ECLI:CZ:NSS:2015:5.AS.37.2014:50
sp. zn. 5 As 37/2014 - 50
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové
a soudců JUDr. Jakuba Camrdy a Mgr. Ondřeje Mrákoty v právní věci navrhovatelů: a) M. F., b)
Mgr. J. K., Ph.D, c) MVDr. J. K., všichni zastoupeni Mgr. Luďkem Šikolou, advokátem
Advokátní kanceláře Šikola a partneři, s. r.o., se sídlem v Brně, Údolní 33, proti odpůrci:
Statutární město Ústí nad Labem, Velká Hradební 2336/8, Ústí nad Labem, zastoupené
JUDr. Pavlem Klimešem, advokátem se sídlem v Praze, Dukelských hrdinů 14, v řízení o kasační
stížnosti odpůrce proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 17. 2. 2014,
č. j. 40 A 2/2012 - 144,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Odpůrce je povinen uhradit navrhovateli Mgr. J. K. na náhradě nákladů řízení
o kasační stížnosti k rukám advokáta Mgr. Luďka Šikoly částku 4114 Kč, a to do 60-ti
dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
Kasační stížností se odpůrce (dále jen „stěžovatel“) domáhá zrušení V. bodu výroku
a v návaznosti na to i VII. bodu výroku rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem
(dále jen „krajský soud“). Pod uvedeným V. bodem výroku krajský soud rozhodl,
že „V opatření obecné povahy – územním plánu Ústí nad Labem ze dne 15. 12. 2011,
č. j. MM/OUPSM/NUP/986/2011, se k návrhu navrhovatele b) zrušuje pro vadu řízení dnem
právní moci tohoto rozsudku plocha indexu Z7-1 v podkapitole c2) Vymezení zastavitelných
ploch a ploch přestavby a v grafické části v grafické příloze č. 1 Výkres základního členění území
a v grafické příloze č. 2 Hlavní výkres.“ V závislosti na uvedeném V. bodu výroku rozhodl
krajský soud pod bodem VII. výroku, že stěžovatel je povinen zaplatit navrhovateli b) náhradu
nákladů řízení za řízení o návrhu a o kasační stížnosti proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad
Labem ze dne 24. 7. 2012, č. j. 40 A 2/2012 - 71, v částce 22 947 Kč do třiceti dnů od právní
moci tohoto rozsudku.
I. Předcházející řízení ve věci
Nejvyšší správní soud rozhoduje ve věci opětovně poté, kdy ke kasační stížnosti
navrhovatelů a), b), c) rozsudkem ze dne 31. 10. 2013, č. j. 5 Aos 1/2012 - 140, zrušil rozsudek
krajského soudu ze dne 24. 7. 2012, č. j. 40 A 2/201 – 71, v napadené části
- v bodu I. výroku, kterým byl návrh na zrušení části opatření obecné povahy - územního
plánu Ústí nad Labem ze dne 15. 12. 2011, č. j. MM/OUPSM/NUP/986/2011, a to vymezení
koridorů územní rezervy R111, R112 a R 113 v textové části v kapitole i) a v grafické části
v grafické příloze č. 1 Výkresu základního členění území, v grafické příloze č. 2 Hlavní výkres,
včetně přílohy č. 2.1 Výkres koncepce dopravní infrastruktury, ve vztahu k navrhovatelům b) a c)
zamítnut
- v bodu V. výroku kterým byl návrh na zrušení části opatření obecné povahy - územního
plánu Ústí nad Labem ze dne 15. 12. 2011, č. j. MM/OUPSM/NUP/986/2011, a to podkapitoly
c2) Vymezení zastavitelných ploch a ploch přestavby v kapitole c) a v grafické části v grafické
příloze č. 1 Výkresu základního členění území a v grafické příloze č. 2 Hlavní výkres spočívající
v zobrazení nově vymezovaných zastavitelných ploch stanovených v podkapitole c2) Vymezení
zastavitelných ploch a ploch přestavby v kapitole c), ve vztahu k navrhovatelům a) až c) zamítnut,
- v odst. VIII. a X. ve výrocích o náhradě nákladů,
v ostatním kasační stížnost osoby zúčastněné na řízení Saller Eta Estate CZ s.r.o. -
stěžovatele d) zamítl.
Nejvyšší správní soud shledal rozsudek krajského soudu nepřezkoumatelným,
konstatoval, že krajský soud pochybil, když se konkrétními námitkami stěžovatelů odmítl zabývat
bez jakékoliv další úvahy a bez přihlédnutí ke všem individuálním okolnostem případu z důvodu,
že nebyly uplatněny v předchozím řízení při přijímání opatření obecné povahy (k tomu viz také
odůvodnění tohoto rozsudku, bod III. – Vymezení nových zastavitelných ploch). V dalším řízení
krajský soud posoudí jednotlivé námitky stěžovatelů s přihlédnutím ke všem individuálním
okolnostem případu.
Bylo proto na krajském soudu především a priori postavit najisto nejen aktivní žalobní
legitimaci navrhovatelů a), b) a c), ale také jejich aktivní věcnou legitimaci, tedy zda touto částí
územního plánu byli všichni nebo některý z nich skutečně zkráceni na svých hmotných právech
(v tomto směru bylo třeba přihlédnout k tomu, že pozemky dotčené návrhem územního plánu
navrhovatelů b) a c) se nacházejí v k. ú. Bukov, pozemky navrhovatelky a) v k. ú. Habrovice),
a podle výsledku tohoto posouzení pak bylo třeba zkoumat, zda jejich zájem v tomto směru
převažuje nad právní jistotou osob jednajících s důvěrou v přijaté změny, které nepodaly návrh
na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části, přičemž v souladu s konstantní judikaturou
Nejvyššího správního soudu, za tyto závažné důvody je třeba považovat porušení kogentních
procesních a hmotně právních norem chránících zásadní veřejné zájmy, které stěžejním
způsobem předurčují proces přijímání a obsah opatření obecné povahy. Zdejší soud konstatoval,
že to, zda se jedná o závažný důvod, je třeba posoudit s ohledem na veškeré relevantní okolnosti
případu a snesené argumenty stran řízení.
II. Kasační stížnost stěžovatele
V kasační stížnosti stěžovatel uvádí, že pokud se týká návrhu územního plánu, tento
obsahoval kapitolu 9 „Vyhodnocení účelného využití zastavěného území a vyhodnocení potřeby
vymezení zastavitelných ploch“ a tato kapitola byla součástí návrhu územního plánu při veřejném
projednání. Tato skutečnost vyplývá mimo jiné i z přílohy „Webové stránky města s průběhem
pořizování včetně vyvěšené textové části návrhu s návrhem opatření obecné povahy o vydání
Územního plánu“, který stěžovatel ke kasační stížnosti přiložil, neboť mu není zřejmé, z jakého
důvodu došel krajský soud k závěru, že zde odůvodnění chybí. Pokud by tomu tak bylo, mohlo
by se dle jeho názoru maximálně jednat o neúplný podkladový materiál, který obdržel krajský
soud při předávání příslušného správního spisu.
Pokud se pak týká závěru krajského soudu v tom směru, že v samotném územním plánu
není dostatečně tato kapitola odůvodněna, nelze dle stěžovatele než konstatovat, že soud
mechanicky přebírá námitku navrhovatelů, aniž by blíže zdůvodnil, z jakého důvodu považuje
odůvodnění za nedostatečné. Je skutečností, že součástí odůvodnění územního plánu je i kapitola
demografie, která byla zpracována odborným pracovníkem Ing. arch. Mgr. Z. Č. Na tomto
základě byla zpracována prognóza, jejíž součástí je kalkulace potřebných ploch pro výstavbu
včetně urbanistické rezervy. Přesto, že je tato kapitola nepovinnou součástí územního plánu, byla
zpracována s cílem, aby na základě odborných podkladů a relevantních vstupních dat bylo možné
odůvodnit urbanistickou koncepci návrhů územního plánu. V předmětné kapitole jsou také
uvedeny všechny prameny, které byly ke zpracování použity. Je tedy dle stěžovatele zřejmé, že
příslušná část územního plánu se opírala o odborné podklady, z těchto podkladů vycházela a tyto
podklady jsou také dostatečnou zárukou pro řádné odůvodnění příslušné části územního plánu.
K této otázce ostatně podal stěžovatel podrobné vyjádření ve svém podání ze dne 24. 5. 2012,
které tímto činí rovněž součástí této kasační stížnosti. Námitka navrhovatelů, kterou krajský soud
přejal, že v roce 1990 (tedy před více než 20 lety) byl počet obyvatel Ústí nad Labem vyšší a
museli uspokojovat svoji bytovou potřebu, neobstojí nejen z hlediska časového odstupu, ale
zejména proto, že v mezidobí došlo ke zcela zásadním, nejen politickým, ale zejména sociálním a
ekonomickým změnám, které se jednoznačně promítly i do nároků na bydlení. Pokud by se soud
touto námitkou zabýval podrobněji, musel by vzít v úvahu také tu skutečnost, že v mezidobí
došlo mimo jiné k oddělení původní městské části Trmice, což mělo samozřejmě zásadní význam
z hlediska počtu obyvatel města Ústí nad Labem. Kromě toho stěžovatel poukazuje na to, že je
nad rámec samotného soudního přezkumu posuzovat, zda závěry demografické studie jsou
správné či ne, přičemž dle něj nelze než konstatovat, že k takovýmto úvahám není soud ani
dostatečně odborně vybaven (obdobně viz rozhodnutí NSS sp. zn. 1 Ao 6/2006.)
Rovněž se stěžovatel neztotožňuje se závěrem krajského soudu, že nedošlo
k dostatečnému odůvodnění záboru zemědělského půdního fondu. Posouzení této
otázky je jednak dáno příslušnými ustanoveními zákona č. 334/1990 Sb., o ochraně
zemědělského půdního fondu a v návaznosti na to zákonem č. 183/2006 Sb. Stěžovatel
je přesvědčen o tom, že v rámci posouzení nutnosti záboru zemědělského půdního fondu byly
splněny veškeré náležitosti stanovené citovanými právními předpisy. Ostatně o této skutečnosti
svědčí i to, že stěžovatel o stanovisko k jednotlivým záborům zemědělské půdy požádal příslušný
orgán – v tomto případě Ministerstvo životního prostředí, který se s konkrétním záborem
zemědělské půdy navrhovaným územním plánem podrobně zabýval a zaslal svoje závazné
stanovisko podáním ze dne 23. 12. 2010 a následně doplněné podáním ze dne 28. 2. 2011, které
v příloze stěžovatel přiložil. Z tohoto stanoviska vyplývají připomínky pouze k návrhovým
plochám Z4-7 a Z4-104, které stěžovatel dle svého vyjádření plně akceptoval s tím, že pokud
se týká ostatních lokalit, konstatovalo Ministerstvo životního prostředí, že „ostatní lokality
vyhodnotilo ministerstvo z hlediska ochrany ZPF jako vyhovující a konstatuje, že uvedené
lokality splňují náležitosti §4 a §5 zákona jakož i ostatní ustanovení příslušných prováděcích
předpisů. Ministerstvo s předloženým návrhem územního plánu v těchto lokalitách souhlasí.“
Z výše uvedeného je dle stěžovatele zřejmé, že ani v této otázce nebyl porušen zákonný
postup při zpracování a schvalování příslušného územního plánu tak, jak dovozuje krajský soud.
Nad rámec výše uvedeného stěžovatel konstatuje, že pokud by se soud blíže seznámil se záborem
jednotlivých zemědělských pozemků, musel by přinejmenším konstatovat, že se prakticky
ve všech případech jedná o pozemky nacházející se v návaznosti na území, které je již plně nebo
zčásti zastavěno. Skutečnost, že krajský soud konstatuje, že u plochy Z7-1 není uvedeno žádné
odůvodnění záboru ZPF, pak samozřejmě vyplývá i ze skutečnosti, že v předmětném územním
plánu existuje více než 300 skupin jednotlivých ploch určených k novému zastavění a požadavek
na odůvodnění v každém konkrétním případě by neúměrným způsobem zasahoval do efektivity
a účelnosti odůvodnění územního plánu zvláště za stavu, kdy každé vynětí ze zemědělského
půdního fondu je přezkoumáváno příslušným státním orgánem jak ve fázi územního plánování,
tak v případě dalších fází ve smyslu příslušných ustanovení zákona č. 183/2006 Sb.
Nad rámec výše uvedeného konstatování k procesu vyhodnocení účelného využití
zastavěného území a vyhodnocení potřeby vymezení zastavitelných ploch stěžovatel konstatuje,
že rozsudek krajského soudu je v napadené části nepřezkoumatelný pro nedostatek odůvodnění.
Jak bylo výše konstatováno, krajský soud zrušil pouze část územního plánu ve vztahu
k ploše Z7-1, a to k návrhu navrhovatele b), když konstatuje, že jeho aktivní legitimace je dána
tím, že jeho pozemek parc. č. 1108 v k. ú. Bukov, je oddělen od nově zastavitelné části plochy
Z7-1 pouze pozemní komunikací, a že součástí této plochy je i zábor zemědělského půdního
fondu v rozsahu 0,052 ha zařazeného do V. třídy ochrany. Krajský soud současně konstatuje,
že v důsledku toho nelze vyloučit, že mohou být vlastnická práva k pozemku parc. č. 1108,
k. ú. Bukov územním plánem dotčena.
K výše uvedenému je dle stěžovatele třeba uvést, že, jak již NSS konstatoval ve svém
rozhodnutí č. j. 2 Ao 2/2006 - 62, při řízení ve smyslu §101a zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád
správní, ve znění pozdějších předpisů, je aktivní legitimace založena na tvrzení existence zásahu
do právní sféry dotčeného subjektu vydaným opatřením obecné povahy s tím, že za věcně
projednatelný návrh nelze považovat takový, v němž navrhovatel pouze tvrdí dotčení na svých
právech, nýbrž toliko takový, z něhož je patrno, že dotčení na subjektivních veřejných právech
podle okolností konkrétní věci je pravděpodobné a navrhovatel tedy musí tvrdit dotčení na svých
hmotných právech, ne jen uvádět námitky procesního rázu. NSS ve svém usnesení
č. j. 1 Ao 1/2009 - 120 a rozsudku č. j. 1 Ao 1/2009 - 185 rovněž konstatuje, že přípustnost
návrhu ve smyslu §101a) s. ř. s. je dána tím, že navrhovatel tvrdí zkrácení svých vlastních práv
a nemá přitom oprávnění podat „actio popularis“.
Navrhovatelé ve svém původním návrhu a rovněž v kasační stížnosti proti původnímu
rozsudku krajského soudu v rámci odůvodnění návrhu na zrušení části územního plánu týkající
se nově zastavitelných ploch dovozují ohrožení svých vlastnických práv pouze ze skutečností
týkajících se dopravního radiálního okružního systému a obchvatu Strážek. V těchto částech
však byl územní plán předchozím rozhodnutím soudu zrušen, takže tato námitka
je dle stěžovatele pro posouzení důvodnosti ohrožení vlastnických práv navrhovatele b) zcela
irelevantní. Jiné důvody ohrožení vlastnických práv navrhovatele b) ani v žalobě ani v dalším
řízení uvedeny nejsou. Stěžovatel uvádí, že navrhovatel b) uplatnil k výše uvedenému svůj
nesouhlas v rámci uplatněné námitky číslo 191 s tím, že uvedl, že nesouhlasí s určením parcely
č. 1113, k. ú. Bukov k využití jako OV-KM, což odůvodnil tím, že tato parcela je v prudkém
svahu a její využití v udávaném smyslu není prakticky možné, a jednak tím, že se nachází nad jeho
parcelou č. 1108, k. ú. Bukov, přičemž při hypoteticky malém či středním komerčním využití
může dojít k nevratnému porušení či znečištění jeho parcely. Této námitce pak bylo částečně
vyhověno s tím, že plocha parcely č. 1113 v k. ú. Bukov s využitím OV-KM byla
zmenšena na polovinu tak, že takto zastavitelná plocha navazuje na parcelu č. 1116/2,
k. ú. Bukov (kde aktuálně stojí provoz autoservisu), a zbylá část plochy parcely č. 1113 byla
zařazena jako SM-NL. Částečným vyhověním námitce navrhovatele b) pak dle stěžovatele
fakticky padla jeho obava z nevratného porušení nebo znečištění jeho parcely č. 1108 k. ú. Bukov,
neboť část zařazená do využití OV-KM na tento pozemek bezprostředně nenavazuje. Jeho první
námitka je námitkou týkající se možnosti praktického využití, která bude případně řešena
v dalších fázích případného územního a stavebního řízení.
Nelze tedy dle stěžovatele než konstatovat, že ve vztahu k předmětné části územního
plánu týkající se nově zastavitelné plochy označené Z7-1 neuvedl navrhovatel b) žádné konkrétní
důvody, které by odůvodňovaly ohrožení jeho vlastnických práv a které by v době posouzení této
otázky krajským soudem byly relevantní.
Dle stěžovatele se krajský soud rovněž nezabýval otázkou, zda zrušením příslušné části
územního plánu nedojde či nemůže dojít k ohrožení práv a povinností těch, jimž by zrušení
opatření obecné povahy způsobilo újmu na jejich vlastních právech. K tomu uvádí nad rámec
doposud zjišťovaného skutkového stavu, že již před zpracováním předmětného územního plánu
byl projednáván návrh vlastníka parc. č. 1116 v k. ú. Bukov na změnu původního územního
plánu ve vztahu k parcele č. 1113 v k. ú. Bukov v souvislosti s jím plánovanou výstavbou. Krajský
soud se však okolnostmi, které měl na základě zrušovacího rozhodnutí NSS zkoumat, vůbec
nezabýval, a tedy rovněž také nezdůvodnil, zda a případně v jakém rozsahu jsou práva takto
dotčených osob ohrožena či narušena.
Dále stěžovatel uvádí, že v předmětné ploše Z7-1 se nachází ze zemědělského půdního
fondu pouze část o rozloze 0,052 ha zemědělské půdy, a to zařazené do V. třídy ochrany. Jedná
se tedy o zemědělskou půdu s velmi nízkou produkční schopností, většinou pro zemědělské účely
postradatelnou tak, jak je ostatně uvedeno v odůvodnění kapitoly 10 „Vyhodnocení
předpokládaných výsledků navrhovaného řešení na zemědělský půdní fond a pozemky určené
k plnění funkce lesa“. S ohledem na rozsudek NSS č. j. 1 Aos 1/2013 - 85, který stanoví,
že obecné zdůvodnění záboru zemědělského půdního fondu je možné akceptovat
ve vztahu k zemědělské půdě s nízkým až velmi nízkým stupněm ochrany (třídy IV. a V.),
má stěžovatel za to, že výše citované obecné odůvodnění je pro zdůvodnění záboru předmětné
části plochy Z7-1 dostatečné, a závěr krajského soudu je v tomto směru nesprávný a tedy
nezákonný.
Pokud se týká výroku pod bodem VII. napadeného rozsudku, ve kterém krajský soud
rozhodl o povinnosti náhrady nákladů řízení ve vztahu k navrhovateli b), tento napadá stěžovatel
v souvislosti s výše uvedeným a návrhem na zrušení bodu V. rozsudku krajského soudu.
S ohledem na výše uvedené skutečnosti stěžovatel navrhuje, aby Nejvyšší správní soud
vydal rozsudek, kterým zruší výroky V. a VII. rozsudku krajského soudu a vrátí mu věc k dalšímu
řízení.
III. Vyjádření navrhovatele b) ke kasační stížnosti
Ve vyjádření ke kasační stížnosti navrhovatel b) uvedl, že ustanovení §53 odst. 5 písm. d)
stavebního zákona, požaduje, aby součástí odůvodnění územního plánu zpracovaného
pořizovatelem bylo vyhodnocení účelného využití zastavěného území a vyhodnocení potřeby
vymezení zastavitelných ploch. V souladu s ustanovením §3 správního řádu se tak měl stěžovatel
uvedeným vážně zabývat a důvodnou pochybnost při vydání územního plánu prokázat,
že veškeré v současnosti zastavěné území je efektivně využito a je tady výrazná potřeba vymezit
nové zastavitelné plochy, a to nejen obecně, ale v konkrétním navrhovaném rozsahu. Mělo být
zdůvodněno, proč je potřeba vymezit nové zastavitelné plochy právě v takovém rozsahu, v jakém
jsou navrhovány. Územní plán města Ústí nad Labem se však dle navrhovatele b) v relevantní
kapitole 9 vůbec nezabývá tím, jestli a do jaké míry jsou využity dosud vymezené zastavitelné
plochy, a je tak v rozporu s požadavky §53 odst. 5 písm. d) stavebního zákona. Nejenže však
důležitá část odůvodnění chybí, i to, co je v Územním plánu města Ústí nad Labem obsaženo,
je vnitřně rozporné. Kapitola 9. Odůvodnění Územního plánu města Ústí nad Labem odkazuje,
pokud jde o potřebu vymezení nových zastavitelných ploch, na demografický rozbor uvedený
v kapitole odůvodnění 7.1.3 Demografie, jak uvádí i stěžovatel. V ní je proveden výpočet
potřeby nových bytů pro roky 2020-2030, ze kterého vyplývá, že je třeba vymezit – včetně
rezervy – cca 226,4 ha nových rozvojových ploch určených k bydlení.
Z výpočtu potřeby ploch pro rodinné a bytové domy je zřejmé, že do roku 2030 má být
včetně zmiňované 60 % rezervy v řešeném území potřeba 81,8 ha ploch pro rodinné domy
a 144,6 ha pro bytové domy (celkem tedy výše zmíněných 226,4 ha pro plochy k bydlení). Přitom
bylo Územním plánem města Ústí nad Labem vymezeno celkem 231 ha ploch s indexy BI a BI1,
tedy ploch určených pro stavbu rodinných domů, což je zcela v rozporu s provedeným
výpočtem. Rodinné domy je nadto podle ÚP města Ústí nad Labem možné stavět také na dalších
plochách, zejména na plochách s indexy SM-V (celkem vymezeno 15,8 ha nových ploch), SM-R
(13,3 ha), SM-K (40,8 ha) a BV (4,7 ha), což rovněž nekoresponduje s provedeným výpočtem
a samo o sobě způsobuje nadsazení množství nově vymezovaných zastavitelných ploch. Tento
rozpor není nikde odůvodněn.
Celkově má přitom v souladu s textem kapitoly 9. odůvodnění dojít pro účely vymezení
nového zastavitelného území k záboru zemědělské půdy o rozloze cca 382,5 ha
(pozn. navrhovatele b) - kapitola 9. ani neuvádí celkovou rozlohu nově vymezovaného
zastavitelného území, uvádí pouze rozlohu záboru ZPF). K potřebě vymezení dalších minimálně
156 ha zastavitelného území se kapitola 9. vůbec nevyjadřuje.
Navíc, již samotná výše rezervy 60 % nekoresponduje s metodickým pokynem
Ministerstva pro místní rozvoj a její zvolení v právě této výši není nijak odůvodněno.
Skutečnost, že nově vymezované zastavitelné plochy ani nekorespondují s reálnou
potřebou, ilustrují i neúspěšné pokusy z posledních let prodat některé lukrativní stavební parcely,
např. pozemek ve vzdálenosti cca 200-300 metrů od nemovitosti navrhovatele b) v městské části
Skorotice, tj. jedné z městských částí, kde územní plán vymezil nejvíc zastavitelných ploch
na polích a lukách. Přitom právě aktivitou trhu stěžovatel argumentoval při stanovení výše
rezervy 60 %. (v kapitole odůvodnění 7.1.3 Demografie, na str. 322, stěžovatel uvádí „Obecně
by mělo platit, že čím aktivnější je trh s nemovitostmi v daném místě, tím větší by měla být
rezerva. V případě Ústí nad Labem – krajského města s téměř 100 tis. obyvateli – lze doporučit
rezervu cca 60 %.").
Pokud jde o stěžovatelem uváděný nesoulad mezi navrhovatelem tvrzeným úbytkem
obyvatel a skutečností, podotýká navrhovatel b), že i samotná kapitola odůvodnění Územního
plánu města Ústí nad Labem 7.1.3 Demografie, na kterou stěžovatel odkazuje, obsahuje
prognózy, dle kterých bude počet obyvatel Ústí nad Labem klesat (srov. tabulku na straně 319
odůvodnění, ze které je zřejmé, že odborný odhad počtu obyvatel města k rokům 2025 i 2030
je mírně nižší než počet obyvatel v současnosti). V návrhu Územního plánu města Ústí
nad Labem, který byl předložen veřejnosti k námitkám a připomínkám před veřejným
projednáním, zcela chyběly údaje o výměře parcel nově vymezovaných jako zastavitelné území
(srov. tabulky s výměrou na str. 7-24 odůvodnění napadeného Územního plánu města Ústí
nad Labem a tabulky bez výměry na str. 8-28 Návrhu Územního plánu Ústí nad Labem). Dotčení
vlastníci a veřejnost tak byli zkráceni ve svém právu podávat námitky a připomínky, protože
jim nebyly předloženy relevantní informace. Pokud jde o (ne)dostatečnost odůvodnění odnětí
pozemků ze zemědělského půdního fondu, uvádí stěžovatel, že toto bylo dostatečné, neboť
obdržel od Ministerstva životního prostředí souhlasné stanovisko k vynětí pozemků
ze zemědělského půdního fondu. Navrhovatel b) uvádí, že souhlasné stanovisko příslušného
orgánu státní správy hájícího specifické veřejné zájmy – zde ochranu zemědělského půdního
fondu – je jednou ze zákonných podmínek toho, aby byly v rámci územního plánu vymezovány
plochy náležející do zemědělského půdního fondu jiným způsobem využití. To nic nemění
na zákonném požadavku, aby se stěžovatel zabýval potřebou takového budoucího
odnětí, aby bylo učiněno zadost §4 zákona č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního
fondu – „jen v nezbytných případech“. Z Územního plánu města Ústí nad Labem však vůbec
nevyplývá, z čeho stěžovatel dovodil, že se o takový nezbytný případ jedná. Územní plán,
u něhož navíc dle navrhovatele b) nebyla prokázána nezbytnost vymezení nových zastavitelných
ploch, ani nemůže představovat nezbytný případ, kdy by muselo dojít k odnětí ze zemědělského
půdního fondu.
V této souvislosti také navrhovatel b) opětovně poukazuje na společné metodické
doporučení Odboru územního plánování MMR a Odboru ochrany horninového a půdního
prostředí MŽP z července 2011 („Vyhodnocení předpokládaných důsledků navrhovaného řešení
na zemědělský půdní fond v územním plánu“), ve kterém se uvádí: „v souladu s ustanovením
§5 odst. 1 zákona č. 334/1992 Sb., o ochraně ZPF, ve znění pozdějších předpisů, je nezbytné,
aby v textové části odůvodnění byly uvedeny případné varianty, jejich srovnání s výsledným
řešením a náležité zdůvodnění navrženého řešení.“ Nic takového ÚP Ústí nad Labem
neobsahoval.
Závěrem navrhovatel b) uvádí, že spolu s ostatními navrhovateli ve svém návrhu
na zrušení Územního plánu města Ústí nad Labem navrhovali zrušit všechny nově vymezované
zastavitelné plochy, neboť při jejich vymezování došlo k celé řadě vážných pochybení. Jednalo
se dle jejich přesvědčení o nezákonnosti natolik rozsáhlé a závažné, že jsou samy o sobě
důvodem, aby byl v těchto částech územní plán Ústí nad Labem zrušen.
V dalším odkazuje navrhovatel b) na argumentaci uvedenou v předmětné věci ve svých
předchozích podáních (návrhu na zrušení Územního plánu města Ústí nad Labem, kasační
stížnosti, podaných vyjádřeních).
Vzhledem ke shora uvedenému navrhovatel b) navrhuje, aby Nejvyšší správní soud
kasační stížnost stěžovatele zamítl.
Ostatní navrhovatelé ke kasační stížnosti své vyjádření nepodali.
IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
Vzhledem k tomu, že Nejvyšší správní soud projednává kasační stížnost v téže věci
opakovaně, nejprve se zabýval přípustností kasační stížnosti.
Kasační stížnost v zásadě není přípustná proti rozhodnutí, jímž soud rozhodl znovu poté,
kdy jeho původní rozhodnutí bylo zrušeno Nejvyšším správním soudem [§104 odst. 3 písm. a)
věta před středníkem zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „s. ř. s.“)]. Základním smyslem této úpravy je, aby se Nejvyšší správní soud nemusel
opakovaně zabývat týmiž případy (srov. nález Ústavního soudu ze dne 8. 6. 2005,
sp. zn. IV. ÚS 136/05). Výjimku z uvedeného pravidla obsahuje §104 odst. 3 písm. a) s. ř. s.
Kasační stížnost je přípustná, je-li namítáno, že se soud neřídil závazným právním názorem
Nejvyššího správního soudu vysloveným v předchozím zrušujícím rozsudku.
Nepřípustnost kasační stížnosti se tedy týká především otázek, které Nejvyšší správní
soud v téže věci závazně posoudil, resp. mohl posoudit (viz usnesení rozšířeného senátu ze dne
22. 3. 2011, č. j. 1 As 79/2009 - 165, č. 2365/2011 Sb. NSS). Toto omezení je odrazem
závaznosti právního názoru pro krajský soud v dalším řízení (§110 odst. 4 s. ř. s.) a vylučuje
i možnost Nejvyššího správního soudu, aby revidoval svůj původní závazný právní názor k nové
kasační stížnosti v téže věci (srov. také usnesení rozšířeného senátu ze dne 8. 7. 2008,
č. j. 9 Afs 59/2007 - 56, č. 1723/2008 Sb. NSS).
V nyní posuzované věci stěžovatel sice výslovně neuvádí, že krajský soud se neřídil
závazným právním názorem vysloveným v předchozím zrušujícím rozsudku, nicméně lze tuto
námitku v obsahu kasační stížnosti shledat. Judikatura Ústavního soudu a Nejvyššího správního
soudu dovodila nad rámec doslovného znění §104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. další výjimky
z aplikovatelnosti tohoto ustanovení. Přípustnost opětovné kasační stížnosti (včetně stížnosti
podané jiným stěžovatelem, resp. druhým účastníkem řízení) je typicky omezena na důvody, které
Nejvyšší správní soud dosud v téže věci neřešil, protože to nebylo třeba či to ani nebylo možné.
I tyto důvody kasační stížnost obsahuje.
Nejvyšší správní soud konstatuje, že kasační stížnost je podle ustanovení §102 a násl.
s. ř. s. přípustná a jsou v ní namítány důvody dle ustanovení §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.,
tj. nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím
řízení a nepřezkoumatelnost spočívající v nedostatku důvodů rozhodnutí, popřípadě v jiné vadě
řízení před soudem, mohla-li mít taková vada za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé.
Dle §109 odst. 4 s. ř. s. je Nejvyšší správní soud vázán důvody kasační stížnosti;
to neplatí, bylo-li řízení před soudem zmatečné [§103 odst. 1 písm. c) s. ř. s.] nebo bylo zatíženo
vadou, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé, anebo je-li napadené
rozhodnutí nepřezkoumatelné [§103 odst. 1 písm. d)], jakož i v případech, kdy je rozhodnutí
správního orgánu nicotné. Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížností napadené výroky
rozsudku krajského soudu a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
Nejvyšší správní soud neshledal, že by krajský soud vybočil z mezí, které pro další řízení
vymezil ve zrušujícím rozsudku, resp. že by krajský soud věc neposoudil v intencích závazného
právního názoru, který Nejvyšší správní soud vyslovil.
Co se týká aktivní procesní legitimace navrhovatele b), v bodu 3 odůvodnění (nezákonné
vymezování nových zastavitelných ploch a rozpor s požadavky na ochranu zemědělského
půdního fondu), který odůvodňuje napadený V. bod výroku rozsudku, krajský soud v novém
rozsudku dospěl k aktivní procesní legitimaci navrhovatele b), přitom vycházel zejména
z usnesení rozšířeného senátu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 - 120, které se touto otázkou
podrobně zabývalo. Rozšířený senát v tomto usnesení mimo jiné konstatoval: „Navrhovatel tedy
musí v první řadě tvrdit, že existují určitá jemu náležející subjektivní práva, která jsou opatřením
obecné povahy dotčena. (…) Splnění podmínek aktivní procesní legitimace bude tedy dáno,
bude-li stěžovatel logicky konsekventně a myslitelně tvrdit možnost dotčení jeho právní sféry
příslušným opatřením obecné povahy. To, zda je dotčení podle povahy věci vůbec myslitelné,
závisí na povaze a předmětu, obsahu a způsobu regulace prováděné konkrétním opatřením
obecné povahy, napadeným návrhem na jeho zrušení. (…) Výjimečně je též představitelné,
aby aktivní procesní legitimace byla dána i tehdy, tvrdí-li navrhovatel, který sám není vlastníkem
nemovitosti ani nemá právo k takové cizí věci na území regulovaném územním plánem, že jeho
vlastnické právo nebo jiné absolutní právo k nemovitosti nacházející se mimo území regulované
územním plánem by bylo přímo dotčeno určitou aktivitou, jejíž provozování na území
regulovaném územním plánem tento plán (jeho změna) připouští. Typicky půjde o vlastníka
pozemku sousedícího s územím regulovaným územním plánem, který by mohl být dotčen určitou
aktivitou, jejíž vlivy se významně projeví i na jeho pozemku (např. exhalacemi, hlukem, zápachem
apod.) nebo které povedou k významnému snížení hodnoty jeho majetku.“.
Stěžovatel v kasační stížnosti uvádí, že navrhovatel b) dovozuje ohrožení svých
vlastnických práv pouze ze skutečností týkajících se dopravního radiálního okružního systému
a obchvatu Strážek, a proto není oproti této části územního plánu procesně legitimovaný. Byť
na první pohled to tak z navrhovateli podaného návrhu na zrušené opatření obecné povahy
vyplývá, nicméně na straně 18 společného návrhu navrhovatelé uvádějí, že jsou v důsledku
vymezení neúměrného množství nových zastavitelných ploch přímo dotčeni na svých právech,
a odkazují na předchozí návrhové body, kde mimo jiné navrhovatel b) uvádí jako dotčené
subjektivní právo vlastnické právo, tedy skutečnost, že je vlastníkem územním plánem dotčené
nemovitosti. Navrhovatelé dále konkretizují dotčení svých práv existencí přímých a nepřímých
vlivů na jejich pozemky.
Vzhledem ke skutečnosti, že pozemek navrhovatele b) je oddělen od plochy Z7-1 pouze
pozemní komunikací, je hrozba zkrácení navrhovatelových absolutních práv vlastnických
myslitelná, pravděpodobná i představitelná, může se jednat zejména o některé formy emisí.
Povaha napadeného opatření obecné povahy tak ve spojení s právní pozicí
navrhovatele b) skýtá dostatek důvodů k závěru, že k dotčení právní sféry navrhovatele b)
skutečně mohlo dojít.
Nejvyšší správní soud tak dospěl k názoru, že navrhovatel b) v návrhu na zrušení opatření
obecné povahy relevantně tvrdil dotčení na svých právech, a to nejen vůči dopravnímu
radiálnímu okružnímu systému (jak tvrdí stěžovatel), ale i vůči nezákonnému vymezení nové
zastavitelné plochy Z7-1 v rozporu s požadavky na ochranu zemědělského půdního fondu, i vůči
této části územního plánu mu proto svědčila aktivní procesní legitimace.
Krajský soud se dále zabýval procesem přijímání návrhu územního plánu a konstatoval,
že návrh územního plánu vůbec neobsahoval v odůvodnění kapitolu věnující se vyhodnocení
účelného využití zastavěného území a vyhodnocení potřeby vymezení zastavitelných ploch
[§53 odst. 5 písm. d) stavebního zákona]. Toto vyhodnocení nebylo v návrhu územního plánu
obsaženo ani jako součást některé z jiných kapitol. Tuto kapitolu obsahuje až samotný územní
plán (str. 436). V této stručné kapitole je však potřeba nových zastavitelných ploch pouze obecně
zdůvodněna tím, že se v roce 2005 otočil depopulační trend a počet obyvatel města začal růst,
a to s odkazem na kapitolu 7.1.3 Demografie. Při dimenzování ploch pro výstavby bytů
v bytových domech se vychází z průměrného ukazatele cca 250 m
2
na byt. Krajský soud dále
uvádí, že „tato potřeba není nijak blíže vysvětlena, ani není žádný prostor věnován dalším
podstatným skutečnostem, například, že ještě v roce 1990 byl v Ústí nad Labem stav obyvatel
ve výši 106 538 (maximum), kteří nějak museli uspokojovat svoji bytovou potřebu, zatímco
ke dni 31. 12. 2008 (poslední údaj v územním plánu) byl stav obyvatel 95 289 (str. 307-308
územního plánu). Chybí tak zcela úvaha, z čeho se dovozuje potřeba další bytové výstavby.“
Na základě uvedeného krajský soud dospěl k závěru, že stěžovatel zatížil průběh
pořizování územního plánu vadou, když návrh územního plánu předložený k veřejnému
projednání nebyl úplný, neboť neobsahoval vůbec vyhodnocení účelného využití zastavěného
území a vyhodnocení potřeby vymezení zastavitelných ploch, a nedošlo ke zdůvodnění nutnosti
vymezení zastavitelných ploch i na zemědělské půdě, natož pak ke zvážení, zda nejde stejný
záměr řešit vymezením příslušných ploch v jiných částech města, čímž nebyly dodrženy
povinnosti stanovené ustanovením §5 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu.
Krajský soud posoudil význam uvedených pochybení stěžovatele ke všem konkrétním
okolnostem, a dospěl k závěru, že se jedná o vady, které jsou důvodem pro zrušení dotčené části
opatření obecné povahy při přiměřeném použití §76 s. ř. s.
Nejvyšší správní soud neshledal v hodnocení krajského soudu pochybení, pokud krajský
soud dospěl k závěru, že zde jsou závažné důvody spočívající v porušení kogentních procesních
a hmotněprávních norem upravujících proces přijímání územního plánu a jeho obsah.
Lze zde odkázat např. na rozsudek zdejšího soudu ze dne 18. 1. 2011, č. j. 1 Ao 2/2010 - 185,
který navazoval na výše uvedené usnesení rozšířeného senátu, v němž se konstatuje: „Rozšířený
senát ve svém citovaném usnesení takové závažné důvody blíže nespecifikoval; z jeho
argumentace však vyplývá, že by se muselo jednat o skutečnost nebo zájem, který by převážil
nad právní jistotou osob jednajících s důvěrou v přijaté změny. Rozhodující první senát
je přesvědčen, že za tyto závažné důvody je třeba považovat porušení kogentních procesních
a hmotněprávních norem chránících zásadní veřejné zájmy, které stěžejním způsobem předurčují
proces přijímání a obsah opatření obecné povahy. Zda se jedná o závažný důvod, je třeba
posoudit s ohledem na veškeré relevantní okolnosti případu a snesené argumenty stran řízení…“
Krajský soud tedy nepochybil, pokud zjištěné vady týkající se vymezování zastavitelných
ploch a ochrany zemědělského půdního fondu v návrhu územního plánu vyhodnotil jakožto
porušení kogentních procesních a hmotněprávních norem upravujících proces přijímání a obsah
územního plánování, a na základě na základě toho část opatření obecné povahy k návrhu
navrhovatele b) zrušil. Je třeba nepochybně odlišovat vady procesu přijímání opatření obecné
povahy a vady opatření obecné povahy samotného, a to nejen proto, že v tomto případě se návrh
územního plánu, který byl veřejně projednáván, od samotného územního plánu v této části
markantně odlišuje. Přestože tedy navrhovatel b) namítal v zásadě vady územního plánu (nikoli
vady procesu jeho přijímání), krajský soud nepochybil, pokud přihlédl rovněž k vadám
při přijímání územního plánu, které nebyly v návrhu na zrušení opatření obecné povahy
navrhovateli namítány, neboť se jednalo o pochybení nikoli bez významu pro samotnou podobu
výsledného opatření obecné povahy v předmětné části.
Nelze přisvědčit stěžovateli, že krajský soud není oprávněn se demografickou studií, jejími
závěry a závěry z ní vyvozenými vůbec zabývat. Nejvyšší správní soud souhlasí se stěžovatelem,
že k věcnému přezkumu závěrů demografické studie nejsou soudy nejen dostatečně odborně
vybaveny, ale ani jim nepřísluší do ní zasahovat. Nicméně jsou oprávněny k přezkumu postupu,
jakým se k závěrům z demografické studie dospělo, a zda jsou tyto závěry řádně odůvodněny
přezkoumatelným způsobem, aby s nimi bylo možno účinně polemizovat.
Ve vztahu k výše uvedeným otázkám podmínek pro vymezení zastavěného území
odůvodnění napadeného opatření obecné povahy postrádá způsobilé důvody, proto je shledal
soud v této části nepřezkoumatelným (srov. rozsudek ze dne 16. 12. 2008,
č. j. 1 Ao 3/2008 - 136, č. 1795/2009 Sb. NSS).
Nejvyšší správní soud dospěl po přezkoumání napadeného rozsudku krajského soudu
k závěru, že námitky stěžovatele nejsou důvodné. Krajský soud posoudil věc v intencích právního
názoru, k němuž byl předchozím zrušujícím rozsudkem zdejšího soudu zavázán; postupoval –li
krajský soud přiměřeně podle §76 odst. 1 písm. c) ve spojení s §101b odst. 4 s. ř. s., byl jeho
postup lege artis.
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu
s §60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatel, který neměl ve věci úspěch, nemá právo
na náhradu nákladů řízení; navrhovateli, který byl ve věci úspěšný, přiznal soud náhradu nákladů
řízení, které mu v řízení o kasační stížnosti vznikly, v souladu s vyhl. č. 177/1996 Sb., advokátní
tarif. Odměna právního zástupce za jeden úkon právní služby (podání vyjádření ke kasační
stížnosti k výzvě soudu; §11 odst. 1 písm. d (advokátního tarifu) činí 3100 Kč, paušální náhrada
hotových výdajů (§13 odst. 3 advokátního tarifu) činí 300 Kč; celkem tedy 3400 Kč. Protože
právní zástupce je plátcem DPH, zvyšuje se odměna o daň z přidané hodnoty ve výši 21 %,
tj. 714 Kč; celkem tedy činí náhrada nákladů řízení 4114 Kč.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (ustanovení
§53 odst. 3, ustanovení §120 s. ř. s.).
V Brně dne 16. dubna 2015
JUDr. Lenka Matyášová
předsedkyně senátu