ECLI:CZ:NSS:2011:6.AO.2.2011:27
sp. zn. 6 Ao 2/2011 - 27
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Milady Tomkové
a soudců JUDr. Kateřiny Šimáčkové a JUDr. Bohuslava Hnízdila v právní věci navrhovatele: V.
P., zastoupeného Mgr. Pavlem Černým, advokátem, se sídlem Dvořákova 13, Brno, proti
odpůrci: Obec Perná, se sídlem Perná 294, Perná, o návrhu na zrušení části opatření obecné
povahy Územního plánu obce Perná, schváleného usnesením zastupitelstva obce Perná ze dne
27. 1. 2011, č. 4,
takto:
I. Opatření obecné povahy, územní plán obce Perná, schválené usnesením zastupitelstva
obce Perná č. 4 ze dne 27. 1. 2011, se ruší v části vymezení ploch a trasy rychlostní
silnice R52 se všemi jejími objekty a souvisejícími st avbami, včetně mimoúrovňových
křižovatek s napojením na stávající silniční síť a včetně souvisejících ochranných pásem,
a to dnem nabytí právní moci tohoto rozsudku.
II. Žádný z účastníků n em á právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
[1] Návrhem ze dne 21. 3. 2011 se navrhovatel domáhá podle §101a a násl. zákona
č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, (dále jen „s. ř. s.“) , zrušení části opatření obecné povahy,
územního plánu obce Perná (dále jen „napadené opatření obecné povahy“).
Obsah návrhu
[2] Navrhovatel k aktivní legitimaci uvedl, že je spoluvlastníkem nemovitostí, které jsou
vzdáleny asi 550 metrů od současné křižovatky silnice I/52 a silnice III/42121, která spojuje obec
Pernou s obcí Dolní Dunajovice. V těchto místech projekt rychlostní silnice počítá
s vybudováním přeložky silnice III/42121 tak, aby procházela nad navrhovanou silnicí R52.
S ohledem na charakter krajiny v okolí silnice I/52 se navrhovatel domnívá, že hluk a emise
z plánované silnice se budou snadno šířit do okolí. Hluk v blízkosti rodinného domu a dalších
nemovitostí navrhovatele by představoval významný zásah do jeho vlastnického práva.
Proto se navrhovatel domnívá, že schválením napadeného opatření obecné povahy byl zkrácen
na svých právech ve smyslu §101a odst. 1 s. ř. s. Nad rámec toho navrhovatel rovněž uvádí,
že naplňuje definiční znaky pojmu „dotčená veřejnost“ podle čl. 2 odst. 4 a 5 Úmluvy
publikované pod č. 124/2004 Sb.m.s., o přístupu k i nformacím, účasti veřejnosti
na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí, (tzv. „Aarhuská
úmluva“), a proto má právo na přístup k soudnímu přezkumu podle čl. 9 odst. 3 této úmluvy.
[3] Zásadním důvodem, pro který je navrhovatel přesvědčen o nezákonnosti napadeného
opatření obecné povahy, je nedodržení hierarchie územně plánovací dokumentace, neboť koridor
rychlostní silnice R52 není vymezen v nadřazené územně plánovací dokumentaci. Předchozí
územní plán Vyššího územního celku Břeclavska („VÚC Břeclavsko”) Nejvyšší správní soud
rozsudkem ze dne 25. 11. 2009, č. j. 3 Ao 1/2007 - 210, zrušil pro rozpor se zákonem
z toho důvodu, že nebylo variantně posouzeno silniční propojení Brna s Vídní.
Podle navrhovatele neexistovala v důsledku tohoto rozsudku v době vydání napadeného opatření
obecné povahy taková nadřa zená územně plánovací dokumentace, jež by vymezovala koridor
rychlostní komunikace R52. Takovou dokumentací v budoucnu mohou být Zásady územního
rozvoje Jihomoravského kraje (dále též „Zásady územního rozvoje JMK“) , jejichž návrh
v současné době pořizuje Krajský úřad Jihomoravského kraje. Za této situace je vymezení
jakýchkoli ploch a koridorů nadmístního významu v napadeném opatření obecné povahy,
tedy i vymezení rychlostní silnice R52, bez dalšího protiprávní; a to přesto, že část této rychlostní
silnice již byla vystavěna.
[4] Podle navrhovatele na uvedených závěrech nic nemění ani existence Politiky územního
rozvoje, schválené usnesením vlády č. 929/2009 ze dne 20. 7. 2009, (dále jen „Politika územního
rozvoje“), v níž se zmiňuje záměr vystavit rychlostní s ilnici R52. Politika územního rozvoje
je totiž nástrojem územního plánování, jehož smyslem je určovat ve stanoveném období
požadavky na konkretizaci úkolů územního plánování v republikových, přeshraničních
a mezinárodních souvislostech a určovat strategii pro naplňování těchto úkolů. Politika územního
rozvoje podle navrhovatele nevymezuje konkrétní koridory dopravních staveb na úrovni
podrobnosti, vyhrazené zásadám územního rozvoje, a záměry obsažené v politice tak nemohou
být ani do obsahu zásad územního rozvoje automaticky převzaty (navrhovatel odkázal
na usnesení zdejšího soudu ze dne 18. 11. 2009, č. j. 9 Ao 3/2009 - 59); tím spíše pak nemohou
být převzaty do územních plánů jednotlivých obcí. Koridor R52 byl do Politiky územního
rozvoje zahrnut podmínečně s odkazem na oporu v územním plánu VÚC Břeclavsko, který byl
posléze Nejvyšším správním soudem zrušen. Skutečnost, že se Politika územního rozvoje
odkazuje na rychlostní silnici R52, tak neznamená, že by byl koridor rychlostní silnice v Politice
územního rozvoje vymezen.
[5] Navrhovatel dále uvedl, že realizace záměru rychlostní silnice R52 by přinesla řadu
negativních vlivů pro životní prostředí v dotčeném území
[6] S ohledem na možnost zásahů do Chráněné krajinné oblasti Pálava, do několika
maloplošných zvláště chráněných území, do evropsky významné lokality Mušovský luh a několika
ptačích oblastí, jež jsou součástí soustavy chráněných území evropského významu Natura 2000,
je nezbytnou podmínkou zákonného vymezení koridoru a trasy rychlostní silnice R52
na jednotlivých úrovních územně plánovací dokumentace řádné posouzení všech variant
dálničního spojení Brna a Vídně v rámci posouzení vlivů těchto koncepcí na životní prostředí
podle §10a zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých
souvisejících zákonů, (tedy v tzv. procesu „SEA“). K takovému posouzení musí dojít v rámci
pořizování zásad územního rozvoje, aby byla v územně plánovací dokumentaci vymezena
jen taková varianta, která bude mít nejmenší negativní vlivy na životní prostředí a lidské zdraví,
nepřesahující mez únosného zatížení území a nejmenší negativní vliv na součásti soustavy
chráněných území Natura 2000. V tomto ohledu navrhovatel poukázal i na důvody, pro které byl
zrušen územní plán VÚC Břeclavsko, tedy na absenci zjišťovacího řízení podle §10i zákona
č. 100/2001 Sb., v důsledku čehož zůstala otevřená otázka variantního posouzení silničního
spojení Brno - Vídeň z hlediska vlivů na životní prostředí. Pro tyto účely podle Nejvyššího
správního soudu (č. j. 3 Ao 1/2007 - 210) nepostačovalo variantní posouzení trasy Brno -
Mikulov v rámci procesu EIA, neboť nebylo variantně posouzeno silniční propojení Brna
s Vídní. Podle navrhovatele je tak nyní posouzení variant koridoru silničního spojení Brna s Vídní
zcela otevřenou záležitostí, která má být řešena v nových zásadách územního rozvoje.
V napadeném opatření obecné povahy je tak vymezena část trasy rychlostní silnice R52
v její „mikulovské variantě“, aniž by tato varianta byla posouzena z hlediska vlivů na životní
prostředí řádně jako celek. Nadto podle navrhovatele nebyla ani trasa rychlostní silnice R52
v napadeném opatření obecné povahy posouzena z hlediska svých vlivů na udržitelný rozvoj
území, resp. na životní prostředí, v čemž spatřuje samostatný důvod pro jeho zrušení.
[7] Navrhovatel z uvedených důvodů navrhl zrušit napadené opatření obecné povahy v částech
vymezení ploch a trasy rychlostní silnice R52 se všemi jejími objekty a souvisejícími stavbami,
včetně mimoúrovňových křižovatek s napojením na stávající silniční síť a včetně souvisejících
ochranných pásem.
Vyjádření odpůrce
[8] Odpůrce podal k návrhu na zrušení napadeného opatření obecné povahy vyjádření,
v němž nejprve stručně shrnul proces přijímání územního plá nu Obce Perná. Územní plán
pořizoval Městský úřad Mikulov, odbor územního plánování a stavebního řádu, jako obecní úřad
obce s rozšířenou působností. Zahájení projednání návrhu zadání územního plánu proběhlo
od 6. 1. 2009 do 5. 2. 2009 v souladu s §47 odst. 2 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování
a stavebním řádu, (dále jen „stavební zákon“). Zastupitelstvo obce schválilo návrh zadání dne
3. 3. 2009. V září 2009 byl na základě zadání územního plánu vypracován návrh územního plánu
Obce Perná, a to ještě v době platnosti územně plánovací dokumentace územního plánu
VÚC Břeclavsko. Po vyhodnocení projednání návrhu územního plánu požádala Obec Perná
krajský úřad o posouzení územního plánu podle §51 odst. 2 stavebního zákona. Podle odpůrce
krajský úřad nemohl ve svém stanovisku ignorovat záměry P olitiky územního rozvoje,
neboť posoudit soulad územního plánu i z hlediska souladu s Politikou územního rozvoje
mu ukládal §51 odst. 2 stavebního zákona. Ve stanovisku bylo zdůrazněno, že v té době nebyla
pro okres Břeclav platná žádná územně plánovací dokumentace vydaná krajem. Odpůrce
pak rychlostní komunikaci R52 do napadeného opatření obecné povahy zahrnul na základě
požadavku dotčeného orgánu - Ministerstva dopravy ČR a vyjádření Ředitelství silnic a dálnic ČR
(„ŘSD ČR“). ŘSD ČR předložilo i další podklady, a to zábor zemědělského půdního fondu
a požadavky na přeložky dopravní a technické infrastruktury. Odpůrce vycházel i z dokumentace
a stanoviska Ministerstva životního prostředí k posouzení vlivů provedení záměrů na životní
prostředí.
[9] Odpůrce pak na základě stanoviska a doporučení krajského úřadu zahájil řízení o vydání
územního plánu Obce Perná podle §52 až §54 stavebního zákona. Následně požádal pořizovatel
územního plánu o posouzení postupu při pořízení územního plánu Ministerstvo
pro místní rozvoj, jež postoupilo žádost Krajskému úřadu Jihomoravského kraje. Odpůrce
ve svém vyjádření citoval ze stanoviska krajského úřadu, odboru územního plánování
a stavebního řádu, ze dne 23. 8. 2010, v němž krajský úřad dospěl k závěru, že obci se nabízejí
tři možnosti: (a) přepracovat územní plán Obce Perná s tím, že uvedené koridory budou
vypuštěny a zařazeny do územních rezerv , což by vedlo ke zvýšení nákladů na pořízení územně
plánovací dokumentace a prodloužení lhůty k vydání územně plánovací dokumentace; (b) vydání
stávající dokumentace s rizikem, že bude napadena u Nejvyššího správního soudu,
přičemž krajský úřad podotkl, že koridor R52 je v souladu s Politikou územního rozvoje;
(c) pozastavení vydání stávající dokumentace do doby vydání Zásad územního rozvoje
JMK v polovině roku 2011. K těmto variantám krajský úřad dodal, že zvolení dalšího postupu
náleží zastupitelstvu obce. Tím, že odpůrce zvolil jednu z variant navržených krajským úřadem,
tedy schválení stávající dokumentace, postupoval v dobré víře, že nedošlo k pochybení v procesu
pořízení napadeného opatření obecné povahy. Svůj postup odpůrce vysvětluje i velkými
finančními náklady vynaloženými na zpracování a pořízení této územně plánovací dokumentace.
Závěrem odpůrce poznamenal, že projednávané zásady úze mního rozvoje koridor R52 upravují
shodně jako napadený územní plán a že na komunikaci R52 existuje platné posouzení vlivu
na životní prostředí (EIA).
Podstatné skutečnosti plynoucí ze spisu
[10] Ze spisových materiálů předložených Nejvyššímu správnímu soudu vyplynuly následující
skutečnosti. Dne 31. 1. 2008 rozhodlo zastupitelstvo obce na svém zasedání o pořízení územního
plánu obce. Obsahem zadání územního plánu byly mimo jiné i stavby nadregionálního rozsahu
vyplývající z Politiky územního rozvoje a z územně plánovací dokumentace vydané krajem,
a to koridor pro rychlostní komunikaci R52 a koridor propojovacích plynovodů VVTL Transgas.
Zadání územního plánu obce Perná bylo projednáno a schváleno zastupitelstvem obce usnesením
ze dne 3. 3. 2009. Na základě tohoto usnesení byl zpracován návrh územního plánu, který byl
předán k projednání v září 2009. Dne 22. 9. 2009 pořizovatel oznámil dotče ným orgánům,
krajskému úřadu a Obci Perná místo a dobu konání společného jednání o návrhu územního
plánu. Stanoviska dotčených orgánů byla do návrhu územního plánu zapracována.
Jelikož v listopadu 2009 Nejvyšší správní soud zrušil územní plán VÚC Břeclavsko, návrh
územního plánu byl v textové části upraven tak, že odkaz na územní plán VÚC byl vypuštěn.
V návrhu územního plánu byla vymezena dopravní plocha komunikace R52 na základě
požadavku ŘSD ČR, na základě stanoviska Ministerstva životního prostředí k posouzení vlivů
provedení záměru na životní prostředí „Rychlostní silnice R52 Pohořelice - Mikulov
(Drasenhofen)“, na základě generelu dopravy Jihomoravského kraje zpracovaného
IKP Consulting Engineers, s. r. o. Praha, na základě Politiky územního rozvoje a územně
analytických podkladů ORP Mikulov (srov. sp. zn. STU/4801/2009/PROI, č. l. 93 správního
spisu). Krajský úřad dne 9. 4. 2010 vydal stanovisko podle §51 stavebního záko na
sp. zn. S - JMK 47967/2010. Dospěl k závěru, že „návrh ÚP Perná nemá zásadní vliv na širší
územní vztahy“. Pokud jde o soulad s Politikou územního rozvoje a územně plánovací
dokumentací vydanou krajem, konstatoval krajský úřad, že požadavek zapracovat
do ÚP Pasohlávky koridor kapacitní silnice R52 vyplývá z Politiky územního rozvoje; dále,
že v současnosti není pro území okresu Brno-venkov platná žádná územně plánovací
dokumentace vydaná krajem a že Zásady územního rozvoje JMK nebyly doposud schváleny.
Vzhledem k uvedenému krajský úřad doporučil zahájit řízení o vydání územního plánu,
přičemž pořizovatele neupozornil ani na žádné nedostatky, které by bylo nutné odstraňovat.
[11] Odpůrce na základě stanoviska krajského úřadu zahájil řízení o vydání územního plánu
a jeho návrh vystavil k veřejnému nahlédnutí od 30. 4. 2010 do 31. 5. 2010, což byl rovněž termín
pro uplatnění připomínek a námitek. Navrhovatel podal dne 26. 5. 2010 námitku, která byla
dne 31. 5. 2010 doručena na Městský úřad. Obsahem námitky byly mimo jiné také skutečnosti
namítané v návrhu na zrušení napadeného opatření obecné povahy. Dne 31. 5. 2010 bylo
ukončeno veřejné projednání územního plánu Perná. V červnu 2010 zastupitelstvo obce Perná
rozhodlo o zastavení prací na územním plánu do doby, než bude posouzen postup úřadu
územního plánování, tedy zda bylo v souladu se zákonem zapracovat do územního plánu plochy
pro veřejně prospěšné stavby, a to komunikaci R52 a propojovací plynovody P2, které jsou
svým charakterem stavbami nadmístního významu. Ve své žádosti úřad územního plánování
konstatoval, že vzhledem k aktuální judikatuře Nejvyššího správního soudu zvažuje tři varianty
dalšího postupu: (a) přepracovat územně plánovací dokumentaci a vypustit části týkající se silnice
R52 a plynovodů P2; tato varianta byla vyčíslena na asi 100 000 Kč a prodloužila by lhůtu
pro konečné schválení územního plánu přibližně o jeden rok; (b) schválit územní plán v současné
podobě s rizikem, že bude územní plán zrušen podobně jako v jiných věcech; v tom případě
by obec po zrušení soudem neměla žádnou územně plánovací dokumentaci; (c) pozastavit práce
na územním plánu, než budou přijaty zásady územního rozvoje, přičemž do té doby by platil
stávající územní plán. V žádosti rovněž bylo zdůrazněno, že obec připravuje bezúplatný převod
pozemků z Pozemkového fondu ČR na obec a žádá o dotaci na vybudování sběrného dvora
komunálního odpadu. Žádost byla adresována Ministerstvu pro místní rozvoj, které ji postoupilo
Krajskému úřadu JMK. Krajský úřad JMK předestřel tři varianty dalšího postupu (tytéž,
jako navrhovala obec) a konstatoval, že volba varianty náleží samotné obci (viz výše, stanovisko
odpůrce). Po obdržení tohoto stanoviska se zastupitelstvo obce Perná v září 2010 rozhodlo
pozastavit práce na pořízení územního plánu do doby vydání Zásad územního rozvoje JMK.
V lednu 2011 toto rozhodnutí zastupitelstvo obce novým usnesením revokovalo a vydalo
napadené opatření obecné povahy.
[12] Součástí napadeného opatření obecné povahy bylo též vypořádání námitek. K relevantní
části námitky navrhovatele odpůrce uvedl totéž, co později ve svém stanovisku k nyní
projednávanému návrhu.
Posouzení splnění podmínek řízení a aktivní legitimace
[13] Nejvyšší správní soud nejprve posuzoval, zda jsou splněny podmínky řízení, tedy,
zda existuje předmět řízení (opatření obecné povahy), zda je na vrhovatel aktivně legitimován
a zda byl návrh formulován v souladu s podmínkami vyplývajícími z §101a s. ř. s.
[14] Předmětem řízení je přezkum zákonnosti opatření obecné povahy, územního plánu obce
Perná, vydaného usnesením zastupitelstva obce Perná č. 4 ze dne 27. 1. 2011. Podle §43 odst. 4
stavebního zákona se územní plán vydává formou opatření obecné povahy podle správního řádu.
Napadené usnesení zastupitelstva obce tedy představuje opatření obecné povahy přezkoumatelné
Nejvyšším správním soudem.
[15] Podle judikatury zdejšího soudu se může soud zabývat návrhem podle §101a a násl. s. ř. s.
pouze na návrh vlastníka nemovitostí, který tvrdí dotčení na právech napadeným opatřením
obecné povahy (usnesení ze dne 30. 11. 2006, č. j. 2 Ao 2/2006 - 62). Navrhovatel v procesu
přijímání nového územního plánu uplatnil své námitky ve lhůtě k projednání územního plánu
a umožnil obci se s těmito výhradami seznámit a reagovat na ně (rozsudek zdejšího soudu ze dne
18. 11. 2009, č. j. 9 Ao 2/2009 - 54, publikovaný pod č. 2008/2010 Sb. NSS ). Podle §52 odst. 2
stavebního zákona může vznést námitky mj. vlastník pozemků a staveb dotčených návrhem
veřejně prospěšných staveb, za jakého lze považovat i navrhovatele. Navrhovatel je
spoluvlastníkem nemovitostí, a to pozemků parc. č. 502/2, 1124/5 a 1124/17 a spoluvlastníkem
pozemku parc. č. 502/1 a rodinného domu nacházejícího se na tomto pozemku,
které se podle něj nacházejí zhruba 500 metrů od navrženého koridoru silnice R52. „Dotčenost“
se podle judikatury zdejšího soudu nevyčerpává mechanicky vnímaným sousedstvím, i vlastník
pozemku či stavby vzdálenější může výjimečně být dotčen, pokud mohou být reálně podstatně
ovlivněny poměry i na tomto pozemku (stavbě) (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu
ze dne 24. 10. 2007, č. j. 2 Ao 2/2007 - 73, publikovaný pod č. 1462/2008 Sb. NSS , a ze dne
21. 4. 2010, č. j. 8 Ao 1/2010 - 89).
[16] Nejvyšší správní soud shledal, že i v tomto případě lze navrhovatele považovat
za dotčeného stavbou rychlostní silnice R52, která vede nedaleko jeho rodinného domku
a dalších nemovitostí, a proto se dalšími jeho argumenty ohledně jeho aktivní legitimace
pro nadbytečnost nezabýval. Nejvyšší správní soud tedy dospěl k závěru, že podmínky řízení byly
splněny a přistoupil k věcnému posouzení zákonnosti opatření obecné povahy.
Posouzení zákonnosti opatření obecné povahy
[17] Podle ustálené judikatury zdejšího soudu se v rámci soudního přezkumu zkoumá opatření
obecné povahy v pěti krocích: za prvé, v přezkumu pravomoci správního orgánu vydat napadené
opatření obecné povahy; za druhé, v přezkumu otázky, zda správní orgán při vydávání opatření
obecné povahy nepřekročil meze zákonem stanovené působnosti a nejednal ultra vires; za třetí,
v přezkumu otázky, zda opatření obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným postupem;
za čtvrté, v přezkumu obsahu opatření obecné povahy z hlediska rozporu tohoto opatření
nebo jeho části se zákonem (materiální kritérium), a za páté, v přezk umu obsahu vydaného
opatření obecné povahy z hlediska jeho proporcionality (srov. rozsudek ze dne 27. 9. 2005 ,
č. j. 1 Ao 1/2005 - 98, publikovaný pod č. 740/2006 Sb. NSS).
[18] Navrhovatel nezpochybnil pravomoc odpůrce. Naplnění první podmínky popsaného
postupu přezkumu zákonnosti napadeného opatření obecné povahy, tedy skutečnost, že odpůrce
měl k vydání napadeného opatření obecné povahy pravomoc, nebylo mezi účastníky řízení
sporné. Podle §6 odst. 1 stavebního zákona pro obec pořizuje územní plán obecní úřad obce
s rozšířenou působností (zde obecní úřad Mikulov) a podle §6 odst. 5 písm. a) stavebního
zákona rozhoduje o pořízení územního plánu zastupitelstvo obce v samostatné působnosti.
Zastupitelstvo obce Perná projednalo a schválilo napadené opatření obecn é povahy usnesením
č. 4 ze dne 27. 1. 2011. Nejvyšší správní soud tedy neměl žádné pochybnosti o tom, že napadené
opatření obecné povahy bylo vydáno v rámci zákonné pravomoci odpůrce.
[19] Pro účely posouzení, zda odpůrce postupoval v mezích své působnosti, Nejvyšší správní
soud za takový postup považuje, pokud správní orgán prostřednictvím opatření obecné povahy
upraví okruh vztahů, ke kterým je zákonem zmocněn (v rámci nichž tedy realizuje
svoji pravomoc vydávat opatření obecné povahy). O vydání napadeného územního plánu
rozhodlo zastupitelstvo obce, tedy orgán věcně příslušný podle §6 odst. 5 písm. a) stavebního
zákona. Místní působnost je pak určena tím, že odpůrce vydal o patření obecné povahy
s takovou územní působností, která odpovídá územnímu obvodu, v němž je oprávněn vykonávat
svoji pravomoc (srov. rozsudek č. j. 1 Ao 5/2010 - 169 ze dne 24. 11. 2010). Napadené opatření
obecné povahy zahrnuje pouze území obce Perná, tudíž zastupitelstvo obce bylo i orgánem
místně příslušným pro vydání napadeného opatření obecné povahy (srov. též §43 odst. 4
stavebního zákona, podle něhož se územní plán vydává pro celé území obce) .
[20] V rámci třetího kroku shora popsaného postupu Nejvyšší správní soud posuzuje, zda bylo
napadené opatření obecné povahy vydáno zákonem stanoveným postupem, a často je součástí
tohoto kroku přezkum souladu procesu územního plánování s předpisy na ochranu přírody
a krajiny a se zákonem o posouzení vlivů na životní prostředí. V posuzovaném případě je zásadní
žalobní námitkou navrhovatele skutečnost, že obec nemůže do územního plánu zahrnout
rychlostní komunikaci, jejíž koridor byl naplánován nadřazenou územně plánovací dokumentací,
která byla soudem zrušena (rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 11. 2009,
č. j. 3 Ao 1/2007 - 210). Teprve v návaznosti na to navrhovatel namítá, že napadené opatření
obecné povahy, územní plán obce Perná, nebyl řádně posouzen z hlediska svých vlivů
na udržitelný rozvoj území, respektive na životní prostředí.
[21] Navrhovatel ve svém návrhu poukazuje na to, že n egativní vlivy na životní prostředí
by nastaly po celé délce silnice R52 a že na všech úrovních územně plánovací dokumentace je
třeba řádné posouzení všech variant dálničního spojení Brna a Vídně v rámci posouzení vlivů
těchto koncepcí na životní prostředí ve smyslu §10a zákona o posouzení vlivů na životní
prostředí. Tuto svou výhradu však navrhovatel zařazuje až za stěžejní žalobní bod spočívající
v tom, že územní plán obce nemůže vymezovat žádnou dopravní stavbu nadmístního významu
(tedy ani stavbu rychlostní silnice R52), pokud koridor této stavby není vymezen v nadřazené
územně plánovací dokumentaci a v rámci této dokumentace řádně posouzen z pohledu ochrany
životního prostředí. Nejvyšší správní soud v této souvislosti poukazuje na svou judikaturu,
citovanou navrhovatelem, a to shora uvedený rozsudek č. j. 3 Ao 1/2007 - 210, jímž zrušil
územní plán VÚC Břeclavsko, který předmětnou silnici R52 upravoval, právě z důvodů
nedodržení zákonných postupů v oblasti posuzování vlivů záměru na životní prostředí (SE A),
pro nedostatečné zvážení variantních řešení a nedostatek posouzení vlivu na evropsky chráněná
území Natura 2000.
[22] V této specifické situaci tedy nezbylo Nejvyššímu správnímu soudu než se zaměřit
na posouzení, zda se naplnila zásadní námitka spočívající v absenci vymezení koridoru rychlostní
silnice R52 v nadřazené územně plánovací dokumentaci, ačkoli standardně tuto otázku zařazuje
až do čtvrtého kroku posouzení, tedy do části přezkumu obsahu opatření obecné povahy
z hlediska rozporu tohoto opatření nebo jeho části se zákonem.
Hierarchický vztah mezi jednotlivými úrovněmi územně plánovací dokumentace
[23] Nejvyšší správní soud již ve své judikatuře jednoznačně konstatoval, že „obec nemůže
ve svém územním plánu vymezit plochu nadmístního významu, která není vymezena v zásadách územního rozvoje
[§36 odst. 1 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon)]
nebo v územním plánu velkého územního celku“ (v rozsudku č. j. 1 Ao 1/2009 - 185 ze dne 23. 9. 2009,
publikovaném pod č. 1971/2010 Sb. NSS). Koridorem nadmístního významu je nesporně
rychlostní silnice R52.
Nejvyšší správní soud svým výše citovaným rozsudkem č. j. 3 Ao 1/2007 - 210 zrušil Územní
plán VÚC Břeclavsko, obsahující koridor silnice R52. Žádný jiný územní plán velkého územního
celku či zásady územního rozvoje, obsahující koridor silnice R52 nebyl schválen,
tudíž se napadená část územního plánu neopírá o žádnou závaznou nadřazenou územně
plánovací dokumentaci a odkazuje se jen na Politiku územního rozvoje, kter á však nijak
neupřesňuje a ani s ohledem na svůj charakter nemůže upřesňovat konkrétní místní určení
koridoru silnice R52.
[24] Podle §36 odst. 1 stavebního zákona: „Zásady územního rozvoje stanoví zejména základní
požadavky na účelné a hospodárné uspořádání území kraje, vymezí plochy nebo koridory nadmístního významu
a stanoví požadavky na jejich využití, zejména plochy nebo koridory pro veřejně prospěšné stavby, veřejně prospěš ná
opatření, stanoví kritéria pro rozhodování o možných variantách nebo alternativách změn v jejich využití. Zásady
územního rozvoje mohou vymezit plochy a koridory, s cílem prověřit možnosti budoucího využití, jejich dosavadní
využití nesmí být měněno způsobem, který by znemožnil nebo podstatně ztížil prověřované budoucí využití (dále
jen ‚územní rezerva‘). Součástí zásad územního rozvoje je i vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území.
Ve vyhodnocení vlivů na životní prostředí se popíšou a vyhodnotí zjištěné a předpokládané závažné vlivy zásad
územního rozvoje na životní prostředí a přijatelné alternativy naplňující cíle zásad územního rozvoje“. Podle §7
odst. 1 písm. a) stavebního zákona „krajský úřad v přenesené působnosti pořizuje zásady územního roz voje
a v zákonem stanovených případech regulační plán pro plochy a koridory nadmístního významu“.
[25] S ohledem na skutečnost, že není k dispozici žádná územně plánovací dokumentace typu
zásad územního rozvoje, která by stanovila koridor silnice R52, není možné, aby obec
ve svém územním plánu plánovala umístění takovéto silnice bez návaznosti na nadřízenou
územně plánovací dokumentaci, která by posoudila varianty vedení silnice z pohledu
vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území a na životní prostředí a stan ovila definitivní
umístění silnice.
[26] Nejvyšší správní soud v této souvislosti odkazuje i na další svou další judikaturu
k této problematice, a to rozhodnutí č. j. 1 Ao 2/2010 - 185 ze dne 18. 1. 2011,
v němž konstatoval, že „hierarchický vztah mezi jednotlivými úrovněmi územně plánovací dokumentace
je vyjádřen na mnoha místech stavebního zákona z roku 2006, např. v §54 odst. 2 a 5, a byl shodně obsažen
i v předcházející právní úpravě. Obecně tedy platí, že územně plánovací dokumentace nižšího stupně nesmí b ýt
v rozporu s nadřazenou územně plánovací dokumentací.“ Nezbytnost souladu různých stupňů územně
plánovací dokumentace potvrdil Nejvyšší správní soud i ve svém rozsudku č. j. 6 Ao 3/2009 - 76
ze dne 21. 10. 2009, publikovaném pod č. 2201/2011 Sb. NSS, neboť „konkrétní území je regulováno
pomocí tří dokumentů, které tedy musí být vzájemně souladné; tento soulad je ve stavebním zákoně zajištěn
zejména pomocí ustanovení §36 odst. 5 a §53 odst. 4 písm. a). Pořizovatel musí při pořizování územně
plánovací dokumentace sám ověřit soulad svého návrhu s nadřazenou dokumentací.“
[27] Dále Nejvyšší správní soud ve svém již výše citovaném rozsudku ze dne 23. 9. 2009,
č. j. 1 Ao 1/2009 - 185, konstatoval, že „obec ve svém územním plánu nemůže vymezit rozvojové plochy
nadmístního významu, které v nadřazené územně plánovací dokumentaci obsaženy nejsou (…). Naopak, kraj –
a jenom kraj - může v zásadách územního rozvoje rozhodovat o vymezení ploch a koridorů nadmístního významu
(§36 odst. 1 stavebního zákona), které jsou opět závazné pro územní plány obcí (§36 odst. 5 stavebního
zákona). To, že o vymezení ploch nadmístního významu, s nimiž nadřazená územně plánovací dokumentace
nepočítá, nesmí rozhodovat samostatně obec ve svém územním plánu, vyplývá i z definice plochy nadmístního
významu obsažené v §2 odst. 1 písm. h): plocha, která svým významem, dosahem nebo využitím
ovlivní území více obcí. (…)“ Pokud takovéto jednoznačné závěry přijal Nejvyšší správní soud
k otázce ploch nadmístního významu, tím spíše musí takového závěr y aplikovat v případě
koridoru silnice, která je součástí pláno vaného dálničního spojení Brno - Vídeň. Obec
přece nemůže jednoznačným způsobem naplánovat vedení koridoru takovéto silnice,
aniž by měla najisto postaveno, kudy uvedená silnice povede. Odpůrce v takovém případě mohl
postupovat tak, že předpokládané území, které by mohlo být v budoucnu zasaženo plánovanou
výstavbou rychlostní silnice, mohl zařadit do územních rezerv, což sám ve svém vyjádření
připouští jako jednu z možných variant.
[28] Nejvyšší správní soud vážil, zda je dán závažný důvod, pro nějž je možné napadené
opatření obecné povahy z popsaných důvodů zrušit. Vyšel přitom z úvahy, že princip hierarchie
jednotlivých úrovní územně plánovací dokumentace je úhelným kamenem územního plánování,
bez nějž o jakékoliv koncepčnosti nelze hovořit. Pokud územně plánovací dokumentace nižšího
stupně (územní plán obce) nerespektuje nadřazenou územně plánovací dokumentac i,
resp. plánuje záměry nadmístního významu, aniž by byly závazně stanoveny v dokumentaci
vyššího stupně, může dojít k zásadním střetům v území a neřešitelným problémům při realizaci
zájmů a staveb krajské nebo celostátní úrovně (typicky v oblasti dopravní, ochrany životního
prostředí a problematiky udržitelného rozvoje území). Porušení hierarchického principu má
proto zásadní dopady do procesu přijímání i na obsah opatření obecné povahy (obdobně
i v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 1. 2011, č. j. 1 Ao 2/2010 - 185).
[29] Nejvyšší správní soud tedy dospěl k závěru, že napadená část územního plánu obce Perná
neobstojí, neboť v době schválení územního plánu neexistovala nadřazená územně plánovací
dokumentace, která by vymezovala závazně schválený koridor rychlostní silnice R52.
V takové situaci je v rozporu se zákonem, aby obec ve svém územním plánu vymezila koridor
nadmístního významu, neboť by tím postupovala v rozporu s §36 stavebního zákona,
který vymezení koridoru nadmístního významu svěřuje zásadám územního rozvoje.
[30] Výhrada stěžovatele k nezákonnosti vymezení rychlostní silnice R52 v územním plánu
Obce Perná z hlediska předpisů o posuzování vlivů na životní prostředí pak potvrdila to,
že nezbytnou podmínkou zákonného vymezení koridoru a trasy rychlostní silnice R52 je řádné
posouzení všech variant silničního spojení Brna a Vídně v rámci posouzení vlivů těchto koncepcí
podle §10a zákona o posouzení vlivů na životní prostředí a ve vztahu k potenciálním zásahům
do území Natura 2000. Takovéto posouzení variant však není možné na území jediné obce,
ale musí být činěno ohledně umístění silnice jako takové, což je možno jen v rámci vyššího
stupně územně plánovací dokumentace, tedy zásad územního rozvoje. Proto tyto výhrady
k nezákonnosti procedury přijímání plánu Nejvyšší správní soud zařadil až poté, kdy se zabýval
problematikou hierarchického vztahu různých stupňů územně plánovací dokumentace
v posuzovaném případě. I řešení této žalobní námitky potvrzuje nezbytnost nadmístního
posouzení vlivů na životní prostředí, neboť v rámci procesu SEA podle zákona o posouzení
vlivů na životní prostředí je nutné zvažování různých variant, které nelze provádět jinak než
v rámci vyššího stupně územně plánovací dokumentace. Naplnění zákonné procedury přijímání
územního plánu tedy také nebylo možné při nerespektování hierarchického vztahu mezi
jednotlivými úrovněmi územně plánovací dokumentace.
[31] S ohledem na výše uvedenou argumentaci Nejvyššímu správnímu soudu nezbylo
než navrhovateli vyhovět a napadenou část opatření obecné povahy v souladu s §101d odst. 2
s. ř. s. pro rozpor se zákonem zrušit.
[32] Podle §101d odst. 5 s. ř. s. nemá žádný z účastníků právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne ní přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 20. dubna 2011
JUDr. Milada Tomková
předsedkyně senátu