ECLI:CZ:NSS:2006:5.AS.39.2004
sp. zn. 5 As 39/2004 - 66
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Ludmily
Valentové a soudců JUDr. Jaroslava Hubáčka a JUDr. Lenky Matyášové v právní věci
žalobce: P. W. I. k. s., zast. Mgr. Ilonou Vaněčkovou, advokátkou se sídlem v Praze 2, Na
Slupi 15, proti žalovanému: Krajský úřad Moravskoslezského kraje se sídlem v Ostravě,
28. října 117, za účasti osoby zúčastněné na řízení: L. & s. spol. s r. o., zast. JUDr. Ludvíkem
Černým, advokátem se sídlem Praha 8, Turnovská 7, v řízení o kasační stížnosti žalovaného
proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 23. 4. 2004, č. j. 22 Ca 180/2003 - 28,
takto:
I. Rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 23. 4. 2004, č. j. 22 Ca 180/2003 - 28
se zrušuje ve výroku ad. I. a ad. II. a věc se v rozsahu tohoto zrušení
vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
II. Výrok ad. III. rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 23. 4. 2004,
č. j. 22 Ca 180/2003 - 28 z ů s t á v á nedotčen.
Odůvodnění:
Žalovaný se jako stěžovatel (dále jen „stěžovatel“) včas podanou kasační stížností
domáhá u Nejvyššího správního soudu vydání rozsudku, kterým by byl zrušen rozsudek
Krajského soudu v Ostravě ze dne 23. 4. 2004, č. j. 22 Ca 180/2003 - 28 a věc vrácena tomuto
soudu k dalšímu řízení.
Krajský soud napadeným rozsudkem jednak ve výroku ad. I. zrušil pro vady řízení
rozhodnutí Krajského úřadu Moravskoslezského kraje ze dne 28. 2. 2003, č. j.
ÚPS/1224/02/Sn a věc vrátil stěžovateli k dalšímu řízení, jednak ve výroku ad. II. uložil
stěžovateli povinnost zaplatit žalobci na náhradě nákladů řízení částku 5 225,- Kč do tří dnů
od právní moci tohoto rozsudku k rukám Mgr. Ilony Vaněčkové, advokátky a posléze ve
výroku ad. III. vrátil žalobci z účtu Krajského soudu v Ostravě přeplatek na soudním poplatku
v částce 500,- Kč.
Krajský soud při svém rozhodování vyšel z toho, že Krajský úřad Moravskoslezského
kraje, odbor územního plánování a stavebního řádu rozhodnutím ze dne 28. 2. 2003, č. j.
ÚPS/1224/02/Sn zamítl jako opožděně podané odvolání žalobce proti rozhodnutí Magistrátu
města Ostravy, odboru stavebně správního ze dne 19. 8. 2002, č. j. Správ/ÚSŘ/3153/02/Pří,
jímž tento prvostupňový správní orgán prodloužil o 2 roky platnost územního rozhodnutí,
vydaného Magistrátem města Ostravy, odborem stavebně správním dne 10. 8. 2000 pod č. j.
Správ/ÚSŘ/1345/200/Pří o umístění stavby „S. o. a s. O. II-H.“ na pozemcích, jež jsou
specifikovány v tomto rozhodnutí, v k. ú. H.
Krajský soud dovodil, že při správném výkladu zákona, mělo být odvolání žalobce
považováno za včas podané. Zástupkyně žalobce (advokátka) totiž podala dne 22. 8. 2002
v otevřené lhůtě včasné odvolání proti prvostupňovému rozhodnutí ze dne 19. 8. 2002, které
žalobci bylo doručeno dne 20. 8. 2002, nikoliv však u Magistrátu města Ostravy, jak znělo
poučení o odvolání, nýbrž přímo u Krajského úřadu Moravskoslezského kraje jako
odvolacího orgánu. Odvolací orgán pak pochybil v tom, že odvolání doručené mu dne
27. 8. 2002 nepostoupil správnímu orgánu I. stupně neprodleně, jak mu přikazuje ustanovení
§20 zákona č. 71/1967 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), ale až dne
6. 9. 2002, přestože posledním dnem pro podání odvolání byla středa dne 4. 9. 2002. Odvolací
orgán tedy porušil svým postupem i ustanovení §3 odst. 2 správního řádu a bylo by proto
v rozporu se zásadou ochrany práv účastníka řízení považovat toto odvolání za opožděně
podané.
V kasační stížnosti proti tomuto rozsudku krajského soudu stěžovatel odmítl závěry
tohoto soudu, které vyslovil v napadeném rozsudku a opřel tento mimořádný opravný
prostředek o důvod uvedený v ustanovení §103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb.,
soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „s. ř. s.“).
Stěžovatel především namítl, že se nemůže ztotožnit s právním názorem krajského
soudu, podle kterého byl žalobce rozhodnutím odvolacího správního orgánu zkrácen na svých
subjektivních právech a že šlo o vadu s možným dopadem na zákonnost rozhodnutí ve věci
samé. Prvostupňové správní rozhodnutí Magistrátu města Ostravy, odboru stavebně správního
ze dne 19. 8. 2002 obsahovalo poučení „Proti tomuto rozhodnutí se mohou účastníci řízení
odvolat do 15 dnů ode dne jeho oznámení ke Krajskému úřadu Moravskoslezského kraje,
odboru územního plánování a stavebního řádu, 28. října 117, Ostrava, podáním u zdejšího
stavebního úřadu“. Zcela zřetelně a srozumitelně byli účastníci poučeni o lhůtě k podání
odvolání i o tom, ke kterému správnímu orgánu a kde lze odvolání podat. Místem podání
odvolání byl v poučení jednoznačně označen Magistrát města Ostravy, odbor stavebně
správní. V rozporu s tímto poučením však advokátka zastupující žalobce podala odvolání
proti prvostupňovému rozhodnutí s uvedením adresy „Krajskému úřadu Moravskoslezského
kraje, odboru územního plánování a stavebního řádu, prostřednictvím Magistrátu města
Ostravy, odboru stavebně správního“. I krajský soud považoval za chybné, že Krajský úřad
Moravskoslezského kraje byl uveden advokátkou na prvním místě adresy. V důsledku toho
pak bylo odvolání v souladu se zákonem č. 29/2000 Sb., o poštovních službách, ve znění
pozdějších předpisů, doručeno adresátovi uvedenému na prvním místě adresy, tj. Krajskému
úřadu Moravskoslezského kraje, odboru územního plánování a stavebního řádu, který nebyl
správním orgánem, u něhož mělo být podle ustanovení §54 odst. 1 správního řádu odvolání
podáno. Tímto správním orgánem byl nejen podle tohoto ustanovení citovaného zákona, ale i
podle správného poučení, správní orgán, který odvoláním napadené rozhodnutí vydal, tj.
Magistrát města Ostravy, odbor stavebně správní. Je skutečností, že podle ustanovení §20
správního řádu měl Krajský úřad Moravskoslezského kraje, odbor územního plánování a
stavebního řádu, jako odvolací orgán, neprodleně postoupit odvolání žalobce proti
prvostupňovému rozhodnutí Magistrátu města Ostravy, odboru stavebně správnímu. Takto
podané odvolání by však mělo účinky včasně podaného odvolání jen tehdy, obdržel-li by
Magistrát města Ostravy, odbor stavebně správní jako příslušný správní orgán toto odvolání
ve lhůtě podle ustanovení §54 odst. 2 správního řádu nebo bylo-li by takové odvolání alespoň
v této lhůtě předáno k poštovní přepravě. Ustanovení §20 správního řádu nezakládá v případě
nikoliv neprodleného postoupení odvolání příslušnému správnímu orgánu delší lhůtu k podání
řádného opravného prostředku. Skutečnost, že zásilka obsahující odvolání byla podána
k poštovní přepravě až po lhůtě, kterou k podání odvolání stanoví §54 správního řádu, se
proto nedá zvrátit a odvolací správní orgán je povinen z ní při rozhodování vycházet.
Žalobce ani osoba zúčastněná na řízení se ke kasační stížnosti stěžovatele písemně
nevyjádřili.
Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížností napadený rozsudek Krajského
soudu v Ostravě ze dne 23. 4. 2004, č. j. 22 Ca 180/2003-28 při vázanosti rozsahem a důvody,
které uplatnil stěžovatel v podané kasační stížnosti (§109 odst. 2, 3 s. ř. s.) a přestože sám
neshledal vadu uvedenou v §109 odst. 3 s. ř. s., k níž by musel přihlédnout z úřední
povinnosti, dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
Ze spisu vyplývá, že rozhodnutí Magistrátu města Ostravy, odboru stavebně správního
ze dne 19. 8. 2002, č. j. Správ/ÚSŘ/3153/02 Při o prodloužení platnosti územního rozhodnutí
o 2 roky, které vydal tentýž správní orgán dne 10. 8. 2000 pod č. j. Správ/ÚSŘ/1345/2000/Při,
bylo doručeno žalobci dne 20. 8. 2002. V poučení o odvolání byli účastníci řízení informováni
o tom, že „proti tomuto rozhodnutí se mohou účastníci řízení odvolat do 15 dnů ode dne jeho
oznámení ke Krajskému úřadu Moravskoslezského kraje, odboru územního plánování a
stavebního řádu, 28. října 117, Ostrava, podáním u zdejšího stavebního úřadu“. Zástupkyně
žalobce předala dne 22. 8. 2002 k poštovní přepravě odvolání žalobce proti rozhodnutí
Magistrátu města Ostravy, odboru stavebně správního ze dne 19. 8. 2002, č. j.
Správ/ÚSŘ/3153/02 s uvedením této adresy „Krajskému úřadu Moravskoslezského kraje
odbor územního plánování a stavebního řádu prostřednictvím Magistrátu města Ostravy
odboru stavebně správního Prokešovo náměstí 8 729 30 Ostrava“. Toto odvolání bylo
doručeno dne 27. 8. 2002 Krajskému úřadu Moravskoslezského kraje, odboru územního
plánování a stavebního řádu, který dopisem ze dne 5. 9. 2002, č.j. ÚPS/840/02/Ja, předaným
k poštovní přepravě dne 6. 9. 2002, postoupil odvolání Magistrátu města Ostravy, odboru
stavebně správnímu k provedení úkonů podle ustanovení §56 správního řádu, kam bylo
doručeno dne 9. 9. 2002. Krajský úřad Moravskoslezského kraje, odbor územního plánování a
stavebního řádu pak vydal dne 28. 2. 2003 pod č. j. ÚPS/1224/02/Sn rozhodnutí, kterým
podle ustanovení §60 správního řádu zamítl odvolání žalobce proti rozhodnutí Magistrátu
města Ostravy, odboru stavebně správního ze dne 19. 8. 2002, č. j. Správ/ÚSŘ/3153/02 jako
opožděně podané.
Podle ustanovení §54 odst. 1 správního řádu, odvolání se podává u správního orgánu,
který napadené rozhodnutí vydal.
Podle ustanovení §54 odst. 2 správního řádu, odvolání je třeba podat ve lhůtě 15 dnů
ode dne oznámení rozhodnutí, nestanoví-li jinou lhůtu zvláštní právní předpis.
Z ustanovení §54 odst. 1 správního řádu jednoznačně vyplývá, že odvolání je nutno
podat vždy a jenom u toho správního orgánu, které napadené rozhodnutí vydal. V tomto
smyslu proto musí být účastník řízení v rámci poučení o opravných prostředcích poučen
i o místě, kde musí odvolání podat. Místo podání odvolání je pak důležité pro počítání běhu
lhůt. V případě, kdy je odvolání adresováno a doručeno místně popř. i věcně n epříslušnému
správnímu orgánu, posuzuje se za podané včas až poté, pokud je příslušnému správnímu
orgánu fakticky postoupeno a doručeno ve lhůtě podle ustanovení §54 odst. 2 správního řádu.
Datum odevzdání odvolání k poštovní přepravě v případě, kdy je toto adresováno
nepříslušnému správnímu orgánu je bezvýznamné, neboť fikce doručení váznoucí ke dni
podání poštovní zásilky vázne pouze k osobě podatele, nikoliv k osobě postupujícího
správního orgánu. Povinnost věcně popř. místně nepříslušného správního orgánu, kterému je
odvolání doručeno, toto bezodkladně postoupit správnímu orgánu příslušnému vychází z
ustanovení §20 správního řádu. Postoupit odvolání správnímu orgánu, který napadené
rozhodnutí vydal, má též i správní orgán, který by byl za normálních okolností věcně a
místně příslušný k rozhodnutí o odvolání, není však příslušný k jeho přijetí. V tomto
případě se nejedná o porušení příslušnosti, nýbrž o zákonem stanovený postup podávání
opravných prostředků. I v tomto případě den doručení odvolání přímo odvolacímu správnímu
orgánu proto není dnem jeho faktického doručení. Tímto je až den, kdy je doručeno
správnímu orgánu, jež napadené rozhodnutí vydal.
Stejné stanovisko v podstatě zastávala i starší, nicméně v některých směrech stále
použitelná, judikatura Nejvyššího správního soudu, která dovozovala (Boh. A 1695/22
17316/22), že „Opravný prostředek poštou zaslaný je podán včas jen tehdy, když byl
odevzdán poště k dopravě nejen v předepsané lhůtě, nýbrž i s adresou onoho úřadu, u kterého
má býti podle předpisu podán. Nedošel-li opravný prostředek v zákonné lhůtě k úřadu
zmíněnému, ani nebyl dán ve lhůtě na poštu, by dopraven byl na správné místo podací, jest
odvolací lhůta promeškána a opravný prostředek opožděn…“.
Ve světle toho, co bylo uvedeno, je zřejmé, že žalobce při podávání odvolání proti
prvostupňovému rozhodnutí správního orgánu ze dne 19. 8. 2002 nepostupoval v souladu
s ustanovením §54 odst. 1 správního řádu a poučením, kterého se mu dostalo o správním
orgánu, u něhož se odvolání podává.
Poučení správního orgánu I. stupně o odvolání obsahovalo všechny náležitosti
uvedené v ustanovení §47 odst. 4 správního řádu a bylo bezvadné i po obsahové stránce.
Žalobce však nerespektoval toto poučení, z něhož vyplývalo, že odvolání je třeba podat
v otevřené odvolací lhůtě u prvostupňového správního orgánu nebo ho předat v této lhůtě
k poštovní přepravě a adresovat ho správnímu orgánu I. stupně (arg. „proti tomuto rozhodnutí
se mohou účastníci řízení odvolat do 15 dnů ode dne jeho oznámení ke Krajskému úřadu
Moravskoslezského kraje, odboru územního plánování a stavebního řádu, 28. října 117,
Ostrava, podáním u zdejšího stavebního úřadu “. Žalobce namísto toho, aby postupoval
uvedeným způsobem, adresoval odvolání Krajskému úřadu Moravskoslezského kraje, odboru
územního plánování a stavebního řádu jako adresátovi na prvním místě, kterému také bylo
v souladu s poštovními předpisy doručeno dne 27. 8. 2002. Jestliže však posledním dnem pro
podání odvolání proti rozhodnutí správního orgánu prvého stupně byla středa dne 4. 9. 2002,
bylo nutné, v zájmu zachování lhůty pro včasné podání odvolání, aby bylo od nepříslušného
Krajského úřadu Moravskoslezského kraje, odboru územního plánování a stavebního řádu
fakticky postoupeno a doručeno příslušnému Magistrátu města Ostravy, odboru stavebně
správnímu, ve lhůtě podle ustanovení §54 odst. 2 správního řádu. To se však nestalo. Krajský
úřad Moravskoslezského kraje, odbor územního plánování a stavebního řádu až dopisem ze
dne 5. 9. 2002, č. j. ÚPS/840/02/Ja, předaným k poštovní přepravě dne 6. 9. 2002, postoupil
odvolání Magistrátu města Ostravy, odboru stavebně správnímu k provedení úkonů podle
ustanovení §56 správního řádu, kam bylo doručeno až dne 9. 9. 2002. Za tohoto stavu bylo
odvolání zamítnuto odvolacím správním orgánem jako opožděně podané.
Krajský soud v kasační stížností napadeném rozsudku dospěl k závěru, že stěžovatel
pochybil v tom, že odvolání doručené mu dne 27. 8. 2002 postoupil správnímu orgánu I.
stupně až dne 6. 9. 2002, tedy v rozporu s ustanovením §20 správního řádu, které vyžaduje
neprodlené postoupení věci příslušnému správnímu orgánu. Dovodil, že toto pochybení
zakládá i porušení ustanovení §3 odst. 2 správního řádu, podle kterého je správní orgán mimo
jiné povinen postupovat v řízení v úzké součinnosti s účastníky a dát jim vždy příležitost, aby
mohli svá práva a zájmy účinně hájit a ve svých důsledcích je i podstatnou vadu v řízení před
správním orgánem, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé (§76 odst.
1 písm. c/ s. ř. s.).
Krajský soud po právní stránce uzavřel, že Krajský úřad Moravskoslezského kraje,
odbor územního plánování a stavebního řádu projedná z uvedených důvodů v dalším řízení
odvolání stěžovatele jako včas podané, protože opačný postup by měl za následek zkrácení
práv účastníka řízení (žalobce).
Nejvyšší správní soud tento právní názor krajského soudu nesdílí.
Je skutečností, že správní řád ukládá v ustanovení §20 správnímu orgánu věc
bezodkladně postoupit příslušnému správnímu orgánu poté, co postupující svoji nepříslušnost
shledá. Bezodkladnost však není v zákoně výslovně definována a lze za ni považovat časový
interval bezprostředně navazující na moment, kdy správní orgán, který ve věci konal, svoji
nepříslušnost zjistil. Je též skutečností, že povinnost věc bezodkladně postoupit příslušnému
správnímu orgánu je nutno zvláště sledovat tam, kde se k datu nápadu věci váží procesní
lhůty, které v souladu s ustanovením §27 odst. 3 správního řádu ve spojení s ustanovením §
19 odst. 4 tohoto zákona začínají běžet ode dne, kdy je podání učiněno u příslušného
správního orgánu. Je tomu tak proto, že prodlení s postupováním věci může mít za následek i
jejich marné uplynutí. Odpovědnost postupujícího správního orgánu za škodu způsobenou
marným uplynutím této lhůty by bylo možno dovodit zejména tehdy, pokud by byly zjištěny
především zaviněné průtahy na jeho straně vzniklé tím, že věc nebyla věcně příslušnému
správnímu orgánu postoupena bezodkladně.
Zvláštní situace nastává v případě odvolání tehdy, pokud je toto doručeno přímo
odvolacímu orgánu. Již bylo řečeno, že zákon v ustanovení §54 odst. 1 správního řádu
stanoví povinnost podávat odvolání výlučně prostřednictvím správního orgánu, proti jehož
rozhodnutí toto odvolání směřuje a doručení odvolání přímo odvolacímu správnímu orgánu je
nutno považovat za doručení chybné. Pokud tedy odvolací správní orgán odvolání obdrží
namísto správního orgánu příslušného podle ustanovení §54 odst. 1 správního řádu, je též
povinen podle ustanovení §20 správního řádu toto odvolání postoupit správnímu orgánu,
který napadené rozhodnutí vydal, a to i přesto, že k vyřízení je sám věcně a místně příslušný.
V tomto případě se nejedná o porušení příslušnosti, nýbrž o zákonem stanovený postup
podávání opravných prostředků.
Nejvyšší správní soud má za to, že dobu od doručení odvolání dne 27. 8. 2002 do
předání tohoto opravného prostředku k poštovní přepravě správnímu orgánu I. stupně dne
6. 9. 2002, zřejmě nelze charakterizovat jako neprodlené postoupení podání příslušnému
správnímu orgánu ve smyslu ustanovení §20 správního řádu. Z tohoto ustanovení, ani
z jiného ustanovení správního řádu, však nelze dovodit, že porušení povinnosti neprodleně
postoupit odvolání příslušnému správnímu orgánu má ten důsledek, že odvolání je třeba
považovat za včas podané, i když bude doručeno správnímu orgánu I. stupně po uplynutí
lhůty uvedené v ustanovení §54 odst. 2 správního řádu. Je tomu tak proto, že z ustanovení §
54 odst. 1, 2 správního řádu jednoznačně vyplývá, že odvolání se podává u správního orgánu,
který napadené rozhodnutí vydal, a to ve lhůtě 15 dnů ode dne oznámení rozhodnutí. Zákon
sám z tohoto pravidla nepřipouští žádné výjimky a jeho znění nenasvědčuje ani tomu, že by
odvolání bylo možno se žádoucím právními účinky podat u správního orgánu, který jinak jako
nadřízený orgán bude příslušný k vyřízení odvolání. Postoupené odvolání tedy může mít
účinky včas podaného odvolání jen tehdy, obdrží-li je správní orgán, který rozhodnutí vydal,
v odvolací lhůtě podle ustanovení §54 odst. 2 správního řádu nebo je-li alespoň v této lhůtě
odevzdáno postupujícím orgánem poštovní přepravě. Pouze pro případ, kdy správní orgán I.
stupně uvede ve svém rozhodnutí nesprávné poučení o odvolání, popřípadě je neuvede vůbec,
obsahuje správní řád v ustanovení §54 odst. 3 fikci, podle které je odvolání podáno včas,
bylo-li podáno ve lhůtě tří měsíců ode dne oznámení rozhodnutí. Jinou možnost považovat za
včas podané odvolání i takové, které bylo správnímu orgánu I. stupně doručeno po uplynutí
15 denní odvolací lhůty, správní řád nedává.
Nejvyšší správní soud má z uvedeného za to, že porušení povinnosti o bezodkladnosti
postoupení odvolání příslušnému správnímu orgánu nemůže zakládat v tomto případě
možnost posuzovat takto podané odvolání jako včas uplatněné.
Nejvyšší správní soud proto z uvedených důvodů zrušil kasační stížností napadený
rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 23. 4. 2004, č. j. 22 Ca 180/2003-28 ve výroku
ad. I. a ad. II. a věc z tohoto důvodu vrátil v rozsahu tohoto zrušení tomuto soudu k dalšímu
řízení (§110 odst. 1 s. ř. s.). Výrok ad. III. rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne
23. 4. 2004, č. j. 22 Ca 180/2003-28 zůstává nedotčen, protože vrácení přeplatku 500,- Kč je
odůvodněno ustanovením §10 odst. 1 věty druhé zákona č. 549/1991 Sb., ve znění pozdějších
předpisů, neboť žalobce při podání žaloby zaplatil na soudním poplatku částku 2 500,- Kč,
ačkoliv tento poplatek činil v tomto případě částku 2 000,- Kč (položka 14a bod 2a Sazebníku
poplatků).
V tomto řízení bude na krajském soudu, aby se znovu zabýval žalobními námitkami, v
nichž je mimo jiné žalobcem především uplatněna výhrada stran včasnosti podání odvolání
proti prvostupňovému správnímu rozhodnutí a poté vydal rozhodnutí odpovídající zákonu.
Zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu a vrátí-li mu věc k dalšímu
řízení, je tento soud vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem ve
zrušovacím rozhodnutí ( §110 odst. 3 s. ř. s.).
Nejvyšší správní soud rozhodl o kasační stížnosti rozsudkem bez jednání, protože mu
takový postup umožňuje ustanovení §109 odst. 1 s. ř. s.
Krajský soud rozhodne v novém rozhodnutí i o náhradě nákladů řízení o kasační
stížnosti (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 27. června 2006
JUDr. Ludmila Valentová
předsedkyně senátu