ECLI:CZ:NSS:2006:5.AS.21.2006
sp. zn. 5 As 21/2006 - 48
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Václava
Novotného a soudců JUDr. Ladislava Hejtmánka a JUDr. Lenky Matyášové v právní věci
žalobce: A. K., proti žalovanému: Krajský úřad Moravskoslezského kraje, se sídlem v
Ostravě, ulice 28. října 117, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského
soudu v Ostravě ze dne 1. 12. 2005, č. j. 58 Ca 20/2005 – 27,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 1. 12. 2005, č. j. 58 Ca 20/2005 – 27,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Žalovaný (dále také jen „stěžovatel“) napadl shora uvedený rozsudek Krajského soudu
v Ostravě, jímž bylo pro vady řízení zrušeno jeho správní rozhodnutí ze dne 25. 5. 2005, č. j.
3660/2005/DSH/Dos/0001, a věc mu byla vrácena k dalšímu řízení (zároveň bylo dalším
výrokem rozhodnuto o nákladech řízení). Ve správním řízení byl žalobce uznán vinným
ze spáchání přestupku podle ust. §22 odst. 1 písm. f) zákona ČNR č. 200/1990 Sb.,
o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o přestupcích“) za skutek, že dne
26. 5. 2004 kolem 19 hodiny v D. L. – V. u kulturního domu jako účastník dopravní nehody
řídil osobní motorové vozidlo, přičemž nejel při pravém okraji vozovky, aniž by tomu bránily
zvláštní okolnosti, a došlo ke střetu s jízdním kolem a při dopravní nehodě ke zranění
cyklisty.
Stěžovatel v podané kasační stížnosti uplatnil stížní důvod spočívající v nesprávném
posouzení otázky soudem v předchozím řízení podle ust. §103 odst. 1 písm. a) zákona
č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“).
Stěžovatel byl oprávněn k postupu, kdy mohl ve svém správním rozhodnutí vypouštět věty
a pasáže z odůvodnění prvostupňového správního rozhodnutí, neboť podle ust. §59 zákona
č. 71/1967 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“) je takový
postup možný. Toto ustanovení nespecifikuje, zda se jedná o změnu výroku či odůvodnění
rozhodnutí. Omezení možnosti změny správního rozhodnutí pouze na výrok rozhodnutí
je tak v rozporu s jazykovým zněním tohoto ustanovení. Teorie i praxe změnu odůvodnění
správního rozhodnutí připouští a v případě zásadní změny výroku rozhodnutí považuje
za nezbytné, aby bylo odůvodnění v souladu s výrokem. Výsledkem je pak ust. §90 odst. 1
písm. c) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen „nový správní řád“), které změnu
odůvodnění rozhodnutí prvostupňového správního rozhodnutí výslovně upravuje. Podle
důvodové zprávy k tomuto ustanovení takový postup vychází z tradic úpravy správního řízení,
judikatury Nejvyššího správního soudu Republiky československé, současné judikatury
správních soudů a právních úprav v jiných zemích i tzv. evropského správního práva. Pokud
krajský soud při svém rozhodnutí vyšel z rozhodnutí zveřejněných ve Sbírce soudních
rozhodnutích ve věcech správních č. 11/2003 a č. 573/2000, pak stěžovatel upozornil, že tato
rozhodnutí se týkala případů, kdy změna prvostupňového správního rozhodnutí spočívala
pouze ve změně odůvodnění a výrok zůstal nedotčen. Z těchto publikovaných rozhodnutí
vyplývá, že nikoliv každá změna činí rozhodnutí nepřezkoumatelným, ale pouze změna jeho
odůvodnění. Pokud je však odůvodnění rozhodnutí změněno v závislosti na změně výroku,
je taková změna přípustná.
Stěžovatel dále poukázal na to, že ve svém rozhodnutí změnil výrok ve prospěch
žalobce ve skutkové větě (vypustil zavinění nehody), proto musel vypustit i tu část
odůvodnění, která hovořila o zavinění nehody žalobcem, jinak by výrok rozhodnutí
prvostupňového správního orgánu byl v příkrém rozporu s jeho odůvodněním.
Stěžovatel uvedl, že při posuzování přezkoumatelnosti správního rozhodnutí je nutné
vycházet ze zásady stanovené v ust. §76 odst. 1 písm. c) s. ř. s., tj. možné je zrušit pouze
takové rozhodnutí, mohlo-li mít za následek hmotněprávní nezákonnost rozhodnutí
samotného. Musí jít tedy o takovou vadu, v jejímž důsledku není možné přezkoumat,
zda je rozhodnutí hmotněprávně zákonné. Samotná změna odůvodnění v návaznosti na změnu
výroku tomuto přezkoumání nebrání a na srozumitelnost nemůže mít vliv.
K podané kasační stížnosti se vyjádřil žalobce tak, že opakoval svoji verzi skutkového
děje, poukázal na další své zamýšlené právní kroky.
Napadeným rozsudkem bylo pro vady řízení zrušeno pravomocné správní rozhodnutí
žalovaného, věc mu byla vrácena k dalšímu řízení a bylo zároveň rozhodnuto i o nákladech
řízení (rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 1. 12. 2005, č. j. 58 Ca 20/2005 - 27).
Krajský soud po posouzení věci dospěl k závěru, že napadené správní rozhodnutí je ve výroku
nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost. Rozhodnutí ve věci samé je uvedeno ve výroku
rozhodnutí, jehož náležitosti stanoví ust. §47 odst. 2 správního řádu. Stěžovatel v napadeném
správním rozhodnutí rozhodl o vypuštění jedné věty na straně 9 a pasáže na straně 10
z odůvodnění prvostupňového správního rozhodnutí, aniž v odůvodnění rozhodnutí uvedl, co
ho vedlo k tomuto postupu. Takové rozhodnutí je nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost
spočívající v tom, že ust. §59 správního řádu neumožňuje „vypouštět“ věty a pasáže
z odůvodnění přezkoumávaného rozhodnutí. Rozhodnutí tak bylo možné zrušit bez jednání
podle ust. §76 odst. 1 písm. a) s. ř. s., ústní jednání však bylo nařízeno k vyřešení,
zda žalobce byl ve správním řízení zastoupen. Soud tak rozhodnutí zrušil pro vady řízení
podle ust. §78 odst. 1 s. ř. s., i když odpovědnost žalobce zanikla podle ust. §20 zákona
o přestupcích.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu, vázán důvody
i rozsahem podané kasační stížnosti (ust. §109 odst. 2, 3 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační
stížnost je důvodná.
S krajským soudem lze souhlasit v tom směru, že ve výroku správního rozhodnutí není
místo pro autoritativní rozhodování o obsahu odůvodnění správního rozhodnutí orgánu
prvého stupně. Jak správně poukázal krajský soud v odůvodnění napadeného rozsudku,
ve výroku správního rozhodnutí je možné uvést pouze rozhodnutí ve věci, právní předpis,
podle něhož bylo rozhodnuto, popřípadě rozhodnutí o povinnosti nahradit náklady řízení
a lhůtu k plnění (ust. §47 odst. 2 správního řádu). Výrokem správního rozhodnutí
je autoritativně rozhodována konkrétní právní věc, a proto nelze směšovat výrok rozhodnutí
a jeho odůvodnění. Tato povinnost se plně vztahuje i na odvolací správní orgán, který mění
prvostupňové správní rozhodnutí podle ust. §59 odst. 2 správního řádu. Ačkoliv správní řád
výslovně nehovoří ve svém ust. §59 odst. 2 o tom, že nemůže být měněno odůvodnění
přezkoumávaného rozhodnutí, je nutné vycházet z celé právní úpravy a zejména z ust. §47
odst. 2 správního řádu, které závazně stanoví, které náležitosti má obsahovat výrok. Toto
ustanovení se vztahuje obecně na správní rozhodování podle správního řádu, a proto
je závazné i pro odvolací správní orgán při rozhodnutí o odvolání.
Výrokem správního rozhodnutí (bez ohledu na skutečnost, zda se jedná o správní
rozhodnutí prvostupňové, či odvolací) je totiž autoritativně zasahováno do právní sféry
účastníků řízení, a proto zde mají místo pouze takové náležitosti, které stanoví správní řád
ve svém ust. §47 odst. 2. V tomto směru krajský soud posoudil spornou záležitost v souladu
se zákonem a Nejvyšší správní soud s tímto jeho hodnocením souhlasí.
Nejvyšší správní soud se neztotožňuje s argumentací stěžovatele, že změna
odůvodnění prvostupňového správního rozhodnutí v případě zásadní změny výroku
rozhodnutí se musí promítnout do výroku odvolacího správního rozhodnutí. Takový postup
žádnou oporu v zákoně nemá, neboť zcela relativizuje výrok správního rozhodnutí a jeho
odůvodnění, přičemž obě dvě části správního rozhodnutí tak směšuje. Pokud je nutné některé
části odůvodnění prvostupňového správního rozhodnutí změnit s ohledem na jinou právní
kvalifikaci, kterou provedl odvolací správní orgán, musí se taková skutečnost odrazit opět
pouze v odůvodnění odvolacího správního rozhodnutí. Nejvyšší správní soud plně souhlasí
se stěžovatelem v tom směru, že takovou změnu je nutné do obsahu odvolacího správního
rozhodnutí promítnout (neboť jinak by se jednalo o nepřezkoumatelné rozhodnutí
pro nedostatek důvodů), ale tato změna musí být provedena v odůvodnění odvolacího
správního rozhodnutí.
Ani podle nového správního řádu není nikde stanoveno, že změna odůvodnění
prvostupňového správního rozhodnutí musí být provedena ve výroku /srov. znění ust. §91
odst. 1 písm. c) nového správního řádu a požadavky na výrok podle ust. §68 odst. 2 nového
správního řádu/.
Nejvyšší správní soud se však neztotožňuje se závěrem krajského soudu o tom, že tato
vada napadeného správního rozhodnutí způsobuje jeho nesrozumitelnost. Ačkoliv se o vadu
správního rozhodnutí jedná, nejedná se o takovou vadu, která by mohla způsobit
nesrozumitelnost správního rozhodnutí. V tomto případě je totiž z výroku napadeného
správního rozhodnutí jasně patrné, které části výroku prvostupňového správního rozhodnutí
byly změněny, a uvedení změny odůvodnění prvostupňového správního rozhodnutí je tak
nadbytečným údajem, který však sám o sobě žádnou nesrozumitelnost výroku jako celku
nezpůsobuje (v souvislosti s touto skutečností je možné uvést, že publikovaná rozhodnutí
správních soudů, na které poukazoval stěžovatel v kasační stížnosti, není možné při právní
argumentaci využít, neboť v těchto případech se jednalo o to, že o odvolání vůbec nebylo
ve výroku rozhodnuto a bylo pouze měněno odůvodnění). V tomto případě je však zřejmé,
že o odvolání rozhodnuto bylo. Z výroku napadeného správního rozhodnutí lze totiž dobře
rozdělit, které části jeho výroku mění výrok prvostupňového správního rozhodnutí, a které
části navíc (ač vadně) mění odůvodnění. Účastník správního řízení tak v žádné pochybnosti
o tom, jak bylo v odvolacím řízení rozhodnuto, nemá, neboť rozhodnutí bylo v souladu s ust.
§59 odst. 2 správního řádu změněno.
Nejvyšší správní soud se pak nemůže ztotožnit ani se závěrem krajského soudu o tom,
že v odůvodnění stěžovatel neuvedl, co ho vedlo k postupu, kdy části odůvodnění správního
orgánu prvého stupně vypustil. Jak je patrné z odůvodnění napadeného správního rozhodnutí,
stěžovatel vycházel z toho, že nelze spolehlivě prokázat příčinou souvislost se vznikem
dopravní nehody ve smyslu jejího zavinění (přičemž dále je hodnocení dokazování
rozvedeno). V tomto směru tak nelze stěžovateli tuto skutečnost důvodně vytýkat.
Lze tedy shrnout, že napadené správní rozhodnutí trpí vadou, kdy ve výroku je navíc
uvedena změna odůvodnění prvostupňového správního rozhodnutí, tato vada však není
takového rázu, aby výrok jako celek zatížila nesrozumitelností a nepřezkoumatelností,
neboť z výroku jako celku je patrné, které části výroku prvostupňového správního rozhodnutí
byly změněny. Proto Nejvyšší správní soud zrušil napadený rozsudek krajského soudu a věc
mu vrátil k dalšímu řízení (ust. §110 odst. 1 s. ř. s.), přičemž v dalším řízení bude krajský
soud postupovat s ohledem na shora uvedený právní názor Nejvyššího správního soudu.
Nejvyšší správní soud pak pouze uvádí, že pokud je napadené správní rozhodnutí
rušeno pro nepřezkoumatelnost spočívající v nesrozumitelnosti podle ust. §76 odst. 1 písm. a)
s. ř. s., pak již není místa pro jeho zrušení pro vady řízení podle ust. §78 odst. 1 s. ř. s.,
neboť nepřezkoumatelnost správního rozhodnutí předchází právnímu závěru o vadách řízení.
Vzhledem ke zrušení výroku rozsudku ve věci samé byl zrušen i výrok o náhradě
nákladů řízení (ust. §110 odst. 2 s. ř. s.). O nákladech řízení jak před krajským soudem,
tak i před Nejvyšším správním soudem, rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí, jímž
se řízení končí.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 25. července 2006
JUDr. Václav Novotný
předseda senátu