ECLI:CZ:NSS:2009:6.APS.2.2007:134
sp. zn. 6 Aps 2/2007 - 134
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Milady
Tomkové a soudců JUDr. Bohuslava Hnízdila a JUDr. Jiřího Pally v právní věci žalobce:
MUDr. M. J. S., zastoupeného JUDr. Milanem Vašíčkem, advokátem, se sídlem Lidická 57,
Brno, proti žalované: Česká lékařská komora, se sídlem Dolní náměstí 38, Olomouc,
zastoupené JUDr. Janem Machem, advokátem, se sídlem Vodičkova 28, Praha 1, o žalobě na
ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti
usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne 8. 3. 2007, č. j. 22 Ca 3/2004 - 102,
takto:
Usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne 8. 3. 2007, č. j. 22 Ca 3/2004 - 102,
se r uš í a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Žalobou podanou podle §82 a násl. s. ř. s. se žalobce domáhal ochrany
před nezákonnými zásahy žalované, které měly spočívat v tom, že na XV. sjezdu delegátů
žalované konaném ve dnech 31. 10. 2003 až 2. 11. 2003 byla přijata novela stavovského předpisu
č. 2 - Volební řád žalované, na jejímž základě byla nově stanovena délka volebního období
orgánů a funkcionářů žalované na 5 let a současně bylo prodlouženo volební období ze 4 na 5 let
stávajícím orgánům a funkcionářům žalované. Žalobce tak spatřuje nezákonný zásah ve schválení
takového předpisu, který ve svém důsledku znemožňuje volby a umožňuje výkon funkce
funkcionářům, kteří pozbyli mandát; a ve způsobu schválení tohoto předpisu. Nejde
proto o kontrolu norem, nebo obsah (změnu) stavovského předpisu. K tomu žalobce uvedl,
že si delegáti sjezdu sami sobě prodloužili o rok své volební období a zároveň tak prodloužili
volební období i ostatních orgánů a funkcionářů komory. Důsledkem této skutečnosti je
podle žalobce zásah do jeho páva podílet se na správě věcí veřejných spadajících do působnosti
žalované. Prodloužení mandátu je v rozporu s tím, že původně byli funkcionáři a orgány
ustanoveni na jiné období, přičemž jeho prodloužením jde o výkon funkce a mandátu,
který již nebyl odvozen z voleb. Žalobce uvedl, že je obecně přípustné změnit délku volebního
období, přičemž je tomu však třeba učinit s účinností od dalšího volebního období směrem
pro futuro. Shora nastíněným postupem tak bylo žalobci odepřeno konání voleb v řádném
a očekávaném termínu, kde mohl volit a být volen do orgánů žalované, pročež se nemohl podílet
na správě veřejných záležitostí. Žalobce proto navrhl, aby soud vyslovil, že „ žalovanému
se zakazuje, aby nadále zasahoval do práva žalobce na p odílení se volbou na správě věcí veřejných spadajících
do působnosti žalovaného prodlužováním volebních a funkčních období svých orgánů nad dobu, která pro ně byla
příslušným předpisem stanovena jako délka volebního či funkčního období v okamžiku jejich zvolení.“ Dalším
bodem žalobce podal návrh, že „žalovanému se zakazuje, aby nadále zasahoval do práva žalobce na život
v demokratickém právním státě tím, že vůči němu uplatňuje veřejnou moc funkcionáři a orgány v době,
která přesahuje období, která pro ně byla příslušným předpisem stanovena jako délka volebního či funkčního
období v okamžiku jejich zvolení.“ Třetím návrhem se žalobce domáhal, aby soud rozhodl tak,
že „České lékařské komoře se přikazuje, aby do dvou měsíců uvedla svůj stavovský předpis č. 2 – volební řád
České lékařské komory do stavu v jakém byl před novelizací provedenou na sjezdu delegátů České lékařské
komory ve dnech 31. 10. až 2. 11. 2003.“ Předmětem posouzení je podle žalobce skutečnost, zda je
možné, aby si orgán veřejné moci, jenž má být ze zákona volen, prodloužil sám sobě volební
období nad dobu, na kterou byl zvolen a zda je možné tímto způsobem omezit možnost
oprávněných osob do takového orgánu volit, na provedení volby a zda je možno vykonávat
veřejnou moc orgány, které měly být zv oleny, ale zvoleny nebyly. Nad to žalobce v žalobě
poukázal, že celá řada delegátů, kteří se zúčastnili předmětného sjezdu již pozbyla svůj mandát,
neboť těm, kteří byli zvoleni v období před 1. 11. 2000, kdy došlo změnou stavovského předpisu
č. 2 – Volební řád žalované, k prodloužení volebního období na 4 roky z původních 3 let,
původně takto časově omezený mandát v době konání předmětného sjezdu delegátů již vypršel.
Z této skutečnosti stěžovatel dovozuje nicotnost usnesení delegátů přijatých na předmětné m
sjezdu, včetně novelizace stavovských předpisů.
Žalovaná ve vyjádření k žalobě uvedla, že se netýká žádného nezákonného zásahu,
pokynu, ani donucení, které by bylo namířeno proti žalobci (tím méně přímo proti němu),
ani v důsledku kterého by bylo proti osobě žalobce přímo zasaženo, jak stanoví §82 s. ř. s.
Žaloba podle žalované směřuje proti obsahu stavovského předpisu, pročež je otázkou,
zda stavovský předpis může mít charakter nezákonného zásahu, a to vše navíc za předpokladu,
když se ve správním soudnictví právní předpisy nepřezkoumávají. Žalovaná dodala, že sjezd
delegátů je tvořen delegáty, kteří zastupují jednotlivá okresní shromáždění žalované. Sjezd
delegátů, jako nejvyšší orgán žalované podle §15 odst. 2 písm. a) zákona č. 220/1991 Sb.,
o České lékařské komoře, České stomatologické komoře a České lékárnické komoře, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „zákon č. 220/1991 Sb.“), schvaluje, mění a ruší mj. i volební řád
žalované, přičemž zákon č. 220/1991 Sb. konkrétně nestanoví, jaká je délka volebního období,
resp. funkčního období jednotlivých orgánů a funkcionářů žalované. To je účelem stavovského
předpisu č. 2 - Volebního řádu České lékařské komory, který tomu tak ve svém §1 odst. 2
stanovuje. Uvedená zákonná právní úprava a ani další stavovské předpisy žalované nestanoví,
že není možné měnit délku funkčního období delegátů sjezdu, orgánů či dalších funkcionářů
žalované. V takovém případě je to právě sjezd delegátů, který je oprávněn k jejímu stanovení.
Podle žalované dále nic nebrání sjezdu delegátů, aby případná změna spočívající v prodloužení
funkčního období orgánů a funkcionářů nemohla nabýt účinnosti ještě v době, kdy dosud
zvoleným orgánům a funkcionářům neuběhlo jejich funkční období, resp. doba na kterou byli
původně zvoleni. Tak jako byla sjezdem delegátů stanovena s účinností od 1. 11. 2000 změna
volebního období ze 3 let na 4 roky, kdy se tímto dnem stalo volební období všech,
ať již současných nebo budoucích orgánů a funkcionářů žalované obdobím čtyřletým, tak tomu
bylo stejně i v případě žalobcem namítaném, když se volební období orgánů a funkcionářů
zvolených v minulém období nebo v budoucnu zvolených prodloužilo na dobu 5 let. Jedná
se tedy o tzv. nepravou retroaktivitu, která je zásadně přípustná. Změnou stavovského předpisu
žalované podle ní nemohlo být zasaženo od práva žalobce podílet se na správě věcí veřejných
v oblasti zdravotnictví. S ohledem na tyto závěry proto žalovaná navrhla zamítnutí žaloby jako
nedůvodné.
Usnesením Krajského soudu v Ostravě ze dne 8. 3. 2007, č. j. 22 Ca 3/2004 - 102, byla
žaloba žalobce odmítnuta. V odůvodnění rozhodnutí soud uvedl, že podle §82 a násl. s. ř. s.
se jedná o žalobu na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu. Definici pojmu
„správní orgán“ podává §4 odst. 1 písm. a) s. ř. s., přičemž aby se jednalo o správní orgán
ve smyslu s. ř. s. musí mu být svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických
a právnických osob v oblasti veřejné správy. Podle zákona č. 220/1991 Sb. naplňuje definici
pojmu „správní orgán“ žalovaná pouze v těch případech, kdy jí jsou shora zmíněným zákonem
svěřena oprávnění při rozhodování o právech a povinnostech. Zákon č. 220/1991 Sb.
podle soudu vymezuje oprávnění při rozhodování o právech a povinnostech v oblasti veřejné
správy. Jen v těchto případech je soud oprávněn zasahovat do činnosti žalované. Soud
proto zmínil, že ne každý úkon žalované je úkonem správního orgánu ve smyslu s. ř. s.,
neboť žalovaná je správním orgánem pouze ve výslovně stanovených případech podle zákona
č. 220/1991 Sb.
Soud v odůvodnění shora uvedeného rozhodnutí dále poznamenal, že v případě,
kdy žalovaná, resp. její sjezd delegátů rozhodl o změně volebního řádu podle §15 odst. 2 písm. a)
zákona č. 220/1991 Sb., nečinila tak jako správní orgán ve smyslu s. ř. s., nýbrž v rámci
své samosprávné činnosti. Z tohoto důvodu na ni nedopadá §82 a násl. s. ř. s. a nejde o zásah
správního orgánu. S ohledem na tyto skutečnosti proto soud žalobu podle §46 odst. 1 písm. a)
s. ř. s. odmítl, neboť se jedná o nedostatek pravomoci soudu ve správním soudnictví. Nad rámec
pak soud uvedl, že nebyly splněny podmínky pro postup podle §46 odst. 2 s. ř. s.,
přičemž poukázal na usnesení Nejvyššího soudu České republiky ze dne 31. 7. 2006,
sp. zn. 30 Cdo 1516/2006, v němž byla řešena otázka pravomoci soudu podle §7 odst. 1 o. s. ř.,
přičemž bylo rozhodnuto, že není v pravomoci soudů v občanském soudním řízení rozhodovat
o zákonnosti volebního řádu České lékařské komory. S ohledem na tyto důvody proto soud
žalobu odmítl.
Ve včasné kasační stížnost namítl žalobce (dále též „stěžovatel“) nezákonnost rozhodnutí
soudu o odmítnutí návrhu. Stěžovatel je jako lékař obligatorně členem žalované, která je orgánem
zájmové samosprávy na úseku zdravotnictví. Žalovaná je orgánem veřejné správy,
který rozhoduje o právech a povinnostech jejích členů. Stěžovatel uvedl, že prodloužení mandátu
orgánů a funkcionářů je obecně přípustné, ale nesmí se tomu tak dít ve vztahu k sobě samotným,
ale až pro orgány a funkcionáře pozdější. Změnou stavovského předpisu č. 2 - Volební řád
žalované došlo k tomu, že původně zvolení delegáti a další funkcionáři a orgány na dobu tří let
si sami prodloužili období výkonu funkcí na 5 let, což je v rozporu s principem vlády na čas.
Stavovský předpis podle názoru stěžovatele není rozho dnutí, přičemž ve vztahu k jeho
následkům podal žalobu ve smyslu §82 a násl. s. ř. s. proti nezákonnému zásahu správního
orgánu. K argumentaci soudu, podle kterého změna stavovského předpisu není činností spadající
pod přezkumnou pravomoc soudů, neboť se jedná o úkon samosprávy a samosprávný, stěžovatel
dodal, že z přezkumu uskutečňovaném ve správním soudnictví nejsou vyloučeny samosprávné
akty orgánů veřejné správy, neboť i samosprávné orgány rozhodují o právech a povinnostech.
Rovina samosprávná se neliší od roviny správního orgánu podle §4 odst. 1 písm. a) s. ř. s.,
neboť všechny akty a úkony žalované jsou akty samosprávy.
Stěžovatel v kasační stížnosti dále zdůraznil, že zásahem není prostá změna stavovského
předpisu č. 2 - Volební řád žalované, která není namířena přímo proti němu. Zásahem
podle stěžovatele je, že žalovaná podle tohoto stavovského předpisu nekoná volby, kdy by měly
být konány, čímž stěžovateli znemožňuje participaci na správě veřejných záležitostí. Odepření
výkonu volebního práva je nezákonným zásahem, kdežto posouzení novelizace stavovského
předpisu představuje toliko tzv. prejudiciální otázku. Stěžovatel v kasační stížnosti vytknul soudu,
že správně měl v odůvodnění svého rozhodnutí uvést, který orgán je pravomocný a nikoliv,
který další orgán, nebo orgány pravomocné nejsou. Nad to vyjádřil názor, že soud odmítl žalobu
poté, co nařídil ústní jednání a shromažďoval podklady, přičemž pravomoc jako jednu
z podmínek řízení má soud zkoumat ihned po zahájení řízení. Proto stěžovatel navrhn ul,
aby Nejvyšší správní soudu usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne 8. 3. 2007,
č. j. 22 Ca 3/2004 - 102, zrušil a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení.
Žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že se ztotožňuje s právními závěry
krajského soudu, které považuje za správné. Přezkumu ve správním soudnictví podléhají ty
úkony žalované, kterými je uplatňována veřejná moc. Soudnímu přezkumu již nepodléhají další
akty žalované, které nejsou výkonem veřejné správy, ale toliko vnitřní činností ž alované.
Žalovaná dále ve vyjádření ke kasační stížnosti poukázala na činnost stěžovatele a jeho aktivity
v rámci žalované. Navrhla proto, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost jako nedůvodnou
zamítl.
Kasační stížnost je podle §102 a násl. s. ř. s. přípustná a stěžovatel v ní uplatňuje důvody
odpovídající §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. Jejím rozsahem a důvody je Nejvyšší správní soud
podle §109 odst. 2 a 3 s. ř. s. vázán. Nejvyšší správní soud přitom neshledal vady, k nimž by
musel přihlédnout z úřední povinnosti
Kasační stížnost je důvodná.
Předmětem posouzení v řízení o kasační stížnosti je tedy jediný stížní bod spočívající
na tvrzené nezákonnosti rozhodnutí krajského soudu, kterým byla žaloba odmítnuta. Stěžovatel
se jako žalobce v řízení před krajským soudem domáhal vydání rozsudku, kterým by soud uložil
České lékařské komoře zdržet se nezákonného zásahu do jeho práv (práva podílet se na správě
věcí veřejných) spočívajícího v prodlužování volebních a funkčních období svých orgánů
nad dobu, která pro ně byla příslušným předpisem stanovena v okamžiku jejich zvolení, zdržet
se nezákonného zásahu do jeho práva na život v demokratickém právním státě tím, že vůči němu
uplatňuje veřejnou moc funkcionáři a orgány v době, která přesahuje období, která pro ně byla
příslušným předpisem stanovena v okamžiku jejich zvolení, a přikázal České lékařské komoře,
aby ve stanovené době uvedla svůj stavovský předpis č. 2 - volební řád do stavu, v jakém byl
před novelizací provedenou na sjezdu delegátů ve dnech 31. 10. až 2. 11. 2003. Ze žalobního
petitu (doslovně citovaného výše v rekapitulaci soudního spisu) je tedy zřejmé, že se stěžovatel
žalobou dle ust. §82 a násl. s. ř. s. domáhal ochrany před nezákonným zásahem, pokynem
nebo donucením správního orgánu. Soudní řád správní váže možnost úspěšného uplatnění této
žaloby na splnění několika podmínek; shodně jako v jiných typech řízení soud nejprve zkoumal
dodržení tzv. podmínek řízení, jejichž splnění je předpokladem pro možnost meritorního
rozhodování soudu. Na straně soudu je takovou podmínkou pravomoc soudu, tedy oprávnění
řešit vymezený okruh otázek (záležitostí). V projednávané věci krajský soud shledal nedostatek
pravomoci soudu ve správním soudnictví, přičemž argumentaci opřel o definici správního orgánu
užitou §4 odst. 1 písm. a) s. ř. s., pod kterou podle názoru uvedeného v napadeném usnesení
nelze podřadit Českou lékařskou komoru, pokud nerozhoduje o právech a povinnostech
fyzických a právnických osob v oblasti veřejné správy; vydání (změna) volebního řádu
představuje podle názoru krajského soudu samosprávnou činnost, na kterou §82 s. ř. s.
nedopadá, nejde o zásah správního orgánu. Tento názor Nejvyšší správní soud nesdílí.
Předně je nutno vypořádat se s premisou, kterou vzal krajský soud za stěžejní
pro posouzení věci, a to, zda stěžovatel spatřoval nezákonný zásah v samotném vydání volebního
řádu. Stěžovatel v postavení žalobce - podle názoru Nejvyššího správního soudu - po soudu
nepožadoval abstraktní přezkum zákonnosti normativního aktu České lékařské komory a jeho
případné zrušení; zásah do svých práv vyvozoval z aplikace této normy. O tom svědčí také petit
žaloby (shora v rekapitulaci věci citovaný). Od potíží s nejednoznačným náhledem na povahu
normativních aktů veřejnoprávních korporací a jejich případným soudním přezkumem přitom
zdejší soud neodhlíží a je si jich vědom; v celém spektru zákonů upravujících postavení a činnost
profesních komor jen v několika případech zákonodárce pamatoval na legitimaci příslušných
ministrů obrátit se na soud se žádos tí o posouzení souladu takovýchto norem přijatých komorami
se zákonem (srov. zákon č. 85/1996 Sb., o advokacii, zákon č. 381/1991 Sb., o Komoře
veterinárních lékařů, zákon č. 254/2000 Sb., o auditorech, zákon č. 120/2001 Sb., exekuční řád).
V praxi správních soudů jde prozatím o ojedinělé případy (srov. rozsudek Městského soudu
v Praze ze dne 2. 4. 2003, č. j. 28 Ca 152/2001 - 58, publ. pod č. 90/2004 Sb. NSS). Ústavní soud
ve své judikatuře prozatím podle vědomostí Nejvyššího správního soudu návrhům na zru šení
tzv. stavovských předpisů nevyhověl, většinou proto, že byly spojeny s rozhodnutími Komor
o bagatelních částkách (např. usnesení sp. zn. III. ÚS 602/05 z 18. 1. 2006,
sp. zn. IV. ÚS 1373/07 z 2. 12. 2008 - v tomto usnesení, kterým byla ústavní stížnost odmítnuta,
nicméně Ústavní soud klasifikoval stavovské předpisy jako normy, které splňují všechny
charakteristické prvky normativních právních aktů jako pramenů práva). Soudy rozhodující
v občanském soudním řízení se již opakovaně vyslovily, že nejsou k vyslovení
nezákonnosti předpisů profesních komor povolány (srov. usnesení Nejvyššího soudu
sp. zn. 30 Cdo 1516/2006 ze dne 31. 7. 2006). Soudy ve správním soudnictví by tak byly těmi,
které k návrhu legitimovaného subjektu budou posuzovat nezákonnost stavovského předpisu,
pokud příslušné zákony takovou úpravu budou obsahovat. Dále se správní soudnictví nevyhne
posouzení (čl. 95 odst. 1 Ústavy) stavovského předpisu v rámci přezkumu rozhodnutí (jako
individuálního aktu aplikace takového předpisu) - což je praxe zcela běžná například v případech
přezkumu rozhodnutí o disciplinárních deliktech, případně rozhodnutí v oblasti ochrany
hospodářské soutěže (srov. kupř. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 10. 2008,
č. j. 7 Afs 86/2007 - 107, dostupný na www.nssoud.cz). Nejvyšší správní soud ve své judikatuře
dále shledal jako úkony ve sféře veřejné správy takové úkony, jakými jsou určení advokáta Českou
advokátní komorou tomu, kdo nesplňuje podmínky pro ustanovení advokáta soudem
(srov. rozsudek ze dne 11. 9. 2008, č. j. 6 Ads 19/2008 - 104, dostupný na www.nssoud.cz),
či zápisy do seznamů členů komor (byť ochranu subjektivnímu veřejnému právu na zápis
do seznamu členů komory obvykle poskytuje podle specifické úpravy civilní soud v občanském
soudním řízení - srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 3. 2008,
č. j. 3 Ads 98/2007 - 38, dostupný na www.nssoud.cz). V duchu těchto myšlenkových postupů
bude třeba nahlížet (jako na vztah v oboru veřejné správy) nejen na zkoumání zákonnosti
individuálního aktu aplikace profesních předpisů v podobě správního rozhodnutí,
ale i na možnost existence nezákonného zásahu (v definici §82 s. ř. s.) jako d ůsledku aplikace
týchž předpisů; již v roce 1929 JUDr. Jan Matějka ve svém pojednání „Pojem veřejnoprávní
korporace“, Praha, nákladem knihovny Sborníku věd právních a státních, 1929, str. 58)
připomněl, že „Jest arci jisto, že právní poměr, v němž stojí jednotlivec jako člen ku veřejnoprávní korporaci, je
právně zcela odlišný od právního poměru, v němž stojí jednotlivec jako člen ku soukromé korporaci. Jde tu
o veřejnoprávní poměr se všemi jeho důsledky.“ Tento závěr je navíc umocněn existencí
povinného členství v Komoře, jehož ústavně konformní charakter potvrdil Ústavní soud v dále
zmíněném nálezu ze dne14. 10. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 40/06.
Nejvyšší správní soud neshledává dále přiléhavou ani úvahu krajského soudu
o nedostatku podmínek řízení v podobě nedostatku pravomoci soudu; v posuzované věci spíše
měla být předmětem úvahy soudu pasivní legitimace žalované jako součást úvahy o meritu věci
(k tomu srov. rozhodnutí rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 12. 2008,
č. j. 8 Aps 6/2007 - 247, dostupné na www.nssoud.cz) k otázkám aktivní legitimace a jejího místa
v úvaze soudu při posuzování žaloby podle §82 s. ř. s. a rozsudek tohoto soudu ze dne
19. 9. 2007, č. j. 9 Aps 1/2007 - 68, dostupný na www.nsssoud.cz).
Předně je nutno uvést, že problematika pravomoci soudů ve správním soudnictví je
komplexnější otázkou, než jak ji pojednal krajský soud; soudní řád správní nevymezuje
pravomoc soudů ve správním řízení za pomocí jediného, výlučného kritéria spočív ajícího na -
legislativně nepříliš vhodně umístěné a tím též poznamenané (totiž u pravomoci soudů ve věcech
žalob) - definici správního orgánu. Nelze odhlédnout od vymezení předmětu ochrany jako
stěžejního úkolu správního soudnictví, tedy chránit veřejná s ubjektivní práva. Stěžovatelem
namítaný zásah do práva zakotveného v čl. 21 odst. 4 Listiny základních práv a svobod („občané
mají za rovných podmínek přístup k voleným a jiným veřejným funkcím“) související
s oprávněním podílet se na správě veřejných věcí (chápané jako účasti na politickém životě státu,
správě státu i správě veřejných záležitostí) představuje možnost ucházet se a zastávat jakékoliv
funkce ve veřejném životě. Ústavní soud kupř. ve svém rozhodnutí sp. zn. II. ÚS 540/02 vyložil,
že právo garantované čl. 21 Listiny je jedním z prostředků zajišťujících aktivní status jednotlivce
při konstituování veřejné moci. „Jedná se o právo, které garantuje jednotlivci účast na politickém a veřejném
životě, umožňuje aktivní participaci jednotlivce na utvářen í a existenci veřejné moci.“ Profesní samosprávou
se v poslední době komplexně zaobíral Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 40/06,
v němž za ústavní základ profesní samosprávy (bod. č. 49 nálezu) shledal právě v čl. 21 odst. 1
Listiny základních práv a svobod; Česká lékařská komora pak byla Ústavním soudem
charakterizována jako právnická osoba veřejného práva užívající právní prostředky veřejné moci
(srov. body č. 108, 119 cit. nálezu).
Veřejná (státní) moc se štěpí na moc zákonodárnou, výkonnou a soudní. V případě České
lékařské komory stát delegoval výseč veřejné moci na veřejnoprávní korporaci, a to výseč moci
legislativní a moci exekutivní; jde o oprávnění k autonomní normotvorbě (jako obdoba oprávnění
vydávat normativní právní akty) a oprávnění k samosprávě (jako obdoby moci exekutivní).
Produktem autonomní normotvorby může být toliko normativní akt, výsledkem činnosti
samosprávy bude akt individuální, případně jiný úkon, jenž bude sto zasáhnout právní pozici
člena korporace. Literatura věnující se právnickým osobám veřejného práva (Karel Beran:
Právnické soby veřejného práva, Linde Praha, a. s. 2006, str. 62 a násl.) upozorňuje, že již Emil
Hácha poukazoval na zaměňování autonomie a samosprávy: „Název samospráva neukazuje na činnost
normotvornou, nýbrž na funkce správní“. Autonomní normotvorbu lze proto považovat
za konstitutivní prvek veřejné moci svěřené veřejnoprávní korporaci - aplikace autonomních
normativních aktů je pak složkou samosprávné činnosti komory a spočívá především v oprávnění
donucovat adresáty autonomních norem (zde členy komory), aby se chovali v souladu s nimi.
Jak konstatováno výše, formy aplikace, tedy formy samosprávné činnosti mohou být různé;
Nejvyšší správní soud nepochybuje, že takto pojímaná samospráva veřejnoprávní korporace tvoří
součást veřejné správy. Vymezení správního orgánu v §4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. je vázáno
na činnost (či nečinnost) v oblasti veřejné správy; soudní kontrola, tedy i zákonnost zásahu
ve smyslu ustanovení §82 s. ř. s. se pohybuje právě v hranicích veřejné správy - napadnutelnými
jsou ty akty orgánů, které patří do působnosti ve veřejné správě (obdobně srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 4. 2005, č. j. 2 Aps 2/2004 - 69, a rozsudek ze dne
19. 9. 2007, č. j. 9 Aps 1/2007 - 68, dostupné na www.nssoud.cz). Pravomoc soudů ve věci
kontroly veřejné správy na úseku nezákonných zásahů nelze výlučně spojovat s vymezením
správních orgánů, jako těch subjektů, jež autoritativně rozhodují o právech a povinnostech;
takové vymezení je potřebné pro pravomoc soudů ve věcech žalob proti rozhodnutím správních
orgánů, pokud však jde o jiné formy činnosti veřejné správy, vedlo by lpění na dikci jednoho
zákonného ustanovení ke zcela nelogickým závěrům; Nejvyšší sprá vní soud proto shledává názor
krajského soudu mj. nelogickým, a to především na pozadí úvahy předestřené krajským soudem,
podle níž se nezákonného zásahu se může dopustit jen ten orgán, jenž rozhoduje o právech
a povinnostech. Pojmovým znakem nezákonného zásahu je totiž právě skutečnost, že se nejedná
o rozhodnutí (srov. dikci §82 s. ř. s.). Nadto krajský soud v rozhodnutí, kterým odmítl žalobu
(tedy věc neposuzoval meritorně), vyslovil, že se nejednalo o nezákonný zásah - takový závěr je
ovšem možno vyslovit až po věcném posouzení všech znaků nezákonného zásahu, jež judikatura
Nejvyššího správního soudu již postavila na spolehlivý základ (včetně povinnosti posoudit
nejprve, zda je žaloba přípustná z hledisek uvedených v §85 s. ř. s., a zda byla podána vč as (§84
odst. 1 s. ř. s.); nezákonný zásah pak (srov. rozsudek zdejšího soudu ze dne 17. 3. 2005,
č. j. 2 Aps 1/2005 - 65, dostupný na www.nssoud.cz) musí kumulativně splňovat následující
podmínky: Žalobce musí být přímo (1. podmínka) zkrácen na svých právech (2. podmínka)
nezákonným (3. podmínka) zásahem, pokynem nebo donucením (tj. „zásahem“ v širším smyslu)
správního orgánu, které nejsou rozhodnutím (4. podmínka), který byl zaměřen přímo proti němu
nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo (5. podmínka), přičemž „zásah“ v širším
smyslu nebo jeho důsledky musí trvat nebo hrozit opakování „zásahu“ (6. podmínka). Nebude-li,
byť jediná podmínka splněna, nebude lze ochranu podle §82 s. ř. s. poskytnout a žaloba bude
muset být jako nedůvodná zamítnuta. Toto posouzení však může učinit v současné procesní
situaci pouze krajský soud.
Nejvyšší správní soud, při přesvědčení, že úkony České lékařské komory vůči jejím
členům mají veřejnoprávní povahu, volí řešení, které nepovede k odmítnutí spravedlnosti
(denegatio iustitiae), neboť právo podle čl. 21 Listiny základních práv a svobod na účast
na správě věcí veřejných je základním politickým právem a jako takové je pod ochranou soudní
moci, a současně respektuje princip subsidiarity řízení před Ústavním soudem (toto řízení by
mělo nastupovat až ex post). Úkony České lékařské komory vůči jejím členům tedy nelze apriori
vyloučit ze soudní kontroly poskytované ve správním soudnictví.
Poněvadž Nejvyšší správní soud shledal námitku uplatněnou v kasační stížnosti
důvodnou v tom směru, že podmínky řízení o žalobě na nezákonný zásah - pokud jde
o pravomoc soudu - shledal naplněnými, zrušil napadené usnesení krajského soudu a věc vrátil
tomuto soudu k dalšímu řízení , jenž je právním názorem zde vysloveným vázán; v dalším řízení
rozhodne i o nákladech řízení o kasační stížnosti (§110 odst. 1 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne js ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 12. března 2009
JUDr. Milada Tomková
předsedkyně senátu