ECLI:CZ:NSS:2009:5.AS.7.2009:49
sp. zn. 5 As 7/2009 - 49
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Ludmily
Valentové a soudců JUDr. Jakuba Camrdy, Ph.D. a JUDr. Lenky Matyášové, Ph.D., v právní věci
žalobce: D. F. S., zast. JUDr. Lubomírem Dokoupilem, advokátem se sídlem v Praze, Krohova
2354/50, proti žalovanému: Policie České republiky, Ředitelství služby cizinecké a
pohraniční policie, Praha, Olšanská 2, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení
Městského soudu v Praze, ze dne 28. 7. 2008, č. j. 6 Ca 21/2008 - 25,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává .
Odůvodnění:
Rozhodnutím ze dne 3. 12. 2007, č. j. SCPP-3665/C-243-2007, změnil žalovaný
k odvolání žalobce rozhodnutí Policie České republiky, Oblastního ředitelství služby cizinecké
a pohraniční policie Praha, odboru pátrání a kontroly pobytu ze dne 17. 9. 2007, č. j. SCPP-
1207/PH-OPK3-SV-2007, jímž bylo žalobci uloženo dle §119 odst. 2 písm. b) zákona
č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů
(dále jen „zákon o pobytu cizinců“) v návaznosti na §119 odst. 1 písm. a) bod 2 zákona o pobytu
cizinců správní vyhoštění a doba, po kterou mu nelze umožnit vstup na území ČR, byla
stanovena na 5 let. Žalovaný odvolací orgán prvostupňové rozhodnutí změnil tak, že uložil
žalobci správní vyhoštění s dobou platnosti na 3 roky, přičemž ve zbytku odvolání zamítl
a jím napadené rozhodnutí potvrdil.
Žalobce napadl dne 14. 1. 2008 rozhodnutí žalovaného u Městského soudu v Praze
správní žalobou, přičemž zejména namítal, že se nedopustil skutků, pro které mu bylo správní
vyhoštění uloženo.
Městský soud žalobu odmítl usnesením ze dne 28. 7. 2008, č. j. 6 Ca 21/2008 - 25,
což odůvodnil následujícím způsobem:
V řízení před správním orgánem byl žalobce zastoupen advokátem, kterému bylo
napadené rozhodnutí doručeno dne 31. 12. 2007. Žaloba proti tomuto rozhodnutí pak byla
k poštovní přepravě podána dne 14. 1. 2008.
Podle §72 odst. 1 s. ř. s. lze žalobu podat do dvou měsíců poté, kdy rozhodnutí bylo
žalobci oznámeno doručením písemného vyhotovení nebo jiným zákonem stanoveným
způsobem, nestanoví-li zvláštní zákon lhůtu jinou. V daném případě zákon o pobytu cizinců
tuto „jinou“ lhůtu stanoví, a to v §172 odst. 2, dle něhož musí být žaloba proti správnímu
rozhodnutí o vyhoštění podána do 10 dnů od doručení rozhodnutí správního orgánu
v posledním stupni. Zmeškání lhůty nelze prominout. Z výše uvedeného pak plyne, že žaloba
byla podána opožděně. Z tohoto důvodu městský soud dle §46 odst. 1 písm. b) s. ř. s. žalobu
jako opožděně podanou odmítl.
Žalobce (stěžovatel) napadl rozsudek městského soudu včasnou kasační stížností opírající
se o důvody uvedené v §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., tedy namítal nezákonnost rozhodnutí
městského soudu o odmítnutí žaloby. Zároveň požádal o přiznání odkladného účinku kasační
stížnosti.
Stěžovatel byl toho názoru, že právní úprava dle §172 odst. 2 zákona o pobytu cizinců
je pro účastníky řízení méně výhodná než obecná pravidla dle §72 odst. 1 s. ř. s., přičemž
se jedná o úpravu neodůvodněně znevýhodňující, tedy diskriminační a jsoucí v rozporu s Ústavou
České republiky a Listinou základních práv a svobod.
Rozpor s ústavním pořádkem spatřoval stěžovatel v tom, že je omezeno jeho právo
na soudní přezkum dle čl. 36 odst. 2 Listiny. Poukázal na to, že právo cizince nebýt vyhoštěn
v rozporu se zákonem je zakotveno v čl. 14 odst. 5 Listiny, přičemž čl. 3 Listiny stanoví,
že základní práva se zaručují všem bez rozdílu. Stěžovatel je toho názoru, že tato zásada
nediskriminace se vztahuje i na cizí státní příslušníky. Předmětná lhůta přitom zasahuje
do výkonu práv zaručených v čl. 14 a 36 Listiny a je tedy v rozporu s čl. 3 Listiny.
Znevýhodnění cizinců zakládající se na §172 zákona o pobytu cizinců je dle stěžovatele
zcela neodůvodněné a pro zde zakotvený nižší standard soudní kontroly, resp. pro nároky
kladené na osoby dotčené danými rozhodnutími stěžovatel neshledává žádný veřejný zájem.
Je třeba vzít v potaz, že cizinci se v důsledku svých horších jazykových znalostí a snížené
orientace v českém právním řádu domáhají svých práv hůře než občané České republiky. Bylo
by tedy spíš logické jim naopak v odůvodněných případech poskytnout lhůtu delší nebo umožnit
prominutí nedodržení lhůty, jak je upraveno v §40 odst. 5 s. ř. s. Pokud by existoval veřejný
zájem na urychleném odjezdu cizince, jemuž bylo uloženo správní vyhoštění z území České
republiky, bylo by to možné řešit spíše vyloučením či nepřiznáním odkladného účinku odvolání
či žaloby, a nikoli zkracováním lhůty, ve které musí být správní žaloba podána.
Z těchto důvodů měl stěžovatel za to, že ustanovení §172 odst. 2 zákona o pobytu
cizinců je v rozporu s ústavním pořádkem, a je proto neaplikovatelné.
Dále stěžovatel upozornil na skutečnost, že v napadeném usnesení je nesprávně označen
správní orgán prvního stupně (jednalo se o Oblastní ředitelství Služby cizinecké a pohraniční
policie Praha a nikoli o Oblastní ředitelství Služby cizinecké a pohraniční policie Brno).
Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
Kasační stížnost není důvodná.
O důvodech kasační stížnosti Nejvyšší správní soud uvážil, jsa vázán rozsahem a důvody
kasační stížnosti,
takto:
V prvé řadě je třeba konstatovat, že Městský soud v Praze dospěl v daném případě
ke zcela správnému závěru, že zákonem stanovená desetidenní lhůta pro podání žaloby nebyla
stěžovatelem dodržena, což ostatně stěžovatel v kasační stížnosti ani nezpochybňoval.
Ve skutečnosti tedy stěžejní kasační námitka směřuje k tomu, aby Nejvyšší správní soud podal
dle čl. 95 odst. 2 Ústavy návrh Ústavnímu soudu na zrušení §172 odst. 2 zákona o pobytu
cizinců vzhledem k jeho stěžovatelem tvrzenému rozporu s ústavním pořádkem. Důvod
k takovému postupu ovšem Nejvyšší správní soud neshledal.
Nejvyšší správní soud především poukazuje na to, že se danou otázkou již zabýval,
přičemž dospěl k závěru, že ustanovení §172 odst. 2 zákona o pobytu cizinců není v rozporu
s ústavním pořádkem. V tomto ohledu lze plně odkázat na rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 14. 7. 2005, č. j. 5 Azs 94/2005 - 52, publikovaný pod č. 1164/2007 Sb. NSS:
„Správní vyhoštění ve smyslu ust. §118 odst. 1 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území
České republiky a o změně některých dalších zákonů je definováno jako ukončení pobytu cizince na území,
které je spojeno se stanovením doby vycestování z území a doby, po kterou nelze umožnit cizinci vstup na území.
Správní vyhoštění je svým obsahem rozhodnutím nikoli sankční povahy, ale správním rozhodnutím,
které obsahově vyjadřuje zájem státu na tom, aby se jím dotčený cizinec na území státu nezdržoval. Uvedený
zákaz pobytu není sankcí, resp. trestem uloženým v trestní řízení, ale správním opatřením omezujícím cizince
ve svobodě jeho volného pohybu. Podle ust. §119 odst. 1 písm. b) bod 3 zákona č. 326/1999 Sb. policie vydá
rozhodnutí o správním vyhoštění cizince, který pobývá na území přechodně, s dobou platnosti až na 5 let, mj. je-li
cizinec na území zaměstnán bez povolení k zaměstnání, ačkoli je toto povolení podmínkou výkonu zaměstnání.
Podle judikatury týkající se Evropské úmluvy o lidských právech (k čl. 8 odst. 2) zasahování bude
v rozporu s čl. 8 Úmluvy, pokud není ospravedlněno jako „v souladu se zákonem“, sledující jeden nebo více
legitimních cílů zde uvedených a „nezbytné v demokratické společnosti“ k dosažení uvedených cílů. Inkriminované
opatření musí mít nějaký podklad ve vnitrostátním právu a rovněž určitou kvalitu, tj. bylo dotyčné osobě dostupné
a předvídatelné, pokud jde o důsledky (viz Amann proti Švýcarsku, 2000; 17). Vypovězení ze země má rovněž
sledovat legitimní cíle ochrany národní bezpečnosti, ochrany pořádku a předcházení zločinnosti (čl. 8 odst. 2
Úmluvy). Opatření zasahující do práv zaručených čl. 8 odst. 1 Úmluvy lze považovat za „nezbytné
v demokratické společnosti“, když bylo přijato jako reakce na naléhavou společenskou potřebu a použité
prostředky jsou přiměřené sledovaným cílům.
Ustanovení Úmluvy je nutno vykládat s ohledem na celý systém Úmluvy, včetně ustanovení jejích
Protokolů. Článek 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě, který byl přijat 22. 11. 1984 a Českou republikou ratifikován
dne 18. 3. 1992, obsahuje procesní záruky týkající se vyhoštění cizinců. Úmluva přitom negarantuje právo cizince
vstoupit na území nebo se usadit v konkrétní zemi (Daliová proti Francii, 1998; 16). Cizinec nacházející
se na území členského státu Rady Evropy již požívá, je-li předmětem vyhošťovacího opatření, některých záruk.
Jedná se především o ty, které poskytují čl. 3 (zákaz nelidského a ponižujícího zacházení) a 8 (právo
na respektování soukromého a rodinného života) ve spojení s čl. 13 (právo na účinný vnitrostátní právní
prostředek nápravy) Úmluvy, tak jak jsou interpretovány Evropským soudem a Evropskou komisí pro lidská
práva.
Evropská komise pro lidská práva vždy zastávala názor, že rozhodnutí povolit či nepovolit cizinci zůstat
v zemi, jejímž není občanem, nezahrnuje žádné rozhodnutí o jeho občanských právech a závazcích
ani o oprávněnosti trestního obvinění proti němu ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy (viz např. zprávy Komise
o stížnostech č. 8244/78, 9990/82, 31113/96 a 32025/96). Komise v souvislosti se stížností č. 7729/76
prohlásila, že rozhodnutí vyhostit jednotlivce „nezahrnuje žádné rozhodnutí o občanských právech a závazcích
ani o oprávněnosti trestního obvinění proti němu ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Nynější článek neovlivňuje
tuto interpretaci čl. 6“.
Evropský soud pro lidská práva ze dne 5. 10. 2000 ve věci Maaouia proti Francii (RoESLP 2000, 6;
267) vyslovil tak, že přijetím čl. 1 Protokolu č. 7, který obsahuje specifické záruky týkající se řízení o vyhoštění
cizinců, daly státy jasně najevo svou vůli nezahrnovat tato řízení do pole působnosti čl. 6 odst. 1 Úmluvy, a tudíž
že rozhodnutí týkající se vstupu, pobytu a vyhoštění cizinců nedávají vzniknout sporu o občanská práva
nebo závazky stěžovatele ani v nich nejde o oprávněnost trestního obvinění proti němu ve smyslu čl. 6 odst. 1
Úmluvy. V téže věci pak uvedl, že opatření zákazu pobytu se netýká ani oprávněnosti trestního obvinění.
Kvalifikace takového opatření ve vnitrostátním právním řádu může mít různé výklady. V každém případě
kvalifikace určité sankce ve vnitrostátním právním řádu nemůže být sama o sobě rozhodující pro vyvození závěru
o jejím trestním charakteru. Je totiž nutno brát v úvahu i další údaje a zejména povahu uložené sankce. Soud
konstatuje, že zákaz pobytu na území státu nemá v členských státech Rady Evropy obecně trestní charakter.
Toto opatření, které ve většině států může být rovněž přijato správním orgánem, je svou povahou specifickým
preventivním opatřením v oblasti kontroly přistěhovalectví a netýká se oprávněnosti trestního obvinění
proti stěžovateli ve smyslu čl. 6 odst. 1. Skutečnost, že je přijato (pozn. případně i) v rámci trestního řízení,
nemůže změnit jeho preventivní podstatu. V podmínkách České republiky je v daném případě zákaz pobytu
vyslovován v rámci správního řízení, a proto se v plné míře uplatní závěry Evropského soudu pro lidská práva
o tom, že jde o opatření v oblasti kontroly přistěhovalectví, nikoli o trestní sankci.“
Žalovaný správní orgán ve svém rozhodnutí odůvodnil cíl, který vyhoštěním sleduje, totiž
zájem státu na tom, aby platné právní předpisy byly dodržovány a aby se na území České
republiky zdržovali pouze cizinci, kteří tyto normy dodržují. Nejvyšší správní soud zde doplňuje,
že dle rozhodnutí žalovaného je stěžovateli přičítáno opakované spáchání přestupků
proti majetku dle §50 odst. 1 písm. a) a proti veřejnému pořádku dle §47 odst. 1 písm. d) zákona
č. 200/1990 Sb., o přestupcích.
Z již citovaného rozsudku Nejvyšší správní soud dále uvádí: „Stěžovatel byl v řízení
před správním orgánem druhého stupně, ale také v řízení před soudem provázen advokátem, a proto jen stěží lze
akceptovat námitku týkající se nedodržení lhůty stanovené zákonem pro podání žaloby k soudu. Soudní řád
správní připouští výjimky z obecné 2 měsíční lhůty a s ohledem na povahu vyhoštění z přechodného pobytu,
nepovažuje tento soud byť podstatné zkrácení lhůty pro podání žaloby na 10 dnů za projev diskriminace vůči
cizincům, navíc při existenci odkladného účinku, neboť smyslem takového opatření je co nejúčinnější ochrana státu
před negativními jevy, které provází pobyt některých cizinců na území České republiky a legitimní zájem státu
na co nejrychlejším řešení vzniklé situace. Zákaz pobytu na území státu nemá trestní charakter, ale je svou
povahou specifickým preventivním opatřením v oblasti kontroly přistěhovalectví.“
K dané otázce jsou relevantní rovněž závěry Ústavního soudu vyplývající z jeho usnesení
ze dne 5. 3. 2002, sp. zn. I.ÚS 609/01, http://nalus.usoud.cz, byť se týkaly §172 odst. 1 zákona
o pobytu cizinců, tedy Ústavní soud hodnotil ústavnost 30 denní lhůty pro podání žaloby
proti správním rozhodnutím v dalších věcech týkajících se pobytu cizinců na území České
republiky (právě s výjimkou žaloby proti rozhodnutím o správním vyhoštění, kde platí dle §172
odst. 2 cit. zákona 10 denní lhůta). Ústavní soud návrh na zrušení ustanovení §172 odst. 1
zákona o pobytu cizinců odmítl, přičemž konstatoval mj. následující:
„Ústavní soud v prvé řadě konstatuje, že - z ústavněprávního hlediska - je zásadně v dispozici
zákonodárce, zda a v jakých oblastech správně právní regulace stanoví zvláštním zákonem lhůtu pro podání
správní žaloby, tj. lhůtu odlišnou od obecné lhůty dvou měsíců od doručení rozhodnutí správního orgánu
v posledním stupni. (…) Samotné stanovení speciální lhůty (…), se kterou se lze setkat v podobě třicetidenní lhůty
například v ustanovení §17 odst. 6 zákona č. 526/1990 Sb., o cenách nebo v ustanovení §16 odst. 4 zákona
č. 498/1990 Sb., o uprchlících, ve znění pozdějších předpisů - nelze považovat za stojící v rozporu s ústavními
kautelami, neboť z ústavně právního hlediska je nutno pokládat za určující pouze to, zda tato zvláštní lhůta
pro podání správní žaloby respektuje ústavně zaručená základní práva dotčených osob nebo nikoliv. Ústavní soud
se domnívá, že zvláštním zákonem stanovená odlišná (třicetidenní) lhůta nebrání realizaci základního práva
na soudní ochranu v souladu s ustanovením čl. 36 Listiny. Ani z ústavněprávního hlediska nelze garantovat
pouze obecnou lhůtu pro podání správní žaloby, neboť by se jednalo o popření práva státu na úpravu speciální
lhůty ve zvláštním zákoně č. 326/1999, který se z hlediska předmětu právní úpravy (a osobní působnosti) týká
(pobytu) cizinců na území České republiky. Ostatně stěžovatelé v ústavní stížnosti spojují tvrzenou diskriminaci
cizinců - ve vztahu k jejich právu na soudní ochranu - s údajně nepřiměřeně krátkou třicetidenní lhůtou
pro podání správní žaloby těmi, kteří jsou často neznalými českého jazyka. Ústavní soud se nicméně domnívá,
že stanovením speciální třicetidenní lhůty k podání správní žaloby nedochází k tomu, že by veřejná moc nešetřila
ústavně zaručené základní právo cizince na soudní ochranu, neboť tato lhůta uvedené základní právo neruší,
nemění ani nečiní pro cizince nedostupným. Naopak, z ústavněprávního hlediska vytváří pro realizaci tohoto
základního práva ve vztahu ke všem (tímto zákonem dotčeným) fyzickým osobám stejné podmínky
bez diskriminace. Ústavní soud proto uzavírá, že ustanovení §172 odst. 1 o lhůtě pro podání správní žaloby
je ústavně zjevně konformní a není důvodu je rušit. Ústavní soud zde připomíná, že jeho úkolem není hodnotit
účelnost nebo vhodnost zvoleného zákonného řešení, nýbrž výhradně jeho případnou protiústavnost. Lze tedy
dovozovat, že napadené ustanovení §172 odst. 1 zákona č. 326/1999 Sb., o lhůtě pro podání správní žaloby,
žádné z ústavních kautel neodporuje a je proto ústavně konformní.
Ze všech uvedených důvodů Ústavní soud dospěl k závěru, že napadené ustanovení §172 odst. 1 zákona
č. 326/1999 Sb. v rozporu s citovaným ustanovením Listiny v rozporu není“.
Nejvyšší správní soud tak setrvává na svém názoru, že zákonná lhůta 10 dnů pro podání
žaloby proti rozhodnutí správního orgánu o vyhoštění cizince, byť je výrazně kratší než obecná
dvouměsíční lhůta, neznemožňuje, ani excesívním způsobem neztěžuje cizinci uplatnění práva
na soudní přezkoumání takového rozhodnutí, není tedy v rozporu s čl. 36 odst. 2 Listiny,
resp. čl. 1 Protokolu č. 7 Úmluvy. Ani případná neznalost českého jazyka či českého právního
řádu nebrání cizinci v tom, aby v uvedené lhůtě vyhledal kvalifikovanou právní pomoc nejlépe
u jím zvoleného advokáta a jeho prostřednictvím zformuloval správní žalobu a v této lhůtě
ji podal, ať už osobně nebo prostřednictvím pošty u příslušného správního soudu. V řadě jiných
případů jsou takové žaloby podány včas a správní soudy se jimi meritorně zabývají. Pokud
by cizinec, jemuž bylo adresováno rozhodnutí o správním vyhoštění, neměl dostatečné
prostředky k tomu, aby si sám zvolil advokáta (což nebyl případ stěžovatele v předmětné věci),
postačí, pokud v uvedené lhůtě požádá soud o ustanovení zástupce, lhůta pro podání žaloby
pak v takovém případě od podání takové žádosti do právní moci rozhodnutí soudu o ní neběží
(§35 odst. 8 s. ř. s. in fine).
K již citované argumentaci Ústavního soudu odmítající, že by se v případě stanovení
zvláštních lhůt podle zákona o pobytu cizinců jednalo o neodůvodněnou diskriminaci cizinců,
lze navíc dodat, že v daném případě stanovení zvláštní 10 denní lhůty sleduje legitimní cíl,
kterým je veřejný zájem na tom, aby osoba, jíž bylo pravomocně uděleno správní vyhoštění
z území ČR, nepobývala na tomto území déle, než je nezbytně nutné pro poskytnutí odpovídající
soudní ochrany. Zkrácení lhůty pro podání žaloby je tedy vyváženo poskytnutím odkladného
účinku takové žalobě dle §172 odst. 3 zákona o pobytu cizinců (s výjimkou případů, kdy byl
cizinec vyhoštěn z důvodů ohrožení bezpečnosti státu), což usnadňuje cizinci výkon jeho
procesních práv v řízení o žalobě proti rozhodnutí o správním vyhoštění oproti situaci,
kdy by došlo ještě v průběhu řízení o žalobě k jeho vyhoštění. V tomto ohledu poskytuje tedy
zákon o pobytu cizinců naopak výhodnější úpravu, než je obecná úprava v soudním řádu
správním (§73 odst. 1 s. ř. s.), podle níž žaloba nemá ze zákona odkladný účinek a ten může soud
žalobě přiznat pouze na návrh žalobce a za podmínek vymezených v §73 odst. 2 s. ř. s. Pokud
stěžovatel zakládal svou údajnou diskriminaci též na tom, že dle §172 odst. 2 zákona o pobytu
cizinců nelze zmeškání lhůty pro podání žaloby prominout, pak tomuto argumentu nemůže
Nejvyšší správní soud přisvědčit již jen z toho důvodu, že v tomto ohledu se právní úprava
zvláštní nijak neodlišuje od právní úpravy obecné stanovené v §72 odst. 4 s. ř. s., podle něhož
rovněž zmeškání lhůty pro podání žaloby nelze prominout.
Nejvyšší správní soud tedy neshledal, že by ustanovení §172 odst. 2 zákona o pobytu
cizinců bylo v rozporu s ústavním pořádkem. Uvedenou stížní námitku tedy Nejvyšší správní
soud hodnotil jako nedůvodnou.
K otázce označení správního orgánu I. stupně v odůvodnění napadeného rozhodnutí
městského soudu Nejvyšší správní soud podotýká, že se zřejmě jednalo o chybu v psaní, přičemž
tato formální vada v žádném případě nezpůsobuje nesrozumitelnost rozhodnutí městského
soudu a nemůže mít vliv na jeho zákonnost.
Vzhledem k tomu, že Nejvyšší správní soud rozhodl přednostně o věci samé,
nerozhodoval již o návrhu stěžovatele na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti.
Nejvyšší správní soud tedy neshledal kasační stížnost důvodnou, a proto ji v souladu
s §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.
O nákladech řízení Nejvyšší správní soud rozhodl v souladu s §60 odst. 1 s. ř. s
ve spojení s §120 s. ř. s. Žalovaný měl ve věci úspěch, příslušelo by mu tedy právo na náhradu
nákladů řízení, které mu však nad rámec jeho běžné úřední činnosti nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3,
§120 s. ř. s.).
V Brně dne 16. dubna 2009
JUDr. Ludmila Valentová
předsedkyně senátu