. Konf 115/2009 - 34).
[42] Zvláštní senát (a po něm i rozšířený senát) vyložil, že otázky týkající se výše úhrady
nákladů za poskytnutí informace je nutné posuzovat vůči právu na informace samostatně;
jde o jiný nárok a jiné právo. Sdělení povinné osoby o výši úhrady (§17 odst. 3 informačního
zákona) nemůže být rozhodnutím podle §65 s. ř. s., protože se jím nezakládá, neruší, nemění
ani autoritativně nedeklaruje právo nebo povinnost. Jde o informaci, o „sdělení úřadu straně“,
které není exekvovatelné. Je na žadateli, aby zvážil, zda je pro něj „hodnota“ informace taková,
aby úhradu zaplatil, a informaci pak obdrží. Sdělením výše úhrady (ani negativním vyřízením
případné stížnosti) mu právo na informaci odňato ani odepřeno není; uhradí-li požadovanou
částku, informaci obdrží. Nastává tedy několik možných situací: žadatel buď úhradu zaplatí
(platba je současně zákonnou podmínkou poskytnutí informace) a informaci obdrží, nebo úhradu
nezaplatí; v takovém případě povinný subjekt jeho žádost odloží (§17 odst. 5 informačního
zákona). Teprve rozhodnutí o odložení žádosti (a tedy vlastní odepření informaci poskytnout)
podle tohoto speciálního ustanovení informačního zákona je pod soudní ochranou ve správním
soudnictví [podobně jako při odložení žádosti podle §43 odst. 1 písm. b) správního řádu; k tomu
viz též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 3. 2010 č. j. 3 Ads 128/2009 - 71].
Pokud je tedy žádost odložena pro nezaplacení, může žadatel proti takovému rozhodnutí brojit
žalobou ve správním soudnictví, neboť tímto rozhodnutím bylo teprve do jeho práva zasaženo.
Protože by důvodem odložení bylo nezaplacení, přezkoumá ovšem správní soud věcně také tuto
otázku, a v tomto rámci se bude mimo jiné zabývat výší úhrady.
[43] Zvláštní senát tedy vyložil, že samotná informace o tom, kolik činí požadovaná výše
úhrady, a ani rozhodnutí o stížnosti proti výši částky, nejsou rozhodnutími, která by správní soud
přezkoumával. Není-li ale informace poskytnuta a žádost o poskytnutí je odložena,
byť jen pro nezaplacení úhrady, přezkoumá zákonnost takového odložení správní soud obvyklou
cestou.
(podtržení provedeno NSS)
[44] V návaznosti na tyto závěry rozšířený senát v citovaném usnesení konstatoval v bodě [27]:
„V současné době, jak již bylo uvedeno výše v souvislosti s rozhodnutím zvláštního senátu, mohou nastat dvě
situace. V první povinný subjekt oznámí žadateli výši úhrady podle §17 odst. 3 informačního zákona.
Pokud žadatel úhradu do 60 dnů nezaplatí, povinný subjekt věc v souladu s §17 odst. 5 informačního zákona
odloží. Žadatel může následně proti odložení žádosti brojit ve správním soudnictví; správní soud pak podrobí
svému přezkumu i zákonnost, resp. správnost požadované úhrady. Pokud však dojde k druhé situaci a žadatel
úhradu zaplatí, informaci obdrží. Je na žadateli, zda poté či současně s tím podá stížnost podle §16a
informačního zákona k nadřízenému orgánu, který ve vyřízení stížnosti úplatu může změnit. Není-li žadatel
s tímto vyřízením spokojen, má volnost žalovat u soudu běžnou žalobou podle části třetí o. s. ř. na vydání
bezdůvodného obohacení.“(podtržení provedeno NSS).
[45] Co se týče informací ohledně přednostně vyřizovaných věcí, lze se stěžovatelem souhlasit
v tom, že Ministerstvo spravedlnosti a předsedové soudů vykonávají kontrolu mimo jiné nad tím,
aby nedocházelo v řízení ke zbytečným průtahům. Nelze mu však již přisvědčit v tom, že k tomu
je nutno vést samostatnou evidenci a statistiku přednostních řízení. Zcela jistě by existence
statistiky přednostních věcí tuto kontrolu usnadnila a zefektivnila, nicméně Nejvyšší správní soud
je toho názoru, že pro kontrolu nad průtahy u jednotlivých spisů není existence statistiky nutná.
Nelze proto souhlasit se stěžovatelem, že stanovení úhrady za zpracování seznamu přednostních
věcí je neodůvodněné. Žalovaný není povinen vést samostatnou databázi těchto řízení, a je tedy
nutno je jednotlivě vyhledávat. Žalovaný uvedenými informacemi zcela jistě disponuje,
není nutno je vytvářet, nicméně jejich poskytnutí je zcela důvodně podmíněno úhradou ve smyslu
§17 informačního zákona z důvodu jejich jednotlivého vyhledávání.
[46] Nejvyšší správní soud z výše uvedených důvodů dospěl k závěru, že kasační stížnost
stěžovatele proti rozsudku krajského soudu je částečně důvodná. Krajský soud dospěl
ke správnému závěru v tom, že stěžovateli nevznikl nárok na poskytnutí informace z důvodu
tvrzeného doručení oznámení o úhradě nákladů až po uplynutí lhůty dle §14 odst. 5
informačního zákona. S krajským soudem lze rovněž souhlasit v tom, že povinný subjekt
důvodně podmiňoval poskytnutí požadovaných informací povinností úhrady podle §17 odst. 1
a 5 informačního zákona.
[47] Nutno však konstatovat, že se krajský soud dostatečně přezkoumatelným způsobem
nevypořádal s námitkami stěžovatele stran přiměřenosti požadované částky za poskytnutí
informací a aplikací instrukce ministerstva ve smyslu judikatury Nejvyššího správního soudu výše
citované.
[48] Nejvyšší správní soud proto rozsudek krajského soudu podle §110 odst. 1 věta prvá před
středníkem s. ř. s. zrušil a věc mu vrací k dalšímu řízení.; v něm je krajský soud vázán právním
názorem výše vysloveným.
[49] V novém rozhodnutí rozhodne krajský soud rovněž o náhradě nákladů řízení o kasační
stížnosti (§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení:
Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3, §120 s. ř. s.).
V Brně dne 14. července 2017
JUDr. Lenka Matyášová
předsedkyně senátu