ECLI:CZ:NSS:2007:6.ADS.99.2006:60
sp. zn. 6 Ads 99/2006 - 60
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Milady
Tomkové a soudců JUDr. Bohuslava Hnízdila a JUDr. Brigity Chrastilové v právní věci
žalobkyně: E. L., proti žalované: Česká správa sociálního zabezpečení, se sídlem Křížová
25, Praha 5, o přezkoumání rozhodnutí žalované ze dne 27. 1. 2006, č. X, v řízení o kasační
stížnosti žalované proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 14. 6. 2006, č. j. 2 Cad
39/2006 - 22,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 14. 6. 2006, č. j. 2 Cad 39/2006 - 22,
se ruší a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Žalovaná (dále jen „stěžovatelka“) napadá kasační stížností shora označený rozsudek
krajského soudu, jímž bylo zrušeno její rozhodnutí č. X ze dne 27. 1. 2006 a věc jí byla
vrácena k dalšímu řízení. Stěžovatelka namítá, že soud nesprávně právně posoudil věc, pokud
jde o zhodnocení doby studia žalobkyně ve školním roce 1960/61 z hlediska předpisů
o důchodovém pojištění. Stěžovatelka namítá, že z dokladů založených ve správním spise
vyplývá, že žalobkyně ve školním roce 1960/61 navštěvovala 9. třídu střední všeobecně
vzdělávací školy. Na závěrečném vysvědčení z tohoto školního roku je však již uvedena
dvanáctiletá střední škola. Stěžovatelka poukázala na to, že v době, kdy účastnice řízení
nastoupila do 9. třídy, platil ještě zákon č. 31/1953 Sb., školský zákon (dále jen „školský
zákon 1953“), který upravoval osmiletou povinnou školní docházku. V době,
kdy stěžovatelka již navštěvovala 9. třídu výše zmíněné školy, vstoupil v platnost a účinnost
zákon č. 186/1960 Sb., školský zákon (dále jen „školský zákon 1960“), který zavedl
devítiletou povinnou školní docházku. Stěžovatelka nesouhlasí s názorem Městského soudu
v Praze, že tato skutečnost nemohla mít vliv na to, že žalobkyně již návštěvou 9. třídy
započala studium na střední škole. Namítá, že pokud by na tento výklad Městského soudu
v Praze přistoupila, znamenalo by to, že by žalobkyni musela zhodnotit jako dobu studia
na střední škole i studium ve školním roce 1960/61, což by mělo za následek, že by žalobkyni
bylo započteno čtyřleté středoškolské studium. To by však bylo v rozporu se školským
zákonem 1960, jelikož podle něj trvá studium střední školy tři roky. Stěžovatelka
rovněž poukazuje na to, že maturitní zkoušku složila žalobkyně podle maturitního vysvědčení
dne 6. 6. 1964, tedy již ve dvanáctém ročníku dvanáctileté střední školy.
V širším historickém kontextu vývoje právní úpravy stěžovatelka poukazuje
na to, že školský zákon 1953 stanovil základní všeobecné vzdělání, a to na osmiletých
středních školách nebo v prvních osmi postupových ročnících jedenáctileté střední školy
(přičemž v posledních třech ročnících je poskytováno vyšší všeobecné vzdělání). V průběhu
roku 1960 pak vstoupil v platnost školský zákon 1960, podle něhož se dostává dětem od šesti
do patnácti let povinného základního vzdělání v devítiletých školách. Stěžovatelka
upozorňuje, že žalobkyně dovršila patnáctý rok věku až dnem 9. 5. 1961, zatímco posledně
citovaný školský zákon nabyl účinnosti již 15. 12. 1960. K tomuto dni, stejně jako k dovršení
15. roku věku, byla tedy žalobkyně podle názoru stěžovatelky žákyní základní devítileté
školy, nikoliv studentkou střední školy. Proto podle stěžovatelky nelze uznat návštěvu 9. třídy
ve školním roce 1960/61 za soustavnou přípravu na budoucí povolání ve smyslu předpisů
o důchodovém pojištění.
Konečně pak stěžovatelka nesouhlasí ani s názorem Městského soudu v Praze,
z něhož plyne, že doba studia ve školním roce 1960/61 by měla být žalobkyni započtena jako
náhradní doba pojištění pouze v rozsahu 80 %. Stěžovatelka poukazuje na to, že doba studia
před 18. rokem byla podle názoru stěžovatelky správně započtena plně podle ustanovení §13
odst. 1 a 2 zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „zákon o důchodovém pojištění“). Ustanovení §34 odst. 1 zákona o důchodovém
pojištění o úpravě náhradních dob na 80 %, na které soud odkazuje, se týká
totiž, jak stěžovatelka zdůrazňuje, pouze doby studia po 18. roku věku.
S ohledem na výše uvedené stěžovatelka navrhla, aby Nejvyšší správní soud napadené
rozhodnutí Městského soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Žalobkyně se ke kasační stížnosti nevyjádřila.
Nejvyšší správní soud ze soudního spisu zjistil následující skutečnosti rozhodující
pro posouzení věci:
Žalobkyně dne 20. 3. 2006 podala prostřednictvím stěžovatelky žalobu proti výše
označenému rozhodnutí stěžovatelky o starobním důchodu, v níž mj. namítala,
že stěžovatelka nezapočítala jako dobu pojištění (dobu zaměstnání) první rok studia na střední
škole od 1. 9. 1960 do 31. 8. 1961. Žalobkyně namítla, že povinnou školní docházku ukončila
ke dni 30. 6. 1960. Od 1. 9. 1960 začala již podle svého názoru studovat na střední škole,
kterou ukončila v roce 1964 maturitou. Posléze doložila k žalobě i kopii vysvědčení
o maturitní zkoušce ze dne 6. 6. 1964 a stejnopis vysvědčení z devátého ročníku dvanáctileté
střední školy ze školního roku 1960/1961.
Stěžovatelka ve vyjádření k žalobě uvedla, že podle §3 odst. 3 školského zákona 1953
povinnost chodit do školy trvala osm let a začínala počátkem školního roku následujícího
po dni, kdy dítě dovrší šestý rok věku. Žalobkyně tedy zahájila povinnou školní docházku
ve školním roce 1952/1953 a ve smyslu tohoto zákona ji ukončila ve školním roce
1959/1960 absolvováním 8. ročníku základní školy. Na žalobkyni se podle stěžovatelky
vztahovala osmiletá povinná školní docházka, neboť ke dni skončení 8. ročníku základní
školy žalobkyně byl účinný školský zákon 1953, který stanovil ve svém §3 odst. 3,
jak uvedeno shora, osmiletou povinnou školní docházku. Podle §4 odst. 2 školského
zákona 1953 poskytovala jedenáctiletá střední škola v posledních třech postupných ročnících
vyšší všeobecné vzdělání a připravovala především pro studium na vysoké škole.
Naproti tomu podle §2 písm. a) školského zákona 1960 se mládeži od patnácti let
dostávalo středního a vyššího vzdělání v různých typech škol. Podle §12 odst. 2 školského
zákona 1960 pak trvalo studium na střední všeobecně vzdělávací škole tři roky. Žalobkyně
studovala přitom ve školním roce 1960/1961, tedy ve 14 letech věku, v devátém ročníku
střední všeobecně vzdělávací školy. V době ode dne nástupu do devátého ročníku 1. 9. 1960
do dne 27. 12. 1960 byl ještě účinný školský zákon 1953. Uvedené období je proto nutno
podle stěžovatelky hodnotit z hlediska otázky, zda šlo o studium na střední škole,
podle v tomto období účinného školského zákona 1953, když pozdější školský zákon 1960
sám ani případná jiná ustanovení tehdejšího právního řádu nezakládají jeho retroaktivitu.
Školský zákon 1953 ovšem s alternativou 9. ročníku jako se součástí studia na jedenáctileté
střední škole nepočítal, neboť jak vyplývá ze shora uvedeného §4 odst. 2 tohoto zákona,
jedenáctiletá střední škola se skládala z osmi ročníků základní školy a ze tří postupných
ročníků, poskytujících všeobecné vzdělání.
Co se týče zbývajícího období školního roku 1960/1961, tedy období od 28. 12. 1960
do konce školního roku, je nutno jej posuzovat, domnívá se stěžovatelka, podle již účinného
školského zákona z roku 1960. Aplikace §2 písm. a) a §12 odst. 2 tohoto zákona
pak vylučují posouzení uvedeného období jako studia žalobkyně na střední všeobecně
vzdělávací škole, tedy jako studia na střední škole žalobkyně před dosažením 18 roku věku
ve smyslu §40 odst. 3 zákona o důchodovém pojištění. Žalobkyně totiž v době studia
v deváté třídě střední všeobecně vzdělávací škole nesplňovala podmínku §2 písm. a)
školského zákona 1960 - 15. rok věku v době studia, neboť žalobkyni bylo ve školním roce
1960/1961 14 let. Žalobkyně pak dále po ukončení deváté třídy na střední všeobecně
vzdělávací škole pokračovala v tříletém studiu na střední všeobecně vzdělávací škole,
které bylo zakončeno maturitní zkouškou. Právě toto studium prohlašuje školský zákon 1960
za studium na střední škole, přičemž s devátými ročníky počítá jako s posledními ročníky
tímto zákonem zaváděné devítileté školní docházky. Z uvedeného je podle stěžovatelky
zřejmé, že ani uvedené období od 28. 12. 1960 do 30. 6. 1960, tím méně pak období školních
prázdnin od 1. 7. 1960 do 31. 8. 1960, nelze hodnotit jako studium na střední škole.
Stěžovatelka rovněž poukázala na to, že jí zastávaný právní výklad je v souladu
s požadavkem zásad logického výkladu, aby různá období studia téhož školního roku,
byť podléhají účinnosti odlišných školských zákonů, byla hodnocena jako jeden typ studia.
Městský soud v Praze v napadeném rozsudku uvedl, že podle ustanovení §33
odst. 1 a 2 zákona o důchodovém pojištění se starobní důchod skládá jednak ze základní
výměry starobního důchodu, jednak z procentní výměry starobního důchodu. Výše základní
výměry starobního důchodu je taxativně stanovena zákonem o důchodovém pojištění,
procentní výměra starobního důchodu je závislá ve smyslu ustanovení §34 odst. 1
téhož zákona na délce pojištění, tedy na celých rocích pojištění, a na výši výpočtového
základu podle §15 zákona o důchodovém pojištění. Pokud se týká doby pojištění, konkrétně
doby studia, soud vzal za prokázané, že žalobkyně byla od 1. 9. 1960 do 31. 8. 1961
studentkou Dvanáctileté střední školy v P. 7, S. n., což vyplývá z vysvědčení z 9. třídy této
střední školy ze dne 30. 6. 1961. Soud se pak zabýval otázkou, zda studium na Dvanáctileté
střední škole v P. 7 v období od 1. 9. 1960 do 31. 8. 1961 je vykonáváním základní školní
docházky žalobkyně, či přípravou na další povolání studiem na střední škole. Dospěl přitom
k závěru, že v době, kdy žalobkyně nastoupila do 9. třídy Dvanáctileté střední školy v P. 7,
byl v účinnosti školský zákon 1953, který zakládal v §3 odst. 3 povinnou školní docházku v
délce trvání 8 let. V době nástupu žalobkyně do 9. třídy byla povinná školní docházka pouze
do 8. třídy. To se změnilo až během studia žalobkyně na střední škole, a to školským
zákonem 1960, který stanovil v ustanovení §12 odst. 2, že studium na střední všeobecné
vzdělávací škole trvá 3 roky. Tato změna učiněná školským zákonem 1960, ke které došlo až
během studia žalobkyně na střední škole, nemohla podle Městského soudu v Praze nic změnit
na charakteru studia žalobkyně v 9. třídě. V době, kdy žalobkyně 1. 9. 1960 totiž začala
studovat 9. třídu Dvanáctileté střední školy v P. 7, byla podle školského zákona 1953 povinná
pouze osmiletá školní docházka. Návštěva 9. třídy tedy již nebyla vykonáváním základní
školní docházky, ale přípravou na budoucí povolání podle ustanovení §21 odst. 1 písm. a)
zákona o důchodovém pojištění a §23 odst. 1 téhož zákona. Jestliže v době, kdy žalobkyně
začala dne 1. 9. 1960 navštěvovat 9. třídu na střední všeobecné vzdělávací škole, byla podle
školského zákona 1953 povinná pouze osmiletá školní docházka, pak 9. třída je přípravou na
budoucí povolání studiem na střední škole a na tom nemůže nic změnit ani nový školský
zákon 1960, jehož účinnost začala až v době studia žalobkyně na střední škole. S ohledem na
to Městský soud v Praze napadené rozhodnutí stěžovatelky zrušil a věc jí vrátil k dalšímu
řízení.
Rozsudek Městského soudu v Praze byl stěžovatelce doručen dne 7. 7. 2006, kasační
stížnost byla podána dne 19. 7. 2006.
Stěžovatelka je osobou oprávněnou k podání kasační stížnosti, neboť byla účastníkem
řízení, z něhož napadené rozhodnutí vzešlo (§102 s. ř. s.) a tuto kasační stížnost podala
včas (§106 odst. 2 s. ř. s.). V kasační stížnosti uplatňuje důvod, který sama označuje
za důvod podle ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., přičemž Nejvyšší správní soud
se může s touto subsumpcí ztotožnit. Nejvyšší správní soud za této situace napadený rozsudek
v mezích řádně uplatněného kasačního důvodu a v rozsahu kasační stížnosti podle §109
odst. 2 a 3 s. ř. s. přezkoumal, přitom dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
Jádrem sporné otázky, která je předkládána Nejvyššímu správnímu soudu, je
hodnocení doby od 1. 9. 1960 do 30. 6., resp. 31. 8. 1961, kdy žalobkyně navštěvovala
9. ročník školního vzdělávání z hlediska práva důchodového pojištění. S přihlédnutím
ke skutečnosti, že žalobkyně dvanáctiletou střední školu ukončila maturitou v roce 1964, je
zřejmé, že celkem navštěvovala školu 12 let. Podstatou rozdílných názorů je, zda školní
docházka ve školním roce 1960/1961 byla studiem střední školy - jak bude ještě dále
ukázáno, jen studium na střední škole, a to od počátku 1. ročníku takové školy, by mohlo být
podle předpisů důchodového pojištění hodnoceno pro účely důchodového pojištění.
Z hlediska práva důchodového pojištění je rozhodným ustanovením §13 odst. 1
zákona o důchodovém pojištění, podle něhož se za dobu pojištění považují též doby
zaměstnání získané před 1. lednem 1996 podle předpisů platných před tímto dnem,
s výjimkou doby studia po dosažení věku 18 let; jde-li však o dobu zaměstnání v cizině
před 1. květnem 1990, hodnotí se tato doba, jen pokud bylo za ni zaplaceno pojistné,
a to nejdříve ode dne zaplacení pojistného. Toto ustanovení má kardinální význam
z toho důvodu, že doba pojištění má, přihlížeje k důchodovému schématu, význam
jak pro nárok, tak, při zohlednění podmínek důchodové formule, i pro výši důchodu.
Pokud jde o zohledňování dob studia z obou hledisek (tedy jednak jako podmínky
nároku, jednak jako součásti důchodové formule), Nejvyšší správní soud předesílá,
že studium na středních školách předpisy sociálního zabezpečení, které byly postupně od roku
1956 zaváděny jako náhrada národního pojištění a které již nebyly vystavěny na principu
veřejnoprávního pojištění, nýbrž na principu zabezpečení „všeho lidu“, vždy reflektovaly
jako dobu, jež má vliv na důchodové zabezpečení (pojištění). Nečinily tak ovšem nikdy
pro povinnou školní docházku - v tomto ohledu bylo i pro tvůrce tehdejších zabezpečovacích
důchodových systémů nepředstavitelnou myšlenkou, že by se doba získávání základního
vzdělání měla promítat v nárocích a výši zabezpečení ve stáří. Nejvyšší správní soud musí
na tomto místě poznamenat, že tato míra zohledňování studia je principem, jenž je
v pojistném systému jen stěží hájitelný; v konečném důsledku totiž vyžaduje solidaritu
později narozených dětí s rodiči či prarodiči, kteří studovali. V systému zabezpečovacím,
který fungoval na principu všeobecného přerozdělování daňových výnosů, byl tento
důsledek zastřen. Od roku 1993, kdy bylo zavedeno pojistné na sociální zabezpečení
a docházelo k postupné transformaci zabezpečovacího systému na systém důchodového
pojištění, která vyvrcholila přijetím zákona o důchodovém pojištění, však vyvstává naléhavě
do popředí - za doby studia totiž do systému nevchází žádná platba, nároky jsou tedy hrazeny
z pojistného zaplaceného dnešní ekonomicky aktivní generací.
Přitom do roku 1996, tedy do účinnosti zákona o důchodovém pojištění, pro výši
důchodu (od 26. roku zaměstnání) neměla žádný vliv doba zaměstnání (tedy i studia
na středních školách) do dosažení 18 roku věku (srov. §22 odst. 3 a §30 odst. 4 zákona
č. 100/1988 Sb., o sociálním zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů - dále jen „zákon
o sociálním zabezpečení“) - toto pravidlo platilo jak pro důchody starobní, tak pro důchody
invalidní. Úmysl zákonodárce změnit tento stav nebyl při přijímání zákona o důchodovém
pojištění nijak vyjádřen a o motivech, jež vedly k přijetí úpravy, která shora uvedený princip
potlačila, se lze jen dohadovat. Bylo však nastoleno, že doba studia po skončení povinné
školní docházky před rokem 1996 je rozhodnou dobu nejen pro nárok na důchod,
ale i pro jeho výši (s pozdější omezením doby studia po 18 roce věku, která se stala náhradní
dobou se všemi důsledky z toho plynoucími). Už jen pro tuto konsekvenci, jež je z hlediska
pojistného principu, který dnes systém důchodových dávek ovládá, problematická, je třeba,
jak se Nejvyšší správní soud domnívá, posuzovat skutkové okolnosti, z nichž se činí závěr
o tom, zda pojištěnec v určitých letech studoval střední školu, velmi pečlivě, neboť případné
„nadhodnocování“ délky dob studia znamená pro systém důchodového pojištění značnou
zátěž.
Jak již bylo uvedeno, dobu studia jako dobu zaměstnání před 1. 1. 1996 je nutno
posuzovat v souladu s pokynem §13 odst. 1 zákona o důchodovém pojištění podle předpisů
platných před tímto dnem. Těmito předpisy byly především zákon o sociálním zabezpečení,
a jeho prováděcí předpis, vyhláška č. 149/1988 Sb. Tyto předpisy nicméně mohly jen stěží
reflektovat realitu konce padesátých let, proto pro posouzení dob zaměstnání získaných
před rokem 1996 nemohou být bez významu ani předpisy předcházející zákonu o sociálním
zabezpečení, v případě žalobkyně konkrétně zákon č. 55/1956 Sb., o sociálním zabezpečení,
ve znění pozdějších předpisů. Pro úpravu dob pojištění (zabezpečení) totiž platí, že jsou
jen jednou z komponent nároku na dávku důchodového pojištění (zabezpečení) a jeho výši,
přičemž tato úprava může v čase podléhat změnám - z hlediska právní jistoty by však mělo
ke změnám, jež zpětně vedou ke změně náhledu na již získané doby, docházet
podle přesvědčení Nejvyššího správního soudu co nejméně. Doby pojištění (zaměstnání) jsou
získávány průběžně cca 40 let života a přestože neexistuje právní jistota, že doba, která je
získávána podle předpisů tehdy platných bude hodnocena stejně i v době, kdy pojištěnec získá
nárok na důchod (tyto změny nelze zcela při systému průběžného financování, na němž je náš
systém založen, a vývoji demografie a ekonomiky státu vyloučit), je třeba obecně dbát
na maximální kontinuitu. Nelze zde tedy přímo hovořit o nabytých právech a jejich ochraně,
nicméně pro ucelený obraz je vždy vhodné pohlédnout i na předpisy, které regulovaly
příslušnou dobu v minulosti, a to právě v čase, kdy byla získávána.
Podle §13 zákona o důchodovém pojištění ve spojení s §8 odst. 1 písm. f) zákona
o sociálním zabezpečení je třeba za dobu pojištění tedy považovat dobu studia po skončení
povinné školní docházky. Podle §1 vyhlášky č. 149/1988 Sb. se studium započítává
v rozsahu, v jakém se hodnotí jako soustavná příprava na budoucí povolání podle §24
a za stejných podmínek. Podle §24 vyhlášky č. 149/1988 Sb., se pak za soustavnou přípravu
na budoucí povolání považuje studium na středních školách, a to nejdříve od počátku školního
roku prvního ročníku školy (odst. 1 a 2), ledaže student začal plnit studijní povinnosti
studenta střední školy dříve - pak by i tento den počátku studia byl vázán na plnění
takovýchto povinností. Za povinnou školní docházku byla považována i doba školních
prázdnin navazujících na ukončení období školního vyučování školního roku, v němž dítě
dovrší poslední rok povinné školní docházky, pokud nevstoupilo do trvalého zaměstnání,
popřípadě nezačalo vykonávat jinou trvalou pracovní činnost (srov. §25 cit. vyhlášky).
Pokud Nejvyšší správní soud přihlédne k definicím právního předpisu o sociálním
zabezpečení účinného v rozhodné době (tj. v letech 1960 - 1961), je zřejmé, že podle §6
zákona č. 55/1956 Sb., o sociálním zabezpečení, byla od 1. 10. 1948 dobou zaměstnání doba
přípravy na povolání po skončení povinné školní docházky studiem na výběrových
a vysokých školách. Podle obou předpisů o sociálním zabezpečení tedy platilo, že pro účely
důchodového zabezpečení bylo možné zohlednit pouze dobu studia na střední škole
po skončení povinné školní docházky, resp. - přihlížeje k terminologii školských předpisů let
padesátých a šedesátých, dobu studia na výběrové škole po skončení povinné školní
docházky.
Pro posuzovanou věc je tedy nutno zjistit, zda žalobkyně ve školním roce 1960/1961
studovala 1. ročník střední školy, resp. podle tehdejších předpisů výběrové školy.
Na tuto otázku je třeba hledat odpověď, jak stěžovatelka správně naznačuje, ve školských
předpisech. Na žalobkyni se v průběhu její školní docházky - tedy dvanácti let - vztahovaly
postupně tři školské zákony. Podle zákona č. 95/1948 Sb., o základní úpravě jednotného
školství, začala žalobkyně plnit v roce 1952 povinnou školní docházku, která podle §13
odst. 1 cit. zákona trvala devět let. Nicméně již v roce 1953 nahradil zákon č. 95/1948 Sb.
zákon č. 31/1953 Sb., o školské soustavě a vzdělávání učitelů, a to s účinností od 7. 5. 1953.
Hlavní změnou bylo zkrácení povinné školní docházky na 8 let a zreformování typů škol,
přičemž podle §3 odst. 2 tohoto zákona základní všeobecné vzdělání poskytovala osmiletá
střední škola nebo prvních osm postupných ročníků jedenáctileté střední školy. Podle §4
odst. 2 pak jedenáctiletá střední škola dávala žákům v prvních osmi postupných ročnících
základní všeobecné vzdělání a v posledních třech postupných ročnících vyšší všeobecné
vzdělání a připravovala je především pro studium na vysoké škole. Tyto poslední tři postupné
ročníky byly podle téhož ustanovení §4 odst. 2 zákona č. 31/1953 Sb. výběrové,
tj. jejich návštěva nebyla automatickým pokračováním ve školní docházce, ale závisela
na úspěšném absolvování výběrového řízení. Zákon č. 31/1953 Sb. byl ovšem v průběhu
školního roku nahrazen zákonem č. 186/1960 Sb., o soustavě výchovy a vzdělávání,
jehož účinnost nastala dne 28. 12. 1960. Tento právní předpis neměl žádné přechodné
ustanovení, pouze v §35 uváděl, že školská soustava podle nového zákona se zavádí
postupně, přičemž způsob přeměny dosavadních škol upraví Ministerstvo školství a kultury.
Toto řešení (účinnost v průběhu školního roku bez přechodných ustanovení) je překvapující
především s ohledem na to, že §5 odst. 2 tohoto zákona prodloužil opět povinnou školní
docházku na devět let. Pokud jde o střední vzdělání, ustanovení §7 odst. 2 zákona
č. 186/1960 Sb. ho definovalo jako všeobecné, polytechnické a odborné vzdělání různého
zaměření a rozsahu, rovnocenné svou společenskou hodnotou, které se získává v různých
druzích škol po ukončení základního vzdělání a při němž je veškerá mládež zapojena různými
způsoby do práce výrobní. V dalším odstavci pak §7 stanovil, že střední vzdělání poskytují
odborná učiliště, učňovské školy, střední školy pro pracující, odborné školy, střední odborné
školy, střední všeobecně vzdělávací školy, podnikové technické školy, konzervatoře
a příslušné ročníky škol hudebních a tanečních a škol pro mládež vyžadující zvláštní péči.
Do těchto škol se podle téhož ustanovení přijímali žáci podle schopností a zájmů a v souladu
s potřebami národního hospodářství a kultury, tj. i zákon č. 186/1960 Sb. potvrdil, pokud jde
o střední vzdělání, výběrový princip. Střední všeobecně vzdělávací škola, jako typus,
který se vztahuje ke školní kariéře žalobkyně, byla definována v ustanovení §12 zákona
č. 168/1960 Sb. - podle tohoto ustanovení střední všeobecně vzdělávací škola poskytovala
mládeži úplné střední všeobecné a polytechnické vzdělání a základy odborného vzdělání
pro práci v některém odvětví národního hospodářství a kultury, přičemž jedním z hlavních
úkolů této školy byla příprava mládeže pro studium na vysoké škole; explicite pak zákon
stanovil, že studium na střední všeobecně vzdělávací škole trvá tři roky.
Z výše uvedeného přehledu vyplývají dva předběžné závěry:
V první řadě je třeba konstatovat, že podle ani jednoho ze školských zákonů,
které se na žalobkyni vztahovaly v rozhodné době, tj. ve školním roce 1960/1961, nebylo
možné studovat „střední školu“, tj. třídy poskytující střední vzdělání po skončení povinné
školní docházky, déle než tři roky - zákon č. 31/1953 Sb. tento typ vzdělávání vyhrazoval
posledním třem ročníkům jedenáctileté střední školy, zákon č. 186/1960 Sb. pak střední
všeobecně vzdělávací škole, která byla tříletá.
Druhý předběžný závěr pak je, že podle obou výše jmenovaných právních předpisů
bylo středoškolské studium (ať již v posledních třech ročnících jedenáctileté střední školy,
nebo později na střední všeobecně vzdělávací škole) vázáno na přijímací (výběrové) řízení.
Neexistoval tedy žádný automatický přechod mezi základním vzděláním (byť za účinnosti
zákona č. 31/1953 Sb. mohlo být poskytováno v prvních osmi postupných ročnících
jedenáctileté střední školy) a vzděláním středoškolským.
Podle názoru Nejvyššího správního soudu je tedy třeba 9. rok z celkem 12 let školní
docházky žalobkyně hodnotit především s ohledem na tato ustanovení. Pak ovšem nelze
než konstatovat, že z hlediska definice středoškolského vzdělání mezi oběma předpisy
nevznikly žádné disproporce, natož situace nějaké retroaktivity, jak naznačuje Městský soud
v Praze. Pokud mezi oběma výše několikrát zmiňovanými školskými zákony vznikají
kolize, které mají původ v datu účinnosti zákona č. 186/1960 Sb. a v absenci
jakýchkoliv přechodných ustanovení, pak je to otázka délky trvání povinné školní docházky.
Je fakt, že nahlíženo pouze textem obou zákonů dochází v případě žalobkyně k jistému
rozporu, a to, že podle zákona č. 31/1953 Sb. ukončila povinnou školní docházku ke dni
30. 6. 1960, nicméně již o půl roku později, tedy k datu účinnosti zákona č. 186/1960 Sb.
(28. 12. 1960), byla z hlediska zákona žákem, který ukončenou povinnou školní docházku
neměl.
Kolizní vztah obou předpisů, pokud jde o délku povinné školní docházky, je ovšem
třeba podle Nejvyššího správního soudu třeba nahlížet v kontextu dobových reálií. Je
totiž historickou skutečností, že zákon č. 186/1960 Sb. v podstatě potvrzoval již via facti
nastolený stav. O potřebě (znovu)zavedení devítileté povinné školní docházky jednal
totiž již v červnu roku 1958 XI. sjezd Komunistické strany Československa,
přičemž „základní politickou linii“ pro zavedení devítileté povinné školní docházky posléze
rozvinul ve svém usnesení o úzkém spojení školy se životem a o dalším rozvoji výchovy
a vzdělání v Československu z dubna 1959 Ústřední výbor Komunistické strany
Československa - v tomto dokumentu se již objevuje základní směrnice pro zavádění
prodloužené povinné školní docházky. V souladu s dobovým nazíráním těchto stranických,
svou povahou politických dokumentů (zde připomeňme v této době ještě sice ústavně
nezakotvenou, leč fakticky existující a doktrinálně vymezovanou vedoucí úlohu
Komunistické strany Československa ve společnosti i ve státě) tehdejší Ministerstvo školství
a kultury již dne 31. 1. 1959 právě s odvoláním na výsledky XI. sjezdu Komunistické strany
Československa vydalo instrukci č. j. 4741/59 - I/2, publikovanou ve Věstníku Ministerstva
školství a kultury pod č. 19/1959, o zajištění přechodu na devítiletou povinnou školní
docházku ve školním roce 1959/1960. Tato směrnice pak platila i v dalším školním roce
(tedy 1960/1961), který je rozhodný pro posouzení případu žalobkyně, a to na základě
instrukce ministerstva školství a kultury ze dne 4. dubna 1960, č. j. 12 021/60 - I/2.
Na základě těchto směrnic (čl. I odst. 1) bylo stanoveno, že pro absolventy 8. tříd všeobecně
vzdělávací školy, kteří ve školním roce 1959/1960 (resp. 1960/1961) nevstoupí
do výběrových škol, do učebního nebo pracovního poměru, se zřizují 9. třídy základního
školního vzdělání. Dikcí „nevstoupí“ tyto směrnice sledovaly pokrytí škály situací,
která sahala od prostého faktu, že žáci osmé třídy neabsolvovali úspěšně výběrové (přijímací)
řízení na střední školu, až po situace, kdy nechtěli v tomto školním roce z vlastního
rozhodnutí na další školu či do pracovního poměru vstoupit. Šlo tedy svou povahou
o fakultativní možnost prodloužení základní školní docházky, a to buď jako východisko
z nouze (nepřijetí na střední školu), resp. jako dobrovolné setrvání v základní škole.
Z dobových pramenů (srov. např. stenozáznam 5. schůze Národního shromáždění
Republiky československé; http://www.psp.cz/eknih/1960ns/stenprot/005schuz/s005001.htm)
pak vyplývá, že míra naplnění těchto fakultativních ročníků byla velmi vysoká, ve školním
roce 1960/1961 dokonce 91 %. Je samozřejmě otázkou, zda nebylo v praxi této značné ochotě
k dobrovolného vstupu do 9. ročníků základního vzdělání napomáháno cíleným ovlivňováním
výběrových řízení na výběrové školy, ovšem taková skutečnost nebyla v případě žalobkyně
namítána. I kdyby tomu ovšem tak bylo, nic by to neměnilo na povaze následného
středoškolského vzdělání - to bylo před zavedením 9. tříd „z rozhodnutí ÚV KSČ“ stejně
jako po něm a stejně jako za regulérní účinnosti zákona č. 186/1960 Sb. tříleté.
Tak jako tak z hlediska práva nepochybně nebyly děti povinny do 9. třídy základního
nastoupit do doby, než tak bylo stanoveno zákonem (28. 12. 1960).
Pokud se tedy Nejvyšší správní soud vrátí k otázce, která byla v kasační stížnosti
položena, tedy zda docházka do 9. třídy jedenáctileté střední školy (resp. od 28. 12. 1960
dvanáctileté střední školy) ve školním roce 1960/1961 v případě žalobkyně byla studiem
1. ročníku střední školy (podle tehdejší terminologie výběrové), nezbývá mu než konstatovat,
že za situace, kdy žalobkyně v řízení doložila vysvědčení z 9. třídy dvanáctileté střední školy
(stejnopis) z roku 1961 a maturitní vysvědčení z roku 1964, nelze dobu docházky
do 9. ročníku v žádném případě chápat jako docházku do školy poskytující středoškolské
vzdělání v rámci přípravy na budoucí povolání. V případě žalobkyně šlo o docházku
do 9. ročníku základního školního vzdělání ve smyslu výše uvedených směrnic. Okolnost,
že 9. třída ve školním roce 1959/1960 a 1960/1961 nebyla povinnou, nemůže podle názoru
Nejvyššího správního soudu zavdávat příčinu, aby byla považována za 1. ročník střední školy.
Nadto ze školských předpisů té doby neplyne, že by žalobkyně nebývala mohla po ukončení
8. třídy studovat na výběrové střední škole, pokud by ke studiu byla přijata.
Žalobkyně tedy ukončila povinnou základní školní docházku po 8 letech, nevstoupila
však po těchto osmi letech na výběrovou školu a pokračovala (dobrovolně) v docházce
do 9. třídy základní školy. Je zcela mimo pochybnost, že tříletou střední školu začala studovat
až ve školním roce 1961/1962 a ukončila ji maturitou v roce 1964.
Výše popsaná přechodná situace existence dobrovolných 9. ročníků základního
vzdělání panovala až do září 1961; dva ročníky populace, i když ne patrně úplné - protože
jistě někteří byli přijati na výběrovou školu po skončení 8. třídy, tedy navštěvovaly 9. třídy
dobrovolně. Z hlediska žalobkyně je ovšem rozhodující, že po skončení povinné školní
docházky absolutoriem 8. třídy počala studovat 1. ročník střední školy až ve školním roce
1961/1962 - doba tří let tohoto studia jí pak byla pro důchod stěžovatelkou zcela správně
zohledněna.
Nejvyšší správní soud nezastírá, že postup zavádění devítileté povinné školní
docházky v letech 1959 - 1961 zatěžuje z dnešního pohledu těžko akceptovatelný nedostatek
legality správních aktů Ministerstva školství a kultury (byly opřeny o politická rozhodnutí,
nikoliv o zákon). Nicméně je však přesvědčen, že tento nedostatek nelze řešit a především
nemá smysl řešit zohledněním 9. ročníku školní docházky, který byl výše vymezené skupině
žáků základních škol do jejich školní kariéry administrativním opatřením vsunut,
zohledněním jako doby pojištění. Pokud by Nejvyšší správní soud měl svým rozhodnutím
přiznat nároky v oblasti důchodového pojištění téměř dvěma ročníkům z populace, která byla
dotčena prodloužením povinné školní docházky, znamenalo by to mj. zatížení systému
důchodového pojištění v řádu cca 10 mld. Kč, kteréžto náklady by měla nést generace
dnešních ekonomicky aktivních osob (k tomuto údaji lze dospět jednoduchou úvahou
již pouze na základě notoricky známých statistických fakt - v současné době se ročně přiznává
90 - 100 tisíc starobních důchodů a 25 tisíc invalidních důchodů, tedy za dva roky jde
o cca 200 tisíc důchodů; naděje dožití ve věku 60 let je v současnosti asi 20 let, to znamená,
že důchody přiznané kolem 60. roku věku budou v průměru vypláceny po dobu
240 měsíčních splátek; při průměrném vyměřovacím základu 20 tisíc Kč je průměrný
redukovaný vyměřovací základ 13 tisíc Kč, při zohlednění 1,5 % z redukovaného
vyměřovacího základ za jeden přiznaný rok pojištění navíc bude průměrný měsíční důchod
vyšší o 195 Kč; celkové náklady pak jsou součinem výše uvedených proměnných).
Pro takové rozhodnutí by musely proto existovat zcela plausibilní důvody a pokud by je
Nejvyšší správní soud shledal, ani uvedené zatížení systému by mu nemohlo zabránit
takový výrok vynést. Tak tomu ovšem není. Nejvyšší správní soud jednak musí brát v potaz
jasný charakter 9. tříd zaváděných na základě výše citovaných instrukcí Ministerstva školství
a kultury jako tříd základního vzdělání, jednak se nemůže ubránit přesvědčení, že žalobkyně
ani ostatní příslušníci obou dotčených ročníků (tedy osoby narozené v letech 1945 a 1946)
nemohli dojít oprávněně k přesvědčení, že docházkou do 9. třídy studují střední školu,
a získávají tak nároky pro budoucí důchodové zabezpečení, a to ani podle předpisů platných
v době, kdy do školy chodili, ani v době, na kterou ukazuje §13 zákona o důchodovém
pojištění především, tj. podle předpisů naposledy platných před 1. 1. 1996. Jinými slovy,
podle názoru Nejvyššího správního soudu nemohou tyto osoby dnes opírat nárokem
na ochranu o titul oprávněného očekávání, neboť z hlediska předpisů sociálního zabezpečení
v jejich dějinné kontinuitě od roku 1956 do roku 1996 žádného legitimního očekávání
na zohlednění doby docházky do 9. ročního základního vzdělání nemohly nabýt. Konečně
pak Nejvyšší správní soud poukazuje na to, že zhodnocením docházky zmíněného okruhu
osob do 9. třídy jako studia na střední škole by došlo k vytvoření privilegované skupiny
ve srovnání s jinými příslušníky téhož ročníku, kteří prošli úspěšně ve školním roce
1959/1960 či 1960/1961 výběrovým řízením a začali na střední škole skutečně studovat.
Těm je započteno samozřejmě pro účely důchodu pouze studium v délce tří let, skupina
návštěvníků nepovinných 9. tříd by však měla pro účely důchodu zohledněny čtyři roky
studia, aniž skutečně v této délce střední školu studovali. To je pro Nejvyšší správní soud
nepřípustná nerovnost, kterou nemůže akceptovat.
Závěrem nezbývá než konstatovat, že pokud by se příslušníci této generace
(dvou ročníků) cítili nějak poškozeni tím, že chodili do 9. třídy základního vzdělávání,
aniž by tehdejší stát k tomu přijal včas příslušný zákon, Nejvyšší správní soud je schopen
toto nahlížení do jisté míry sdílet, nicméně z výše naznačených důvodů náprava této újmy
nemá podle jeho názoru z povahy věci místo v oboru práv sociálních.
Již nad rámec potřebného odůvodnění Nejvyšší správní soud podotýká, že nemůže
sdílet ani názor Městského soudu v Praze ohledně použití ustanovení §34 odst. 1 zákona
o důchodovém pojištění o úpravě náhradních dob na 80 %, neboť se, jak stěžovatelka správě
namítá, týká pouze doby studia po 18. roku věku. Nejvyšší správní soud musí
rovněž podotknout, že Městský soud v Praze nesprávně ve svém odůvodnění poukazuje
na §21 odst. 1 písm. a) a §23 odst. 1 zákona o důchodovém pojištění, hovoří-li o povaze
školní docházky žalobkyně - tato ustanovení se vztahují k definicím dob pojištění
podle zákona o důchodovém pojištění, kdežto v případě žalobkyně bylo na místě aplikovat
pro posouzení její školní docházky, jak již bylo výše zmíněno, předpisy předcházející zákonu
o důchodovém pojištění, a to na základě jeho §13 odst. 1.
S ohledem na výše uvedené tedy Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační
stížnost je důvodná, proto napadené rozhodnutí Městského soudu v Praze zrušil a vrátil
mu věc k dalšímu řízení (§110 odst. 1 s. ř. s.).
Městský soud v Praze je v dalším řízení právním názorem vysloveným
v tomto rozhodnutí vázán (§110 odst. 3 s. ř. s.). Městský soud v Praze v novém rozhodnutí
rozhodne i o nákladech řízení o kasační stížnosti (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nej sou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 17. října 2007
JUDr. Milada Tomková
předsedkyně senátu