ECLI:CZ:NSS:2015:6.AS.136.2014:41
sp. zn. 6 As 136/2014 - 41
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy a soudce zpravodaje
JUDr. Karla Šimky a ze soudců JUDr. Petra Průchy a JUDr. Tomáše Langáška v právní věci
žalobce: O2 Czech Republic a.s., se sídlem Praha 4 - Michle, Za Brumlovkou 266/2, zastoupen
Mgr. Tomášem Otrubou, advokátem, BBH, advokátní kancelář s. r. o., se sídlem
Klimentská 1207/10, Praha 1, proti žalovanému: Úřad pro ochranu hospodářské soutěže,
se sídlem třída Kpt. Jaroše 7, Brno, týkající se žaloby žalobce proti rozhodnutí předsedy
žalovaného ze dne 13. 9. 2012, č. j. ÚOHS-R178/2012/IN-17222/2012/320/LGa, v řízení
o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 30. 5. 2014,
č. j. 62 Af 103/2012 - 133,
takto:
I. Kasační stížnost žalovaného se zamítá .
II. Žalovaný nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení ve výši 4.114 Kč do
třiceti dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jeho zástupce Mgr. Tomáše Otruby,
advokáta se sídlem Klimentská 1207/10, Praha 1.
Odůvodnění:
I. Rozhodnutí krajského soudu a jemu předcházející rozhodnutí žalovaného
[1] Krajský soud v Brně (dále jen „krajský soud“) zrušil svým rozsudkem ze dne 30. 5. 2014,
č. j. 62 Af 103/2012 - 133, rozhodnutí předsedy žalovaného ze dne 13. 9. 2012,
č. j. ÚOHS-R178/2012/IN-17222/2012/320/LGa, kterým byl zamítnut žalobcem podaný
rozklad proti rozhodnutí žalovaného č. j. ÚOHS-D308/2012/IN-10202/2012/830/JNo ze dne
19. 6. 2012 (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“). Tímto rozhodnutím žalovaný částečně odmítl
žádost žalobce o poskytnutí informací podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu
k informacím, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o poskytnutí informací“),
vztahujících se ke správnímu řízení vedenému proti žalobci ve věci možného zneužití
dominantního postavení.
[2] Krajský soud v napadeném rozsudku dospěl k závěru, že je nesporné, že je žalovaný
povinným subjektem ve smyslu zákona o poskytnutí informací, že přenesl část své činnosti
jako orgánu státní správy v souvislosti s šetřením činnosti žalobce ve věci možného zneužití
dominantního postavení na soukromý subjekt CRS Economics s. r. o., a že je tedy nepochybné,
že žalovaný za součinnosti CRS Economics s. r. o. zjišťoval a shromažďoval informace,
které se žalobce přímo týkaly. Zároveň krajský soud uvedl, že v projednávané věci není oprávněn
posuzovat otázku, o jaké informace se jedná, a tedy nakolik mají být součástí správního spisu,
který je veden ve správním řízení vedeném se žalobcem pod sp. zn. S109/2011/DP. Tato otázka
může být řešena až v případném meritorním přezkumu správního rozhodnutí ve věci samé,
v němž může být posouzeno, zda nosné skutkové důvody správního rozhodnutí mají oporu
v podkladech, které musí být součástí správního spisu.
[3] Pokud však žalovaný coby povinný subjekt shromažďuje za součinnosti s jiným
subjektem informace o žalobci, musí mít podle krajského soudu žalobce oprávnění požadovat
veškeré informace materializované v souvislosti s takovým shromažďováním a žalovaný musí mít
povinnost mu takové informace poskytnout, a to bez ohledu na to, zda jde o informace tvořící
podklad rozhodnutí v rámci řízení, které s účastníkem vede. Žádost žalobce o informace,
jak a proč o něm žalovaný s CRS Economics s. r. o. komunikuje, byla tedy podle krajského soudu
legitimní. Pokud by totiž žalovaný jako povinný subjekt podle zákona o poskytnutí informací
o žalobci navenek komunikoval, poskytoval o něm informace a žalobce by zároveň neměl
k dispozici nástroj, prostřednictvím kterého by mohl seznat přesný rozsah a obsah
takovéto komunikace, vedlo by to k popření jeho ústavně garantovaného práva na informační
sebeurčení. Nástrojem pro získání takové komunikace je, vedle oprávnění nahlížet do správního
spisu, právě zákon o poskytnutí informací. Argumentace žalovaného, která se věnuje tomu,
zda se v případě požadovaných informací jednalo o informace podpůrného charakteru,
které posléze nebyly využity, nevyústily v autorizovaný výstup, a proto nebyly evidovány, přitom
podle krajského soudu smysl práva na informace popírá. Právo na informační sebeurčení
totiž nemůže být vyčerpáno tím, že má žalobce jako účastník správního řízení právo nahlížet
do správního spisu, a to tím spíše, že z procesního postoje žalovaného je zcela jasně patrno,
že veškerá požadovaná komunikace součástí správního spisu není. Skutečnost, že část
požadovaných informací není, ať už z jakéhokoli důvodu, žalovaným považována za podklad
správního rozhodnutí, a tudíž není součástí správního spisu, nelze ztotožnit se žádným z důvodů
pro odmítnutí jejich poskytnutí ve smyslu zákona o poskytnutí informací. Taková interpretace
citovaného zákona ve svém důsledku nepřijatelně redukuje právo na informace toliko na právo
na nahlížení do spisu ve smyslu správního řádu, je vůči oprávněnému subjektu zcela restriktivní
a popírá smysl a podstatu práva na informace ve smyslu čl. 17 Listiny základních práv a svobod
(dále jen „Listina“).
[4] Podle krajského soudu z rozhodnutí žalovaného neplyne, že by nosným důvodem
pro odmítnutí poskytnout požadované informace byla skutečnost, že požadované informace
neexistují, protože byly například vymazány či skartovány. Důvodem byla skutečnost,
že se převážně jednalo o informace podpůrného charakteru, které posléze nebyly využity,
nevyústily v autorizovaný výstup, a proto nebyly evidovány a zařazeny do správního spisu.
Tato skutečnost je však podle krajského soudu irelevantní, jelikož kritériem pro poskytnutí
informací musí být to, zda takové informace existují, či nikoli. Pokud existují, pak je nutno takové
informace pokládat za výstup určité etapy činnosti povinného subjektu, bez ohledu na to,
jak s nimi naložil pro účely jím vedeného správního řízení, a žalobce coby oprávněný subjekt má
na jejich poskytnutí právo. Aplikace §2 odst. 4 zákona o poskytnutí informací, o které opřel
žalovaný své rozhodnutí, přichází podle krajského soudu v úvahu pouze v případech,
kdy požadované informace k dispozici nebyly, nejsou a povinný subjekt ani neměl a nemá
povinnost jimi disponovat. Veškerá, nadto nepřehledná, argumentace žalovaného o tom,
že se jednalo o podpůrné, nevyužité a neautorizované informace, se s důvody podle §2 odst. 4
zákona o poskytnutí informací míjí.
[5] Pokud předseda žalovaného ve svém rozhodnutí argumentoval ohledně charakteru
požadovaných informací, že takové informace „už neexistují, byly-li vůbec vytvořeny“, byla
taková argumentace podle krajského soudu nepřezkoumatelná, jelikož to, zda tyto informace
existovaly, či nikoli, bylo žalovaným zamlžováno. Nevyjadřuje-li se předseda žalovaného
ve svém rozhodnutí jasně, zda se jednalo o informace existující, či nikoli, pak z jeho argumentace
nebylo možné ani při nejvyšší míře pečlivosti seznat, zda shledal správným závěr obsažený
v prvostupňovém rozhodnutí o odmítnutí poskytnout informace z toho důvodu, že mají
„pomocný charakter“ (pak by ovšem skutečnost, zda byly informace později vymazány
či skartovány, byla pro posouzení důvodnosti odvolání zcela irelevantní), anebo zda se naopak
předseda žalovaného neztotožnil s nosnými důvody provstupňového rozhodnutí, nicméně
vlastním šetřením zjistil, že informace byly v mezidobí skartovány či vymazány. K tomu krajský
soud uvedl, že závěr o tom, že byly požadované informace, resp. jejich nosiče, zničeny,
skartovány či vymazány, se neopírá o žádné skutkové důvody, které by vyplývaly z podkladu
rozhodnutí. Krajský soud tedy uzavřel, že skutkově nepodložená a rozporná argumentace
žalovaného bránila věcnému přezkumu zákonnosti žalobou napadeného rozhodnutí. Krajský
soud proto rozhodnutí předsedy žalovaného pro nepřezkoumatelnost zrušil a věc mu vrátil
k dalšímu řízení.
II. Kasační stížnost žalovaného a vyjádření žalobce k ní
[6] Žalovaný (dále jen „stěžovatel“) v kasační stížnosti podané v zákonné lhůtě uplatnil
důvody podle §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. V kasační stížnosti stěžovatel uvádí, že z logiky
věci vyplývá, že pokud požadovaná informace neexistuje (správní orgán jí nedisponuje),
pak ji není možné poskytnout, což je faktickým důvodem pro odmítnutí žádosti o poskytnutí
informací. I když existují situace, ve které je stěžovatel povinen informaci vytvořit,
pokud jí nedisponuje, jedná se toliko o případy, kdy má povinnost předmětnou informací
disponovat. Stěžovatel má takovou povinnost například ve vztahu k jím vedeným správním
spisům, přičemž správní spisy tvoří zejména podání, protokoly, záznamy, písemná vyhotovení
rozhodnutí a další písemnosti, které se vztahují k dané věci. Informace, jejichž poskytnutí
se žalobce domáhal, se týkaly řízení, které je s ním vedeno. Ve vztahu k tomuto řízení byl
stěžovatel povinen zachovávat jen ty dokumenty, jež byly nebo měly být součástí správního spisu.
K dalším dokumentům (například neformální elektronické komunikaci mezi ním a třetí osobou)
se taková povinnost nevztahuje a stěžovatel má volnost tyto informace skartovat či vymazat,
přičemž v případě jejich zničení je není povinen znovu vytvářet.
[7] V odpovědi na jednotlivé body žádosti žalobce stěžovatel buď informaci poskytl,
nebo její poskytnutí odmítl s odkazem na to, že tato informace již byla účastníku řízení
zpřístupněna nebo protože taková informace nikdy nevznikla nebo protože jí nedisponuje
(ač jí možná disponuje třetí osoba) nebo protože takové informace nemá k dispozici a současně
nemá ani povinnost takovouto informací disponovat. V rozhodnutí předsedy stěžovatele
pak bylo na více místech zřetelně řečeno, že tam, kde prvostupňové rozhodnutí zdůrazňuje,
že žalovaný neměl povinnost danou informaci vést ve spisové službě, je tím třeba rozumět,
že požadované informace neměl a ani nemá k dispozici a že takové informace příslušný
pracovník odstranil, případně že k jejich vzniku vůbec nedošlo. To, které informace v působnosti
stěžovatele nikdy nevznikly, je přitom zřejmé z odůvodnění odmítnutí jednotlivých bodů žádosti
v prvostupňovém rozhodnutí, proto to nebylo třeba v rozhodnutí předsedy dále rozvádět.
Uvedené rozhodnutí tak nemůže být nepřezkoumatelné, protože to, které konkrétní informace
stěžovatel nikdy neměl k dispozici, vyplývá z dílčích odůvodnění prvostupňového rozhodnutí.
Stěžovatel totiž poukazuje na to, že obě rozhodnutí je třeba z pohledu přezkumu ve správním
soudnictví vnímat jako jeden celek a jednotlivé argumenty vykládat ve vzájemných souvislostech.
[8] Stěžovatel dále krajskému soudu vytýká, že zrušující výrok rozsudku opřel o údajnou
nepřezkoumatelnost rozhodnutí předsedy stěžovatele, a to na základě citace „informace už neexistují,
byly-li vůbec vytvořeny,“ která se však ve zrušeném rozhodnutí nevyskytuje, a nevyskytuje se v něm
ani jiné tvrzení, které by mělo stejný smysl. Naopak je podle stěžovatele z celého rozhodnutí
zcela zjevné, že informace, jejichž poskytnutí odmítl, neexistují, přičemž některé z nich ani nikdy
nevznikly. V obou správních rozhodnutích neexistuje jediné místo, kde by stěžovatel tvrdil,
že některou z informací k dispozici má, a přesto ji nevydá, například pro její podpůrný charakter.
Pouze takové tvrzení by přitom podle stěžovatele mohlo svědčit ve prospěch údajné
nepřezkoumatelnosti tak, jak ji zdůvodnil krajský soud.
[9] Krajský soud ve svém rozsudku uvedl, že v rozhodnutí předsedy stěžovatele nenalezl
žádné skutkové důvody, o které by se možná neexistence požadovaných informací opírala.
V této souvislosti stěžovatel ve své kasační stížnosti namítá, že žádné skutkové důvody fakticky
uvést nemohl, protože takové informace již neexistují, a takovouto negativní skutečnost není
v jeho silách prokázat. Stěžovatel tak může pouze konstatovat, že dané informace neexistují,
což v napadeném rozhodnutí učinil. Krajský soud tak de facto po stěžovateli požaduje,
aby doložil, že žalobcem označené informace skutečně neexistují, což je však u informací,
které byly fyzicky skartovány či smazány, nemožné. Podle stěžovatele má naopak povinnost
prokázat pozitivní skutečnost, že žalobcem požadované informace existují, krajský soud
(resp. žalobce), to však ve svém rozsudku nečiní.
[10] Stěžovatel dále v kasační stížnosti namítá, že rozsudek krajského soudu
nijak nespecifikuje, k jaké části rozhodnutí stěžovatele se vztahuje, přestože odůvodnění
jednotlivých dílčích odmítnutí poskytnutí informací v prvostupňovém rozhodnutí se značně
liší, díky čemuž stěžovateli není z napadeného rozsudku zřejmé, zda krajský soud
shledal některé jeho dílčí důvody odmítnutí oprávněnými, a pokud ano, které.
Již z toho podle stěžovatele plyne nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku pro nedostatek
důvodů, jelikož takové soudní rozhodnutí neumožňuje správnímu orgánu určit, v jakém rozsahu
je vázán právním názorem správního soudu o nutnosti doplnění skutkového stavu či v jakém
rozsahu shledal správní soud jeho závěry chybnými. Krajský soud současně nijak nepřihlédl
k tomu, že stěžovatel konstantně tvrdil neexistenci informací, jejichž poskytnutí odmítl,
a naopak nepodloženě dospěl k závěru, že nelze rozpoznat, zda „se jednalo o informace existující,
či nikoliv“. V takovém případě se stěžovatel domnívá, že je závěr krajského soudu nejenom věcně
nesprávný, ale také nepřezkoumatelný, jelikož není zřejmé, o co přesně se krajský soud při tvorbě
svého závěru opřel ani k jaké části napadených rozhodnutí se vztahuje.
[11] Z těchto důvodů stěžovatel navrhl napadený rozsudek krajského soudu zrušit
jako nepřezkoumatelný či přinejmenším nezákonný z důvodu nesprávného posouzení právní
otázky zákonnosti postupu při odmítnutí poskytnutí informací z důvodu jejich neexistence.
[12] Ve vyjádření ke kasační stížnosti žalobce především uvádí, že považuje napadený
rozsudek krajského soudu po věcné stránce za správný a jeho odůvodnění za konzistentní,
logické a přesvědčivé. Žalobce svou žádostí realizoval své ústavně garantované právo
na informace zaručené čl. 17 Listiny, jehož důležitým aspektem je i kontrola způsobu,
jakým orgány veřejné moci vykonávají svěřenou pravomoc. V případě žádosti žalobce se jednalo
o důvodné pochybnosti o postupu stěžovatele, který zjevně arbitrárním způsobem nakládá
s dokumenty souvisejícími s jeho úředním postupem. Nezanedbatelným aspektem žádosti
je i právo na informační sebeurčení žalobce, tedy kontrola způsobu, jakým stěžovatel nakládá
s informacemi získanými o něm při výkonu své působnosti. Při výkladu jakéhokoliv omezení
práva na informace je třeba šetřit jeho podstatu a smysl a vyvarovat se zneužití takového omezení
podle čl. 4 odst. 4 Listiny. Touto maximou je nutné řídit se při výkladu výjimek z informační
povinnosti, včetně ustanovení §2 odst. 4 zákona o poskytnutí informací, jehož účelem je chránit
povinné osoby před žádostmi o informace, kterými nedisponují, nedisponovaly a disponovat ani
nejsou povinny. Naopak tato výjimka nemůže sloužit formalistickému omezování poskytování
informací, kterými stěžovatel disponuje, či dokonce jako záminka pro arbitrární utajování
informací podle nejasných kritérií. Tímto způsobem postupoval stěžovatel, který uměle vytvořil
kategorii informací, které sice byly pořízeny v souvislosti s výkonem jeho působnosti,
a to dokonce v souvislosti s šetřením žalobce, ale jsou považovány za „přípravné“
nebo je stěžovatel „nehodlá dále využít“, a proto se rozhodl je neevidovat ve spisové službě,
čímž tyto informace fakticky postavil na rovinu s informacemi neexistujícími. Výklad §2 odst. 4
zákona o poskytnutí informací, jak jej provedl stěžovatel, směřuje podle žalobce zcela mimo
jeho účel, představuje pouhé sofistikované zdůvodnění zjevné nespravedlnosti a vede k popření
garantovaného práva na informace. Naopak se žalobce domnívá, že povinný subjekt musí
poskytnout informaci, kterou reálně disponuje, jakož i informaci, kterou nedisponuje,
ač by jí disponovat měl. Závěr o legitimnosti požadavku na poskytnutí informací vede
podle žalobce i k závěru o povinnosti stěžovatele vynaložit přiměřené úsilí k získání informací
pro případ, že by došlo k jejich smazání (např. obnovením komunikace ze záloh).
[13] Žalobce dále uvádí, že krajský soud právem posoudil rozhodnutí předsedy stěžovatele
jako nepřezkoumatelné, jelikož z něj nebylo možné žádným způsobem vyčíst, z čeho předseda
stěžovatele vycházel, pokud tvrdil, že žalobcem požadované informace neexistují.
Naopak podle žalobce z rozhodnutí zjevně vyplývá, že předseda stěžovatele zcela rezignoval
na jakýkoliv faktický přezkum postupu stěžovatele a existenci požadovaných informací
vůbec neověřoval. Jeho závěr není opřen o jakékoliv vlastní ověřování toho, zda stěžovatel
každou jednotlivou požadovanou informací disponuje, ale toliko na pouhém předpokladu,
že stěžovatel nedisponuje žádnou informací, kterou nezařadí do spisu.
[14] V rozhodnutí předsedy stěžovatele nebylo nijak rozvedeno, z jakého důvodu měl
příslušný pracovník informace odstranit, pokud stěžovatel od jejich použití upustil, a především
zda bylo prověřeno, zda k tomuto údajnému zničení došlo. S ohledem na to se žalobce
ztotožňuje se závěrem krajského soudu o fundamentální nepřezkoumatelnosti rozhodnutí.
Tento závěr se přitom neopírá o nepřesnou citaci rozhodnutí předsedy stěžovatele,
jak je naznačováno v kasační stížnosti, ale o celkový rozbor jeho odůvodnění. Závěr krajského
soudu lze podle žalobce při určité míře nadsázky shrnout tak, že úřad nemůže tvrdit, že informaci
nemá, pokud ji nehledal.
[15] Žalobce dále uvádí, že se podle něho problematika dokazování neexistující skutečnosti
rozsudku krajského soudu vůbec netýká. Argumentaci stěžovatele označuje v tomto směru
za nepřípadnou, jelikož krajský soud rozhodnutí předsedy stěžovatele nevytkl neprokázání
negativní skutečnosti. Základním problémem tohoto rozhodnutí je to, že z něj vůbec nevyplývá,
že by byla reálně zkoumána existence každé jednotlivé informace, namísto toho předseda
stěžovatele ve svém rozhodnutí spoléhal na ničím nepodložené předpoklady. Konstatování,
že toto rozhodnutí neuvádí žádné skutkové okolnosti, jakým způsobem došlo k ověření existence
požadovaných informací a k závěru o jejich neexistenci, tak nelze jakkoliv ztotožňovat
s požadavkem průkazu negativní skutečnosti. Stěžovatel navíc podle žalobce vykládá negativní
důkazní teorii zjednodušeně a nesprávně; stěžovatel se dovolává nikoliv trvajícího stavu
(neexistence informací), ale změny určitého stavu, tedy toho, že došlo k zničení (skartování
či vymazání) určitých dokumentů, kterými disponoval, avšak usoudil, že mají toliko předběžnou
povahu či že je dále nebude využívat. Přesunutí důkazního břemene na žalobce by nevedlo
ke spravedlivému řešení situace a naopak by vedlo k popření samotného ústavně garantovaného
práva na informace. Podle žalobce po něm nelze požadovat prokázání toho, že stěžovatel stále
disponuje určitými informacemi, které jsou předmětem žádosti. Žadatel o informace samozřejmě
nemá žádnou reálnou možnost získat informace z vnitřního fungování povinného orgánu.
Navíc právě netransparentní postup stěžovatele při nakládání s informacemi týkajícími se žalobce
je primárním důvodem podání žádosti podle zákona o poskytnutí informací. Samotná negativní
důkazní teorie je přitom podle žalobce recentním vývojem soudní judikatury opouštěna
jako překonaná a neodpovídající. Nadto se jedná o koncept civilního procesu. I když nachází
využití i v judikatuře Nejvyššího správního soudu, děje se tak v souvislosti s problematikou
azylového práva a prokazování majetkových poměrů azylantů, naopak si lze jenom
těžko představit, že by mohla být v plném rozsahu vztažena na činnost orgánu veřejné moci,
která je ovládána zásadou legality.
[16] Ze všech těchto důvodů žalobce navrhuje, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost
jako nedůvodnou zamítl.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[17] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s ust. §109 odst. 3
a 4 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnil stěžovatel v podané kasační stížnosti,
a přitom sám neshledal vady uvedené v odst. 4, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
[18] Ze správního spisu vyplynulo, že žalobce podal dne 21. 5. 2012 žádost o poskytnutí
informací podle zákona o poskytnutí informací, která obsahovala celkem 60 bodů, v rámci
kterých žádal žalobce stěžovatele o poskytnutí různých dokumentů, podkladů nebo formální
či neformální komunikace v souvislosti s řízením vedeným stěžovatelem proti žalobci
pod sp. zn. S109/2011/DP ve věci zneužití dominantního postavení. Žalobce svou žádost
o poskytnutí informací odůvodňoval tím, že v předmětném řízení stěžovatel nezaložil
do správního spisu celou řadu podkladových materiálů, na které je v něm vysloveně odkazováno
a které se týkají vymezování relevantních trhů a vyhodnocování šetřených cenových praktik
v daném řízení, a proto měly být součástí správního spisu. Stěžovatel vydal dne 19. 6. 2012
prvostupňové rozhodnutí, kterým žádost částečně odmítl s odkazem na §2 odst. 4 zákona
o poskytnutí informací. Výroky odmítající jednotlivé body žádosti byly odůvodněny vícerými
způsoby. Jednak tím, že se jedná o informace podpůrného charakteru, které nejsou evidovány
ve spisové službě, že se nejedná o zaznamenaný autoritativní výstup, který by byl evidovaný
ve spisové službě, že se jedná o výstup společnosti CRS Economics s. r. o., ke kterému stěžovatel
nemá žádné další dokumenty, že se jedná o nerealizovaný návrh nebo postup,
od kterého stěžovatel v průběhu šetření upustil, a který tak nepředstavuje zaznamenaný výstup,
nebo že se jedná o informace, které nebyly stěžovatelem použity, tudíž nemá povinnost
je evidovat ve spisové službě. Ve všech případech se proto jedná o neexistující informace, které
stěžovatel nemá k dispozici, a proto je nebylo možné žalobci poskytnout. Žalobce následně
napadl celé prvostupňové rozhodnutí rozkladem, který byl rozhodnutím předsedy stěžovatele
ze dne 13. 9. 2012, č. j. ÚOHS-R178/2012/IN-17222/2012/320/LGa, zamítnut. Rozhodnutí
předsedy stěžovatele pak bylo zrušeno rozsudkem krajského soudu ze dne 30. 5. 2014,
č. j. 62 Af 103/2012 – 133, pro nepřezkoumatelnost.
[19] Podle §2 odst. 1 zákona o poskytnutí informací „[p]ovinnými subjekty, které mají
podle tohoto zákona povinnost poskytovat informace vztahující se k jejich působnosti, jsou státní orgány, územní
samosprávné celky a jejich orgány a veřejné instituce“.
[20] Podle §2 odst. 4 o poskytnutí informací „[p]ovinnost poskytovat informace se netýká dotazů
na názory, budoucí rozhodnutí a vytváření nových informací“.
[21] Podle §3 odst. 3 zákona o poskytnutí informací „[i]nformací pro účely tohoto zákona se rozumí
jakýkoliv obsah nebo jeho část v jakékoliv podobě, zaznamenaný na jakémkoliv nosiči, zejména obsah písemného
záznamu na listině, záznamu uloženého v elektronické podobě nebo záznamu zvukového, obrazového
nebo audiovizuálního“.
[22] Podle §63 odst. 1 ve spojení s §3 odst. 1 písm. a) zákona č. 499/2004 Sb., o archivnictví
a spisové službě a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon
o archivnictví a spisové službě“), vykonávají spisovou službu organizační složky státu.
[23] Podle §17 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „správní řád“), „[s]pis tvoří zejména podání, protokoly, záznamy, písemná vyhotovení rozhodnutí
a další písemnosti, které se vztahují k dané věci. Přílohou, která je součástí spisu, jsou zejména důkazní
prostředky, obrazové a zvukové záznamy a záznamy na elektronických médiích. Spis musí obsahovat soupis všech
svých součástí, včetně příloh, s určením data, kdy byly do spisu vloženy“.
[24] Podle §38 odst. 1 správního řádu „[ú]častníci a jejich zástupci mají právo nahlížet do spisu“.
[25] Podle §38 odst. 4 správního řádu „[s] právem nahlížet do spisu je spojeno právo činit si výpisy
a právo na to, aby správní orgán pořídil kopie spisu nebo jeho části“.
[26] Podle §38 odst. 4 správního řádu „[z] nahlížení do spisu jsou vyloučeny jeho části, které obsahují
utajované informace nebo skutečnosti, na něž se vztahuje zákonem uložená nebo uznaná povinnost mlčenlivosti;
to neplatí o částech spisu, jimiž byl nebo bude prováděn důkaz, do takových částí spisu však může nahlížet
pouze účastník řízení nebo jeho zástupce za předpokladu, že jsou předem seznámeni s následky porušení
povinnosti mlčenlivosti o těchto skutečnostech a že o poučení je sepsán protokol, který podepíší“.
[27] V nyní projednávané věci bylo rozhodnutí předsedy stěžovatele zrušeno napadeným
rozsudkem krajského soudu pro jeho nepřezkoumatelnost. Žalovaný namítá, že takový závěr
krajského soud není správný. V této souvislosti považuje Nejvyšší správní soud za vhodné
odkázat na svou předchozí judikaturu, v které se problematikou nepřezkoumatelnosti rozhodnutí
opakovaně zabýval. Například v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003,
č. j. 2 Ads 58/2003 - 75, č. 134/2004 Sb. NSS se uvádí: „Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů
je založena na nedostatku důvodů skutkových, nikoliv na dílčích nedostatcích odůvodnění soudního rozhodnutí.
Musí se přitom jednat o vady skutkových zjištění, o něž soud opírá své rozhodovací důvody. Za takové vady lze
považovat případy, kdy soud opřel rozhodovací důvody o skutečnosti v řízení nezjišťované, případně zjištěné
v rozporu se zákonem, anebo případy, kdy není zřejmé, zda vůbec nějaké důkazy byly v řízení provedeny“.
Z judikatury Nejvyššího správního soudu rovněž vyplývá, že výše uvedené principy
přezkoumatelnosti zdůrazněné ve vztahu k rozhodnutím správních soudů je třeba vztáhnout
i na případy, kdy jsou přezkoumávána správní rozhodnutí. Jen řádně a srozumitelně vysloveným
právním závěrům správních orgánů lze totiž vytýkat jejich nesprávnost resp. nezákonnost,
a na základě takovýchto výtek je podrobit soudnímu přezkumu. Pokud pak správní rozhodnutí
nedostojí vytčeným principům, například proto, že z něj nevyplývá, jaký skutkový základ
(skutková zjištění) vzal rozhodující správní orgán za prokázaný a jak jej následně právně hodnotil
(jaké konkrétní právní normy na něj aplikoval), je třeba na takové rozhodnutí správního orgánu
pohlížet jako na nepřezkoumatelné (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
10. 4. 2014, č. j. 7 Afs 14/2014 - 80).
[28] Krajský soud svoje rozhodnutí o nepřezkoumatelnosti odůvodnil tím, že se závěry
předsedy stěžovatele „neopírají o žádné skutkové důvody“ a že je jeho argumentace „skutkově
nepodložená“. Stěžovatel v této souvislosti ve své kasační stížnosti namítá, že žádné skutkové
důvody uvést nemohl, protože předmětné informace neexistují a takovou negativní skutečnost
není v jeho silách prokázat. Krajský soud tak podle názoru stěžovatele vlastně požaduje
„prokázání nemožného“. Nejvyšší správní soud se s touto námitkou stěžovatele neztotožňuje.
I když po stěžovateli samozřejmě nelze požadovat poskytnutí neexistujících informací, lze
po něm oprávněně požadovat zdůvodnění toho, jaké faktické skutečnosti jej vedly k závěru
o tom, že požadované informace nemá. Z rozhodnutí předsedy stěžovatele (a ostatně
ani z prvostupňového rozhodnutí) však žádným způsobem nevyplývá, jakým způsobem,
a zda vůbec se snažil zjistit, zda informacemi disponuje. Tedy zda za účelem tohoto zjištění
vyvinul nějakou aktivitu, například se dotázal příslušných úředních osob, které vedly správní
řízení ve věci žalobce a které tak komunikovaly se společností CRS Economics s. r. o.
a shromažďovaly příslušnou dokumentaci, pokusil se informace vyhledat ve svých interních
databázích nebo e-mailových schránkách apod. Z rozhodnutí předsedy stěžovatele skutečně nelze
zjistit, zda se pokoušel požadované informace nalézt a na základě jakých skutečností dospěl
k závěru, že je fakticky nemá.
[29] Stěžovatel odmítnutí poskytnutí informací žalobci odůvodňoval vesměs tím, že se jedná
o neexistující informace, jelikož nebyly z různých důvodů evidovány v rámci spisové služby,
a tak neměl povinnost jimi disponovat. K této úvaze stěžovatele Nejvyšší správní soud
konstatuje, že právo na informace zakotvuje na úrovni ústavního pořádku čl. 17 Listiny.
Toto základní právo a jemu odpovídající povinnost orgánu veřejné moci jsou klíčovým prvkem
vztahu mezi státem a jednotlivcem. Jeho smyslem je totiž participace občanské společnosti
na věcech veřejných. Informování veřejnosti se týká fungování veřejné moci jako takové; pomocí
těchto informací ji může veřejnost kontrolovat (srov. např. nález Ústavního soudu ze dne
15. 11. 2010, sp. zn. I. ÚS 517/10, N 223/59 SbNU 217). Právo na informace tak poskytuje
jednu z právních záruk zákonnosti ve veřejné správě. Jedním z hlavních významů veřejného
subjektivního práva na informace je, že dává občanům možnost vykonávat kontrolní funkce
ve vztahu k fungování veřejné moci, což představuje jeden ze základních atributů právního státu
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 11. 2012, č. j. 2 Ans 13/2012 – 14).
[30] Podrobnosti výkonu tohoto práva stanoví zákon o poskytnutí informací, který zároveň
v ustanoveních §7 – 11 upravuje důvody pro odmítnutí poskytnutí informací. Poskytnutí
informace lze nad rámec těchto právních důvodů odmítnout také z důvodů faktických,
které v zákoně z pochopitelných důvodů vyjmenovány nejsou. Typickým faktickým důvodem
neposkytnutí informace je přitom situace, kdy povinný subjekt požadovanou informaci nemá
(rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 4. 2008, č. j. 2 As 71/2007 – 56).
[31] Jak správně uvádí stěžovatel ve své kasační stížnosti, i když povinný subjekt danou
informaci nemá, je povinen ji nově vytvořit v případech, kdy je povinen danou informací
disponovat: „Prvotním předpokladem pro odmítnutí žádosti o informace s tím, že by šlo o vytvoření nových
informací, je logicky skutečnost, že povinný subjekt danými informacemi v požadovaném tvaru dosud nedisponuje.
Dalším důležitým předpokladem je to, že povinný subjekt nemá povinnost předmětnými informacemi disponovat.
I v případě, že by poskytnutí požadovaných informací pro správní orgán objektivně představovalo nutnost vytvořit
novou informaci, tedy může nastat situace, v níž správní orgán nebude oprávněn poskytnutí takových informací
odepřít“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 2. 2012, č. j. 1 As 141/2011 - 67).
[32] Z výše uvedené judikatury zdejšího soudu jednoznačně vyplývá, že s ohledem na význam
ústavně zaručeného práva na přístup k informacím je nutné k odmítnutí poskytnutí informací
podle zákona o poskytnutí informací přistupovat velice opatrně, a to i ohledem na požadavek
obsažený v čl. 4 odst. 4 Listiny, který stanovuje, že při používání ustanovení o mezích základních
práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu. Pokud je tedy povinnému subjektu
doručena žádost o poskytnutí informací podle zákona o poskytnutí informací, musí, v souladu
se zásadou dobré správy podle §4 odst. 1 správního řádu, primárně vyvinout úsilí, aby nalezl
požadovanou informaci a poskytl ji žadateli. Povinný subjekt tedy musí nejprve zkoumat,
zda požadovanými informacemi fakticky disponuje, a to bez ohledu na to, jestli takovou
povinnost má podle zákona o archivnictví a spisové službě či podle jakéhokoliv jiného právního
předpisu. Pokud zjistí, že požadované informace má (i když je ze zákona shromažďovat nemusí),
je povinen je žadateli poskytnout, nejedná-li se o výluky podle §7 až 11 zákona o poskytnutí
informací. Skutečnost, zda měl povinný subjekt zákonem stanovenou povinnost danými údaji
disponovat (například podle zákona o archivnictví a spisové službě nebo podle správního řádu),
je relevantní až v okamžiku, kdy povinný subjekt po šetření zjistí, že požadované informace
skutečně nemá, jelikož byly vymazány nebo odstraněny. V takovém případě má totiž podle výše
citované judikatury Nejvyššího správního soudu povinnost je opět vytvořit.
[33] Stěžovatel při vyřizování žádosti žalobce o informace fakticky přímo přistoupil
k následujícímu kroku výše nastíněného algoritmu a rovnou začal argumentovat tím, že nemá
povinnost disponovat požadovanými informacemi, a tudíž nemá povinnost je v případě jejich
zničení opět vytvořit. Rozhodnutí předsedy stěžovatele však neobsahuje jakákoli skutková
zjištění, která by svědčila o tom, že vyvinul odpovídající aktivitu za účelem nalezení
požadovaných informací, pouze se v něm uvádí, že dané informace neexistují, jelikož stěžovatel
nemá povinnost jimi disponovat. Z toho důvodu se lze se závěrem krajského soudu
o nepřezkoumatelnosti rozhodnutí předsedy stěžovatele ztotožnit.
[34] Stěžovatel ve své kasační stížnosti namítal rovněž nepřezkoumatelnost rozsudku
krajského soudu, který podle něho nijak nespecifikoval, k jaké části napadeného rozhodnutí
se jeho závěry vztahují, přestože odůvodnění jednotlivých dílčích odmítnutí poskytnutí informací
v prvostupňovém rozhodnutí se od sebe značně liší. Stěžovateli proto není z napadeného
rozsudku zřejmé, zda krajský soud shledal některé jeho dílčí důvody odmítnutí oprávněnými,
a pokud ano, které. Takové rozhodnutí prý stěžovateli neumožňuje určit, v jakém rozsahu
je vázán právním názorem správního soudu o nutnosti doplnění skutkového stavu
či v jakém rozsahu shledal správní soud jeho závěry chybnými. K tomu Nejvyšší správní soud
uvádí, že po přezkoumání napadeného rozsudku krajského soudu žádné takové stěžovatelem
vytýkané vady neshledal. Krajským soudem vytýkané nedostatky nepřezkoumatelnosti totiž lze
vztáhnout na všechny části rozhodnutí předsedy stěžovatele, jelikož ze žádné dílčí části
rozhodnutí není zřejmé, z jakých skutkových zjištění stěžovatel vycházel a zda za účelem zjištění
existence informací vyvíjel nějakou aktivitu. Ostatně sám krajský soud v závěru svého rozsudku
explicitně vymezil rozsah, v jakém je stěžovatel vázán jeho právním názorem, a jakým způsobem
má v dalším řízení postupovat: „Není jiného postupu, než že se žalovaný bude zabývat každým
jednotlivým požadavkem žalobce a srozumitelně vyloží, zda a v jaké formě jednotlivé informace existují,
popř. zda a proč neexistují. Z pohledu vyřízení žalobcovy žádosti o poskytnutí informací přitom žalovaný bude
muset vycházet z toho, že obsahem žalobcovy žádosti nebyly dotazy na vnitřní motivy, které vedly žalovaného
k tomu, aby určitým způsobem konal, či nekonal, nýbrž zřetelné požadavky na materializované výstupy vzniklé
činností žalovaného…“ Proto nebylo možné přisvědčit ani této námitce stěžovatele.
IV. Závěr a náklady řízení
[35] Z výše uvedeného vyplývá, že kasační stížnost není důvodná, neboť závěr krajského
soudu ohledně nepřezkoumatelnosti rozhodnutí předsedy stěžovatele je správný. Krajský soud
přitom své rozhodnutí řádně a srozumitelně odůvodnil. Protože kasační stížnost není důvodná,
Nejvyšší správní soud ji podle ustanovení §110 odst. 2 s. ř. s. zamítl.
[36] O nákladech řízení rozhodl Nejvyšší správní soud dle ustanovení §60 odst. 1 s. ř. s.
ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl ve věci úspěch, proto mu právo na náhradu nákladů
řízení nepřísluší. Žalobce byl v řízení před Nejvyšším správním soudem úspěšný, náleží
mu proto náhrada nákladů řízení, jež mu vznikly v souvislosti se zaplacením odměny právnímu
zástupci. Odměna zástupce činí za jeden úkon právní služby (písemné podání ve věci samé -
vyjádření stěžovatele ke kasační stížnosti) 3.100 Kč [§1 odst. 1, §7, §9 odst. 4 písm. d), §11
odst. 1 písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen „vyhláška“)]
a náhrada hotových výdajů činí 1 x 300 Kč (§13 odst. 3 vyhlášky). Jelikož je advokátní kancelář
(společnost s ručením omezeným), jejímž společníkem je Mgr. Otruba, plátcem daně z přidané
hodnoty, odměna zástupce se podle §57 odst. 2 s. ř. s. zvyšuje o částku odpovídající této dani,
která činí 21 % z částky 3.400 Kč, tj. 714 Kč. Náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti tak činí
celkem 4.114 Kč.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 7. dubna 2015
JUDr. Karel Šimka
předseda senátu