ECLI:CZ:NSS:2018:5.AS.36.2017:75
sp. zn. 5 As 36/2017 - 75
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky
Matyášové a soudců JUDr. Jakuba Camrdy a Mgr. Ondřeje Mrákoty v právní věci žalobců:
a) Ing. arch. D. W., zast. JUDr. Martinou Mervartovou, Ph.D., advokátkou, se sídlem Na
Ořechovce 580/4, Praha 6, b) Ing. arch. M. V., zast. Mgr. Ing. Petrou Fifkovou, advokátkou, se
sídlem Duškova 164/45, Praha 5, proti žalované: Česká komora architektů, se sídlem Josefská
34/6, Praha 1, zast. Mgr. Ing. Danielou Rybkovou, advokátkou, se sídlem Jana Želivského
2385/11, Praha 3, o kasační stížnosti žalobců proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne
20. 1. 2017, č. j. 11 Ad 24/2016 – 86,
takto:
Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 20. 1. 2017, č. j. 11 Ad 24/2016 – 86, se ruší
a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
[1] Kasační stížností se žalobci (dále „stěžovatelé“) domáhají zrušení shora označeného
usnesení Městského soudu v Praze (dále „městský soud“), kterým byla odmítnuta jejich žaloba
proti rozhodnutí žalované, kterým bylo zamítnuto jejich odvolání proti rozsudku Stavovského
soudu České komory architektů, kterým jim bylo uloženo disciplinární opatření ve formě pokuty.
[2] Stěžovatelé jsou autorizovanými architekty. Rozsudky Stavovského soudu České komory
architektů ze dne 21. ledna 2016 vydanými v disciplinárním řízení vedeném pod sp. zn. DR 2015-
04, bylo shledáno, že jako členové odborné poroty v architektonické soutěži svým jednáním
závažným způsobem porušili povinnost uloženou v §12 odst. 3 zákona č. 360/1992 Sb.,
o výkonu povolání autorizovaných architektů a o výkonu povolání autorizovaných inženýrů
a techniků činných ve výstavbě (dále také „zákon o autorizaci“), tedy povinnost dbát platných
obecně závazných právních předpisů, jakož i předpisů vydaných Českou komorou architektů.
Podle §20 odst. 1 písm. b) tohoto zákona jim proto byla jako disciplinární opatření uložena
pokuta, a to v jednom případě ve výši 25 000 Kč a ve druhém ve výši 15 000 Kč. Uvedená
rozhodnutí byla potvrzena rozhodnutími představenstva České komory architektů ze dne
6. 9. 2016, č. j. 1224-2016/MŠ-Ka a 1225-2016/MŠ-Ka.
[3] Stěžovatelé se domáhali zrušení rozhodnutí žalované žalobou, v rámci které požádali
městský soud, aby před rozhodnutím ve věci samé postoupil věc Ústavnímu soudu pro rozpor
aplikovaného ustanovení zákona s ústavním pořádkem. Stěžovatelé argumentovali tím,
že úpravou §22 odst. 3 zákona o autorizaci dochází k diskriminaci autorizovaných architektů,
inženýrů a techniků činných ve výstavbě, protože jde o jediné profese s povinným členstvím
v profesní komoře, jimž je odepřen soudní přezkum disciplinárních rozhodnutí jejich profesních
komor.
[4] Městský soud žalobu usnesením odmítl podle §46 odst. 1 písm. d) soudního řádu
správního (dále jen „s. ř. s.) jako nepřípustnou; konstatoval, že podle §68 písm. e) s. ř. s. je žaloba
nepřípustná také tehdy, domáhá-li se žalobce přezkoumání takového rozhodnutí, které
je z přezkoumání podle tohoto nebo zvláštního zákona vyloučeno. V nyní posuzované věci
je takovýmto zákonem zákon o autorizaci; z jeho §22 odst. 3 vyplývá, že přezkumu ve správním
soudnictví podléhají pouze rozhodnutí o odvolání, jimiž bylo uloženo disciplinární opatření
v podobě pozastavení nebo odejmutí autorizace, nikoliv však v podobě peněžité sankce. Městský
soud k návrhu žalobců neshledal důvod předložit Ústavnímu soudu návrh na zrušení uvedeného
ustanovení, resp. jeho části; konstatoval, že z žádného ustanovení právního předpisu nelze
dovodit, že soudnímu přezkumu musí podléhat veškerá rozhodnutí správního orgánu. Pokud
by městský soud takovýto závěr učinil, znamenalo by to, že ustanovení soudního řádu správního
o možné výluce zakotvená ve zvláštním předpise, by byla zcela nadbytečná. Omezený přezkum
podle tohoto ustanovení dle městského soudu nezpochybnil ani Ústavní soud, a to konkrétně
ve svém usnesení ze dne 18. 6. 2008, sp. zn. IV. ÚS 1307/08.
[5] Stěžovatelé v kasační stížnosti namítají nezákonnost usnesení městského soudu, mimo
jiné navrhují, aby Nejvyšší správní soud věc postoupil Ústavnímu soudu s návrhem na zrušení
části §22 odst. 3 zákona o autorizaci. Jsou přesvědčeni o protiústavnosti zmíněného ustanovení,
jež vylučuje soudní přezkum rozhodnutí žalované o uložení disciplinárního opatření. Uvedené
ustanovení připouští možnost přezkumu rozhodnutí ve správním soudnictví jen v případě
disciplinárních opatření podle §20 odst. 1 písm. c) a d) zákona o autorizaci, tedy v případě
pozastavení nebo odejmutí autorizace, nikoliv v případě pokuty. Stěžovatelům byl odepřen
soudní přezkum rozhodnutí profesní komory o uložení pokuty, čímž se cítí být diskriminováni
oproti jiným srovnatelným povoláním; považují za nepřípustné, aby disciplinární či kárná opatření
a tresty v jednotlivých organizačních předpisech upravujících provinění členů profesních komor
vyvolávala odlišné právní účinky. Stěžovatelé mají za to, že napadené ustanovení porušuje rovněž
čl. 1, resp. čl. 3 odst. 1 Listiny, neboť je porušena rovnost v právech na výkon povolání, pokud
jsou na rozdíl od jiných profesí s povinným členstvím v profesní komoře vystaveni libovůli
rozhodování orgánů komory bez možnosti soudního přezkumu. Stěžovatelé poukázali rovněž
na porušení čl. 3 odst. 1 Listiny, neboť disciplinární postih, se kterým nesouhlasí, a proti němuž
se nemohou bránit, je evidován v seznamu členů komory, což může vést k poškození dobré
pověsti a jména stěžovatelů. Dále namítají porušení čl. 26 Listiny ve spojení s čl. 36 odst. 1 a 2
Listiny, neboť uložené disciplinární opatření znamená pro stěžovatele fakticky zákaz podnikání a
znamená vážný zásah do právní sféry stěžovatelů. Stěžovatelé byli zbaveni práva na projednání
věci v jejich přítomnosti a práva vyjádřit se k provedeným důkazům a bylo tak porušeno jejich
právo na spravedlivý proces garantované čl. 38 odst. 2 Listiny.
[6] Žalovaná ve svém vyjádření ke kasační stížnosti ze dne 16. 3. 2017 reagovala na jednotlivé
námitky stěžovatelů. Uvedla, že v případě mírnějších forem disciplinárních opatření je soudní
přezkum zákonem o autorizaci vyloučen v souladu s ústavním pořádkem. Zároveň upozornila,
že kromě správní žaloby podali stěžovatelé proti rozhodnutí žalované rovněž ústavní stížnost,
řízení o ní bylo u Ústavního soudu vedeno pod sp. zn. IV. ÚS 3975/16.
[7] Nejvyšší správní soud po konstatování včasnosti kasační stížnosti, jakož i splnění
ostatních podmínek řízení, přezkoumal kasační stížností napadené usnesení městského soudu
podle §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., a dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
[8] Nejvyšší správní soud především předesílá, že pokud je kasační stížnost podána proti
usnesení krajského soudu, kterým byla žaloba odmítnuta [§103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. ], může
se zabývat pouze tím, zda krajský (zde městský)soud postupoval v souladu se zákonem, pokud
žalobu odmítl, aniž by se jí zabýval věcně; nepřísluší mu však již zabývat se věcnými námitkami,
které stěžovatelé směřují in meritum rozhodnutí žalované.
[9] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že městský soud postupoval nezákonně.
Především nesouhlasí s městským soudem v tom, že 22 odst. 3 zákona o autorizaci vylučuje
rozhodnutí o pokutě jakožto disciplinárního opatření ze soudního přezkumu, resp., že uvedené
ustanovení nepřipouští možnost přezkumu rozhodnutí ve správním soudnictví v jiných
případech, než jen v případě disciplinárních opatření podle §20 odst. 1 písm. c) a d) uvedeného
zákona, tedy v případě pozastavení nebo odejmutí autorizace, nikoliv v případě pokuty.
[10] Nejvyšší správní soud se s tímto názorem neztotožňuje. Podle §22 odst. 3 zákona
o autorizaci „Rozhodnutí o odvolání, jímž bylo uloženo disciplinární opatření pozastavení nebo odejmutí
autorizace, přezkoumává podle zvláštních předpisů na návrh provinivší se autorizované osoby věcně a místně
příslušný krajský soud ve správním soudnictví; návrh se podává ve lhůtě stanovené zvláštními předpisy.“
Z tohoto ustanovení nijak nevyplývá, že by ze soudního přezkumu bylo výslovně vyloučeno
rozhodnutí o uložení pokuty. Jinými slovy, nelze dovozovat nemožnost soudního přezkumu
rozhodnutí o uložení pokuty, a to ani argumentem a contrario. Jak konstatoval zdejší soud
již v rozsudku ze dne 27. 7. 2007, č. j. 1 As 56/2006 - 74, „jakákoliv výluka ze soudního přezkumu
musí být zákonodárcem učiněna výslovně a nikoliv mlčky a musí být v souladu s požadavky čl. 36
odst. 2 Listiny.“
[11] Nejvyšší správní soud připomíná, že jakékoli výluky ze soudního přezkumu, které
představují meze subjektivního veřejného práva na soudní přezkum rozhodnutí orgánu veřejné
správy ve smyslu čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále „Listina“), musí
být uplatňovány při šetření jejich podstaty a smyslu a nesmějí být zneužívány k jiným účelům, než
pro který byly stanoveny (čl. 4 odst. 4 Listiny). Z toho vyplývá jednoznačný požadavek, podle
něhož kompetenční výluky nelze interpretovat extenzivně, ale restriktivně, přičemž
v pochybnostech o tom, zda určitý úkon může být předmětem přezkumu či nikoliv, je vždy
zapotřebí se přiklonit k závěru, že jej přezkoumat lze. Procesní právo ostatně nemá klást
účastníkům řízení překážky (nemá být formalistické), ale má poskytovat spravedlivou ochranu
jejich subjektivním právům.
[12] Podle §68 písm. e) s. ř. s., na jehož základě městský soud odmítl přezkum napadeného
rozhodnutí, platí, že žaloba je nepřípustná tehdy, domáhá-li se přezkoumání rozhodnutí, které
je z přezkoumání podle tohoto nebo zvláštního zákona vyloučeno. Z jazykového výkladu tohoto
ustanovení jednoznačně vyplývá, že k vyloučení soudního přezkumu zvláštním zákonem
by muselo dojít výslovně; nestačí tedy, když příslušné správní rozhodnutí není v ustanoveních
zvláštního zákona týkajících se soudního přezkumu zmíněno. Ačkoliv tedy §22 odst. 3 zákona
o autorizaci stanoví, že soud přezkoumává rozhodnutí o odvolání, jímž bylo uloženo disciplinární
opatření pozastavení nebo odejmutí autorizace, v žádném případě z něj nelze dovodit, a to ani
a contrario, že je tím vyloučen přezkum jiných rozhodnutí vydaných v disciplinárním řízení.
[13] Podle §65 odst. 1 s. ř. s., je k podání žaloby proti rozhodnutí správního orgánu aktivně
legitimován ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo nebo v důsledku porušení
svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo
závazně určují jeho práva nebo povinnosti. Pokud tedy zákon o autorizaci a priori nevylučuje
soudní přezkum rozhodnutí o uložení pokuty (a nečiní tak ani s. ř. s.), je na místě zkoumat,
zda je takové rozhodnutí způsobilé zasáhnout práva jeho adresáta.
[14] Odstavec 2 článku 36 Listiny nepřipouští možnost vyloučení ze soudního přezkumu věcí,
v nichž se orgán veřejné moci nějakým způsobem dotýká základních lidských práv a svobod.
Existence subjektivních veřejných práv, která jsou ze soudního přezkumu rozhodování orgánu
veřejné správy vyloučena, je možná, nikoliv však, týká-li se rozhodnutí orgánu veřejné moci práv
zaručených Listinou. Možný zásah je nutné vidět v prvé řadě v právu stěžovatelů na vlastnictví.
Nejvyšší správní soud přitom poznamenává, že pro existenci zásahu do práv není podstatná výše
pokuty. Ochranu by bylo v tomto smyslu nutné poskytnout i osobě, které by byla uložena pokuta
nižší, než je v projednávaném případě, a to zejména s ohledem na skutečnost, že uložení
či neuložení pokuty je závislé výhradně (kromě objektivního nesplnění určité povinnosti
stanovené zákonem) na správním uvážení pokutujícího orgánu. Povinnost zaplatit uloženou
pokutu nepochybně představuje zásah do majetkové sféry disciplinárně potrestaného, neboť jej
ochuzuje o částku, kterou bude povinen zaplatit. V této souvislosti Nejvyšší správní soud
poukazuje na nález Ústavního soudu ze dne 17. 1. 2001, Pl. ÚS 9/2000 (publikováno pod
č. 52/2001 Sb.), kterým bylo pro rozpor s právem na spravedlivý proces zrušen §83 odst. 1
zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, který ze soudního přezkumu vyučoval rozhodnutí
o přestupku, za nějž nelze uložit pokutu vyšší než 2000 Kč nebo zákaz činnosti. Je-li zaručen
přezkum rozhodnutí o jakékoliv sankci za spáchaný přestupek, musí být možné přezkoumat
rozhodnutí o uložení pokuty v případě řízení o disciplinárním opatření.
[15] Není pochyb ani o tom, že uložená pokuta má dopad do profesního života stěžovatelů,
neboť v důsledku rozhodnutí na ně bude do doby zahlazení trestu, tedy nejméně po dobu
jednoho roku, nahlíženo jako na disciplinárně potrestané osoby a po dobu tří let budou
s ohledem na §48 odst. 5 písm. f) zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, fakticky
vyloučeni z možnosti účastnit se architektonických soutěží.
[16] Postupem městského soudu byl stěžovatelům odepřen soudní přezkum rozhodnutí
profesní komory o uložení pokuty, čímž jsou diskriminováni oproti jiným srovnatelným
povoláním; tím je porušována rovnost v právech vůči veřejné moci podle čl. 1 Listiny ve spojení
s porušením práva na spravedlivý proces podle čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Srovnáním ostatních
disciplinárních předpisů (profesních komor lékařů, stomatologů, lékárníků, veterinárních lékařů,
notářů, advokátů daňových poradců, auditorů) lze zjistit, že disciplinární rozhodnutí o uložení
peněžité sankce jiných profesních komor nepodléhají výluce ze soudního přezkumu. Lze např.
odkázat na rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 26. 11. 205, č. j. 30 A 1065/2013 – 43,
v němž krajský soud meritorně přezkoumal rozhodnutí žalované Komory veterinárních lékařů
České republiky (dále jen „KVL“); podle tohoto rozhodnutí byl žalobce – jako veterinární lékař
a člen KVL – shledán vinen tím, že závažným způsobem porušil svoji povinnost stanovenou
v §6 odst. 2 písm. a) zákona č. 381/1991 Sb., o Komoře veterinárních lékařů, „vykonávat
své povolání v souladu s jeho etikou a způsobem stanoveným obecně závaznými předpisy a povinnost stanovenou
v §4 odst. 2 písm. c) profesního řádu nenabízet provedení veterinárních úkonů v návaznosti na jiné nabízené
úkony“ (vázaná reklama); za toto jednání právně kvalifikované jako disciplinární provinění bylo
žalobci uloženo napomenutí, tj. disciplinární opatření podle §17 odst. 1 písm. a) zákona o KVL,
a současně mu byla uložena povinnost zaplatit na nákladech disciplinárního řízení částku
5000 Kč.
[17] Nejvyšší správní soud považuje za vhodné poukázat rovněž na nález Ústavního soudu
sp. zn. I. ÚS 181/01, ze dne 16. 4. 2003, ve kterém Ústavní soud rozhodoval o stížnosti
stěžovatele, který se domáhal zrušení rozhodnutí senátu čestné rady Komory veterinárních lékařů
České republiky, kterým mu bylo uloženo písemné napomenutí jako disciplinární opatření podle
§17 odst. 1 písm. a) zákona č. 381/1991 Sb., o Komoře veterinárních lékařů České republiky,
a současně mu byla uložena povinnost nahradit náklady disciplinárního řízení ve výši 5000 Kč.
V citovaném nálezu Ústavní soud uvedl: „Pokud výše uvedené zákonné ustanovení (§18 zákona
č. 381/1991 Sb., o Komoře veterinárních lékařů České republiky, pozn. NSS) umožňuje rozhodnutí o pouhém
písemném napomenutí ze soudního přezkumu vyjmout, což samo o sobě ještě nelze podle názoru Ústavního soudu
považovat za protiústavní, klade tato skutečnost zvýšené nároky na orgán, rozhodující o tomto nejslabším
disciplinárním opatření. Takové rozhodnutí musí být prosté jakýchkoli nedostatků a především nesmí ukládat
obviněnému žádné další sankce, resp. povinnosti, jinak vede, jak se také stalo v daném případě, přímo k porušení
jeho ústavně zaručených práv. Tím, že stěžovateli byla uložena povinnost k úhradě nákladů disciplinárního řízení
ve výši 5000 Kč, bylo výrazně zasaženo do jeho hmotných práv, bez možnosti nechat takové rozhodnutí
přezkoumat nezávislým soudem. Komora veterinárních lékařů si nesmí při výkonu svých zákonných povinností,
ke kterým mj. patří péče o to, aby její členové vykonávali své povolání odborně, v souladu s jeho etikou a způsobem
stanoveným obecně závaznými právními předpisy a řády Komory, situaci ulehčovat, resp. obcházet zákon a ve svém
důsledku i ústavní předpisy. Věc je o to závažnější, že podle ust. §14 odst. 1 Disciplinárního řádu znamenají
dvě napomenutí během dvou let automaticky uložení disciplinárního opatření pokuty 20 000 Kč, což vyvolává
závažné pochybnosti o samotné ústavnosti takového ustanovení. I takový předpis je však nutno interpretovat
ústavně konformním způsobem a ustanovení, umožňující uložení jakékoli finanční povinnosti, ať již ji označují
přímo jako pokutu, nebo jako náhradu nákladů řízení (mající fakticky charakter skryté pokuty), používat jenom
v případech řízení o disciplinárních opatřeních, která jsou ze zákona přezkoumatelná soudem, neboť každá
fyzická i právnická osoba má v České republice ústavně zaručené právo na spravedlivý proces podle čl. 6 odst. 1
Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.“
[18] Nejvyšší správní soud konstatuje, že městský soud vyložil §22 odst. 3 zákona o autorizaci
v rozporu s čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny a čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních
svobod; byla porušena rovnost stěžovatelů v právech na výkon povolání, pokud by měli být
na rozdíl od jiných profesí s povinným členstvím v profesní komoře vystaveni libovůli
rozhodování orgánů komory bez možnosti soudního přezkumu.
[19] Nejvyšší správní soud s přihlédnutím k uvedenému výše dospěl k závěru, že rozhodnutí
městského soudu bylo nezákonné a potažmo i neústavní. Z §22 odst. 3 zákona o autorizaci
nelze dovozovat nemožnost soudního přezkumu rozhodnutí o uložení pokuty, a to ani
argumentem a contrario, neboť jakákoliv výluka ze soudního přezkumu musí být zákonodárcem
učiněna výslovně, a nikoliv mlčky a musí být v souladu s požadavky čl. 36 odst. 2 Listiny.
Nejvyšší správní soud proto usnesení městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
V novém rozhodnutí rozhodne městský soud rovněž o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 8. března 2018
JUDr. Lenka Matyášová
předsedkyně senátu