ECLI:CZ:NSS:2021:5.AZS.382.2020:34
sp. zn. 5 Azs 382/2020 - 34
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Viktora Kučery a soudců
JUDr. Lenky Matyášové a JUDr. Jakuba Camrdy v právní věci žalobce: N. V. L., zast. Mgr.
Markem Sedlákem, advokátem se sídlem Milady Horákové 1957/13, Brno, proti žalovanému:
Velvyslanectví České republiky v Hanoji, sídlem 13 Chu Van An, Hanoj, Vietnamská
socialistická republika, o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze
dne 27. 10. 2020, č. j. 29 A 62/2020 - 63,
takto:
I. Kasační stížnost se zamít á.
II. Žalobci se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti n e p ři zn áv á.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Kasační stížností se žalovaný (dále jen „stěžovatel“) domáhal zrušení v záhlaví
označeného rozsudku Krajského soudu v Brně (dále jen „krajský soud“); tímto rozsudkem
krajský soud shledal důvodnou žalobu na ochranu proti nečinnosti stěžovatele, a proto v souladu
s §81 odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (déle jen
„s. ř. s.“) uložil stěžovateli povinnost vydat rozhodnutí o žádosti žalobce o udělení
schengenského víza podané dne 10. 3. 2020, č. HANO202003100003, a to ve lhůtě 45 dnů
od právní moci rozsudku.
[2] Dne 10. 3. 2020 žalobce podal žádost o udělení (krátkodobého) schengenského víza
rodinného příslušníka občana Evropské unie (EU) – tím je žalobcův nezletilý syn M. T. N.,
nar. X, který je státním občanem České republiky (ČR). Z vyplněného formuláře žádosti vyplývá,
že účelem cesty žalobce bylo podání žádosti o přechodný pobyt na území České republiky s tím,
aby mohlo dojít ke sloučení rodiny žalobce a realizaci práva na rodinný život. Sdělením (e-
mailem) ze dne 12. 3. 2020 stěžovatel žalobce informoval, že lhůta k vyřízení jeho žádosti
o vízum byla prodloužena ze 14 dnů na 45 dnů z důvodu potřeby bližšího šetření. Žalobce byl
rovněž informován, aby se dne 25. 3. 2020 dostavil k pohovoru. Sdělení obdobného obsahu –
přípis ze dne 12. 3. 2020, č. j. 1291-1/2020-HANOKO, stěžovatel zaslal též zástupci žalobce, a to
včetně informace, že dne 25. 3. 2020 proběhne paralelní pohovor s žalobcem a s jeho
manželkou/matkou nezletilého občana ČR. V závěru přípisu stěžovatel uvedl, že o žádosti bude
rozhodnuto nejpozději dne 24. 4. 2020. V mezidobí byl plánovaný pohovor zrušen a následně
sdělením (e-mailem) ze dne 31. 3. 2020 stěžovatel informoval zástupce žalobce, že řízení o vydání
schengenského víza č. HANO202003100003 jeho klienta „bylo v souvislosti s vyhlášením nouzového
stavu zastaveno na základě Usnesení vlády č. 198 ze dne 12. 3. 2020, o přijetí krizového opatření“.
[3] Přípisem ze dne 28. 4. 2020 žalobce ústy svého zástupce požádal nadřízený správní orgán
o uplatnění opatření proti nečinnosti ve smyslu §80 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), s odůvodněním, že stěžovateli marně
uplynula lhůta k vydání rozhodnutí o žádosti o vízum. V reakci na to Ministerstvo zahraničních
věcí sdělilo (e-mailem) dne 6. 5. 2020, že žádost o přijetí opatření proti nečinnosti je nedůvodná –
a to proto, že k zastavení řízení o žalobcově žádosti o vízum „došlo přímo na základě usnesení vlády
ČR, které je pro správní orgány závazné. Velvyslanectví ČR v Hanoji tak nemohlo konat jinak, pokračovat
v řízení a rozhodnout o podaných žádostech pozitivně či negativně“. Závěrem Ministerstvo zahraničních
věcí sdělilo, že po ukončení nouzového stavu, resp. po opětovném zahájení výkonu schengenské
vízové agendy ze strany stěžovatele, bude možné bez prodlení podat nové žádosti o schengenská
víza.
II. Rozhodnutí krajského soudu
[4] Dne 7. 5. 2020 podal žalobce žalobu na ochranu proti nečinnosti, v níž uvedl,
že stěžovatel je v prodlení s vydáním rozhodnutí o jeho žádosti o schengenské vízum. Podle
názoru žalobce nemohlo být a nebylo řízení o této žádosti zastaveno usnesením vlády č. 198
ze dne 12. 3. 2020, o přijetí krizového opatření, vyhlášeného pod č. 71/2020 Sb. (dále „krizové
opatření č. 198“); tento závěr dovozoval zejména z nedostatku pravomoci vlády zasahovat
do řízení o jeho žádosti, jenž neprobíhá podle vnitrostátní úpravy, ale řídí se nařízením
Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 810/2009 ze dne 13. 7. 2009 o kodexu Společenství
o vízech (vízový kodex).
[5] Krajský soud podané nečinnostní žalobě vyhověl, přičemž v odůvodnění svého rozsudku
vyšel z toho, že vízový kodex v čl. 4 odst. 1 stanoví, že žádosti o vízum posuzují a rozhodují
o nich konzuláty. Je přitom zjevné, že vládu nelze za konzulát považovat. Současně krajský soud
připomněl, že s účinností od 2. 2. 2020 došlo ke změně vízového kodexu – nařízením
Evropského parlamentu a Rady (EU) 2019/1155 ze dne 20. 6. 2019 – a nový čl. 4 odst. 1a
umožňuje, aby o žádostech rozhodovaly vedle konzulátů i „ústřední orgány“. Nicméně i kdyby
připustil, že by vláda jako vrcholný orgán výkonné moci mohla takový orgán ve smyslu vízového
kodexu představovat, nemohla tím být pravomoc vlády založena bez dalšího. Vízový kodex
hovoří o tom, že členské státy mohou „rozhodnout“ o založení příslušné kompetence „ústředního
orgánu“ a krajský soud vyjádřil přesvědčení, že v podmínkách ČR může takové rozhodnutí mít
toliko formu a právní sílu zákona. A dodal, že i kdyby považoval krizové opatření vlády č. 198
za určité ad hoc rozhodnutí, které mělo založit kompetenci vlády ve věci žádostí vymezených
v čl. I. 3. tohoto opatření, tj. žádostí o krátkodobá víza, nemělo by toto rozhodnutí potřebnou
formu a sílu. S ohledem na judikaturu totiž krajský soud dovodil, že dané krizové opatření
nemá materiálně povahu zákona, nýbrž povahu jiného (podzákonného) právního předpisu
(srov. usnesení Ústavního soudu ze dne 22. 4. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 8/20, a ze dne 5. 5. 2020,
sp. zn. Pl. ÚS 10/20, jakož i rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 5. 2020,
č. j. 5 As 138/2020 - 80, č. 4033/2020 Sb. NSS, a ze dne 16. 6. 2020, č. j. 2 As 141/2020 - 62).
[6] Na základě toho krajský soud uvedl, že vláda nebyla orgánem kompetentním „přímo“
rozhodnout o zastavení řízení o žalobcově žádosti (resp. o všech podobných žádostech) o vízum.
Nadto krajský soud poznamenal, že procesní způsob vyřízení žádosti v podobě zastavení řízení
vízový kodex vůbec nezná a případné subsidiární užití §66 správního řádu na tom nic nemění;
z důvodů, pro které může správní orgán řízení o žádosti zastavit, podle krajského soudu přichází
v úvahu jen důvod dle §66 odst. 1 písm. h) správního řádu, tedy možnost zastavení řízení
„z dalších důvodů stanovených zákonem“. Jak však krajský soud uvedl, krizové opatření č. 198 nelze
za zákon považovat a dostatečně konkrétní úpravu tak, aby bylo vyhověno výhradě zákona, nelze
dle jeho názoru nalézt ani v ústavním zákoně č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky,
ve znění pozdějších předpisů, ani v zákoně č. 240/2000 S., o krizovém řízení a o změně
některých zákonů (krizový zákona), ve znění pozdějších předpisů – byť se na ně odvolává
předmětné krizové opatření i stěžovatel ve vyjádření k žalobě s tím, že vláda z důvodu ohrožení
zdraví v souvislosti s prokázáním výskytu koronaviru (SARS CoV-2) na území ČR vyhlásila
nouzový stav a následně mj. nařídila „zákaz vstupu, pobytu a pohybu osob na vymezených místech
nebo území“ – viz §6 odst. 1 písm. b) krizového zákona. K tomu krajský soud již jen na okraj
namítl, že udělení víza je předpokladem pro vstup na území ČR, nikoli vstupem samotným; tyto
otázky nelze bez dalšího směšovat, a proto nepovažoval za přiléhavou ani argumentaci
stěžovatele odkazující na nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/399 ze dne
9. 3. 2016, kterým se stanoví kodex Unie o pravidlech upravujících přeshraniční pohyb osob
(Schengenský hraniční kodex), jenž umožňuje z důvodu hrozby pro veřejné zdraví odepřít vstup
příslušníků třetích zemí do schengenského prostoru.
[7] Podle přesvědčení krajského soudu vláda ČR řízení o žádosti žalobce sama nezastavila –
takový účinek krizové opatření č. 198 mít nemohlo. Nicméně nevyloučil, že krizové opatření
č. 198 mohlo být politickým (organizačním, resp. „ústavním“) pokynem adresovaným ústředním
orgánům státní správy (popř. jiným orgánům), aby v praxi realizovaly vládní záměry formou
individuálního správního aktu, stejně jako se to stalo ve věci žádostí vymezených v čl. I. 4. tohoto
krizového opatření, tj. žádostí o oprávnění k pobytu nad 90 dnů (viz k tomu rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 22. 7. 2020, č. j. 1 Azs 200/2020 - 31, č. 4086/2020 Sb. NSS). V případě
běžících žádostí o krátkodobá víza nic takového nenastalo a nejinak tomu bylo i v případě
žalobce, kdy žádné individuální rozhodnutí vydáno nebylo. Na základě toho pak krajský soud
uzavřel, že řízení o žalobcově žádosti stále probíhá; „není tu žádný akt, který by řízení zastavil – vláda
k tomuto kroku nedisponovala příslušnými kompetencemi a žalovaný takový krok neučinil.“ A přestože zcela
na závěr vyjádřil krajský soud jisté pochopení pro mimořádné okolnosti a chvat, v němž vláda
jednala, dle jeho názoru nelze v právním státě rezignovat na princip legality a přistoupit na tezi,
že „účel světí prostředky“. Proto stěžovateli uložil povinnost vydat rozhodnutí a stanovil k tomu
přiměřenou lhůtu.
III. Kasační stížnost a vyjádření žalobce
[8] Proti rozsudku krajského soudu podal stěžovatel kasační stížnost, v níž vycházel z toho,
že krizové opatření č. 198 bylo způsobilé vyvolat přímé právní účinky spočívající v zastavení
řízení o udělení krátkodobého víza. Toto krizové opatření vlády má materiálně povahu tzv. jiného
právního předpisu a co se týče jeho souladu se zákonem, resp. unijním právem, poznamenal
stěžovatel následující.
[9] Vedle vízového kodexu, který v čl. 4 odst. 1 stanoví, že o žádostech o krátkodobá víza
rozhodují konzuláty, je třeba vycházet ze Schengenského hraničního kodexu (čl. 2 a čl. 6), dle
něhož je ochrana hranic v zájmu všech států, které zrušily ochranu vnitřních hranic, a tato
ochrana by měla zabránit jakékoliv hrozbě, vč. hrozby pro veřejné zdraví – tu představuje
i pandemie onemocnění COVID-19, jež byla právě důvodem vyhlášení nouzového stavu a vydání
krizového opatření č. 198. V souladu s tím má podle stěžovatele vláda ČR oprávnění vstoupit
do řízení o udělení krátkodobého víza a může ho i zastavit. V tomto ohledu upozornil stěžovatel
též na §6 odst. 2 písm. b) krizového zákona, který dává vládě oprávnění přijmout mj. opatření
k pobytu cizinců nebo osob bez státní příslušnosti, přičemž právě takovým opatřením je nutné
rozumět bod I. 3. krizového opatření č. 198, kterým se zastavuje řízení o žádostech cizinců
o udělení krátkodobého víza. To znamená, že ačkoli uvedené krizové opatření vlády směřuje
mimo rámec standardních postupů předvídaných vízovým kodexem, je zastavení řízení o žádosti
žalobce o krátkodobé vízum v souladu se Schengenským hraničním kodexem a vláda k tomuto
kroku pravomoc měla, pokud byl řádně vyhlášen nouzový stav; shodně srov. rozsudek
Městského soudu v Praze ze dne 2. 12. 2020, č. j. 11 A 44/2020 - 73.
[10] Pokud jde o závěr krajského soudu, který vychází z určité paralely s případy přerušení
řízení o žádostech o oprávnění k pobytu nad 90 dnů s tím, že i v nyní posuzovaném případě
mohlo být krizové opatření č. 198 politickým pokynem k realizaci vládních záměrů, upozornil
stěžovatel na odlišný právní rámec řízení o krátkodobých vízech (vízový kodex a Schengenský
hraniční kodex) a řízení o dlouhodobých vízech a pobytových titulech [zákon č. 326/1999 Sb.
o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších
zákonů, (dále jen „zákon o pobytu cizinců“)]. Jakoukoli paralelu mezi těmito řízeními proto
považoval za nepřípadnou. Především však upozornil na to, že jiný závěr, než je zastavení řízení,
by se zcela míjel se smyslem řízení o krátkodobých vízech. Žádost o krátkodobé vízum se totiž
podává na konkrétní cestu žadatele na území schengenského prostoru a na konkrétní období
v rámci podmínek vízového kodexu, přičemž k tomuto období jsou žadatelem dokládány
příslušné doklady. Pokud by tedy došlo pouze k přerušení řízení, pak by z hlediska postupů
předvídaných ve vízovém kodexu nastala bezprecedentní a v zásadě neřešitelná situace, neboť
o žádosti o krátkodobé vízum žadatele by bylo rozhodováno až po uplynutí období, na které
vízum mělo být uděleno a které je žalobce povinen doložit příslušnými doklady. Žádost
o krátkodobé vízum žadatele by tak musela být nutně zamítnuta, což by mělo negativní dopad
na vízovou historii žadatele v informačním systému, který je sdílen všemi členskými státy
schengenského prostoru. Proto vláda volila řešení, které v souladu se Schengenským hraničním
kodexem umožní zamezit vstupu a pobytu příslušníků třetích zemí na území schengenského
prostoru z důvodu hrozby pro veřejné zdraví a současně minimalizuje dopady na samotné
žadatele.
[11] Na základě výše uvedeného stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený
rozsudek zrušil a věc vrátil k dalšímu řízení krajskému soudu.
[12] Žalobce se k předložené kasační stížnosti nevyjádřil.
IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[13] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost byla podána včas, směřuje proti rozhodnutí, proti němuž je podání kasační
stížnosti přípustné, a za stěžovatele jedná pověřená osoba s vysokoškolským právnickým
vzděláním, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie (§105 odst. 2
s. ř. s.). Poté přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu kasační stížnosti
a v rámci uplatněných důvodů, ověřil přitom, zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž
by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.) a dospěl k následujícímu
závěru.
[14] Kasační stížnost není důvodná.
[15] Podstatou projednávané věci je posouzení postupu krajského soudu, který vyhověl
podané žalobě, neboť shledal, že stěžovatel je nečinný, a proto mu uložil povinnost vydat
rozhodnutí o žalobcově žádosti o udělení krátkodobého (schengenského) víza. Argumentace
krajského soudu stojí – stručně shrnuto – na tom, že i přes vládou vydané krizové opatření
č. 198, jímž nařídila zastavení řízení v případě žádostí o krátkodobá víza, o kterých dosud nebylo
rozhodnuto, zde neexistuje žádný akt, kterým by bylo řízení o žádosti žalobce zastaveno; vláda
k tomu neměla pravomoc a stěžovatel žádné rozhodnutí nevydal.
[16] Nejvyšší správní soud sdílí stejný názor jako krajský soud, jde-li o nečinnost stěžovatele,
jenž skutečně žádné rozhodnutí o žádosti žalobce nevydal. Ovšem musí korigovat závěry
krajského soudu ve vztahu k pravomoci vlády ČR rozhodovat v řízení o žádostech dle vízového
kodexu – zde: o žádosti žalobce ze dne 10. 3. 2020 o udělení krátkodobého (schengenského) víza
rodinného příslušníka občana EU.
[17] Otázka pravomoci vlády rozhodovat o dané žádosti je nepochybně otázkou důležitou,
nicméně hledat na ni odpověď, která není nikterak jednoduchá (jak je zřejmé z výše provedené
rekapitulace), by dávalo smysl pouze tehdy, pokud by vláda bodem I. 3. krizového opatření č. 198
skutečně sama, přímo a bezprostředně, zastavila všechna řízení o žádostech o udělení
krátkodobých víz, o kterých dosud (tj. v době od účinnosti krizového opatření) nebylo
rozhodnuto. Jinými slovy, pokud by došlo již jen uvedeným bodem I. 3. bez dalšího k zastavení
vedených řízení. Nejvyšší správní soud však ve skutkově a právně obdobném případě dospěl
k závěru, že tomu tak nebylo; srov. rozsudek ze dne 9. 9. 2021, č. j. 8 Azs 295/2020 - 36, kterým
vyhověl kasační stížnosti stěžovatelek – dvou sester, které v danou dobu rovněž požádaly
na Velvyslanectví ČR v Hanoji o udělení krátkodobého (schengenského) víza pro rodinného
příslušníka občana EU. Nejvyšší správní soud proto v uvedené věci napadený rozsudek
Městského soudu v Praze ze dne 2. 12. 2020, č. j. 11 A 44/2020 - 73, na jehož závěry stěžovatel
v kasační stížnosti odkazoval, zrušil a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení.
[18] Právním posouzením 8. senátu Nejvyššího správního soudu ve shora uvedeném rozsudku
č. j. 8 Azs 295/2020 – 36 je 5. senát vázán a nevidí důvod, pro který by se od něho měl v nyní
souzené věci odchylovat a odlišně interpretovat krizové opatření vlády č. 198, které bylo přijato
v následujícím znění:
„Vláda
I. nařizuje s účinností od 14. března 2020
1. zákaz vstupu pro všechny cizince přicházející z rizikových oblastí, s výjimkou cizinců pobývajících
s přechodným pobytem nad 90 dnů nebo trvalým pobytem na území České republiky; to neplatí, je-li vstup
těchto cizinců v zájmu České republiky,
2. zastavení přijímání žádostí o víza a přechodné a trvalé pobyty na zastupitelských úřadech České republiky;
to neplatí pro osoby, jejichž pobyt je v zájmu České republiky,
3. zastavení řízení v případě žádostí o krátkodobá víza, o kterých dosud nebylo rozhodnuto; to neplatí pro
osoby, jejichž pobyt je v zájmu České republiky,
4. přerušit všechna řízení o žádostech o oprávnění k pobytu nad 90 dnů podané na zastupitelských úřadech,
5. zákaz občanům České republiky a cizincům s trvalým nebo s přechodným pobytem nad 90 dnů na území
České republiky vstupu do rizikových oblastí; to neplatí, je-li z tohoto opatření udělena výjimka;
II. stanoví, že cizinci, kteří se v době vyhlášení nouzového stavu nacházejí na území oprávněně přechodně
nebo trvale podle pravidel pro pobyt cizinců, jsou oprávněni setrvat na území po dobu trvání nouzového stavu;
III. ukládá
1. místopředsedovi vlády a ministru vnitra
a) provést opatření podle bodu I/1 a 4 tohoto usnesení,
b) stanovit sdělením uveřejněným na internetových stránkách Ministerstva vnitra nebo jiným vhodným
způsobem, kdy je vstup cizinců podle bodu I/1 tohoto usnesení v zájmu České republiky,
c) udělovat výjimky podle bodu I/5 tohoto usnesení,
2. ministru zdravotnictví stanovit sdělením uveřejněným na internetových stránkách Ministerstva zdravotnictví
nebo jiným vhodným způsobem rizikové oblasti podle bodu I/1 a 5 tohoto usnesení,
3. ministru zahraničních věcí
a) provést opatření podle bodu I/2 a 3 tohoto usnesení,
b) stanovit sdělením uveřejněným na internetových stránkách Ministerstva zahraničních věcí nebo jiným
vhodným způsobem, kdy je pobyt podle bodu I/2 a 3 tohoto usnesení v zájmu České republiky.
Provedou:
1. místopředseda vlády a ministr vnitra,
ministři zdravotnictví, zahraničních věcí.“
[19] Z formulace citovaného bodu I. 3. krizového opatření č. 198, jeho vztahu k ostatním
bodům (jazykový a systematický výklad) ani z účelu a smyslu tohoto krizového opatření
(teleologický výklad) nevyplývá, že vláda sama zastavila všechna uvedená řízení. Naopak,
z celkového kontextu krizového opatření plyne, že vláda v bodě I. 3. „pouze“ nařídila zastavení
všech vymezených řízení a v bodě III. 3. a) pak uložila ministru zahraničních věcí provést toto
opatření. Z použité formulace je zjevné, že k zastavení mělo dojít až individuálními správními
akty.
[20] Ostatně takový zprostředkovaný postup zvolil ministr vnitra, resp. Ministerstvo vnitra
ve vztahu k obdobně formulovanému bodu I. 4. téhož krizového opatření, jímž vláda nařídila
„přerušit všechna řízení o žádostech o oprávnění k pobytu nad 90 dnů podané na zastupitelských úřadech“,
a současně v bodě III. 1. a) uložila provedení ministru vnitra. Na tuto skutečnost správně
poukázal již krajský soud a daný výklad potvrdil také Nejvyšší správní soud, přičemž zdůraznil
právě to, že provedení bodu I. 4 krizového opatření č. 198 bylo uloženo gesčnímu ministrovi,
a současně poukázal na rozdíl oproti bodu II. tohoto krizového opatření, jímž vláda naopak
přímo přiznává cizincům časově omezené oprávnění setrvat na území ČR, neboť provedení
tohoto ustanovení nikomu již dále neukládá (viz krajským soudem zmíněný rozsudek ze dne
22. 7. 2020, č. j. 1 Azs 200/2020 - 31, č. 4086/2020 Sb. NSS, bod [21], nebo rozsudek ze dne
18. 8. 2020, č. j. 10 Azs 169/2020 - 39, bod [9]).
[21] Pokud by k zastavení (přerušení) vymezených správních řízení mělo dojít přímo krizovým
opatřením, neměla vláda užít formulaci „vláda nařizuje … a ukládá provést …“, ale přímo „vláda
zastavuje / přerušuje …“, stejně jako to učinila v bodu II., který formulovala tak, že „vláda stanoví
…“. Obdobně lze zmínit jiná krizová opatření, např. z 12. 3. 2020, č. 199, upravující zákaz
stravovacích a dalších služeb, vyhlášené pod č. 72/2020 Sb., či z 13. 3. 2020, č. 204, o zákazu
návštěv ve vazebních věznicích, věznicích a detenčních ústavech, vyhlášené pod č. 77/2020 Sb.
[22] Jednoduše řečeno, bylo zcela zbytečné se zabývat (velmi komplikovanou) otázkou
pravomoci vlády, pokud ji v daném případě vláda vůbec nevyužila – toto je hlavní
nosná myšlenka (ratio decidendi) rozsudku 8. senátu Nejvyššího správního soudu č. j. 8 Azs
295/2020 - 36, s níž se ztotožňuje též 5. senát, jenž v návaznosti na důvody kasační stížnosti
doplňuje, že stěžovatel si krizové opatření č. 198 zjevně nesprávně vyložil a vyvodil z něho
důsledky, které vůbec v praxi nevyvolalo. Ustanovením bodu I. 3. krizového opatření č. 198
nedošlo k zastavení všech řízení o žádostech o krátkodobá víza. Šlo pouze o vytvoření právního
základu pro následný postup prostřednictvím individuálních správních aktů – rozhodnutí.
To znamená, že bylo na místě, aby stěžovatel vydal individuální rozhodnutí o žádosti žalobce,
což se nestalo, jak správně uzavřel krajský soud. Shora zmíněné sdělení stěžovatele (e-mail)
ze dne 31. 3. 2020 totiž rozhodně není oním individuálním správním rozhodnutím o žádosti
žalobce – a to z hlediska formálního ani materiálního (tento úkon zcela postrádá potřebnou
formu, neobsahuje poučení o možnosti podat odvolání, resp. žádost o nové posouzení důvodů
neudělení víza atd.).
[23] V tomto ohledu napadený rozsudek nepochybně obstojí, byť se krajský soud dopustil
pochybení, pokud se podrobně – v návaznosti na relevantní unijní a vnitrostátní právní úpravu
(zejména vízový kodex, Schengenský hraniční kodex a krizový zákon) – zabýval otázkou
pravomoci vlády k vydání krizového opatření, jímž by došlo k přímému zastavení probíhajících
individuálních správních řízení. Nicméně z pohledu přezkumu je rozhodující, že krajský soud
neustal ve své argumentaci na tom, že vláda pravomoc neměla, nýbrž připustil i výklad přijatý
nyní Nejvyšším správním soudem, dle něhož bylo nutno vládní záměry krizového opatření č. 198
ve vztahu ke krátkodobým vízum (bod I. 3.) realizovat formou individuálního správního
rozhodnutí stejně jako ve vztahu k oprávněním k pobytu nad 90 dnů (bod I. 4.). Závěry
krajského soudu v této části konvenují názoru Nejvyššího správního soudu, z něhož je zřejmé,
že kasační stížnost nemůže být důvodná. Kasační stížnost se podobně jako napadený rozsudek
věnuje pravomoci vlády, což za daných skutkových a právních okolností věci nebylo na místě, jak
již Nejvyšší správní soud vysvětlil výše. Vedle toho však stěžovatel rozporoval právě paralelu
mezi řízeními o krátkodobých vízech a řízeními o dlouhodobých vízech a pobytových titulech
(body I. 3. a I. 4. krizového opatření č. 198).
[24] K tomu Nejvyšší správní soud konstatuje, že stěžovatelem zpochybňované srovnání obou
uvedených řízení vychází z jejich rozdílného právního rámce (vízový kodex a Schengenský
hraniční kodex vs. zákon o pobytu cizinců), jakož i z rozdílného procesního vyústění
předvídaného v krizovém opatření č. 198 (zastavení řízení vs. přerušení řízení). Žádný z těchto
stěžovatelem akcentovaných rozdílů ovšem není pro posouzení věci podstatný. Rozhodující
je znění shora citovaného krizového opatření č. 198 a jeho interpretace vedoucí k jasnému
závěru, že je třeba vydat individuální správní akty – a to jak v případě řízení o žádostech
o krátkodobá víza, tak v případě řízení o žádostech o oprávnění k pobytu nad 90 dnů. V tomto
směru je tedy srovnání obou řízení velmi případné a plně opodstatněné.
[25] Naznačuje-li dále stěžovatel, že zastavení řízení bylo zvoleno vládou vlastně „ve prospěch
žadatelů“ s cílem minimalizovat dopady, které by vůči nim mělo jinak nutné zamítnutí žádosti,
nelze reagovat jinak než otázkou. Bylo by opravdu nezbytné všechny žádosti o krátkodobé vízum
zamítnout s odkazem na hrozbu pro veřejné zdraví, resp. nebylo v rámci stěžovatelem zmíněné
minimalizace dopadů na samotné žadatele možné přijmout mírnější opatření, např. povinnou
karanténu po vstupu na území ČR, a to tím spíše, pokud je ve hře základní právo na respektování
rodinného života tak jako v případě žalobce (jemuž svědčí také procesní právo na řádné
a spravedlivé projednání žádosti o krátkodobé vízum, které je chráněno unijním právem –
viz rozsudek Soudního dvora EU ze dne 13. 12. 2017, ve věci El Hassani, C-403/16)? Odpověď
na položenou otázku však v tuto chvíli netřeba dále rozvíjet, neboť významně přesahuje základní
rámec souzené věci, jejíž podstatou a smyslem je to, zda žalovaný správní orgán vůbec nějaké
rozhodnutí vydal, a nikoli to, jaké rozhodnutí vydat mohl či měl; to nelze posuzovat v řízení
o nečinnostní žalobě (§79 a násl. s. ř. s.), nýbrž až v řízení o žalobě proti rozhodnutí (§65
a násl. s. ř. s.), bude-li zahájeno.
[26] Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že krizové opatření č. 198 nebylo způsobilé vyvolat
přímé právní účinky v podobě zastavení všech běžících řízení o udělení krátkodobého víza jaksi
najednou (en bloc), aniž by byla vydána individuální správní rozhodnutí. Stěžovatel v tomto směru
vládou vydané krizové opatření nesprávně vyložil, a proto žádné individuální správní rozhodnutí,
jímž by řízení zastavil, vůbec nevydal. Řízení o žádosti žalobce o udělení krátkodobého víza tak,
od podání žádosti dne 10. 3. 2020, stále probíhalo a krajský soud v napadeném rozsudku správně
shledal, že stěžovatel je nečinný a uložil mu povinnost vydat rozhodnutí. Nejvyšší správní soud
má – podobně jako krajský soud – určité pochopení pro mimořádné okolnosti související
s nástupem pandemie onemocnění COVID-19, která měla v době přijetí krizového opatření
č. 198 velkou dynamiku a vyžadovala rychlou reakci vlády, nemůže ovšem akceptovat reakci
stěžovatele, jenž vládou vydané krizové opatření vyložil v rozporu s jeho jasným zněním
(viz výše).
V. Závěr a náklady řízení
[27] S ohledem na shora uvedené Nejvyšší správní soud závěrem shrnuje, že podanou kasační
stížnost neshledal důvodnou, a proto ji zamítl (§110 odst. 1 s. ř. s.).
[28] Výrok o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti se opírá o §60 odst. 1 větu první
ve spojení s §120 s. ř. s. Účastník, který měl ve věci plný úspěch, má právo na náhradu nákladů
řízení před soudem, které důvodně vynaložil, od účastníka, který ve věci úspěch neměl.
Úspěšnému žalobci žádné náklady v tomto řízení nevznikly, takže mu Nejvyšší správní soud
náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne ní opravný prostředek přípustný.
V Brně dne 20. září 2021
JUDr. Viktor Kučera
předseda senátu