ECLI:CZ:NSS:2012:5.AS.62.2011:61
sp. zn. 5 As 62/2011 - 61
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové,
Ph.D. a soudců JUDr. Jakuba Camrdy, Ph.D. a JUDr. Ludmily Valentové v právní věci žalobce:
JUDr. J. P. CSc., proti žalovanému: Zeměměřický a katastrální inspektorát v Praze, se
sídlem Pod Sídlištěm 1800/9, Praha 8, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 16. 9. 2010, č. j. 6 Ca 274/2007 - 33,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává .
Odůvodnění:
Rozhodnutím ze dne 19. 4. 2007, sp. zn. OR-263/2006-210/12, rozhodl Katastrální úřad
pro Středočeský kraj, Katastrální pracoviště Praha-západ, že u pozemků p. č. 482/1 a 482/4,
v k. ú. Letky, obec Libčice nad Vltavou, jejichž vlastníci jsou manželé JUDr. J. P., CSc. (žalobce) a
JUDr. A. P., bude i nadále evidován druh pozemku - ostatní plocha a způsob využití – ostatní
komunikace. Správní orgán prvního stupně tímto rozhodnutím nevyhověl návrhu manželů P. na
opravu údaje katastru nemovitostí podle §8 odst. 1 zákona č. 344/1992 Sb., o katastru
nemovitostí České republiky (katastrální zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen
„katastrální zákon“), jenž měl spočívat v tom, aby tyto pozemky byly vedeny jako zahrada.
Proti zmíněnému rozhodnutí podali manželé P. odvolání, které žalovaný rozhodnutím ze
dne 26. 7. 2007, zn. ZKI-0-74/440/2007-Ji, zamítl a rozhodnutí správního orgánu prvního
stupně potvrdil. Žalovaný se ztotožnil se závěry správního orgánu prvního stupně, že v katastru
nemovitostí aktuálně evidovaný údaj o druhu zmiňovaných pozemků a jejich využití je správný.
Žalovaný poukázal zejména na to, že část pozemku bývalého pozemkového katastru p. č. 16/4
(zahrady) byla v roce 1964 sloučena s pozemkem p. č. 360, v mapě operátu jednotné evidence
půdy byla změna zakreslena červeně. V operátu evidence nemovitostí byl pozemek p. č. 16/4,
veden ve vlastnictví R. V. na LV č. 618, kde v části „D“ bylo uvedeno, že část parcely č. 16/4 je
v užívání socialistické organizace. V položce výkazu změn č. 2225 z roku 1979 se uvádí, že část
pozemku p. č. 16/4 je podle uložené identifikace č. 39 v komunikaci č. 360. Dosavadní p. č. 360
bylo při obnově katastrálního operátu změněno na p. č. 482. Na základě kupní smlouvy ze dne
25. 6. 2004 s právními účinky vkladu vlastnického práva ke dni 13. 9. 2004 se manželé P. stali
vlastníky pozemku označeného jako pozemková parcela č. 16/4-část. Při obnově katastrálního
operátu, jejíž platnost byla vyhlášena dne 2. 6. 2005, katastrální úřad doplnil do souboru
geodetických informací v souladu s §84 odst. 2 tehdy účinné vyhlášky č. 190/1996 Sb., kterou se
provádí zákon č. 265/1992 Sb., o zápisech vlastnických a jiných věcných práv k nemovitostem a
zákon č. 344/1992 Sb., o katastru nemovitostí České republiky (katastrální zákon) (dále jen
„vyhláška č. 190/1996 Sb.“), část pozemku p. č. 16/4 nacházející se na ostatní komunikaci p. č.
482 tak, že stanovil parcelní číslo podle katastru 482/4 a určil druh pozemku podle katastrální
mapy jako ostatní plocha a způsob využití – ostatní komunikace. Další část pozemku
evidovaného zjednodušeným způsobem jako p. č. 16/4 nacházející se na komunikaci p. č. 482
katastrální úřad doplnil podle příslušného geometrického plánu jako parcelu č. 482/1 s druhem
pozemku – ostatní plocha a se způsobem využití – ostatní komunikace.
Žalobce zmíněné rozhodnutí žalovaného napadl žalobou u Městského soudu v Praze,
jenž ji rozsudkem ze dne 16. 9. 2010, č. j. 6 Ca 274/2007 - 33, zamítl. V odůvodnění svého
rozhodnutí městský soud s odkazem na §8 odst. 1 písm. a) a b) katastrálního zákona nejprve
konstatoval, že institut opravy chyb v katastrálním operátu slouží k uvedení údajů katastru
do souladu s listinami založenými ve sbírce listin. Opravou má být dosaženo souladu mezi
evidovanými a skutečně doloženými údaji, přičemž ovšem lze tímto způsobem opravovat pouze
zřejmé omyly. V daném případě se podle názoru městského soudu o zřejmý omyl ve smyslu §8
odst. 1 písm. a) katastrálního zákona nejednalo. Původní vlastnice vlastnické právo k těmto
pozemkům nikdy nepozbyla, jak namítal žalobce, ale tyto pozemky pouze změnily charakter tím,
že se v průběhu doby začlenily do pozemku, který byl veden a který sloužil jako pozemní
komunikace. Údaje v operátu evidence nemovitostí byly podle městského soudu zachyceny
v souladu s tehdy platnými předpisy o evidenci nemovitostí. Pozemek p. č. 16/4 byl veden
v položce výkazu změn č. 2225 z roku 1979 v komunikaci p. č. 360. Jak rovněž již uváděl
žalovaný, v dokumentaci z místního šetření, které v roce 1986 předcházelo činnostem spojeným
s tvorbou základní mapy velkého měřítka, jejíž platnost byla vyhlášena v roce 1990, není uvedeno,
že by u pozemku p. č. 16/4 došlo k nepovolené změně charakteru pozemku. S výsledkem šetření
pak vyjádřily souhlas jak Městský národní výbor v Libčicích, tak i tehdejší vlastnice pozemku,
paní R. V. Ze spisu dále městský soud citoval vyjádření Městského úřadu Libčice nad Vltavou,
stavebního úřadu, podle něhož se na předmětných pozemcích nachází veřejně přístupná účelová
komunikace zajišťující přístup k sousedním domům. Jedná se tedy podle městského soudu o
veřejně přístupnou účelovou komunikaci podle §7 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních
komunikacích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pozemních komunikacích“).
Takovou komunikací se pozemek stává ze zákona, splňuje-li znaky účelové komunikace dle
zmiňovaného ustanovení. Městský soud proto neshledal důvodnou námitku žalobce, podle níž
nemohlo dojít k začlenění pozemku do komunikace bez jeho vynětí ze zemědělského půdního
fondu. Závěrem městský soud poukázal na to, že žalobce nabyl pozemek na základě výše
uvedené kupní smlouvy v určitém stavu, a pokud by chtěl docílit změny v údajích ohledně tohoto
pozemku, musí být tyto změny podloženy listinami, které by takovou změnu prokazovaly. Institut
opravy chyby v katastrálním operátu má naproti tomu přesně stanovený zákonný rámec jak pro
správce katastru, tak pro vlastníky nemovitostí.
Rozsudek městského soudu napadl žalobce (dále jen „stěžovatel“) kasační stížností,
v níž uplatnil stížní důvody podle §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
Stěžovatel nesouhlasí se závěry městského soudu a žalovaného a uvádí, že mezi listinami
založenými ve sbírce listin nelze nalézt způsobilý podklad pro zápis pozemků parc. č. 482/4 a
482/1 v k. ú. Letky jako ostatní plocha se způsobem jejich využití jako ostatní komunikace. Tyto
parcely vznikly podle stěžovatele oddělením z původní parcely č. 16/4 o výměře 673,38 m
2
vedené v pozemkové knize na vl. č. 105 jako zahrada. Tato „zbytková parcela“ č. 16/4 byla
nezákonně připojena k sousednímu pozemku označenému p. č. 360 (nyní 482), čímž měla nabýt
jakoby jiné kvality dané charakteristikou pozemku p. č. 482, přestože ve skutečnosti byla nadále
využívána jako zahrada funkčně příslušející k domu. Tzv. souhlas s výsledky měření v roce 1986
byl podle stěžovatele jen formální, neboť na faktickém stavu se nic nezměnilo.
Stěžovatel má za to, že v důsledku nedbalého postupu při obnově katastrálního operátu
do něj byly vneseny chybné údaje týkající se jak celkové výměry pozemku p. č. 16/4 (o 121 m
2
méně), tak jeho charakteristiky. U chybného údaje o výměře a geometrickém a polohovém určení
pozemku nakonec katastrální úřad shledal důvod k opravě (viz rozhodnutí správního orgánu
prvního stupně ze dne 23. 2. 2006, sp. zn. OR-263/2006-210/1), čímž se pozemky p. č. 428/1
a 428/4 dostaly do původních hranic pozemku p. č. 16/4. Je tedy zřejmé, že se tyto pozemky
nikdy neměly stát součástí pozemku p. č. 482 (původně 360), který byl v majetku státu a nyní
je v majetku obce a byl evidován jako ostatní plocha s poznámkou „cesta“. Neexistuje tedy
ani zákonný důvod, aby byla v katastrálním operátu nadále uváděna jejich charakteristika jako
„ostatní plocha – komunikace“. Městský soud se podle stěžovatele dopadem uvedeného
rozhodnutí katastrálního úřadu ze dne 23. 2. 2006 nezabýval, ačkoli faktický stav po opravě údajů
byl takový, že na převážné části sporných pozemků byly ovocné a okrasné stromy, okrasné keře
a travní porost.
Závěr městského soudu i správních orgánů, že se na daných pozemcích nachází veřejně
přístupná účelové komunikace podle stěžovatele nemůže obstát, neboť kdysi ad hoc využívaná
pěšina vedoucí k dnes již dlouhou dobu nefunkční veřejné studni zákonné znaky místní
či účelové komunikace ve smyslu zákona o pozemních komunikacích nevykazuje, což dovodil
již Městský úřad Libčice nad Vltavou jako silniční správní úřad ve svém rozhodnutí ze dne
12. 9. 2005. Závěr o existenci účelové komunikace nemá podle stěžovatele oporu v provedeném
dokazování ani v odůvodnění rozsudku, soud zde pouze přebírá konfúzní argumentaci správních
orgánů, které směšují výraz komunikace ve smyslu zákona o pozemních komunikacích
a ve smyslu katastrálních právních předpisů.
Za relevantní nepovažuje stěžovatel ani argumentaci městského soudu, resp. správních
orgánů skutečným stavem daných pozemků. Stěžovatel upozorňuje za na to, že zpochybňuje
právní, nikoliv skutečný stav pozemků, navíc stav pozemků v době rozhodování správních
orgánů nebyl týž jako stav před rokem 2004. V tomto roce se totiž uvedené pozemky staly
ze zahrady staveništěm (příjezdovou a manipulační plochou) rodinného domu, jehož stavba byla
ukončena a dům byl uznán způsobilým k užívání až v roce 2009. Po dokončení stavby měli
stěžovatel a jeho manželka v úmyslu využívat pozemky v souvislosti s jejich původním určením
jako zahradu a k tomu směřoval také jejich návrh na opravu údajů.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti pouze odkázal na svou argumentaci v řízení
před městským soudem a navrhl zamítnutí kasační stížnosti.
Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů od doručení
napadeného rozsudku (§106 odst. 2 s. ř. s.), je podána osobou oprávněnou, neboť stěžovatel byl
účastníkem řízení, z něhož napadený rozsudek vzešel (§102 s. ř. s.), a má vysokoškolské
právnické vzdělání, které je vyžadováno pro výkon advokacie (§105 odst. 2 s. ř. s.).
Nejvyšší správní soud posléze přezkoumal napadené rozhodnutí městského soudu
v rozsahu vymezeném v §109 odst. 3 a 4 s. ř. s. a neshledal kasační stížnost důvodnou.
Podle §8 odst. 1 písm. a) kata strálního zákona, na písemný návrh vlastníka nebo jiného
oprávněného nebo i bez návrhu opraví katastrální úřad chybné údaje katastru, které vznikly a)
zřejmým omylem při vedení a obnově katastru, b) nepřesností při podrobném měření, zobrazení
předmětu měření v katastrální mapě a při výpočtu výměr parcel, pokud byly překročeny mezní
odchylky stanovené prováděcím předpisem. Ustanovení §8 odst. 1 písm. b) katastrálního zákona
se na návrh stěžovatele a jeho manželky na opravu údajů o druhu pozemků a způsobu jejich
využití nemůže vztahovat; pokud jde o §8 odst. 1 písm. a) katastrálního zákona, mohla by být
oprava podle návrhu stěžovatele a jeho manželky provedena jedině tehdy, pokud by skutečně
zápis těchto údajů u pozemků p. č. 482/1 a 482/4 v k. ú. Letky byl výsledkem zřejmého omylu
při vedení nebo obnově katastru.
Pojmem „zřejmý omyl“ v souvislosti s postupem opravy chyb v katastrálním operátu
podle §8 odst. 1 katastrálního zákona se Nejvyšší správní soud ve své judikatuře opakovaně
zabýval. V rozsudku ze dne 17. 1. 2008, č. j. 1 As 40/2007 - 103, publikovaném pod
č. 2098/2010 Sb. NSS, dospěl k závěru, že tento neurčitý právní pojem je třeba vykládat vždy
v souvislosti s konkrétním případem. Obecně sem lze zařadit jak omyl týkající se skutkových
okolností (error facti – zejména případy chyb v psaní a počítání, jako zápis jiných údajů, zápis údajů
neobsažených v podkladové listině či např. i opomenutí zapsat údaj v podkladové listině
obsažený), tak omyl právní (error iuris – např. zápis právního vztahu, který právní řád nezná,
či zápis skutečnosti na základě listiny, která nesplňuje požadavky stanovené katastrálním
zákonem). Tento omyl bude přitom pravidelně způsoben činností pracovníka katastrálního
úřadu. Omyl je totiž charakteristický vždy tím, že je v něm obsažen lidský činitel. Jako omyl proto
nelze posuzovat objektivní skutečnosti způsobující nesoulad katastru se skutečným stavem
(zde nelze rozpor se skutečným stavem napravit opravou zřejmého omylu, nýbrž cestou revize
či obnovy katastrálního operátu).
Údaje o druhu a využití pozemků, jejichž opravy se stěžovatel domáhal, nepatří mezi
údaje o právních vztazích zapisované do katastru podle zákona č. 265/1992 Sb., o zápisech
vlastnických a jiných věcných práv k nemovitostem, ale mezi tzv. jiné údaje. Podle §3 písm. b)
katastrálního zákona katastr obsahuje mj. druhy pozemků. Podle §2 odst. 3 katastrálního zákona
se pozemky člení podle druhů na ornou půdu, chmelnice, vinice, zahrady, ovocné sady, trvalé
travní porosty (zemědělské pozemky), lesní pozemky, vodní plochy, zastavěné plochy a nádvoří
a ostatní plochy. Podle §7 písm. f) vyhlášky č. 190/1996 Sb., účinné v době zápisu předmětných
pozemků do katastru, se v katastru evidují mj. druh a způsob využití pozemku. Podle přílohy 2
k této vyhlášce se způsobem využití „ostatní komunikace“ rozumí místní nebo účelová
komunikace (včetně zpevněné lesní komunikace) a její součásti. Podle §6 katastrálního zákona
se zápis jiných údajů a jejich změn provádí na základě a) ohlášení vlastníka nebo jiného
oprávněného, jehož přílohou je rozhodnutí nebo souhlas vydaný příslušným státním orgánem
podle zvláštního právního předpisu, je-li takové rozhodnutí nebo souhlas vyžadován,
b) rozhodnutí, souhlasu nebo oznámení vydaného příslušným státním orgánem podle zvláštního
právního předpisu, který zároveň stanoví státnímu orgánu povinnost zaslat rozhodnutí, souhlas
nebo oznámení k zápisu do katastru katastrálnímu úřadu.
Jak již konstatovaly správní orgány obou stupňů, údaje o pozemcích p. č. 482/1 a 482/4
v k. ú. Letky byly zapsány do katastru nemovitostí v souvislosti s obnovou katastrálního operátu,
jejíž platnost byla vyhlášena v roce 2005, a vycházely přitom z údajů o původním pozemku
p. č. 16/4, který byl veden ve zjednodušené evidenci. Podle §84 odst. 2 vyhlášky č. 190/1996 Sb.,
katastrální úřad doplňuje pozemky evidované zjednodušeným způsobem do souboru
geodetických informací na základě využití podkladů dřívějších pozemkových evidencí. Při tomto
doplnění stanoví parcelní číslo podle katastru a určí další údaje o parcele.
Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že katastrální úřad nepochybil, když v rámci
uvedeného postupu doplnil k nově definovaným pozemkům p. č. 482/1 a 482/4 údaj o jejich
druhu – „ostatní plocha“ a jejich využití „ostatní komunikace“, resp. zápis těchto údajů nelze
považovat za výsledek zřejmého omylu. Jak již totiž konstatovaly správní orgány, tyto údaje měly
podklad nejen v katastrální mapě, ale i v dřívějším operátu evidence nemovitostí, který se podle
§29 odst. 1 katastrálního zákona považuje od účinnosti tohoto zákona za katastrální operát.
Zásadní je přitom v daném ohledu již skutečnost vyplývající z výkazu změn za r. 1964,
který je součástí správního spisu a podle něhož část pozemku bývalého pozemkového katastru
p. č. 16/4 (zahrady) byla v roce 1964 sloučena s pozemkem p. č. 360 (nyní 482), který byl
evidován jako cesta, tedy jako nezemědělská půda. Jakkoli správní orgány nezpochybňovaly
tvrzení stěžovatele, že k tomuto samotnému sloučení došlo v rozporu s tehdejšími předpisy,
neboť pozemek p. č. 16/4 a pozemek p. č. 360 měly již tehdy rozdílné vlastníky, samotná tato
změna nasvědčuje tomu, že předmětná část pozemku p. č. 16/4 byla jako komunikace, resp. cesta
užívána, jinak by k této změně nebyl žádný důvod. Uvedený závěr dále potvrzuje skutečnost,
že v evidenci nemovitostí na listu vlastnictví č. 618 vedeném na jméno vlastníka paní R. V. je
připojena poznámka, podle níž byla část parcely č. 16/4 v užívání socialistické organizace, s čímž
koresponduje zápis v položce výkazu změn č. 2225 z roku 1979, kde se uvádí, že část parcely č.
16/4 je v užívání socialistické organizace jako komunikace, a to právě v souvislosti s jejím
přičleněním k pozemku p. č. 360, na němž se tato komunikace rovněž nacházela. Přitom podle §
4 odst. 1 zákona č. 22/1964 Sb., o evidenci nemovitostí, platilo, že evidenci nemovitostí udržují
orgány geodézie v souladu se skutečným stavem na základě ohlášených změn, místního šetření,
popřípadě měření, a za součinnosti orgánů, organizací a občanů, jichž se týká.
Jakkoli je tedy mezi stěžovatelem a správními orgány sporné, zda byla zmíněná část
pozemku parc. č. 16/4 v minulosti využívána a v současné době (pod označením p. č. 482/1
a 482/4) stále je skutečně využívána jako komunikace, či jako zahrada, nelze než dospět k závěru,
že stávající údaje o druhu a využití pozemků p. č. 482/1 a 482/4 odpovídají výše zmíněným
listinám, které byly součástí operátu evidence nemovitostí, jenž se stal od 1. 1. 1993 katastrálním
operátem, nelze je tedy považovat za zřejmý omyl. Jak konstatoval Nejvyšší správní soud
v již citovaném rozsudku ze dne 17. 1. 2008, č. j. 1 As 40/2007 - 103, publikovaném pod
č. 2098/2010 Sb. NSS, katastr nemovitostí je přímý nástupce evidence nemovitostí, která vznikala
postupně od poloviny šedesátých let do konce let osmdesátých. Naopak mezi evidencí
nemovitostí a předchozími zápisy mj. v pozemkových knihách je diskontinuita daná obdobím let
1951 až 1964. Odlišují-li se údaje o druhu a využití pozemků v důsledku změn v evidenci
nemovitostí od údajů v pozemkových knihách, neznamená to bez dalšího, že tyto odlišnosti
jsou výsledkem zřejmého omylu.
Pokud stěžovatel argumentoval tím, že u chybných údajů o výměře a geometrickém
a polohovém určení pozemků p. č. 482/1 a 482/4 nakonec katastrální úřad shledal důvod
k opravě (rozhodnutí ze dne 23. 2. 2006, sp. zn. OR-263/2006-210/1), ovšem z toho vyplývající
závěry nezohlednil v nyní posuzované věci, pak je třeba konstatovat, že ze závěrů katastrálního
úřadu o chybných údajích o výměře pozemků p. č. 482/1 a 482/4 bez dalšího nevyplývá závěr,
že rovněž údaje o druhu a způsobu využití těchto pozemků jsou výsledkem zřejmého omylu
při vedení či obnově katastru. Městský soud se dopadem uvedeného rozhodnutí katastrálního
úřadu ze dne 23. 2. 2006 navíc ani nemohl nezabývat, jak stěžovatel namítal v kasační stížnosti,
protože toto rozhodnutí stěžovatel v žalobě ani ve lhůtě pro podání žaloby (§71 odst. 2 s. ř. s.)
vůbec nezmínil a není, vzhledem k tomu, že se jednalo o jiné řízení, ani součástí správního spisu.
Nejvyšší správní soud neshledal rozsudek městského soudu nepřezkoumatelným ani v jiných
ohledech. Jakkoli jsou závěry městského soudu zdůvodněny poměrně stručně, toto odůvodnění
odpovídá více než stručné argumentaci stěžovatele uplatněné v žalobě, kterou stěžovatel rozvíjí
teprve až v kasační stížnosti. V souladu s §104 odst. 4 s. ř. s. jsou ovšem stížní námitky, které
stěžovatel neuplatnil řádně a včas v řízení před krajským soudem, nepřípustné.
Stěžovateli lze jistě přisvědčit v názoru, že v řízení o návrhu na opravu chyb
v katastrálním operátu není rozhodující skutečný stav v terénu, ale to, zda má zápis příslušných
údajů oporu v dosavadních listinách. Právě proto ovšem, vzhledem k výše citovaným listinám
z operátu evidence nemovitostí, nebylo možné návrhu stěžovatele a jeho manželky vyhovět.
Zápis o využití pozemku jako ostatní komunikace v katastru nemovitostí nemůže mít sám o sobě
za následek vznik účelové či místní komunikace na daném pozemku a tento údaj ani nemusí
nutně odpovídat skutečnému stavu v terénu, pokud došlo k reálným změnám ve využití
pozemku. Pokud se katastrální úřad o tomto nesouladu dozví, je jistě povinen ho odstranit,
neděje se tak ovšem formou opravy chyb v katastrálním operátu podle §8 katastrálního zákona,
ale formou revize údajů v katastru podle §7 katastrálního zákona.
Na předmětných pozemcích se jistě nemůže nacházet místní komunikace, jestliže jsou
tyto pozemky ve vlastnictví fyzických osob (srov. §9 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích).
Jinak je tomu ovšem, pokud jde o podmínky vzniku veřejně přístupné účelové komunikace
(resp. veřejné cesty), které jsou vymezeny v ustálené judikatuře správních soudů, Nejvyššího
soudu i Ústavního soudu navazující již na rozhodovací praxi předválečného Nejvyššího
správního soudu. Tyto podmínky Nejvyšší správní soud shrnul mj. v rozsudku ze dne
22. 12. 2009, č. j. 1 As 76/2009 - 60, publikovaném pod č. 2028/2010 Sb. NSS, na který je možné
v daném ohledu odkázat:
„Ke vzniku veřejné účelové komunikace na předmětném pozemku by došlo, pokud by komunikace byla
jejím majitelem věnována veřejnému užívání nebo k němu byla konkludentně určena. Pro vznik veřejné účelové
komunikace ze zákona je nutné splnění podmínek uvedených v ustanovení §7 odst. 1 zákona o pozemních
komunikacích. Musí se jednat o dopravní cestu, určenou k užití silničními a jinými vozidly a chodci, která slouží
ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí
s ostatními pozemními komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků.
(…) V nálezu sp. zn. II. ÚS 268/06 ze dne 9. 1. 2008 (N 2/48 Sb NU 9) Ústavní soud mimo
jiné konstatoval, že vlastnické právo je omezitelné v případě kolize s jiným základním právem nebo v případě
nezbytného prosazení ústavně aprobovaného veřejného zájmu za náhradu. Pokud některá z podmínek nuceného
omezení vlastnického práva absentuje (například kompenzace za něj), jedná se o neústavní porušení vlastnického
práva. V takových případech lze ústavně konformně omezit vlastnické právo pouze se souhlasem vlastníka a nelze
proto vůbec hovořit o nuceném (resp. vynuceném) omezení podle ustanovení §11 odst. 4 Listiny základních práv
a svobod (srov. obdobně též rozsudek NSS ze dne 26. 6. 2008, č. j. 6 As 80/2006 - 105).
Existuje-li tedy v zákoně veřejnoprávní institut omezující vlastnické právo, aniž by s tímto omezením
spojoval poskytnutí náhrady, je nezbytnou podmínkou jeho ústavní konformity souhlas vyjádřený vlastníkem. Tak
je tomu v případě tzv. veřejně přístupných účelových komunikací definovaných v ustanovení §7 zákona
o pozemních komunikacích, v jejichž případě je vlastnické právo omezeno tím, že vlastník musí strpět obecné
užívání pozemku jako komunikace (§19 zákona) a umožnit na něj veřejný přístup. Zákon o pozemních
komunikacích toto omezení nespojuje s poskytnutím finanční náhrady. Jediný ústavně konformní výklad je proto
ten, že s takovým omezením vlastnického práva musí vlastník příslušného pozemku souhlasit. Tomuto závěru
nikterak neodporuje skutečnost, že účelová komunikace a obecné užívání komunikací jsou instituty
veřejnoprávními, nikoli soukromoprávními.
Jestliže vlastník se zřízením veřejně přístupné účelové komunikace souhlasil, jsou jeho soukromá práva
v takovém případě omezena veřejnoprávním institutem obecného užívání pozemní komunikace. Obecné užívání
pozemní komunikace nemůže být vyloučeno pozdějším jednostranným úkonem vlastníka, jenž takový souhlas
udělil, ani jeho právního nástupce. Nutno upozornit, že souhlas vlastníka nemusí být projeven výslovně, obvykle
totiž půjde o souhlas vyjádřený konkludentně. Pokud vlastník pozemku v minulosti, kdy pozemek začal sloužit
jako veřejně přístupná účelová komunikace, s tímto nevyslovil kvalifikovaný nesouhlas, jde o veřejně přístupnou
účelovou komunikaci, vzniklou ze zákona. Stačí tedy, aby vlastník strpěl užívání pozemku jako komunikace.
Naproti tomu v případě nesouhlasu musí jít o aktivní jednání vlastníka pozemku.
Veřejnou cestou se tedy pozemek stává jeho věnováním obecnému užívání, ať již vlastníkem výslovně
projeveným souhlasem nebo konkludentním strpěním. Rovněž komunikace, u níž sice již nelze zjistit, zda byla
některým z předchozích vlastníků obecnému užívání věnována, jež však byla jako veřejná cesta užívána
od nepaměti z naléhavé komunikační potřeby, je veřejně přístupnou účelovou komunikací (srov. rozsudek NSS
ze dne 30. 9. 2009, č. j. 5 As 27/2009 - 66).
Pokud je účelová komunikace zřízena, je její právní status závazný i pro budoucí majitele pozemku,
na kterém leží účelová komunikace. Tyto osoby tedy nejsou oprávněny komunikaci ze své vůle bez dalšího uzavřít
(srov. též §7 odst. 1 in fine zákona o pozemních komunikacích).“
Z principu závaznosti byť i konkludentního souhlasu vlastníka s obecným užíváním
komunikace i pro jeho právní nástupce však existuje výjimka pro případy, kdy k věnování
pozemku obecnému užívání jako veřejné cesty došlo v době, kdy byl tento pozemek protiprávně
odňat původnímu vlastníkovi, pokud byl posléze tomuto vlastníkovi nebo jeho právním
nástupcům navrácen v restituci (srov. nález Ústavního soudu ze dne 9. 1. 2008 sp. zn.
II. ÚS 268/06, a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 6. 2011, č. j. 5 As 36/2010 –
204, publikovaný pod č. 2390/2011 Sb. NSS).
Je tedy zřejmé, že ke vzniku veřejně přístupné účelové komunikace je třeba splnění právě
citovaných zákonných podmínek, nikoliv stavební povolení či vynětí ze zemědělského půdního
fondu, jak argumentoval stěžovatel. Veřejně přístupná účelová komunikace totiž vůbec nemusí
být stavbou ve smyslu stavebně právním, tím méně pak stavbou, tj. samostatnou věcí odlišnou
od pozemku, ve smyslu občanskoprávním, ale může vzniknout právě jen prostým užíváním
pozemku jako veřejné cesty se souhlasem, byť i konkludentním, jeho vlastníka, a to bez
jakýchkoli stavebních úprav.
Tím orgánem, který má pravomoc závazně určit, zda se na daných pozemcích nachází
veřejně přístupná účelová komunikace ve smyslu §7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích,
či nikoliv, je v každém případě výlučně příslušný silniční správní úřad, a to v řízení o určení
právního vztahu podle §142 správního řádu (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
16. 5. 2011, č. j. 2 As 44/2011 – 99, publikovaný pod č. 2370/2011 Sb. NSS). Pokud je tedy
stěžovatel přesvědčen o tom, že se na předmětných pozemcích veřejně přístupná účelová
komunikace nenachází, má možnost příslušnou žádostí podle §142 odst. 1 správního řádu toto
určovací správní řízení vyvolat. Pokud by pak silniční správní úřad v tomto řízení rozhodl v jeho
prospěch, bylo by takové pravomocné deklaratorní správní rozhodnutí dostatečným podkladem
i pro změnu údajů v katastru nemovitostí.
Z uvedeného tedy vyplývá, že se Nejvyšší správní soud s uplatněnými stížními námitkami
neztotožnil, neshledal tudíž kasační stížnost důvodnou, a proto ji v souladu s §110 odst. 1 s. ř. s.
zamítl.
O nákladech řízení Nejvyšší správní soud rozhodl v souladu s §60 odst. 1 s. ř. s.
ve spojení s §120 s. ř. s. Žalovaný měl ve věci úspěch, příslušelo by mu tedy právo na náhradu
nákladů řízení o kasační stížnosti, které mu však nad rámec jeho běžné úřední činnosti nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3,
§120 s. ř. s.).
V Brně dne 31. října 2012
JUDr. Lenka Matyášová, Ph.D.
předsedkyně senátu