ECLI:CZ:NSS:2014:5.AS.91.2013:50
sp. zn. 5 As 91/2013 - 50
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové
a soudců Mgr. Ondřeje Mrákoty a JUDr. Jakuba Camrdy v právní věci žalobce: Teplárna
Liberec, a.s., se sídlem Liberec, Dr. Milady Horákové 641/34a, zast. Mgr. Martinem Pecklem,
advokátem se sídlem Praha, Italská 753/27, proti žalovanému: Krajský úřad Libereckého kraje,
se sídlem Liberec, U Jezu 642/2a, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského
soudu v Ústí nad Labem, pobočka v Liberci ze dne 9. 10. 2013, č. j. 59 A 26/2013 - 58,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I.
Vymezení věci
[1] K odvolání žalobce („stěžovatel“) bylo rozhodnutím žalovaného, č. j. OÚPSŘ 335/2012-
330-rozh., vydaného dne 22. 1. 2013 částečně změněno rozhodnutí Magistrátu města Liberec,
odboru stavebního úřadu (,,stavební úřad“) ze dne 12. 10. 2012, č. j. SURR/7130/084998/12-
No, CJ M ML 139732/12, jímž bylo Společenství pro dům Jáchymovská 274, 275 vydáno
stavební povolení na „Změnu způsobu vytápění a ohřevu TV pro BD Jáchymovská 274, 275 Liberec -
instalace plynových kotlů“; ve zbytku bylo toto povolení potvrzeno. Změna stavebního povolení
spočívala ve změně definice povolované stavby, kterou žalovaný definoval jako „stavební
úpravy za účelem zřízení plynové kotelny k vytápění a přípravě TUV v bytovém domě č. p. 274, 275, Liberec X
– Františkov, ulice Jáchymovská č. or. 20, 18“ a v doplnění podmínek pod body č. 8, 9 a 10
pro provedení stavby.
[2] Stěžovatel podal proti rozhodnutí žalovaného správní žalobu ke Krajskému soudu
v Ústí nad Labem, pobočka v Liberci („krajský soud“), který ji rozsudkem ze dne 9. 10. 2013,
č. j. 59 A 26/2013 - 58, podle §78 odst. 7 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění
pozdějších předpisů („s. ř. s.“), zamítl.
[3] Stěžovatel ve správní žalobě namítl, že napadené rozhodnutí žalovaného, jakož i stavební
povolení, je nezákonné, neboť bylo vydáno v rozporu se zákony č. 458/2000 Sb., o podmínkách
podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvětvích („energetický zákon“), č. 201/2012 Sb., o ochraně ovzduší („zákon o ochraně ovzduší“), a v rozporu se zákonem č. 183/2006 Sb.,
o územním plánování a stavebním řádu („stavební zákon“), vše ve znění pozdějších předpisů.
[4] Stěžovatel předně uvedl, že byl účastníkem stavebního řízení z důvodů existence jeho
věcného břemene a vlastnického práva k soustavě zásobování tepelnou energií v Liberci (SZTE)
zahrnující i rozvod vedoucí k předmětnému bytovému domu. Změna vytápění dotčeného domu,
zahrnující odpojení od SZTE, bude mít dle jeho názoru za následek technické problémy, které
se mohou projevit ve snížení účinnosti SZTE či v provozuschopnosti či poškození SZTE jako
celku.
[5] Dále stěžovatel namítal nesprávnost posouzení souladu změny způsobu vytápění
s územní energetickou koncepcí města Liberce. Bytový dům se nachází v oblasti, ve které je třeba
v dosahu soustavy centrálního zdroje tepla (CZT) preferovat dodávkové teplo, jelikož zemní plyn
lze upřednostňovat při splnění podmínek ekonomické a ekologické přijatelnosti jen v lokalitách
nedostupných ze systému CZT. Dle stěžovatele nepostačí, aby stavebník prokázal, že je pro něj
vytápění z lokálního zdroje ekonomicky přijatelné a levnější, musí prokázat, že je pro něj vytápění
ze SZTE ekonomicky nepřijatelné a náklady na jiný zdroj vytápění významně nižší.
[6] Před vydáním stavebního povolení mělo být dle stěžovatele vedeno územní řízení dle §81
odst. 2 stavebního zákona, protože stavba bude mít významné dopady na okolí, včetně dopadů
na SZTE a životní prostředí, které měly být kvalifikovaně posouzeny v územním řízení. Stavba,
kterou dojde ke změně v užívání prostor bytového domu, není pouhou stavební úpravou. Bude-li
vyvedeno komínové těleso nad střechu domu, dojde ke zvýšení stavby, stavba bude nástavbou ve
smyslu §2 odst. 5 písm. a) stavebního zákona.
[7] Žalovaný byl dle stěžovatele povinen postupovat podle §149 odst. 4 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů („správní řád“); to neučinil. Nadto nebylo uděleno
ani závazné stanovisko Státní energetické inspekce („SEI“) dle §94 odst. 3 energetického zákona.
Byly porušeny i základní zásady správního řízení a ustanovení §3 správního řádu tím, že žalovaný
připustil, že se úplným zjištěním stavu věci nehodlá zabývat, když odmítl argumentaci stěžovatele
s odkazem na omezenou možnost podávání námitek ve stavebním řízení, ani se jí nezabýval, když
neposoudil soulad stavby s územní energetickou koncepcí.
[8] Krajský soud dospěl v napadeném rozhodnutí k závěru, že pokud se stěžovatel dovolával
ochrany svého vlastnického práva k SZTE, a to i ve veřejném zájmu, činil tak obecně. Neuvedl,
jak se povolené stavební úpravy za účelem změny způsobu vytápění předmětného domu dotknou
jeho možnosti SZTE či části rozvodného tepelného zařízení užívat, pouze obecně zmínil snížení
účinnosti a provozuschopnosti SZTE a možný vznik technických problémů. Jednotlivé námitky
s konkrétním ohrožením svého zařízení v domě či přístupu k němu nespojoval.
[9] Z žádného ustanovení pak dle názoru krajského soudu neplyne povinnost ve stavebním
řízení zjišťovat, jak se změna způsobu vytápění dotkne provozování stěžovatelovy SZTE jako
celku, a řešit, zda v důsledku povolované změny způsobu vytápění dojde k tomu, že provozování
SZTE již nebude pro stěžovatele možné či ekonomické, neboť jeho soustava byla dimenzována
na jiný počet odběratelů tepelné energie. Ve stavebním řízení, v němž je změna způsobu vytápění
dle ust. §77 odst. 5 energetického zákona povolována, musí správní orgány chránit veřejné zájmy
chráněné zvláštním zákonem, tj. nejen zkoumat, zda je v souladu s ustanoveními stavebního
zákona, ale také energetického zákona a v souladu s územní energetickou koncepcí a zákonem
o ochraně ovzduší. Dotčená ustanovení nelze vykládat způsobem, jak se to snaží naznačit
stěžovatel, totiž že by stavebník (případně stavební úřad) musel přinést důkaz o tom,
že se povolovaná stavba nedotkne stěžovatelovy SZTE, a to za situace, kdy stěžovatel jako
vlastník a provozovatel SZTE žádná konkrétní tvrzení v tomto směru v průběhu stavebního
řízení nepředložil, pouze obecně namítá „zmenšení“ soustavy, jinými slovy pokles počtu
odběratelů.
[10] Z územní energetické koncepce města Liberec pak nelze dovodit ani povinnost využívat
v dosahu CZT, resp. SZTE, jedině tohoto zdroje a právo stěžovatele jako vlastníka soustavy
SZTE na připojení dotčeného bytového domu k SZTE a právo dodávat do něj tepelnou energii.
[11] K žalobnímu bodu týkajícímu se absence územního řízení krajský soud uvedl, že námitka
nesprávného procesního postupu nebyla spojena s konkrétním tvrzením, jak se tento postup ze
strany správních orgánů negativně dotkl stěžovatelova právního postavení. Dílčí námitka vedení
komínového tělesa nad střechu domu ani nemá s věcnými právy stěžovatele žádnou spojitost.
[12] Krajský soud neshledal ani porušení procesních práv stěžovatele. Dovodil-li žalovaný,
že odvolací námitky týkající se závazných stanovisek dotčených orgánů nesměřují k ochraně jeho
věcných práv, neboť s jejich namítanou nezákonností a neúplností stěžovatel nijak nespojil zásah
do svých práv, nebyl žalovaný povinen v odvolacím řízení postupovat dle §149 odst. 4 správního
řádu a nestíhala ho povinnost vyžádat si potvrzení nebo změnu těchto stanovisek ani iniciovat
přezkumné řízení, jak se toho stěžovatel dovolával.
[13] K námitce absence stanoviska SEI krajský soud konstatoval, že stavební úřad i žalovaný
nebyli povinni si takové stanovisko vyžádat. Podle §94 odst. 3 energetického zákona je sice SEI
dotčeným správním orgánem, který uplatňuje závazná stanoviska ve stavebním řízení, nicméně
podle §2 odst. 4 písm. b) bod 2 vyhlášky č. 195/2007 Sb., kterou se staví rozsah, v němž SEI pro
tyto účely závazná stanoviska vydává, se závazné stanovisko nevydává u zdrojů tepla do výkonu
1 MWt.
[14] Obiter dictum soud poznamenal, že stavební řízení, případně řízení o dodatečném povolení
stavby, v němž se rozhoduje podle §77 odst. 5 energetického zákona o změně způsobu vytápění,
není a nemá být pro stěžovatele nástrojem obstrukcí a udržení svých zákazníků. Smyslem jeho
účastenství má být ochrana jeho věcných práv k nemovitosti, nikoli ochrana jeho podnikatelských
záměrů a ekonomických zájmů a dosavadních investic do SZTE, včetně případných investic
do rekonstrukce či modernizace části rozvodného tepelného zařízení. Současná úprava vztahující
se k problematice odpojování objektů od existujících SZTE tyto soustavy neupřednostňuje
a nedává držitelům licence oprávnění hájit veřejný zájem. Úvahy, je-li tento stav správný,
jsou úvahami de lege ferenda a věcí moci zákonodárné.
II.
Shrnutí kasační stížnosti stěžovatele
[15] Proti shora označenému rozsudku krajského soudu podal stěžovatel kasační stížnost,
a to z důvodů nesprávného posouzení právních otázek [ust. §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.] a vady
řízení spočívající v tom, že při zjišťování skutkové podstaty byl porušen zákon upravující správní
řízení takovým způsobem, že to mohlo mít vliv na zákonnost napadeného správního rozhodnutí
[§103 odst. 1 písm. b) s. ř. s.].
[16] Ve svém podání stěžovatel uvedl, že jeho námitky lze nepochybně podřadit pod „námitky
proti projektové dokumentaci“ ve smyslu ust. §114 odst. 1 stavebního zákona, neboť projektová
dokumentace předložená stavebníkem ve stavebním řízení soulad s příslušnými předpisy neřešila
buď vůbec, nebo jen nedostatečně. Stěžovatel tedy uplatnil námitky ve stavebním řízení v souladu
se stavebním zákonem a v rámci mantinelů jím stanovených. I kdyby – zcela hypoteticky – bylo
připuštěno, že obstojí výklad krajského soudu, že námitky stěžovatele byly nad rámec námitek
ve smyslu ust. §114 odst. 1 stavebního zákona, byly správní orgány dle stěžovatele povinny
se jimi zabývat.
[17] Stěžovatel nevznesl žalobu k ochraně práv jiných osob, nýbrž k ochraně práv vlastních.
Stavebními úpravami (dále též „stavba“) jsou přímo dotčena jeho vlastnická práva, neboť
odpojením vytápěného objektu od SZTE vzniká v tomto systému řada technických problémů.
Konkrétně dojde ke zvýšení měrných teplotních a tlakových ztrát, protože na dopravu 1 GJ tepla
bude nutné vynaložit větší energii a tím vzrostou i náklady, což vyvolá nutnost přestavby SZTE
či alespoň její příslušné větve.
[18] Podle stěžovatele není správný názor krajského soudu, že k podání žaloby za účelem
ochrany veřejného zájmu jsou oprávněna jen typicky občanská sdružení. Neexistuje důvod, pro
který by stěžovatel nemohl mít ve smyslu §65 odst. 2 s. ř. s. aktivní legitimaci k podání správní
žaloby. Stěžovatel tedy měl postavení účastníka řízení (jeho vztah k předmětu řízení byl ještě užší
než v případě občanských sdružení, neboť předmětem řízení je změna způsobu vytápění,
tj. nahrazení vytápění z jím vlastněné a ex lege ve veřejném zájmu provozované SZTE),
uplatňoval v něm námitky, s nimiž se správní orgány nevypořádaly.
[19] Změna způsobu vytápění má za následek zkrácení hmotných práv stěžovatele, neboť
tímto zkrácením nelze rozumět jen fyzický zásah „do konkrétní roury“, nýbrž dopady na SZTE
či její část v příslušné lokalitě jako celku. Zkrácena byla i stěžovatelova práva procesní, když
se správní orgány nevypořádaly s jeho námitkami s odkazem na jejich údajnou nepřípustnost.
[20] Nesprávné je pak také i hodnocení, že povolením lokálního plynového kotle je nedotčeno
věcné břemeno stěžovatele k umístění příslušné přípojky. Je totiž zřejmé, že se tato přípojka stane
nadbytečnou, protože stavebník připojí svůj topný systém na lokální kotel. Existence přípojky
by neumožňovala pozdější připojení, jelikož neužíváním přípojka ztratí způsobilost být užívána
k vytápění.
[21] Krajský soud k otázce dotčenosti SZTE přistupuje v rovině soukromoprávní (prakticky
tak, jako by předmětnou stavbou mělo být zasaženo do jakékoli jiné věci jiné fyzické či právnické
osoby než stavebníka), a zcela přehlíží, že SZTE je soustavou zřizovanou a provozovanou podle
příslušných ustanovení energetického zákona ve veřejném zájmu.
[22] Stěžovatel v žalobě mimo jiné uvedl, jaké náklady měly být vzaty v potaz při posuzování
splnění podmínky ekonomické nepřijatelnosti zásobování ze SZTE (tj. kompletní náklady včetně
nákladů investičních a nákladů na odpojení, tj. nikoli jen náklady na zemní plyn). Závěr krajského
soudu, podle něhož stěžovatel ve správní žalobě nerozvedl, jaké skutkové okolnosti by měly být
z jeho pohledu pro posouzení věci relevantní, tak nemá oporu ve spisu. Tyto okolnosti stěžovatel
uvedl v žalobě naprosto konkrétně.
[23] Stěžovatel připomíná, že podle §77 odst. 5 energetického zákona platí, že „změna způsobu
dodávky nebo změna způsobu vytápění může být provedena pouze na základě stavebního řízení se souhlasem
orgánů ochrany životního prostředí a v souladu s územní energetickou koncepcí“. Příkaz, aby změna způsobu
vytápění byla s touto koncepcí v souladu, vyplývá přímo ze zákona. Podle územní energetické
koncepce Statutárního města Liberce přitom platí, že „dodávkové teplo je třeba upřednostňovat všude
v dosahu vybudované soustavy CZT“. Územní energetická koncepce tedy preferuje zásobování teplem
SZTE, zatímco zásobování na bázi zemního plynu podmiňuje nedostupností systému centrálního
zásobování, resp. SZTE. Správní orgány byly povinny z úřední povinnosti tento soulad posoudit
a svůj závěr měly náležitě odůvodnit. To však neučinily. V obecné rovině sice hodnotily územní
plán, územní energetickou koncepci však nechaly zcela bez povšimnutí.
[24] Z ustanovení §16 odst. 7 zákona o ochraně ovzduší plyne, že změna způsobu vytápění
může být povolena pouze, jestliže je zásobování teplem pro stavebníka ekonomicky nepřijatelné.
Je na stavebníkovi, aby prokázal splnění podmínky ekonomické nepřijatelnosti a na příslušných
orgánech státní správy v oblasti regulace výstavby, tj. konkrétně na příslušných stavebních
úřadech, aby správnost stavebníkem za tím účelem prezentovaných údajů ověřily. Správní orgány
nicméně pouze odkázaly na stavebníkem předloženou kalkulaci, aniž by ji podrobily jakémukoli
přezkumu. Přitom byl na místě přezkum jak z hlediska úplnosti položek příslušné kalkulace, tak
z hlediska správnosti jednotlivých částek, které stavebník příslušným položkám přiřadil.
[25] Stěžovatel v žalobě uvedl také skutkové důvody i právní argumentaci pro to, že v daném
případě mělo být vedeno územní řízení, a že mělo být vydáno územní rozhodnutí ve smyslu §81
stavebního zákona. Tuto argumentaci lze shrnout tak, že stavba bude mít významný dopad na své
okolí, včetně technických a ekonomických dopadů na SZTE, která je součásti infrastruktury
v místě, a včetně dopadů na životní prostředí. Tyto dopady mohly být komplexně a kvalifikovaně
posouzeny právě v řízení územním. Vzhledem k tomu neměl žalovaný provedení stavby, aniž
by proběhlo územní řízení a bylo vydáno územní rozhodnutí, povolit. K poznámce krajského
soudu o tom, že tímto postupem nebyla dotčena procesní práva stěžovatele, pak lze pouze uvést,
že si lze sotva představit závažnější procesní pochybení správního orgánu, než je neprovedení
řízení vyžadovaného právními předpisy, ve kterém mají jeho účastníci (tj. i stěžovatel) právo
předkládat návrhy, vyjádření, účastnit se jednání apod.
[26] I přes upozornění stěžovatele na porušení ustanovení správního řádu se soud s námitkami
stěžovatele nevypořádal a s výjimkou argumentace k §149 odst. 4 správního řádu se k nim ani
nevyjádřil. Krajský soud byl přitom povinen zkoumat, zda ve správním řízení nedošlo k takovým
procesním pochybením, která odůvodňují zrušení napadeného rozhodnutí, případně i rozhodnutí
jemu předcházejícího.
[27] Závěrem stěžovatel uvedl, že se správní orgány a krajský soud nezabývaly při výkladu
právních předpisů skutečnou vůlí zákonodárce, který stanovil, aby změna způsobu vytápění
„prošla“ stavebním řízením, čímž chtěl dát najevo, že má zájem na tom, aby stát reguloval způsob
vytápění na svém území a tím, že má být brán zřetel k územní energetické koncepci, dal najevo
vůli, aby i příslušné územní samosprávné celky mohly ovlivňovat emise a imise vznikající v oblasti
jejich působnosti. Irelevantní nejsou ani ekonomické zájmy stěžovatele a jeho akcionářů, které
jsou spojeny s ochranou investice do SZTE. Stěžovatel sice nemůže bránit tomu, aby se odběratel
od SZTE odpojil, musí se tak však stát za podmínek stanovených zákonodárcem, na jejichž
splnění má i stěžovatel legitimní zájem.
[28] Vzhledem k této skutečnosti i výše uvedenému proto stěžovatel navrhuje, aby Nejvyšší
správní soud napadený rozsudek, jakož i rozhodnutí žalovaného a stavebního úřadu, zrušil.
III.
Shrnutí vyjádření žalovaného
[29] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že na rozdíl od stěžovatele je názoru,
že stavební úřad i žalovaný se námitkami stěžovatele dostatečně v řízení o povolení stavby
zabývali, avšak pouze v rozsahu, jak jim umožňoval stavební zákon a nelze jim klást za vinu,
pokud většině z nich nevyhověli, když svá rozhodnutí o nich náležitě odůvodnili, včetně odkazu
na posuzovaná zákonná hlediska uvedená ve stavebním zákonu a správním řádu.
[30] Rovněž tak krajský soud se v napadeném rozsudku zabýval všemi žalobními námitkami,
když je dle žalovaného nutné zdůraznit, že podle §2 s. ř. s. soudy ve správním soudnictví
poskytují ochranu veřejným subjektivním právům. Správní soudy jsou přitom v řízení o žalobě
dle ust. §65 a násl. s. ř. s. povolány poskytnout ochranu každému, kdo tvrdí, že byl na těchto
právech zkrácen nezákonným správním rozhodnutím; nejedná se však o všeobecnou soudní
kontrolu zákonnosti rozhodování správního orgánu, což je ještě zdůrazněno dispoziční
a koncentrační zásadou.
[31] Skutečnost, jaká práva fyzické či právnické osoby mohou být zkrácena, se odvíjí od toho,
co bylo předmětem řízení před správním orgánem a také od toho, co založilo účastenství fyzické
či právnické osoby v takovém řízení. Stěžovatel pak může namítat jen nezákonnost rozhodnutí,
kterým byl zkrácen na hmotných či procesních právech. Z uvedeného krajský soud vycházel,
když dospěl k závěru, že stěžovatelem uplatněné námitky neměly spojitost s možným zkrácením
jeho práv k dotčenému bytovému domu a v něm umístěnému tepelnému zařízení a přístupu
k němu a jeho obhospodařování. Zejména se jednalo o skutečnost, že stěžovatel nebyl dle
ust. §114 odst. 1 stavebního zákona oprávněn vznášet námitky nezákonnosti postupu, které
se netýkaly dotčení jeho hmotných práv, a proto ani v žalobě nemohl úspěšně namítat, že tyto
otázky byly správními orgány posouzeny nezákonně. Vzhledem ke skutečnosti, že stěžovatel
nebyl zkrácen ani na svých procesních právech a tomu, že oba správní orgány postupovaly
v souladu se stavebním zákonem i správním řádem, krajský soud správně žalobu stěžovatele
zamítl. Žalovaný proto navrhuje, aby Nejvyšší správní soud podanou kasační stížnosti také
zamítl.
IV.
Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[32] Stěžovatel se kasační stížností podanou ve stanovené lhůtě (§106 odst. 2 s. ř. s.) domáhal
přezkumu rozhodnutí krajského soudu, které vzešlo z řízení, jehož byl účastníkem (§102 s. ř. s.),
jeho kasační stížnost splňuje zákonné náležitosti (§106 odst. 1 s. ř. s.) a je zastoupen advokátem
(§105 odst. 2 s. ř. s.).
[33] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s ust. §109 s. ř. s., vázán
rozsahem a důvody, které uplatňoval stěžovatel ve svém podání. Dospěl k závěru, že jeho kasační
stížnost není důvodná.
[34] Podle §109 odst. 1 písm. d) stavebního zákona je účastníkem stavebního řízení vlastník
stavby na pozemku, na kterém má být stavba prováděna, a ten, kdo má k tomuto pozemku nebo
stavbě právo odpovídající věcnému břemenu, a to jestliže tato práva mohou být navrhovanou
stavbou přímo dotčena. Podle ust. §114 odst. 1 stavebního zákona může účastník řízení uplatnit
námitky proti projektové dokumentaci, způsobu provádění a užívání stavby nebo požadavkům
dotčených orgánů, je-li jimi přímo dotčeno jeho vlastnické právo nebo právo založené smlouvou
provést stavbu nebo opatření nebo právo odpovídající věcnému břemenu.
[35] Cílem soudního přezkumu správních rozhodnutí je hlavně efektivní ochrana konkrétních
práv osob a jejím prostřednictvím i kontrola zákonnosti těchto rozhodnutí. Odrazem uvedeného
je i dikce ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s., dle něhož náleží aktivní legitimace k podání žaloby pouze
tomu, „kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím
řízení úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti“.
Žalobní legitimace v řízení o přezkumu správního rozhodnutí dle §65 s. ř. s. se tak obecně vždy
odvíjí od konkrétního poškození subjektivního veřejného práva žalobce.
[36] V této souvislosti není důvodná námitka stěžovatele, že mu přísluší aktivní legitimace
(také) dle §65 odst. 2 s. ř. s. Obecnou žalobu podle tohoto ustanovení může podat také ten, kdo
žalobní legitimaci podle §65 odst. 1 s. ř. s. sice nemá, tvrdí však, že byl účastníkem řízení,
z něhož jím napadené rozhodnutí vzešlo, a že postupem správního orgánu v tomto řízení byl
zkrácen „na právech, která jemu příslušejí“ (tedy na právech procesních), takovým způsobem,
že to mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí (ve věci samé). Jde tu především o občanská
sdružení, obecně prospěšné společnosti a obce (jakožto územní společenství občanů), jimž zákon
výslovně přiznává postavení účastníka v některých druzích správního řízení, protože jinak
by účastníky takových řízení nebyly, aby v nich prosazovaly a obhajovaly zájmy veřejnosti
zejména na ochraně životního prostředí (srov. Vopálka, V., Mikule, V., Šimůnková, V., Šolín, M.
Správní řád soudní. Komentář. 1. Vydání. Praha: C. H. Beck, 2004, str. 151, 152). Stěžovatel
nepochybně takovým subjektem není.
[37] Aby se jednalo o námitku ve smyslu ustanovení §114 odst. 1 stavebního zákona, je nutné
kumulativní splnění dvou podmínek: 1. musí se jednat o námitku, která směřuje proti projektové
dokumentaci, způsobu provádění a užívání stavby nebo požadavkům dotčených orgánů (věcný
rozsah) a 2. účastník musí tvrdit přímé dotčení na svém vlastnickém právu nebo právu založeném
smlouvou provést stavbu nebo opatření nebo právu odpovídajícímu věcnému břemenu k stavbě
nebo pozemku (osobní rozsah). Není-li některá z podmínek splněna, nejedná se o námitku, o níž
by byl stavební úřad povinen rozhodnout. Také z judikatury Nejvyššího správního soudu vyplývá,
že „[v]e správních řízeních vedených dle stavebního zákona je nezbytné, aby účastník ve svých námitkách uvedl
jednak skutečnosti, na jejichž základě se domáhá účastenství v řízení, jednak samotné důvody podání námitek,
tj. co vytýká záměru, o němž se vede správní řízení. […] pro úspěšnost námitky vztahující se k účastenství
postačuje potence dotčení práva, kdežto pro úspěšnost věcné námitky je rozhodující reálnost zásahu do práv
účastníka“ (srov. rozsudek ze dne 17. 12. 2008, č. j. 1 As 80/2008 - 68, publ. pod č. 1787/2009 Sb.
NSS, zde uváděná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná také na adrese
www.nssoud.cz).
[38] Ze správního spisu vyplývá, že stěžovatel odvozoval své účastenství ve stavebním řízení
z titulu práva odpovídajícího věcnému břemenu a vlastnického práva k části SZTE nacházející
se v okolí předmětného bytového domu. Takový účastník je nicméně ve stavebním řízení
oprávněn uplatnit pouze ty námitky, které se k uvedenému právu vztahují. Stěžovatel nicméně
v průběhu stavebního řízení namítal pouze porušení zákona, která se jeho práv dotknout
nemohla, nebo námitky porušení svých vlastnických práv činil natolik obecně a bez předložení
relevantních důkazů, že mu ani vyhověno být nemohlo.
[39] Totéž pak platí i pro námitky uvedené v kasační stížnosti, tj. námitky, že nebyla prokázána
ekonomická přijatelnost nového způsobu vytápění, že se správní orgány nezabývaly tím, zda byly
splněny podmínky vyplývající z ust. §3 odst. 8 (resp. současného §16 odst. 7) zákona o ochraně
ovzduší, a že změna způsobu vytápění bytového domu není v souladu s energetickou koncepcí
města Liberec. Žádný z těchto stížních bodů nijak nesouvisí s důvodem, pro který byl stěžovatel
účastníkem stavebního řízení a od nějž je nutno odvozovat jeho žalobní legitimaci ve správním
soudnictví.
[40] Namítané zvýšení měrných teplotních a tlakových ztrát, či vliv na další fungování SZTE,
zůstalo pouze v rovině tvrzení, které stěžovatel nepodpořil žádnými relevantními důkazy. Učinil-li
tak až v řízení před zdejším soudem a odkázal na posudek ze dne 9. 9. 2013, nelze pominout,
že stěžovateli nic nebránilo, aby tento posudek předložil ve správním řízení či řízení před
krajským soudem. Z obsahu kasační stížnosti pak nevyplývá, že by stěžovatel uvedený posudek
nemohl mít k dispozici již dříve a uplatnit ho ve stavebním řízení. Nelze pominout, že dokládaný
dokument byl vyhotoven dříve než napadený rozsudek a je tak zřejmé, že mohl být uplatněn
již v řízení před krajským soudem. Neučinil-li tak stěžovatel v předcházejícím řízení, pak tuto
aktivitu nelze přenášet do dalšího řízení před Nejvyšším správním soudem.
[41] Z předloženého správního spisu nadto Nejvyšší správní soud ověřil, že stavební úřad
se v rozhodnutí, jímž byly předmětné stavební úpravy povoleny, s obsáhlými námitkami
stěžovatele komplexně vypořádal a nelze tak ani tvrdit, že by se uplatnění §114 odst. 1
stavebního zákona v řízení mohlo stěžovatele jakýmkoliv způsobem negativně dotknout.
[42] Přiznal-li by soud stěžovatelem uplatněným námitkám relevanci a věcně se jimi zabýval,
dostal by se stěžovatel z pozice osoby namítající zkrácení svých veřejných subjektivních práv
do pozice dohlížitele zákonnosti postupu a rozhodnutí správních orgánů. Takové postavení
mu však nepřísluší. Je nutno zdůraznit, že stěžovatel jako podnikatelský subjekt není garantem
zákonnosti rozhodování správních orgánů a ani subjektem, který by byl oprávněn podat žalobu
ve veřejném zájmu (viz §66 s. ř. s.). V této souvislosti lze poukázat na usnesení rozšířeného
senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 10. 2008, č. j. 8 As 47/2005 - 86, publ. pod
č. 1764/2009 Sb. NSS), ve kterém bylo mimo jiné vysloveno, že „[s]oudní řád správní je svojí povahou
„obrannou“ normou. Není normou „kontrolní“, která by umožňovala komukoliv iniciovat, prostřednictvím
podání žaloby ve správním soudnictví, kontrolu jakéhokoliv úkonu veřejné správy. Má pouze zajistit poskytování
právní ochrany v případech, kdy veřejná správa vstupuje do právní sféry fyzických nebo právnických osob.
Hraničním kritériem pro žalobní legitimaci je právě tvrzený zásah do veřejných subjektivních práv. Nikoliv
veškerá činnost (případně veškerá pochybení) veřejné správy je podrobena soudní kontrole ze strany fyzických
a právnických osob, ale pouze ta, kdy činnost správy přesáhne do jejich veřejných subjektivních práv.“
[43] V daném případě Nejvyšší správní soud nemá pochybnosti o aktivní legitimaci stěžovatele
k podání žaloby, nicméně rozsah toho, co byl oprávněn v žalobě namítat, byl determinován jeho
postavením ve správním řízení, tj. důvodem jeho účastenství ve stavebním řízení, resp. tím, jaká
jeho veřejná subjektivní práva mohla být vydáním napadeného správního rozhodnutí dotčena.
Na to ostatně správně poukázal i krajský soud v napadeném rozsudku.
[44] Účastenství stěžovatele bylo založeno z titulu jeho vlastnického práva k části SZTE.
Jeho účastenství je tak odvozováno z ustanovení §109 odst. 1 písm. d) stavebního zákona.
Od toho se však odvíjí i rozsah jeho práv, která mohla být vydáním napadeného rozhodnutí
dotčena.
[45] I když by tedy věcně námitky stěžovatele spadaly do předmětu stavebního řízení, nejedná
se o námitky ve smyslu ustanovení §114 odst. 1 stavebního zákona, jimiž by se správní orgány
měly věcně zabývat, neboť stěžovatel nijak blíže nekonkretizoval, jakým způsobem může
být v důsledku stavby ovlivněno jeho vlastnické právo k dotčené soustavě. Ochranu veřejného
zájmu zajišťují v dané věci příslušné orgány státní správy, přičemž je třeba zdůraznit,
že stěžovatel nemá na základě žádného právního předpisu pravomoc k ochraně veřejného zájmu,
přísluší mu pouze ochrana jeho vlastních práv. V této souvislosti proto neobstojí ani poukaz
stěžovatele na úmysly zákonodárce při povolování změny vytápění.
[46] Namítá-li stěžovatel, že předmětná přípojka k SZTE ztratí svým neužíváním způsobilost
sloužit k vytápění, jedná se dle názoru soudu o otázku týkající se soukromoprávního vztahu mezi
stěžovatelem a stavebníkem. V této souvislosti je vhodné upozornit na úpravu obsaženou v §77
odst. 5 věta druhá energetického zákona, dle které „veškeré vyvolané jednorázové náklady na provedení
těchto změn a rovněž takové náklady spojené s odpojením od rozvodného tepelného zařízení uhradí ten,
kdo změnu nebo odpojení od rozvodného tepelného zařízení požaduje“. V žádném případě pak nelze pouze
s odkazem na možné znehodnocení části SZTE požadovat, aby stavebník již navždy setrval
ve smluvním vztahu se stěžovatelem (dodavatelem tepelné energie).
[47] Jestliže stěžovatel také namítá, že nebylo postupováno podle základních zásad správního
řízení, žádným relevantním způsobem kasačnímu soudu nepředestřel, jak, čím a ani do kterých
jeho práv mělo být rozporovaným postupem zasaženo.
[48] Důvodnou pak v této souvislosti není ani námitka, že v dané věci mělo být v souladu
s §81 stavebního zákona vedeno územní řízení. Jak uvedl již žalovaný ve svém rozhodnutí, podle
§81 odst. 3 stavební úpravy nevyžadují rozhodnutí o změně stavby ani územní souhlas. Změna
způsobu vytápění je však ve smyslu §2 odst. 5 písm. c) stavebního zákona právě takovou
úpravou, když jejím provedením bude i nadále zachováno vnější půdorysné i výškové ohraničení
dotčeného bytového domu. Odmítnout je třeba výklad stěžovatele, že instalaci komína je třeba
považovat za nástavbu ve smyslu stavebního zákona, a tedy vyžadující územní rozhodnutí. Pojem
nástavby je v ustanovení §2 odst. 5 písm. a) stavebního zákona definován jako změna stavby
spočívající v jejím zvýšení. Uvedené rozhodně nelze vykládat tak, že za takovou změnu je třeba
považovat umístění 0,5 metrů nad úroveň atiky domu vysokého komínu pro odvod spalin. Tento
výklad nelze než jako absurdní odmítnout, neboť by fakticky znamenal, že umístění jakéhokoli
objektu na střechu bytového domu by mělo za následek povinnost vést o dané změně územní
řízení; logikou stěžovatele by takovéto řízení pravděpodobně muselo být vedeno i o umístění
obyčejné antény na příjem televizního vysílání. Lze konstatovat, že v dané věci umístěním komína
pro odvod spalin nedojde k půdorysným či výškovým změnám na dotčeném bytovém domě,
a proto stavba nevyžaduje vydání územního rozhodnutí.
[49] Závěrem kasační soud stejně jako kupř. v rozhodnutí ze dne 14. 7. 2011,
č. j. 9 As 34/2011 - 10, stěžovatele upozorňuje, že prostředkem k tomu, aby stěžovatel zabránil
odpojení stávajících odběratelů od své soustavy SZTE, není správní žaloba podaná proti
rozhodnutí orgánu veřejné správy, ale tržní chování, dle něhož vhodně zvoleným způsobem
lze motivovat své stávající odběratele k dalšímu využívání jeho služeb.
V.
Závěr a náklady řízení
[50] Ze shora uvedených důvodů dospěl zdejší soud k závěru, že kasační stížnost stěžovatele
není důvodná, a proto ji zamítl.
[51] Nejvyšší správní soud ve věci rozhodl dle ust. §109 odst. 2 s. ř. s., podle něhož rozhoduje
o kasační stížnosti zpravidla bez jednání, když neshledal důvody pro jeho nařízení.
[52] O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud na základě ustanovení §60 odst.
1 ve spojení s §120 s. ř. s. Účastník, který měl ve věci plný úspěch, má právo na náhradu nákladů
řízení, které důvodně vynaložil proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Stěžovatel v řízení
úspěch neměl a žalovanému žádné náklady s tímto řízením nad rámec běžné činnosti nevznikly,
takže mu Nejvyšší správní soud náhradu nákladů řízení nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku není opravný prostředek přípustný.
V Brně dne 11. dubna 2014
JUDr. Lenka Matyášová
předsedkyně senátu