ECLI:CZ:NSS:2013:6.ADS.134.2012:47
sp. zn. 6 Ads 134/2012 - 47
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Bohuslava Hnízdila
a soudkyň JUDr. Milady Tomkové a JUDr. Kateřiny Šimáčkové v právní věci žalobce: Mgr. O.
H., zastoupen Mgr. Janem Kostkou, advokátem, se sídlem Slezská 36, Praha 2, proti žalovanému:
ministr vnitra, se sídlem Nad Štolou 3, Praha 7, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 8. 6. 2010,
č. j. 90/2010, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne
20. 9. 2012, č. j. 5 Ad 17/2010 - 71,
takto:
I. Kasační stížnost se zamít á .
II. Žalovanému se nepřiznáv á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti
Odůvodnění:
I. Dosavadní průběh řízení
[1] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) brojí kasační stížností proti shora označenému rozsudku
Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“), kterým byla zamítnuta jeho žaloba proti
rozhodnutí žalovaného ze dne 8. 6. 2010, č. j. 90/2010 a o nákladech řízení rozhodnuto tak,
že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. Citovaným rozhodnutím žalovaného
bylo zamítnuto stěžovatelovo odvolání proti rozhodnutí rektora Policejní akademie České
republiky ve věcech služebního poměru č. 11/2005 ze dne 11. 3. 2005 a toto rozhodnutí
potvrzeno. Rozhodnutím rektora Policejní akademie České republiky ve věcech služebního
poměru č. 11/2005 ze dne 11. 3. 2005 byl stěžovatel propuštěn ze služebního poměru příslušníka
Policie České republiky podle ust. §106 odst. 1 písm. d) zákona č. 186/1992 Sb., o služebním
poměru příslušníků Policie České republiky (dále jen „zákon č. 186/1992 Sb.“). Důvodem
propuštění stěžovatele ze služebního poměru bylo porušení služební přísahy zvlášť závažným
způsobem. Služební poměr podle výroku rozhodnutí skončí podle §108 odst. 3 zákona
č. 186/1992 Sb. doručením rozhodnutí, neboť stěžovatelovo jednání je třeba posuzovat
jako úmyslné zvlášť závažné porušení služební přísahy.
[2] V odůvodnění svého rozhodnutí rektor shrnul obsah usnesení státní zástupkyně Obvodního
státního zastupitelství pro Prahu 1 ze dne 10. 3. 2005, podle kterého stěžovatel dne 1. 3. 2005
ležel v podnapilosti na lavičce zastávky autobusů MHD v Praze 4 v ulicích Michelská a Nuselská.
Přivolaným policistům při provádění služebního zákroku vyhrožoval újmou na zdraví a smrtí,
při přemisťování do vozidla Rychlé záchranné služby fyzicky napadl policisty i zdravotnické
pracovníky a dále jim vyhrožoval smrtí a ublížením na zdraví jak při převozu k lékařskému
ošetření do Fakultní nemocnice na Karlově náměstí, tak při převozu na záchytnou protialkoholní
stanici na Bulovce. Muselo proti němu být použito donucovacích prostředků. V samotných
prostorách záchytné protialkoholní stanice útočil fyzicky a verbálně proti dalším zakročujícím
policistům a sanitáře pokousal do ruky. Objem alkoholu v krvi u něj činil 2,51 g/kg. Dále bylo
zjištěno, že stěžovatel měl u sebe osobní zbraň a celkem 6 ks upravených nábojů se střelou
se zvýšeným ranivým účinkem, jejichž držení zákon zakazuje. Rektor ve svém rozhodnutí citoval
služební přísahu policisty a uvedl, že jednání stěžovatele je neukázněné a nečestné a porušilo
služební přísahu zvlášť závažným způsobem. Stěžovatelovo neukázněné jednání má vysoce
negativní vliv na ostatní policisty, na další zaměstnance Police i na veřejné mínění. Zvláštní
pravomoci policisty musejí být vyváženy jeho smyslem pro povinnost dodržovat zákony.
Veřejnost to také od policistů očekává a stěžovatelovo jednání poškozuje Policii u veřejnosti.
Stěžovatelovo jednání je v příkrém rozporu s povinnostmi, morálkou a etikou policisty,
zvláště vzhledem k tomu, že je služebně zařazen jako vysokoškolský učitel Policejní akademie
České republiky a výchovně i pedagogicky působí na posluchače. Stěžovatel byl vyzván,
aby se k události vyjádřil. Podle vlastního sdělení si však vše pamatuje jen v dějových útržcích,
podrobnosti si nevybavuje. Podle rektora je stěžovatelovo jednání neslučitelné s postavením
policisty ve společnosti a diskredituje dobré jméno Policie. Další ponechání stěžovatele
ve služebním poměru by ještě prohloubilo tyto negativní dopady.
[3] O odvolání stěžovatele proti uvedenému rozhodnutí rektora Policejní akademie České
republiky poprvé rozhodoval žalovaný dne 27. 9. 2005. Toto rozhodnutí žalovaného zrušil
městský soud rozsudkem ze dne 27. 10. 2006, č. j. 7 Ca 243/2005 - 47 pro nepřezkoumatelnost,
neboť správní orgán nevyložil neurčitý právní pojem „porušení služební přísahy zvlášť závažným
způsobem“ a nevypořádal se s námitkou stěžovatele poukazující na okolnosti,
za kterých k jednání stěžovatele, v němž je spatřováno zvlášť závažné porušení přísahy, došlo.
Kasační stížnost žalovaného proti tomuto rozsudku městského soudu byla zamítnuta rozsudkem
Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 8. 2007, č. j. 4 Ads 29/2007 – 85.
[4] Podruhé rozhodoval žalovaný o stěžovatelově odvolání rozhodnutím ze dne 21. 3. 2007.
Také toto rozhodnutí však zrušil městský soud rozsudkem ze dne 31. 10. 2008,
č. j. 7 Ca 142/2007 - 62, a to z týchž důvodů jako v předcházejícím případě.
[5] V projednávané věci tedy bylo městským soudem přezkoumáváno v pořadí již třetí
rozhodnutí žalovaného o odvolání stěžovatele proti rozhodnutí rektora Policejní akademie České
republiky. Žalovaný ve svém nynějším rozhodnutí uvedl, že jednání stěžovatele bylo zároveň
předmětem trestního řízení. Odsuzující rozsudek potvrdil validitu důkazů, které byly v souladu
se zákonem použity i v řízení o propuštění ze služebního poměru. Žalovaný shrnul obsah zjištění,
která byla získána v trestním řízení. Trestní stíhání proti stěžovateli bylo zahájeno dne 10. 3. 2005,
obžaloba podána 23. 11. 2005. Rozsudkem Obvodního soudu pro Prahu 4 ze dne 5. 4. 2006
byl stěžovatel uznán vinným ze spáchání trestných činů zprotivení a donucení k porušení
vojenské povinnosti, výtržnictví, násilí proti skupině obyvatelů a proti jednotlivci a nedovoleného
ozbrojování. Stěžovatel i státní zástupce se proti rozsudku odvolali. Městský soud v Praze
rozsudkem ze dne 25. 5. 2006 zrušil napadený rozsudek toliko ve výroku o vině trestným činem
nedovoleného ozbrojování, přesto uložil stěžovateli shodný trest. Zdůraznil přitom, že stěžovatel
spáchal trestné činy v přímém úmyslu a byl za ně plně odpovědný. Dne 12. 11. 2009 vyhověl
žalovaný stěžovatelově žádosti o nahlížení do podkladů rozhodnutí (relevantní kopie mu byly
již dříve zaslány). Stěžovatel nenamítl, že by podklady byly neúplné. Dne 26. 11. 2009
se stěžovatel zúčastnil jednání senátu poradní komise ministra vnitra a předložil stanovisko k věci.
Na stejnopis doporučení pro rozhodnutí ministra, který zpracoval senát poradní komise, reagoval
stěžovatel písemností nazvanou „Specifikace důkazů“.
[6] Ve svém rozhodnutí žalovaný nejprve vyložil pojem „porušení služební přísahy zvlášť
závažným způsobem“. Přitom vycházel z judikatury Ústavního soudu a Nejvyššího správního
soudu a zdůraznil, že policista musí vykazovat morální a charakterové kvality, jeho závazek
chovat se čestně a ukázněně trvá nejen při plnění služebních povinností, ale také v osobním
životě. Policista, který by se v době volna dopouštěl jednání, za které jinak Policie postihuje jiné
občany, nemůže disponovat potřebným morálním kreditem. Takové jednání ohrožuje nejen jeho
vlastní autoritu a důstojnost na veřejnosti a při plnění služebních úkolů, ale také poslání a autoritu
Policie jako veřejného sboru. Pokud se tedy policista svým jednáním třeba i v soukromém životě
výrazně odchýlí od přísahou požadovaného čestného, statečného a ukázněného chování, dopustí
se zvlášť závažného porušení služební přísahy. Žalovaný dále konfrontoval tento pojem
se skutkovými zjištěními ve věci. Žalovaný poté uvedl, že ačkoliv by bylo možno stěžovatelovo
chování s určitou dávkou velkorysosti chápat těsně poté, co byl probuzen policejní hlídkou,
trvalo toto chování dvě hodiny. Stěžovateli přitom muselo být zřejmé, že policejní hlídka plní
úkoly uložené zákonem a že je k tomu oprávněna. S ohledem na délku stěžovatelova chování
tedy nejde o exces a nelze usoudit, že má stěžovatel v osobnosti trvale zakotvenou čestnost
a ukázněnost. Stěžovatel kladl odpor nejen pasivně, ale i aktivně. Jeho výhružky ublížením
na zdraví či smrtí mohly ve zúčastněných osobách vyvolat důvodnou obavu, neboť stěžovatel
měl u sebe zbraň s náboji. Z toho je zřejmé, že stěžovatel se jednání dopustil úmyslně, ostatně
nedbalost již z povahy jeho jednání nepřipadá v úvahu. Ze znaleckých posudků je zřejmé,
že stěžovatel netrpí duševní poruchou a opilost, v níž se nacházel, nebyla patologická
nebo komplikovaná. Za své jednání je proto plně odpovědný. Je tedy nade vší pochybnost,
že stěžovatel hrubým způsobem porušil zájmy chráněné právními předpisy, které měl
jako policista sám chránit. Učinil tak na místě veřejnosti přístupném, přičemž napadaným osobám
bylo známo, že je policistou. Intenzita jeho chování dosáhla zvláštní závažnosti, což z popsaného
jednání stěžovatele přesvědčivě vyplývá a potvrzuje to i fakt, že byl stěžovatel posléze
pravomocně odsouzen k podmíněnému trestu odnětí svobody pro tři trestné činy, spáchané
v jednočinném souběhu a v přímém úmyslu.
[7] Žalovaný, aniž si osoboval právo posuzovat způsob, jakým prožívá pozůstalý úmrtí blízkého
příbuzného, uvedl, že do takové situace se nutně dostane většina lidí a že mnohdy dochází
k úmrtí i za daleko tragičtějších okolností. Přihlédnout k psychickému rozpoložení pozůstalého
však lze snad při rozhodování o výši kázeňského trestu nebo v trestním řízení. Tyto úvahy
nemohou mít vliv na to, zda je stěžovatel odpovědný za své jednání a zda se jej dopustil úmyslně
či z nedbalosti. Navíc se tak nestalo bezprostředně po otcově smrti či pohřbu. Stejně tak nemá
význam, že k porušení pracovní kázně došlo poprvé. K namítanému procesnímu pochybení
rektora žalovaný uvedl, že ke skutku došlo 1. 3. 2005 a následně obdržel rektor kopii usnesení
o zahájení trestního stíhání ze dne 10. 3. 2005. Rektor stěžovatele vyzval, aby k věci podal
písemné vysvětlení, což stěžovatel dne 14. 3. 2005 učinil. Řízení bylo zahájeno tím, že rektor
vyzval stěžovatele k podání vysvětlení, čímž vůči němu učinil první úkon. Řízení se podle
tehdejšího i současného zákona o služebním poměru zahajuje zcela neformálně a stěžovatel
byl při zahájení řízení srozuměn s tím, v jaké věci je řízení vedeno a kdo je vede. Navíc podle
zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů může být prvním
úkonem v tomto typu řízení doručení rozhodnutí o propuštění (§184 odst. 2 citovaného zákona).
Žalovaný konstatoval, že nebyl důvod se v tomto řízení zabývat tvrzenou šikanou na pracovišti.
K tomuto tvrzení nejsou důkazy, tím méně pak lze uvažovat o vlivu pracovního prostředí
na jednání, za něž stěžovatel propuštěn ze služebního poměru.
[8] Městský soud ze správního spisu zjistil, že usnesení o zahájení trestního stíhání ze dne
10. 3. 2005 bylo služebnímu funkcionáři doručeno dne 11. 3. 2005. Dnem 11. 3. 2005 je také
datováno rozhodnutí o propuštění stěžovatele ze služebního poměru. Předáno stěžovateli
však toto rozhodnutí bylo až dne 14. 3. 2005. Tímto dnem je také datováno „vysvětlení k události
ze dne 28. 2. 2005“, psané stěžovatelovou rukou a podané „na požádání zastupujícího rektora
doc. JUDr. F. N., CSc.“.
[9] Městský soud se neztotožnil se stěžovatelovou námitkou, že pokud rozhodnutí vydané
v I. stupni trpělo vadami, není přípustné tyto vady napravovat v rozhodnutí II. stupně a nezbývá
jiná možnost než vadné rozhodnutí vydané v I. stupni zrušit. Městský soud uvedl, že správní
soud hodnotí rozhodnutí správního orgánu vydaná v I. a II. stupni jako jeden celek. Nehledí tedy
na to, že správní orgán v I. stupni pochybil při vedení řízení nebo provedl nesprávnou
hmotněprávní úvahu, pokud správní orgán rozhodující ve II. stupni takováto pochybení napravil
a případné nesprávné úvahy korigoval. Správní orgán má v řízení postupovat tak, aby co možná
nejméně zatěžoval dotčené osoby (§6 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád). Pokud tedy
lze vady řízení a rozhodnutí v I. stupni napravit v odvolacím řízení, měl by tak správní orgán
učinit, místo aby napadené rozhodnutí rušil a věc vracel k novému řízení orgánu I. stupně.
V projednávané věci přitom podle názoru městského soudu nic nebránilo tomu, aby vady,
kterými trpělo rozhodnutí vydané v I. stupni, odstranil sám žalovaný. Žalovaný vycházel z toho,
že ve věci není třeba doplňovat dokazování, neboť byly zjištěny všechny potřebné skutkové
okolnosti, a že výrok rozhodnutí obstojí, protože zjištěné skutečnosti byly správně právně
kvalifikovány. Vadami trpělo odůvodnění rozhodnutí vydaného v I. stupni. Ačkoliv nebylo sporu
o to, že se stěžovatel dopustil jednání popsaného v usnesení o zahájení trestního stíhání ze dne
10. 3. 2005 (ani stěžovatel sám to nepopíral), a odvolací orgán stejně jako správní orgán I. stupně
byl toho názoru, že takové jednání porušilo služební přísahu zvlášť závažným způsobem
a úmyslně, a jeho důsledkem má být okamžité propuštění stěžovatele ze služebního poměru,
chyběly v rozhodnutí I. stupně úvahy, které k těmto závěrům vedly. Tyto úvahy tedy žalovaný
doplnil, aniž musel jakkoliv doplňovat podklady pro rozhodnutí nebo aniž musel cokoliv měnit
na výroku rozhodnutí. Městský soud uvedl, že stěžovatelův názor je v rozporu se zásadou
procesní ekonomie, neboť případné zrušení rozhodnutí správního orgánu I. stupně ve věci
stěžovatele by se minulo účelem, pokud by odvolací orgán zároveň neposkytl orgánu I. stupně
podrobné instrukce, jak ve věci argumentovat a jakými úvahami podložit jinak správný výrok.
Takový postup by ale právě odporoval smyslu a zásadám dvojinstančního řízení správního řízení,
v němž má odvolací správní orgán vady napravovat pokud možno sám. Rušit rozhodnutí a vracet
věc správnímu orgánu I. stupně bude odvolací orgán zejména tehdy, jestliže výroková část
rozhodnutí I. stupně a jeho odůvodnění nemají oporu ve spisu – tj. správní orgán I. stupně
neshromáždil dostatek podkladů pro rozhodnutí nebo zásadně pochybil v právní kvalifikaci
skutkových dějů. To však není případ stěžovatele.
[10] Městský soud se neztotožnil ani s námitkou stěžovatele, že by rozhodnutí vydaná
v obou stupních měla být zrušena z toho důvodu, že rektor vydal své rozhodnutí o propuštění
ze služebního poměru, aniž řádně zahájil řízení. Ze správního spisu je zřejmé, že služební
funkcionář konal bez prodlení, neboť usnesení o zahájení trestního stíhání mu bylo doručeno
dne 11. 3. 2005 a již dne 14. 3. 2005 bylo vydáno rozhodnutí o propuštění. Rozhodnutí nese
datum 11. 3. 2005, podle názoru soudu jde však spíše o chybu v psaní, neboť v odůvodnění
rozhodnutí je zmínka o stěžovatelově postoji k věci a současně je ve spisu založeno rukou psané
stěžovatelovo vyjádření ze dne 14. 3. 2005, které odpovídá této pasáži odůvodnění rozhodnutí
rektora a doplňuje další okolnosti týkající se dlouhodobých neshod na pracovišti a pohřbu
stěžovatelova otce, který předcházel popisované události. Jinak však ze spisu nebylo zřejmé,
že by se v době od 11. 3. 2005 do 14. 3. 2005 mezi stěžovatelem a služebním funkcionářem událo
něco dalšího kromě ústní výzvy, aby se stěžovatel k věci vyjádřil, předání sepsaného vyjádření
služebnímu funkcionáři a předání vyhotoveného rozhodnutí stěžovateli. Ani žalovaný ve svém
vyjádření k žalobě neuváděl, že by zde došlo k nějakým dalším úkonům.
[11] Dále se městský soud zabýval prvním úkonem služebního funkcionáře v řízení,
přičemž vycházel z judikatury zdejšího soudu. První úkon služebního funkcionáře v řízení vůči
účastníkovi nesmí být formální, naopak musí účastníkovi zajistit skutečnou možnost uplatnění
jeho procesních práv. Městský soud dospěl ve shodě s názorem zdejšího soudu k názoru,
že ačkoliv se zákon č. 71/1967 Sb., správní řád nevztahoval na řízení ve věcech služebního
poměru (srov. jeho ust. §2 písm. a)) a řízení ve věcech služebního poměru bylo upraveno
v zákoně č. 186/1992 Sb. upraveno speciálně, měly základní zásady správního řízení i za tehdejší
úpravy význam obecného hodnotového a výkladového měřítka a nebylo důvodu je neaplikovat
v řízeních ve věcech služebního poměru. V projednávané věci pochybil služební funkcionář tím,
že vůči stěžovateli neučinil žádný písemný formální úkon, z něhož by se stěžovatel dověděl,
že s ním bylo zahájeno řízení o propuštění ze služebního poměru. Stěžovatel však nebyl tímto
pochybením zkrácen na svých procesních právech do té míry, aby to mohlo ovlivnit zákonnost
rozhodnutí. Nebyl fakticky připraven o možnost uplatnit svá procesní práva. Ve spisu
je doloženo, že stěžovatel měl možnost se před vydáním rozhodnutí k věci vyjádřit.
Z jeho vyjádření vyplývá, že byl obeznámen s usnesením státního zastupitelství,
přičemž toto usnesení bylo také jediným důkazním prostředkem, z nějž služební funkcionář
čerpal informace o skutkovém stavu. Stěžovateli tak nebylo upřeno právo seznámit
se s podkladem pro rozhodnutí a k tomuto podkladu se vyjádřit. Skutečnosti popsané v usnesení
o zahájení trestního stíhání stěžovatel přitom nezpochybnil, pouze uvedl, že si na onu noc příliš
nepamatuje. Později v průběhu odvolacího řízení stěžovatel ani nenapadal skutková zjištění,
jeho námitky vždy mířily do právní kvalifikace jeho jednání. Nelze tedy mít za to, že by stěžovatel
vedl svou procesní obranu jinak ani v případě, že by s ním bylo formálně zahájeno řízení
o propuštění ze služebního poměru. Materiálně tedy bylo umožněno stěžovateli, aby se vyjádřil
k rozhodným okolnostem a k podkladu rozhodnutí a tuto možnost stěžovatel využil. Pochybení
služebního funkcionáře tedy podle názoru krajského soudu tedy nemohlo mít vliv na zákonnost
jeho rozhodnutí.
[12] Městský soud dále upozornil, že na případ stěžovatele nemůže dopadat ust. §184 zákona
č. 361/2003 Sb. umožňující, aby za určitých podmínek bylo prvním úkonem v řízení doručení
rozhodnutí o propuštění, neboť toto ustanovení je účinné až od 1. 1. 2007, proto nemůže
dopadat na událost z roku 2005.
[13] K hmotněprávnímu hodnocení stěžovatelova jednání městský soud uvedl, že s ohledem
na argumentaci žalovaného v napadeném rozhodnutí nepochybuje o tom, že stěžovatel svým
skutkem naplnil důvod pro propuštění ze služebního poměru podle §106 odst. 1 písm. d) zákona
č. 186/1992 Sb. Služební funkcionář v této věci uplatnil svou standardní zákonnou pravomoc.
O žádné šikaně nemůže být řeč. V řízení byly zjištěny rozhodné skutečnosti, stěžovatelovo
jednání bylo správně kvalifikováno, a i když se služební funkcionář v I. stupni dopustil procesní
vady, nemohla mít tato vada vliv na zákonnost rozhodnutí.
II. Kasační stížnost
[14] Proti tomuto rozsudku městského soudu brojí stěžovatel kasační stížností ze dne 5. 10. 2012.
V kasační stížnosti stěžovatel uvádí, že uplatňuje stížnostní důvody podle ust. §103 odst. 1
písm. a) a b) s. ř. s.
[15] Stěžovatel namítá, že úkolem odvolacího orgánu není stanovit ve svém zrušovacím
rozhodnutí podrobné instrukce a argumenty, kterými má správní orgán I. stupně podložit
svůj výrok a tím nahrazovat činnost správního orgánu I. stupně, ale má přezkoumat soulad
rozhodnutí vydaného v I. stupni a řízení, které mu předcházelo s právními předpisy. Po zrušení
takového rozhodnutí pro nezákonnost má odvolací orgán v obecné rovině poučit správní orgán
I. stupně, v čem je tato nezákonnost spatřována a v jakém směru a rozsahu má orgán I. stupně
své rozhodnutí doplnit. Pokud rozhodnutí správního orgánu I. stupně vykazuje takové vady,
že z něj vůbec není zřejmé, jakými úvahami se orgán I. stupně při vydání tohoto rozhodnutí řídil,
je takové rozhodnutí zcela nepřezkoumatelné. V této souvislosti stěžovatel poukazuje
na náležitosti rozhodnutí ve věcech služebního poměru podle §124 odst. 1, 2 a 3 zákona
č. 186/1992 Sb. stěžovatel namítá, že z odůvodnění rozhodnutí správního orgánu I. stupně není
vůbec patrno, že by se správní orgán zabýval otázkami, které byly nezbytné pro správné
posouzení věci, tedy: a) obsahem a rozsahem neurčitého právního pojmu „porušení služební
přísahy zvlášť závažným způsobem“, b) zda stěžovatel svým jednáním skutečně porušil služební
přísahu zvlášť závažný způsobem, c) subjektivní stránkou jednání stěžovatele. Přitom již pouze
absence kterékoliv z těchto skutečností v odůvodnění rozhodnutí zakládá sama o sobě
jeho nezákonnost, neboť pouze takové správní rozhodnutí, které je řádně odůvodněno,
je rozhodnutím přezkoumatelným. Absence úvah, kterými se správní orgán I. stupně řídil, zakládá
nepřezkoumatelnost rozhodnutí a tím i jeho nezákonnost, ke které měl odvolací správní orgán
přihlédnout ex offo. Stěžovatel tedy nesouhlasí s názorem městského soudu, že rozhodnutí
I. stupně a rozhodnutí odvolacího orgánu je třeba chápat jako jeden celek. Stěžovatel upozorňuje,
že na tyto vady rozhodnutí poukazoval ve věci mezi týmiž účastníky nejvyšší správní soud
v rozsudku ze dne 31. 8. 2007, č. j. 4 Ads 29/2007 – 85. V tomto rozsudku Nejvyšší správní soud
konstatoval, že vyjmenované nedostatky shledává nejen v rozhodnutí odvolacího orgánu,
ale i v rozhodnutí správního orgánu I. stupně. Nezákonné rozhodnutí správního orgánu I. stupně
nemůže odvolací správní orgán potvrdit, aniž by tím sám porušil zákon. Stěžovatel upozorňuje
na názor Nejvyššího správního soudu vyjádřený v citovaném rozsudku, že vlastní výrok
rozhodnutí nepřesvědčí plně o správnosti rozhodnutí, nebude-li řádně odůvodněn. Nejvyšší
správní soud pak dále v odůvodnění odkazuje na náležitosti rozhodnutí služebního funkcionáře
stanovené v §124 odst. 1 zákona č. 186/1992 Sb.
[16] Stejně jako nemůže odvolací orgán odstranit nezákonnost rozhodnutí správního orgánu
I. stupně spočívající v absenci zákonem stanovených náležitostí jinak než jeho zrušením, nemůže
zhojit ani nepřezkoumatelnost rozhodnutí správního orgánu I. stupně spočívající
v tom, že v daném případě skutkové zjištění prvoinstančního orgánu není opřeno o konkrétní
důkazy, ale nepřípustně paušálně odkazuje na spis Obvodního státního zastupitelství pro Prahu 1
č. j. SV 18/2005. Z odůvodnění prvostupňového rozhodnutí tak vůbec nevyplývá, jaké důkazy
byly před vydáním rozhodnutí o propuštění stěžovatele ze služebního poměru shromážděny
a které z nich byly podkladem pro takové rozhodnutí. Nezákonnost rozhodnutí správního orgánu
I. stupně spočívající v absenci určení konkrétních důkazů, na základě kterých bylo takové
rozhodnutí vydáno, nemůže z povahy věci odstranit odvolací orgán. V této souvislosti stěžovatel
odkazuje např. na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 2. 2009,
č. j. 6 Ads 49/2008 - 85, podle kterého jakkoliv mohou být subjektivní přesvědčení okolí
o zjevnosti spáchaného skutku a zdánlivá jasnost případu silné, neznamená to možnost
rezignovat na zjištění skutkového stavu a tvorbu rozhodnutí stanoveným postupem.
[17] Dále stěžovatel nesouhlasí se závěry městského soudu ohledně pochybení služebního
funkcionáře při zahájení řízení o propuštění stěžovatele ze služebního poměru. Stěžovatel
setrvává na stanovisku, že na požádání tehdejšího zastupujícího rektora podával dne 14. 3. 2005
pouze vysvětlení k události ze dne 28. 2. 2005 (resp. 1. 3. 2005). Z obsahu správního spisu
nenasvědčuje nic tomu, že by správní orgán I. stupně měl předtím, než stěžovateli doručil své
rozhodnutí č. 11/2005 ze dne 11. 3. 2005, v úmyslu vést se stěžovatelem řízení ve věci propuštění
ze služebního poměru nebo že jej dokonce již zahájil. Správní orgány i soud v napadeném
rozsudku účelově posuzují vyjádření stěžovatele k události ze dne 28. 2. 2005 jako jeho vyjádření
k údajnému návrhu na propuštění stěžovatele ze služebního poměru, se kterým však stěžovatel
nebyl vůbec seznámen, ani o zahájení takového řízení nebyl vyrozuměn. Naopak z písemného
vyjádření stěžovatele ze dne 14. 3. 2005 obsahově vyplývá, že tento pouze dostal příležitost
vyjádřit se k události ze dne 28. 2. 2005 v souvislosti s usnesením o zahájení trestního stíhání
ze dne 10. 3. 2005. O vedeném řízení ve věci propuštění ze služebního poměru neměl stěžovatel
až do okamžiku doručení rozhodnutí rektora č. 11/2005 ze dne 11. 3. 2005 nejmenší tušení.
Správní orgány i městský soud účelově směšují „kontrolní průzkum“ služebního funkcionáře
s personální pravomocí, vedený příslušným služebním funkcionářem podle tehdejších vnitřních
předpisů, se samotným řízením ve věcech služebního poměru. Z písemného vyjádření stěžovatele
je zjevné, že předmětem jednání stěžovatele a rektora dne 14. 3. 2005 nebylo jeho vyjádření
ke shromážděným podkladům, které byly následně využity při tvorbě rozhodnutí o propuštění
ze služebního poměru. Také se nelze v žádném případě domnívat, že možnost vyjádření se k věci
přímo na místě a bez jakéhokoliv časového odstupu k přípravě vyjádření, by bylo možno
považovat za plnohodnotné naplnění procesních práv v řízení ve věcech služebního poměru.
Stěžovatel odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 12. 2008,
sp. zn. 6 Ads 69/2008.
[18] Stěžovatel rovněž poukazuje na judikaturu Nejvyššího správního soudu (rozsudek ze dne
29. 10. 2007, č. j. 4 As 73/2006 - 102 a rozsudek ze dne 21. 10. 2004, č. j. 5 A 125/2002 – 73),
která se zabývá náležitostmi prvního úkonu v řízení a dovozuje, že tyto náležitosti je třeba
vyžadovat také v řízení o propuštění policisty ze služebního poměru.
[19] Prvním úkonem služebního funkcionáře vůči stěžovateli ve věci služebního poměru bylo
prokazatelně až předložení samotného rozhodnutí o propuštění ze služebního poměru ze dne
11. 3. 2005. Toto rozhodnutí bylo navíc vyhoveno o tři dny dříve, než se stěžovatel dne
14. 3. 2005 vyjadřoval k události ze dne 28. 2. 2005 (aniž by vůbec byl vyrozuměn o zahájení
řízení ve věci služebního poměru). Nelze proto předstírat, že vydání rozhodnutí I. stupně
předcházel vůbec nějaký proces předpokládaný zákonem č. 186/1992 Sb. V této souvislosti
stěžovatel opět odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 10. 2007,
č. j. 4 As 73/2006 – 102, přičemž zdůrazňuje povinnost správního orgánu dát účastníku řízení
možnost, aby se před vydáním rozhodnutí mohl vyjádřit k jeho podkladu i ke způsobu jeho
zjištění a na podporu svých tvrzení navrhovat důkazy (§130 odst. 3 zákona č. 186/1992 Sb.).
Právě nutnost zachování procesních práv účastníka řízení ve fázi před vydáním rozhodnutí zcela
jednoznačně brání tomu, aby prvním úkonem v řízení, kterým se řízení vedené z podnětu
služebního funkcionáře zahajuje, bylo teprve doručení prvostupňového rozhodnutí. Takový
postup znamená flagrantní a zásadní porušení práva účastníka řízení na spravedlivý proces.
Na tom nic nemění ani fakt, že nový zákon č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků
bezpečnostních sborů s účinností od 1. 1. 2007 připouští, že rozhodnutí o propuštění může být
prvním úkonem v řízení. Tento právní předpis nelze aplikovat retroaktivně, navíc v neprospěch
dotčené osoby. Absence řádného zahájení řízení musí podle stěžovatele nutně vést nejen
ke zrušení napadeného rozsudku, ale i ke zrušení obou správních rozhodnutí, která byla vydána,
aniž správní orgány v souladu se zákonem zahájily řízení. Stěžovatel odkazuje na rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 4. 2012, č. j. 4 Ads 153/2011.
[20] Závěrem stěžovatel navrhuje, aby Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek městského soudu
napadený kasační stížností a aby zároveň zrušil rozhodnutí žalovaného a rozhodnutí rektora
Policejní akademie České republiky.
[21] Žalovaný se ke kasační stížnosti vyjádřil podáním ze dne 27. 12. 2012. Žalovaný uvedl,
že z rozhodnutí rektora Policejní akademie České republiky jako správního orgánu I. stupně
výslovně a srozumitelně vyplývá, že důvody propuštění stěžovatele ze služebního poměru
spatřoval rektor ve skutečnostech popsaných v usnesení státní zástupkyně Obvodního státního
zastupitelství pro Prahu 1 ze dne 10. 3. 2005, č. j. SV 18/2005, kterým bylo proti stěžovateli
zahájeno trestní stíhání. Validita zahájení trestního stíhání byla následně potvrzena v trestním
řízení rozsudkem Obvodního soudu pro Prahu 4 ze dne 5. 4. 2006, který byl v podstatné části
výroku o vině a plně ve výroku o trestu potvrzen odvolacím rozhodnutím Městského soudu
v Praze č. j. 6 To 213/2006 ze dne 25. 5. 2006. Stěžovatel by tedy odsouzen v trestním řízení
s tím, že se dopustil tří trestných činů spáchaných v jednočinném souběhu a v přímém úmyslu.
[22] Rektor policejní akademie tedy ve svém rozhodnutí vycházel z uvedených relevantních
skutečností zjištěných v trestním řízení příslušným orgánem činným v trestním řízení a tyto
důvodně aplikoval na užité důvody propuštění ze služebního poměru. Za jednoznačně účelovou
a v rozporu s objektivně zjištěnými skutečnostmi považuje proto žalovaný argumentaci
stěžovatele, že z rozhodnutí I. stupně není zřejmé, jakými úvahami se orgán I. stupně při vydání
tohoto rozhodnutí řídil, a proto je rozhodnutí zcela nepřezkoumatelné. Žalovaný dále uvedl,
že odvolací správní orgán se držel právního názoru soudu vysloveného ve zrušujících rozsudcích,
že si nejprve má učinit úsudek o obsahu a rozsahu neurčitého pojmu „porušení služební přísahy
zvlášť závažným způsobem“ a teprve poté, co tento pojem vyloží, může jej konfrontovat
se skutkovými zjištěními konkrétního případu a usoudit, zda je jednáním policisty naplněn obsah
tohoto neurčitého právního pojmu. Správní orgán I. instance vlastně již vycházel zjevně z účelu
a smyslu zákona, když usoudil, že se stěžovatel dopustil jednání, kterým důvod propuštění
ze služebního poměru naplnil. Nedostatky odůvodnění rozhodnutí rektora bylo možno doplnit
v odvolacím řízení, neboť odůvodnění vztahující se k propuštění stěžovatele ze služebního
poměru v rozhodnutí rektora zcela neabsentovalo. Jednání stěžovatele v něm bylo popsáno
a konfrontováno s textem služební přísahy a úkoly a povinnostmi policisty. Na základě toho byl
důvod propuštění stěžovatele, s poukazem na skutečnosti a důkazy zjištěné v trestním řízení,
vyložen. Žalovaný uznává, že v rozhodnutí rektora chyběla úvaha o obsahu a rozsahu neurčitého
právního pojmu, která by byla následně konfrontována se skutkovými zjištěními, ale podotýká,
že náležitosti odůvodnění nepochybně splňuje odvolací rozhodnutí žalovaného, což potvrdil
i kasační stížností napadený rozsudek městského soudu.
[23] Žalovaný dále uvedl, že před vydání rozhodnutí rektora o propuštění ze služebního poměru
byl stěžovatel dne 14. 3. 2005 vyzván služebním funkcionářem, aby se ke svému jednání ze dne
28. 2. 2005, resp. 1. 3. 2005 vyjádřil. Stěžovatel tedy měl dostatečný časový odstup od vytýkaného
jednání, které, pokud by si na něj pamatoval, mohl vysvětlit a své jednání podle své úvahy
obhajovat. Po podání tohoto vysvětlení mu bylo služebním funkcionářem doručeno rozhodnutí
o propuštění ze služebního poměru. Z uvedeného je zřejmé, že stěžovatel měl možnost
se před doručením rozhodnutí ke svému jednání vyjádřit. Ze spisu správního orgánu I. stupně
nevyplývá, že by stěžovatel byl upozorněn, že výzvu k podání vysvětlení považuje služební
funkcionář za první úkon, kterým bylo zahájeno řízení o propuštění stěžovatele ze služebního
poměru. Podle názoru žalovaného je však namístě otázka, zda by po prokazatelném sdělení
o zahájení řízení byl stěžovatel schopen, když si téměř nic nepamatoval, podat jiné vysvětlení
ke svému jednání než učinil v uvedeném vysvětlení. Dále je namístě otázka, zda by stěžovatel
před vydáním prvoinstančního rozhodnutí uplatňoval v řízení nějaké další návrhy, které by byly
v jeho prospěch a mohly by ovlivnit, zda bude vydáno rozhodnutí o propuštění ze služebního
poměru a jaké budou jeho důvody. Podle názoru žalovaného o tom lze vzhledem ke kontextu
veškerých informací vyplývajících ze spisového materiálu a k následným rozhodnutím žalovaného
o odvolání důvodně pochybovat. Podle názoru žalovaného tedy nemohla namítaná vada mít
jakýkoliv vliv na zákonnost prvoinstančního rozhodnutí ve věci samé. Žalovaný též zdůraznil,
že v následných řízeních o odvolání stěžovatel důsledně využíval svých práv účastníka řízení,
což dále žalovaný ve svém vyjádření popsal.
[24] Žalovaný se dále ztotožnil s názorem městského soudu vyjádřeným v kasační stížností
napadeném rozsudku, že správní řízení v I. a II. stupni tvoří jeden celek, proto mohl odvolací
správní orgán doplnit úvahy správního orgánu I. stupně, kterými byl podložen jinak správný
výrok. Zrušení rozhodnutí prvoinstančního správního orgánu by bylo namístě teprve tehdy,
pokud by byl účastník řízení v důsledku pochybení prvoinstančního správního orgánu
při zahájení správního řízení fakticky připraven o možnost uplatnit svá procesní práva. O takový
případ ovšem v projednávané věci nejde. Ze spisu vyplývá, že stěžovatel měl možnost se k věci
vyjádřit před vydáním prvoinstančního správního rozhodnutí. Stěžovatel byl seznámen
s usnesením státní zástupkyně o zahájení trestního stíhání, přičemž toto usnesení bylo jediným
důkazním prostředkem, ze kterého služební funkcionář před vydáním prvoinstančního
rozhodnutí čerpal informace o skutkovém stavu. Žalovaný rovněž poukazuje na rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 5. 2009, č. j. 3 Ads 22/2009 – 70, v němž Nejvyšší
správní soud dospěl k závěru, že pochybení správního orgánu I. instance bylo v odvolacím řízení
v zásadě napraveno. Ačkoliv totiž žalobce nemohl učinit v rámci prvoinstančního řízení žádné
úkony (prvním úkonem v řízení bylo doručení samotného rozhodnutí), měl možnost (stejně jako
stěžovatel v posuzovaném případě) využít svá procesní práva v odvolacím řízení, uplatnit
zde veškeré své námitky a uvést nové skutečnosti a návrhy na provedení důkazů ve svém
odvolání.
[25] Závěrem žalovaný navrhuje zamítnutí kasační stížnosti.
III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
[26] Nejvyšší správní soud nejprve přezkoumal formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů
od doručení napadeného rozsudku (§106 odst. 2 s. ř. s.), a je podána osobou oprávněnou,
neboť stěžovatel byl účastníkem řízení, z něhož napadené rozhodnutí vzešlo (§102 s. ř. s.).
Stěžovatel je též zastoupen advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s).
[27] Nejvyšší správní soud připomíná, že i řízení ve věcech služebního poměru je ovládáno
zásadou jednotnosti řízení. K tomu Nejvyšší správní soud odkazuje na např. na rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 8. 2009, č. j. 4 Ads 86/2008 – 198, který se také týkal
propuštění ze služebního poměru podle zákona č. 186/1992 Sb. V tomto rozsudku Nejvyšší
správní soud konstatoval: „Co se týče dalších námitek, je třeba v první řadě připomenout, že řízení,
z něhož vzešlo napadené správní rozhodnutí, je ovládáno zásadou jednotnosti řízení. Tato zásada (mimo jiné)
znamená, že řízení až do vydání rozhodnutí představuje jeden celek, tedy totéž řízení zahrnuje jak řízení
odehrávající se před správním orgánem prvního stupně, tak i případné odvolací řízení. Tato řízení se tedy pojímají
dohromady, ve svém komplexu. Stejně tak potom jsou jako jeden celek vnímána všechna rozhodnutí povstalá
v jednotlivých fázích řízení (rozhodnutí prvního stupně, rozhodnutí odvolací). Výtky stěžovatele směřované proti
rozhodnutí správního orgánu prvního stupně lze proto přezkoumat jen limitovaně, a to potud, pokud konání
odvolacího orgánu neučinilo tyto výtky bezpředmětnými.“
[28] Nejvyšší správní soud dále poukazuje na to, že nyní je výslovně v ust. §90 odst. 1 písm. c)
zákona č. 500/2004 Sb., správní řád zakotvena možnost odvolacího správního orgánu,
aby v případě, že souhlasí s výrokem rozhodnutí správního orgánu I. stupně změnil pouze
odůvodnění rozhodnutí správního orgánu I. stupně, je-li toho třeba k odstranění
vad odůvodnění. Podle citovaného zákonného ustanovení jestliže odvolací správní orgán dojde
k závěru, že napadené rozhodnutí je v rozporu s právními předpisy nebo že je nesprávné,
pak „napadené rozhodnutí nebo jeho část změní; změnu nelze provést, pokud by tím některému z účastníků,
jemuž je ukládána povinnost, hrozila újma z důvodu ztráty možnosti odvolat se; podle §36 odst. 3 se postupuje,
pouze pokud jde o podklady rozhodnutí nově pořízené odvolacím správním orgánem; je-li to zapotřebí k odstranění
vad odůvodnění, změní odvolací správní orgán rozhodnutí v části odůvodnění; odvolací správní orgán nemůže svým
rozhodnutím změnit rozhodnutí orgánu územního samosprávného celku vydané v samostatné působnosti.“
[29] Odborná literatura (JUDr. Josef Vedral, Ph.D: Správní řád komentář. Bova Polygon,
II. aktualizované a rozšířené vydání, Praha, 2012) uvádí, že k tomuto postupu by odvolací správní
orgán měl sáhnout v případech, kdy je výroková část rozhodnutí správního orgánu I. stupně
v souladu s právními předpisy i věcně správná, odůvodnění nicméně obsahuje určité rozpory,
které ne zcela odpovídají obsahu výrokové části a které lze odstranit pomocí podkladů
rozhodnutí obsažených ve spise. Změna odůvodnění naopak nebude zřejmě možná v případě,
kdy výroková část rozhodnutí a jeho odůvodnění nemají oporu ve skutkových zjištěních
obsažených ve spise. V takovém případě bude na místě rozhodnutí zrušit a věc vrátit k novému
projednání orgánu I. stupně. Účelem tohoto postupu je co nejmenší zatěžování účastníků řízení
opakovaným projednáním věci na úrovní správního orgánu I. stupně.
[30] K tomu Nejvyšší správní soud doplňuje, že popsanou úpravou odůvodnění rozhodnutí
správního orgánu I. stupně odvolacím orgánem zároveň nesmí být porušena zásada
dvojinstančnosti správního řízení. V rozsudku ze dne 26. 3. 2008, č. j. 9 As 64/2007 – 98
Nejvyšší správní soud uvedl, že „Ve vztahu k první části této námitky je třeba připomenout, že přestupkové
řízení je vedeno v obvyklém pořadu dvou správních stolic, přičemž celé toto správní řízení se pokládá za jediný
celek; odvolací řízení tak tvoří s řízením prvoinstančním jeden procesní celek. V tomto ohledu se hovoří o zásadě
jednotnosti správního řízení a postup žalovaného odvolacího orgánu lze tedy akceptovat, aniž by přitom byla
dotčena zásada dvoustupňovosti (dvojinstančnosti), jak tvrdí stěžovatel. Primárním účelem této zásady je totiž
zaručení tzv. devolutivního a suspenzivního účinku, tedy toho, aby věc byla přezkoumána správním orgánem
vyššího stupně a aby byla odložena realizace obsahu výroku napadeného rozhodnutí, což se v daném případě
stalo.“
[31] V projednávané věci ani žalovaný ani nyní Nejvyšší správní soud nepopírají, že rozhodnutí
správního orgánu I. stupně skutečně obsahovalo nedostatky v odůvodnění, jak ostatně
konstatoval i Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 31. 8. 2007, č. j. 4 Ads 29/2007 – 85.
Nejvyšší správní soud však ani v tomto rozsudku neuvedl, že by nedostatky odůvodnění
rozhodnutí prvoinstančního správního orgánu nebyly odstranitelné v odvolacím řízení
před žalovaným. Je třeba konstatovat, že odůvodnění prvoinstančního správního rozhodnutí
v projednávané věci (rozhodnutí rektora Policejní akademie České republiky) nebylo zcela
nepřezkoumatelné, nešlo také o případ, kdy by odůvodnění rozhodnutí zcela absentovalo.
Toto odůvodnění však vykazovalo určité nedostatky, které Nejvyšší správní soud v citovaném
rozsudku shrnul
takto:„Z odůvodnění rozhodnutí stěžovatele však již není patrno, že by se stěžovatel zabýval
následujícími otázkami, které jsou nezbytné pro správné posouzení věci: a) obsahem a rozsahem neurčitého
právního pojmu „porušení služební přísahy zvlášť závažným způsobem”, b) otázkou zda žalobce svým jednáním
vskutku porušil služební přísahu úmyslně zvlášť závažným způsobem, c) subjektivní stránkou jednání žalobce.“
(Tyto nedostatky shledal Nejvyšší správní soud citovaným rozsudkem jak v rozhodnutí
prvoinstančním, tak v tehdy přezkoumávaném rozhodnutí o odvolání stěžovatele.) Z uvedeného
je patrno, že tyto nedostatky odůvodnění prvoinstančního rozhodnutí mohly být odstraněny
odvolacím správním orgánem, aniž by k tomu bylo třeba doplnit podklady pro rozhodnutí
obsažené ve správním spise. Nejednalo se také o takové pochybení správního orgánu I. stupně,
kdy by výrok či odůvodnění neměly oporu ve skutkových zjištěních obsažených ve správním
spise. Podle názoru Nejvyššího správního soudu ani nebyla porušena zásada dvojinstančnosti
správního řízení, neboť nedostatky odůvodnění rozhodnutí správního orgánu I. stupně nebyly
natolik rozsáhlé, že by odvolací správní orgán vůbec nemohl hodnotit zákonnost jeho rozhodnutí
nebo správnost rozhodnutí. Odvolací správní orgán tedy po zhodnocení rozhodnutí správního
orgánu I. stupně skutečně pouze doplnil a zpřesnil úvahy správního orgánu I. stupně o porušení
služební přísahy stěžovatelem za situace, kdy jejich základ již byl v prvoinstančním správním
rozhodnutí obsažen.
[32] Stěžovatel dále namítal, že rozhodnutí správního orgánu I. stupně bylo nepřípustně opřeno
pouze o paušální odkaz na spis Obvodního státního zastupitelství pro Prahu 1 č. j. SV 18/2005
a že v odůvodnění tohoto rozhodnutí nebyly konkretizovány důkazy, o které se toto rozhodnutí
opíralo. S touto námitkou stěžovatele se Nejvyšší správní soud neztotožňuje. V rozhodnutí
rektora se totiž uvádí, že na základě usnesení státní zástupkyně Obvodního státního zastupitelství
pro Prahu 1 ze dne 10. 3. 2005, sp. zn. SV 18/2005 bylo zahájeno trestní stíhání stěžovatele. Dále
se v rozhodnutí rektora rekapitulují skutečnosti vyplývající z tohoto usnesení o zahájení trestního
stíhání, které je zároveň součástí prvoinstančního správního spisu. „Paušální odkaz na spis“,
který namítá stěžovatel, se pak objevuje pouze na str. 3 tohoto rozhodnutí. Zde je uvedeno:
„Ve smyslu §130 odst. 1 služebního zákona byly opatřeny potřebné důkazní prostředky, jež mají oporu
ve shromážděné spisové dokumentaci pod č. j. SV 18/2005, byly jimi provedeny důkazy a z těchto vyvozena
skutková a právní zjištění.“ Z uvedeného nepochybně vyplývá, že „důkazními prostředky majícími
oporu ve shromážděné spisové dokumentaci pod č. j. SV 18/2005“ měl správní orgán I. stupně
na mysli právě usnesení o zahájení trestního stíhání, ze kterého při rozhodování vycházel a které
nepochybně mělo oporu ve spisové dokumentaci pod č. j. SV 18/2005. Nejvyšší správní soud
tedy v rozhodnutí rektora neshledal stěžovatelem namítané nedostatky.
[33] Další námitky stěžovatele se vztahovaly k pochybení správního orgánu I. stupně při zahájení
správního řízení. Nejvyšší správní soud k tomu uvádí, že z jeho ustálené judikatury vyplývá,
že hlavním smyslem řádného zahájení řízení je zachování procesních práv účastníka řízení ve fázi
před vydáním rozhodnutí. K tomu Nejvyšší správní soud odkazuje na rozsudek
ze dne 21. 10. 2004, č. j. 5 A 125/2002 – 73, publikovaný pod č. 1139/2007 Sb. NSS
ze kterého se podává: „Pokud prvním úkonem správního orgánu vůči účastníku bylo až doručení rozhodnutí
o uložení pokuty, došlo k závažnému porušení procesních práv účastníka, neboť byl takto vyloučen z možnosti
vyjádřit se před vydáním rozhodnutí k jeho podkladu i ke způsobu jeho zjištění, popřípadě navrhnout jeho
doplnění ve smyslu §33 odst. 2 správního řádu.“ Dále je možno odkázat na rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 12. 6. 2003, č. j. 7 A 130/2002 – 28, publikovaný pod č. 200/2004 Sb.
NSS, ze kterého se podává: „Závažného porušení procesních práv účastníka řízení se dopustí správní orgán,
jehož prvním úkonem vůči účastníku řízení ve správním řízení zahájeném z vlastního podnětu (§18
odst. 2 spr. ř.) je až doručení rozhodnutí ve věci, neboť účastník řízení je tím vyloučen z možnosti vyjádřit
se před vydáním rozhodnutí k jeho podkladu i ke způsobu jeho zjištění (§33 odst. 2 spr. ř.). Takový postup
nelze odůvodnit zásadou rychlosti řízení (§3 odst. 3 spr. ř.).“ A také v rozsudku ze dne 29. 10. 2007,
č. j. 4 As 73/2006 – 102, na který odkazuje stěžovatel, Nejvyšší správní soud uvedl, že „Zahájení
správního řízení zakládá řadu oprávnění i povinností jak pro správní orgán, tak i pro účastníka řízení,
jež zákon s takovou skutečností spojuje. Mezi jinými se jedná o povinnost správního orgánu dát účastníku řízení
možnost, aby se před vydáním rozhodnutí mohl vyjádřit k jeho podkladu i ke způsobu jeho zjištění a na podporu
svých tvrzení navrhovat důkazy (§130 odst. 3 zákona o služebním poměru). Právě nutnost zachování procesních
práv účastníka řízení ve fázi před vydáním rozhodnutí zcela jednoznačně brání tomu, aby prvním úkonem
v řízení, jímž se tedy řízení vedené z podnětu služebního funkcionáře zahajuje, bylo teprve doručení prvostupňového
rozhodnutí. Takový postup znamená flagrantní a zásadní porušení práva účastníka řízení na spravedlivý proces,
jež se mimo jiné zrcadlí právě v povinnosti správního orgánu umožnit žalobci tvrdit z jeho pohledu pro řízení
podstatné skutečnosti a na podporu svých tvrzení navrhovat důkazy.“
[34] V projednávané věci se Nejvyšší správní soud ztotožnil se zjištěním městského soudu,
že rozhodnutí rektora o propuštění stěžovatele ze služebního poměru je chybně datováno,
neboť nese datum 11. 3. 2005, přitom je v něm ale zmíněna výzva vůči stěžovateli k vyjádření
a je zmíněno vyjádření stěžovatele ze dne 14. 3. 2005 založené ve správním spise. Je tedy zjevné,
že rozhodnutí rektora bylo ve skutečnosti vydáno až po vyjádření stěžovatele ze dne 14. 3. 2005
a z tohoto vyjádření vycházelo. Vzhledem k tomu, že jediným podkladem pro vydání rozhodnutí
rektora bylo usnesení státní zástupkyně Obvodního státního zastupitelství pro Prahu 1 ze dne
10. 3. 2005, sp. zn. SV 18/2005 o zahájení trestního stíhání stěžovatele (srov. bod 32), je zjevné,
že stěžovateli bylo služebním funkcionářem umožněno, aby se vyjádřil k podkladům rozhodnutí
a zejména ke skutkovému ději, který z těchto podkladů vyplýval. Nejvyšší správní soud se tedy
ztotožnil se závěrem městského soudu, že v projednávané věci bylo stěžovateli materiálně
umožněno vyjádřit se k rozhodným okolnostem a k podkladu rozhodnutí a stěžovatel této
možnosti využil. Nejvyšší správní soud je tedy toho názoru, že pochybením správního orgánu
I. stupně nedošlo k reálnému zásahu do stěžovatelových procesních práv a zákonnost tímto
porušením procesních předpisů proto nemohla být ovlivněna. Nejvyšší správní soud tedy ani tuto
stížnostní námitku nepovažuje za důvodnou (srov. ust. §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s.). Pro úplnost
Nejvyšší správní soud uvádí, že z prvoinstančního správního spisu žádným způsobem nevyplývá,
že by ve věci byl zahájen kontrolní průzkum, který má být podle námitek stěžovatele městským
soudem účelově směšován s řízením ve věci služebního poměru.
[35] Stěžovatel rovněž namítá, že možnost k vyjádření realizovanou přímo na místě
a bez časového odstupu k přípravě vyjádření není možno považovat za plnohodnotné naplnění
jeho procesních práv. Nejvyšší správní soud nejprve považuje za vhodné konstatovat, že odkaz
stěžovatele na rozsudek Nejvyššího správního soud ze dne 18. 12. 2008, č. j. 6 Ads 69/2008 – 97
není zcela přiléhavý. V odůvodnění citovaného rozhodnutí se uvádí: „Nejvyšší správní soud
ze správního spisu zjistil, že sice byl vypracován návrh na propuštění ze služebního poměru a poté i samotné
rozhodnutí o propuštění, nicméně tyto dva dokumenty byly stěžovateli doručeny týž den (16. 3. 2006) a při témže
jednání se služebním funkcionářem. To koneckonců dokládá i úřední záznam z 10. 11. 2006, jehož obsah
byl reprodukován výše. Je zřejmé, že stěžovateli nebyl dán reálný prostor pro obranu jeho práv,
neboť, přestože vyslovil zřetelně přání nechat se v řízení zastoupit právním zástupcem a jeho prostřednictvím
se k věci vyjádřit, bylo mu vzápětí doručeno rozhodnutí o propuštění ze služebního poměru. Řízení v I. stupni
tak proběhlo zcela formálně a stěžovatel neměl možnost se k věci kvalifikovaně vyjádřit.“ Z odůvodnění
tohoto rozhodnutí též vyplývá, že ve správním spisu byl založen návrh na propuštění
ze služebního poměru připravený na předtištěném formuláři, na který propouštěný příslušník
Policie poznamenal, že s propuštěním nesouhlasí a vyjádří se prostřednictvím svého právního
zástupce. Ve věci sp. zn. 6 Ads 69/2008 tedy propouštěný příslušník Policie jasně vyjádřil svou
vůli nevyjadřovat se k návrhu na propuštění ihned ale ponechat si určitý časový odstup
pro vyjádření a pro kontaktování právního zástupce.
[36] Naproti tomu v projednávané věci nic nenasvědčuje tomu, že by sám stěžovatel uznal
za vhodné ponechat si určitý časový odstup od jednání s rektorem dne 14. 3. 2005, na kterém byl
seznámen s podkladem pro rozhodnutí, na podání vyjádření, případně na poradu s právním
zástupcem. Stěžovatel o své vlastní vůli podal vyjádření bezprostředně po seznámení
se s podkladem rozhodnutí, což ostatně stvrdil i tím, že v závěru svého vlastnoručně psaného
vyjádření ze dne 14. 3. 2005 uvedl: „Toto vyjádření je projevem mojí vůle, učinil jsem jej svobodně
bez donucení.“ Nejvyšší správní soud tedy nespatřuje pochybení správního orgánu I. stupně v tom,
že bez dalšího akceptoval toto stěžovatelovo vyjádření a neposkytnul stěžovateli případně určitou
lhůtu, ve které měl vyjádření dodatečně podat, a to i s ohledem na poměrně krátkou dvouměsíční
lhůtu, kterou omezoval zákon č. 186/1992 Sb. možnost propustit policistu z důvodu porušení
služební přísahy zvlášť závažným způsobem (srov. ust. §106 odst. 3 zákona č. 186/1992 Sb.)
a s ohledem na to, že sám stěžovatel jednání, které bylo důvodem propuštění ze služebního
poměru, nijak nezpochybnil a navíc uvedl, že si předmětný skutkový děj pamatuje pouze
útržkovitě. Nebylo tedy pravděpodobné, že by se stěžovatel mohl ještě nějak blíže vyjádřit
k podkladu rozhodnutí rektora o propuštění ze služebního poměru, kterým bylo usnesení
o zahájení trestního stíhání stěžovatele.
[37] Ze shora uvedených důvodů Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl podle §110
odst. 1 s. ř. s.
IV. Náklady řízení
[38] O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle ust. §60
odst. 1 s. ř. s. ve spojení s ust. §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl ve věci úspěch, proto mu právo
na náhradu nákladů řízení nenáleží. Žalovaný náhradu nákladů řízení nepožadoval a podle obsahu
spisu mu ani nevznikly žádné náklady nad rámec jeho běžné úřední činnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne jsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 27. února 2013
JUDr. Bohuslav Hnízdil
předseda senátu