ECLI:CZ:NSS:2015:6.AS.149.2013:41
sp. zn. 6 As 149/2013 - 41
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Petra Průchy
a soudců Mgr. Evy Šonkové a JUDr. Tomáše Langáška v právní věci žalobkyně: EDIKT a. s.,
se sídlem Rudolfovská 461/95, České Budějovice, zastoupené Mgr. Anetou Suchopárovou,
advokátkou, se sídlem Potoční 1221/3, Dobrá Voda u Českých Budějovic, proti žalovanému:
Ministerstvo životního prostředí, se sídlem Vršovická 1442/65, Praha 10, týkající se žaloby
proti rozhodnutí žalovaného ze dne 10. 8. 2010, č. j. 426/520/10, 41978/ENV/10,
o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 11. 11. 2013,
č. j. 11 A 198/2010 – 78,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává .
Odůvodnění:
I. Vymezení věci a průběh dosavadního řízení
[1] Česká inspekce životního prostředí, oblastní inspektorát v Plzni (dále též „inspekce“ nebo
„správní orgán prvého stupně“) na základě podnětu policie ohledně podezřelého nakládání
s odpady vzniklými při rekonstrukci železniční stanice Česká Kubice provedla dne 11. 8. 2008
místní šetření a zjistila, že žalobkyně v rámci plnění zakázky předala materiál vytěžený
z kolejového lože Ing. L. S., který jej dále předal k uložení na dvou pozemcích, v k. ú. Myslív u
Všerub (12 000 tun) a v k. ú. Hyršov (9 000 tun), což bylo zaznamenáno v protokolu o
kontrolním zjištění. Žalobkyně předložila inspekci osvědčení Technického a zkušebního ústavu
stavebního Praha s. p. a výsledky analýz vzorků provedených společností ENVIREX s. r. o.,
podle nichž je předmětný materiál výrobkem, vyhovuje ve sledovaných znacích limitům a je
způsobilý k použití na povrchu terénu.
[2] Inspekce zahájila v září 2008 s žalobkyní správní řízení o uložení pokuty za správní delikt
podle §66 odst. 3 písm. b) zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech, a vzápětí řízení přerušila
do doby, než bude rozhodnuto o jejím návrhu na určení, zda se jedná o odpad či nikoli. Krajský
úřad Plzeňského kraje dne 12. 11. 2008 rozhodl, že materiál složený na shora označených
pozemcích není odpadem. Jeho pravomocné rozhodnutí bylo však z podnětu inspekce
podrobeno přezkumnému řízení a Ministerstvem životního prostředí zrušeno a vráceno
k novému projednání. Na základě rozkladu žalobkyně bylo i toto rozhodnutí zrušeno
a ministerstvo znovu rozhodlo tak, že nahradilo původní rozhodnutí krajského úřadu svým
rozhodnutím (ze dne 9. 9. 2009) se závěrem, že se o odpad jedná. Rozklad žalobkyně ministr
zamítl.
[3] Rozhodnutím inspekce ze dne 20. 4. 2010 byla žalobkyni uložena pokuta 5 200 000 Kč
za správní delikt, kterého se měla dopustit tím, že v červnu a červenci 2008 předala 21 000 tun
odpadu vzniklého z rekonstrukce kolejí a výhybek v železniční stanici Česká Kubice podnikající
fyzické osobě, která nebyla k převzetí oprávněna. Žalovaný v záhlaví označeným rozhodnutím
(dále též „napadené rozhodnutí“) v zásadě pouze snížil pokutu na 3 200 000 Kč a ve zbytku
prvostupňové rozhodnutí v hlavních rysech potvrdil.
[4] Městský soud v Praze v záhlaví označeným rozsudkem (dále „městský soud“ a „napadený
rozsudek“) zamítl žalobu žalobkyně proti napadenému rozhodnutí.
[5] Proti napadenému rozsudku podala žalobkyně (dále též „stěžovatelka“) kasační stížnost
z důvodů podle §103 odst. 1 písm. a), b) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále
jen „s. ř. s.“), tj. pro nesprávné posouzení právní otázky městským soudem, vadu řízení
spočívající v tom, že skutková podstata, z níž správní orgán v napadeném rozhodnutí vycházel,
nemá oporu v provedeném dokazování a pro nepřezkoumatelnost spočívající v nedostatečném
odůvodnění rozsudku a pominutí některých žalobních námitek.
[6] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti poukázal na to, že stěžovatelka argumentuje
stejně jako v průběhu správního řízení i řízení o žalobě, setrval na svých závěrech vyjádřených
v napadeném rozhodnutí a ztotožnil se s posouzením v napadeném rozsudku.
[7] Nejvyšší správní soud nejprve přezkoumal formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že byla dle §106 odst. 2 s. ř. s. podána včas. Stěžovatelka je osobou oprávněnou k podání kasační
stížnosti, neboť byla účastníkem řízení, z něhož napadené rozhodnutí vzešlo (§102 s. ř. s.)
a je zastoupena advokátkou (§105 odst. 2 s. ř. s.). Nejvyšší správní soud poté posoudil důvodnost
kasační stížnosti v rozsahu a z důvodů, jak je stěžovatelka uplatnila (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
Zkoumal přitom, zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední
povinnosti (§109 odst. 4 s. ř. s.). Ve věci přitom rozhodl bez nařízení jednání, za podmínek
vyplývajících z §109 odst. 2 s. ř. s.
II. Obsah kasační stížnosti
[8] Stěžovatelka tvrdila, že prokázala, že výtěžek z kolejového lože není odpadem, což jí také
založilo dobrou víru do souvisejících obchodních vztahů. Nesouhlasila se závěrem městského
soudu, že zákonnou domněnku úmyslu zbavit se věci nevyvracela, což muselo v řízení
v pochybnostech vést k závěru, že se jedná o odpad. Úmysl zbavit se věci je pouze jednou
ze součástí skutkového děje, které musejí být naplněny kumulativně a nepochybně. Městský soud
podle stěžovatelky neopřel svůj závěr o všechny skutkové okolnosti, ale pouze vybral ty,
pro které ji lze uznat odpovědnou za delikt.
[9] Ve správním řízení bylo, či navrhovanými důkazy mohlo být prokázáno, že materiál měl
svůj stavební účel na zpevnění cest a jako podklad pro zhutnění základových ploch stavby
biospalovny a hipodromu v lokalitě, kde byl také koncentrován (bod 8 kasační stížnosti). Zákaz
inspekce s materiálem nakládat vedl dotyčné subjekty k zajištění jiného materiálu pro své záměry.
Závěr městského soudu, že stěžovatelka neprokázala, že materiál je bezpochyby určen k dalšímu
využití, je mylný.
[10] Stěžovatelka dále tvrdila (bod 13 kasační stížnosti), že prokázání záměru recyklace
výtěžku k použití na dalších stavbách znemožnil nesprávný postup žalovaného, potažmo
městského soudu, který nepřipustil opakovaně navrhované výslechy účastníků ze všech
dotčených správních řízení, ani nezohlednil odkazy stěžovatelky na lokality, kde bylo možno
dohledat, že tvrzené plánované stavby byly uskutečněny, avšak již s jiným materiálem.
[11] K řízení v pochybnostech se dále upínají námitky stěžovatelky brojící již proti tomu,
že vůbec byl v následném řízení (správním i soudním) akceptován postup, spočívající v podání
a projednání opravného prostředku proti pravomocnému rozhodnutí Krajského úřadu
Plzeňského kraje ze dne 12. 11. 2008, vyslovujícímu, že sporný materiál není odpadem.
V účelovém napadení tohoto rozhodnutí spatřovala nezákonný zásah do svých práv a rozpor
s §94 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád. Protože související žalobní námitku městský
soud nevypořádal, nedozvěděla se, jakými úvahami se při posuzování přípustnosti opravných
prostředků zabýval, a proto považovala napadený rozsudek za nepřezkoumatelný a přijatý
v rozporu se skutkovým stavem.
[12] Stěžovatelka vytýkala městskému soudu, že nezohlednil, že v přezkumném řízení nebylo
provedeno žádné další dokazování, neboť nadřízený správní orgán pouze nařídil, které důkazy
budou připuštěny a jak budou vyloženy či hodnoceny, což má za protiústavní. Nebyla tudíž
spokojena se závěrem městského soudu, že postup ministra v rozkladovém řízení zavazoval
podřízený správní orgán toliko co do právního názoru, neboť tuto skutečnost v žalobě ani
nezpochybňovala. Kritizovala totiž to, že nadřízený správní orgán výslovně podřízenému
správnímu orgánu určoval, jak který důkaz hodnotit, případně který připustit a který ne.
[13] Městský soud v odůvodnění napadeného rozsudku připustil, že se inspekce ani žalovaný
nevypořádali s návrhem na přibrání znalce z oboru stavebnictví. Jelikož však žalobkyně tento
návrh neuplatnila v řízení o odstranění pochybností, ačkoli směřoval k dokazování tam řešené
otázky (zda je materiál odpadem), nemohla mít podle městského soudu taková vada vliv
na zákonnost rozhodnutí o deliktu. V kasační stížnosti stěžovatelka tento přístup kritizovala,
neboť měla za to, že správní soud měl pro taková pochybení správních orgánů napadené
rozhodnutí zrušit. V této souvislosti také soudu vytkla, že se nevypořádal s její námitkou, že poté,
co byla vyzvána k seznámení se se spisem před vydáním správního rozhodnutí, bylo ještě
provedeno další dokazování v podobě dotazů subjektům provozujícím skládku. S těmito důkazy
se seznámila jen náhodou a až následně.
[14] V dalším okruhu námitek vytýkala městskému soudu závěr o nevýznamnosti procesních
pochybení správních orgánů. Za zkrácení svého práva na obranu považovala, že jí byla upřena
možnost přímo se účastnit prováděné kontroly a dohlédnout na zákonný postup správního
orgánu (odběr vzorků materiálu byl rozporuplný, nebyla přizvána ani nezúčastněná osoba), takže
nelze vyloučit účelovost nebo manipulaci s důkazními prostředky. Ani vlastníkům
kontrolovaných lokalit nebyl výkon státní kontroly předem oznámen. Žádala, aby pochybnosti
byly vyloženy automaticky v její prospěch.
[15] Stěžovatelka obecně poznamenala, že důkazními návrhy před městským soudem
zamýšlela nastínit, že okolnosti celé kauzy jsou jiné, než jak je uváděl správní orgán. Navržením
spisu vedeného policií a trestního spisu vedeného Okresním soudem v Domažlicích
(sp. zn. 1 T 181/2010) chtěla uplatnit rozhodné okolnosti, které správní řízení nezohlednilo,
když navržené důkazy nebyly připuštěny. Nesouhlasila se závěrem městského soudu, že důkazy
neoznačila řádně ve správním řízení. Dodala, že pokud by správní orgán měl pochybnosti
o osobách, které znal a mohl identifikovat z jím vedených správních řízení, mohl ji vyzvat
k upřesnění. Postrádala odůvodnění toho, proč městský soud nepřipustil např. důkaz trestním
spisem Okresního soudu v Domažlicích.
[16] Podle žalobkyně objektivitu důkazních prostředků ovlivňuje to, že Analytické laboratoře
Plzeň, a. s. jako jediná organizace opakovaně bez dalšího provádí pro inspekci odběry a analýzy
vzorků za ceny dvakrát vyšší než běžné. Městský soud byl toho názoru, že se žalobkyně měla
vyjádřit ke konkrétním osobám provádějícím odběr a analýzu vzorků, ale to nebylo možné, když
nevěděla, o jaké osoby se jedná, a jednání osob fyzických bylo zastřešeno osobou právnickou.
[17] Podle stěžovatelky městský soud posunul obsahový význam jejích tvrzení (např. ohledně
povahy osvědčení o vlastnostech výrobku) a k některým skutkovým námitkám se vůbec
nevyjádřil (sdělení ze dne 28. 3. 2011). Její jednání jakožto soukromého subjektu bylo soudem
i správními orgány hodnoceno značně represivně. Rozhodnutí městského soudu navíc není řádně
a přesvědčivě odůvodněno, a je tedy nepřezkoumatelné.
III. Právní posouzení Nejvyšším správním soudem
A/ K posouzení materiálu jako odpadu
[18] Stěžovatelce byla uložena sankce za porušení povinnosti stanovené původcům odpadů
v §16 odst. 1 písm. c) zákona o odpadech, jenž zní: [p]ůvodce odpadů je povinen odpady, které sám
nemůže využít nebo odstranit v souladu s tímto zákonem a prováděcími právními předpisy, převést do vlastnictví
pouze osobě oprávněné k jejich převzetí podle §12 odst. 3, a to buď přímo, nebo prostřednictvím k tomu zřízené
právnické osoby. Právnické osobě, která slovy §66 odst. 3 písm. b) zákona o odpadech předá odpad
osobě, která k převzetí předávaného odpadu není podle tohoto zákona oprávněna, může být dle citovaného
ustanovení uložena pokuta až do výše 10 000 000 Kč.
[19] Pro to, aby mohla být stěžovatelka postižena za správní delikt popsaný v odstavci [1], bylo
třeba, aby byly splněny tyto podmínky:
1/ materiál, o který se jedná (tj. 21 000 tun vytěžených z kolejového lože a předaných Ing. S.) je
odpadem,
2/stěžovatelka je původcem odpadu,
3/ stěžovatelka převedla odpad do vlastnictví jiné osoby a
4/osoba, která odpad převzala, k tomu nebyla oprávněna.
[20] Stěžovatelka v kasační stížnosti zpochybňuje primárně, že by předmětný materiál
byl odpadem. Pokud by tento předpoklad nebyl naplněn, ztratilo by význam zabývat se i dalšími
kritérii, proto se Nejvyšší správní soud nejprve zaměřil na tuto otázku.
[21] Městský soud na podkladě §75 odst. 2 s. ř. s. přezkoumal k žalobní námitce zákonnost
rozhodnutí o předběžné otázce, které podle něj vzešlo z řízení v pochybnostech,
zda je předmětný materiál odpadem. Konstatoval, že žalobkyně nevyvracela zákonnou domněnku
úmyslu zbavit se odpadu, a to ani v rozkladu proti rozhodnutí ministerstva vydanému
v přezkumném řízení. Neunesla tedy břemeno tvrzení a důkazu o tom, že se (jako vlastník)
movité věci nechtěla zbavit. Pokud jde o povahu sporného materiálu, městský soud připomněl,
že žalovaný zařadil navážku do kategorie odpadů, neboť se jednalo o věci vzniklé
při podnikatelské činnosti stěžovatelky, jejichž původní účelové určení odpadlo. Kvůli
přítomnosti složek nebezpečného odpadu žalovaný nahlížel jako na kontaminovaný i na celek,
a přisoudil mu proto také v tomto rozsahu charakter odpadu. Podle městského soudu
odvolávajícího se na judikaturu Soudního dvora Evropské unie (dále „SDEU“) a Nejvyššího
správního soudu je třeba pojem „zbavování se movité věci“ vykládat extenzivně. Vlastník
tak musí prokázat skutečnou jistotu přínosnosti dalšího využití produktu, přičemž pouhá možnost
není způsobilá vyvrátit závěr o úmyslu zbavit se věci nevznikající jako hlavní produkt výroby,
a tudíž ani závěr o tom, že taková věc je odpadem. Podle městského soudu žalobkyně
neprokázala, že materiál z výkopku je bezpochyby určen k dalšímu využití, resp. že jeho další
využití je jisté, stejně tak jako je jistá přínosnost tohoto využití. Skutečnost, že žalobkyně určila
materiál ke zpevnění cest za předpokladu, že bude podle platných právních předpisů takovému
využití vyhovovat, rozhodně o jistotě dalšího použití nesvědčí; potenciální možnost tedy nestačí.
[22] Městský soud v odůvodnění svého rozsudku charakterizoval podstatu řízení o odstranění
pochybností ukončeného rozhodnutím o tom, zda je určitá movitá věc odpadem, a jeho význam
pro samotné řízení o správním deliktu, totiž že jde o podkladové rozhodnutí o předběžné otázce.
Jeho právní náhled na celou věc vycházel z toho, že inspekce byla pravomocným výrokem,
že materiál z výkopku navezený na označené pozemky je odpadem, vázána a neměla v tomto
směru vést další dokazování, jak žádala stěžovatelka (viz strana 8 a 9 napadeného rozsudku).
[23] Nejvyšší správní soud při prostudování všech správních spisů (včetně dokumentace řízení
v pochybnostech), které si opatřil, aby získal přesnou a úplnou představu o fázích, z nichž
sestávalo správní řízení, jež vyústilo v uložení pokuty stěžovatelce, zjistil, že takový pohled
městského soudu je zjednodušený.
[24] Skutkový děj sám o sobě komplikovaný není. Je nesporné, že stěžovatelka vytěžila v rámci
plnění zakázky rekonstrukce železniční stanice kolejové lože a předala takto získaný materiál
v množství 21 000 tun Ing. S., který jej pak převedl na Š. B. a VŠEZEP s. r. o., na jejichž
pozemky ve dvou lokalitách byl v červnu a červenci 2008 navezen.
[25] Podstatou deliktu, který je stěžovatelce kladen za vinu, je, že odstranila materiál
z výkopku, tj. odpad, v rozporu se zákonem o odpadech tím, že se ho zbavila předáním osobě,
která nebyla k převzetí oprávněna.
[26] Stěžovatelka zakládá svou argumentaci na tom, že výzisk z kolejového lože není
odpadem, a ona sama tedy není původcem odpadu. Tvrdila ale i, že jde o výrobek, který hodlala
hospodářsky využít (na povrchu terénu), či spíše s ním dále nakládat, převést jej na jiné osoby,
které by jej stavebně využily. V rozporu s touto verzí je však námitka uplatněná v průběhu
správního řízení (v odvolání, na stranách 13 a 14), že se stěžovatelka nestala vytěžením materiálu
jeho vlastníkem, na což navázala argumentací, že tedy nemohla věc převést do vlastnictví jiné
osoby (neboť nemůže převést víc práv, než sama má). Že by jej hodlala využít ve prospěch
zadavatele zakázky nebo jiné osoby, kterou považuje za pravého vlastníka materiálu, nikdy
netvrdila.
[27] Zásadní pro řešení případu s ohledem na to, jak je vymezen jeho předmět (přezkum
zákonnosti rozhodnutí o odpovědnosti za předání odpadu neoprávněné osobě), je postavit
najisto, zda předmětný materiál byl odpadem. Z potvrzení této premisy pak plyne, že stěžovatelka
měla postupovat v souladu se zákonem o odpadech a dodržovat povinnosti, které tento předpis
s nakládáním s odpady spojuje. Kromě evidenční povinnosti, sledování vlastností odpadu apod.,
je to zejména povinnost odstranit odpad výhradně zákonným způsobem, a o ni právě
v nyní projednávané věci jde.
[28] Pojem odpad je v českém právním řádu třeba vykládat nejen na podkladě definice
uvedené v §3 zákona o odpadech, ale i v souladu s judikaturou Soudního dvora Evropské unie,
který vydal řadu rozhodnutí, kde předně jednoznačně vyslovil, že výklad pojmu odpad nemůže
být restriktivní (např. rozsudek ze dne 18. 4. 2002, Palin Granit C-9/00, bod 23; rozsudek ze dne
15. 6. 2000, ARCO Chemie Nederland a další C-418/97 a C-419/97, body 36-40; ale i stanovisko
generálního advokáta Jacobse ze dne 24. 10. 1996 ve věci Tombesi a další C-304/94) a dále
formuloval řadu dílčích závěrů vymezujících, co je odpadem, a co za něj naopak považovat nelze,
jež jsou významným interpretačním vodítkem pro posouzení každého konkrétního případu.
Toho si ostatně byl vědom i městský soud (strana 9 a 10 napadeného rozsudku).
[29] Odpad je každá movitá věc, které se osoba zbavuje nebo má úmysl nebo povinnost se jí zbavit a přísluší
do některé ze skupin odpadů uvedených v příloze č. 1 k tomuto zákonu (§3 odst. 1 zákona o odpadech).
[30] Definice odpadu byla v této podobě převzata z článku 1 písm. a) směrnice Rady
75/442/EHS, jež byla později nahrazena směrnicí novou [směrnice Evropského parlamentu
a Rady (ES) č. 98/2008, o odpadech a o zrušení některých směrnic], která se však tohoto
vymezení podstatně nedotkla. Nová směrnice v zásadě inkorporovala nejvýznamnější výdobytky,
jež na tomto poli přinesla početná judikatura SDEU, což se do českého právního řádu promítlo
později tzv. euronovelou zákona o odpadech provedenou zákonem č. 154/2010 Sb., účinnou
od 1. 7. 2010. Změnu do vymezení pojmu odpad přinesla nikoliv vypuštěním odkazu na kategorie
odpadů stanovené v příloze (který však česká úprava dosud obsahuje), jež nijak nepřispívaly
ke konkretizaci definice, neboť zahrnovaly všechny představitelné látky, ale tím, že zúžila pojem
odpad vyloučením tzv. vedlejších produktů. To znamená, že v době spáchání deliktu (červen,
červenec 2008) bylo třeba koncept vedlejšího produktu, který není považován za odpad,
zohlednit respektováním judikatury SDEU (ESD), kdežto po 1. 7. 2010 na tuto specifickou
skupinu věcí pamatuje i výslovná zákonná úprava. O pojmu vedlejší produkt bude v souvislosti
s uplatněnou obranou stěžovatelky pojednáno níže.
[31] Konstrukce definice odpadu je postavena na pojmu zbavit se, k čemuž SDEU dospěl
již v rozsudku ze dne 18. 12. 1997 ve věci Inter-Environnement Wallonie ASBL (C-129/96, bod 26).
Zbavením se věci přitom je jak její odstranění, tak i využití (viz rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 23. 2. 2011, č. j. 7 As 6/2011 - 63, všechna v tomto rozsudku odkazovaná
rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz). Podle evropského
konceptu obsahu pojmu odpad ani ekonomická využitelnost věci neznamená, že nejde o odpad,
protože všechny věci, kterých se vlastníci zbavují, byť mají ekonomickou hodnotu, jsou
předmětem směrnice [rozsudek SDEU ze dne 28. 3. 1990 ve věci Zanetti a další C-359/88, ze dne
25. 6. 1997 Tombesi C-304/94 a další spojené věci]. Stejná věc totiž pro někoho je odpadem
a pro jiného nikoliv. Dokonce lze říci, že jediná věc může v průběhu svého životního cyklu nabýt
a pozbýt status odpadu i opakovaně, což musí její držitel sledovat (in Hanák, J.: Co je odpadem
podle evropské a české legislativy? Časopis pro právní vědu a praxi, ročník 19, září 2011, s. 242).
Ve stanovisku generálního advokáta Albera ze dne 4. 7. 2002 ve věci C-444/00 nalezneme
na podporu teze o proměnlivosti charakteru věci v čase názor, že odpadem je i látka získaná
recyklací, pokud pro ni neexistuje poptávka a dlouhodobé skladování se stane pro držitele
neúnosné a dovede jej ke zbavení se věci. Systém nakládání s odpady, ke kterému se Evropská
unie přihlásila, má totiž za cíl pokrýt všechny předměty a látky, jichž se držitel zbavuje, i když mají
hospodářskou hodnotu a jsou sbírány za obchodním účelem, aby byly recyklovány, využity nebo opětovně použity
(rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 5. 2008, č. j. 2 As 28/2007 - 94).
[32] Z popisu skutku, který stěžovatelka nesporuje, je zřejmé, že se věci, již získala vytěžením,
zbavila tím, že ji předala jiné osobě. Nejvyšší správní soud je toho názoru, že jednání
stěžovatelky, tj. předání 21 000 tun vytěženého materiálu Ing. S. představuje naplnění definice
odpadu podle §3 odst. 1 zákona o odpadech („věc, které se osoba zbavuje“), aniž by bylo třeba
zkoumat úmysl stěžovatelky zbavit se věci, případně to, zda byla povinna tak učinit, jež jsou
samostatnými kritérii pro zařazení věci mezi odpady. Nejvyšší správní soud souhlasí se správními
orgány (strana 20 napadeného rozhodnutí) a městským soudem v tom, že vybagrováním
kolejového lože se stala stěžovatelka vlastníkem výkopku, a dodává, že možnosti jej držet
a disponovat s ním se vzdala tím, že jej předala do moci další osoby. Co se s výtěžkem dělo pak,
není pro věc rozhodné. Stěžovatelka (jako původce odpadu) se materiálu, který pro ni,
jak správně podotkl žalovaný, představoval přítěž, zbavila předáním jiné osobě.
[33] Nejvyšší správní soud se však neztotožňuje s argumentací městského soudu k povaze
právního jednání mezi stěžovatelkou a osobou, jež materiál za dohodnutou finanční částku
převzala. Kupní smlouva, k jejíž realizaci zde podle městského soudu došlo, je sice převod věci
za úplatu, ale podstatou tohoto typu závazku je převod vlastnictví k věci prodávajícím
(stěžovatelka) a jeho nabytí kupujícím (Ing. S.), který svou část obligace splní tím, že jako
protihodnotu poskytne peněžité plnění. V tomto případě však právě stěžovatelka zjevně zaplatila
(či se zavázala zaplatit) celkem 1 624 350 Kč jako skládkovné za uložení vytěžené zeminy z akce
„Rekonstrukce koleje a výhybek v žst. Česká Kubice“ nabyvateli Ing. S. Že tímto úkonem pozbyla moci
nad předaným materiálem, plyne nepochybně z toho, že jej dále protokolárně převzaly další
osoby a uložily jej na svých pozemcích s tím, že jej stavebně využijí. Ostatně i v řízení
v pochybnostech o povaze výtěžku vystupovali jako jeho vlastníci Š. B. a VŠEZEP s. r. o., s čímž
byla stěžovatelka obeznámena doručením oznámení o zahájení řízení ze dne 9. 10. 2008 a nijak se
proti tomu neohradila a ani v průběhu několikakolového přezkumného řízení netvrdila, že ona
sama je vlastníkem vytěženého materiálu a nikdy jím nepřestala být. Ing. S. se v průběhu tohoto
řízení (18. 9. 2008) rovněž vyjádřil v tom smyslu, že zajistil uložení materiálu na předmětných
pozemcích za účelem dalšího použití ke stavební činnosti jejich vlastníků. Nejvyšší správní soud
tedy má za to, že objednávka (5/42/210) a faktury (č. 08057 a 08048) založené ve správním spise
dokládají, že se stěžovatelka věci zbavila, a to tím, že ji předala Ing. S., který nebyl osobou
oprávněnou odpad převzít (absence oprávnění není sporována). Jak byly tyto listiny formulovány
(„skládkovné“), podle názoru soudu přesně vystihuje to, jakou transakci dokládají, a jejich
dodatečné zpochybňování poukazem na omyl účetní složky stěžovatelky považuje Nejvyšší
správní soud v kontextu dalšího osudu výkopku, jak byl vícekrát popsán výše, za účelové. Soud
tedy uzavírá, že ve správním řízení bylo prokázáno, že stěžovatelka jako původce odpadu se ho
zbavila tím, že ho převedla do vlastnictví neoprávněné osoby. Proto byla důvodně shledána
odpovědnou ze spáchání deliktu podle §66 odst. 3 písm. b) zákona o odpadech.
[34] Její obranu v tom smyslu, že mělo jít o dočasné uložení předtím, než bude materiál využit
na zpevnění cest apod., vyvrací zcela jednoznačně již zmíněné faktury a objednávka skládkování
svědčící o tom, že za tuto transakci stěžovatelka zaplatila nebo měla zaplatit celkem 1 624 350 Kč.
Užití pojmu „skládkovné“ situaci pouze dokresluje. Ze správních spisů je zřejmé, že Ing. S.
materiál předal dál Š. B. a VŠEZEP s. r. o., kteří si jej nechali složit na své pozemky a dále
vystupovali jako jeho vlastníci. V předávacích protokolech ze dne 1. 8. 2008 je výslovně uvedeno,
že materiál bude použit jako konstrukční v rámci stavebních aktivit přebírajících. Částečně jej také
využili (k dorovnání terénu) a seznámili pracovníky Krajského úřadu Plzeňského kraje v rámci
řízení v pochybnostech (viz protokoly z místního ohledání ze dne 16. 10. 2008) se svými záměry
ohledně zbytku návozu. Tyto skutečnosti tedy dokazují, že se stěžovatelka věci zbavila a pozbyla
tak možnost ji držet a ovládat. Přitom je pro posuzovaný případ zcela nerozhodné, zda materiál
noví vlastníci skutečně chtěli pro sebe využít, i jakým způsobem to chtěli učinit. Také v případě,
že by stěžovatelka využila výkopek sama jako stavební materiál, šlo by opět o zbavení se, které má
na mysli §3 odst. 1 zákona o odpadech (srov. již citovaný rozsudek NSS č. j. 7 As 6/2011 - 63),
tedy o odpad. Vlastnosti materiálu nejsou pro jeho posouzení jako odpadu vůbec relevantní,
takže pro určení, zda šlo o odpad, se kterým mělo být zacházeno v režimu zákona o odpadech,
není podstatné, jaké měl fyzikální či chemické vlastnosti, ani zda byl zátěží pro životní prostředí.
[35] Pro naplnění skutkové podstaty správního deliktu, za nějž byla stěžovatelka postižena,
tedy postačovalo ozřejmit tuto malou část děje jako skutkového základu pro právní posouzení
vzniku odpovědnosti stěžovatelky za správní delikt a důvodnosti uložení sankce. Jak je patrno
ze správních spisů, správní orgány sledovaly osud výkopku dál a zcela pochopitelně objasňovaly
role i dalších osob, které s materiálem přišly do styku. Z toho, co bylo o pojmu odpad uvedeno
výše (kvalifikace materiálu jako odpadu se může v čase měnit, viz odst. [31]), plyne, že zjišťování,
jestli výkopek v té době uložený na pozemcích v Hyršově a Myslívi u Všerub, ve vztahu k němuž
vystupovali jako vlastníci Š. B. a VŠEZEP s. r. o. (doklady o převzetí ze dne 1. 8. 2008), je třeba
považovat za odpad, je zcela bez vlivu na postavení stěžovatelky. To, jak s výkopkem nakonec
nakládali vlastníci pozemků, nevypoví vůbec nic o tom, zda předtím, než se stali vlastníky
navezeného materiálu, stěžovatelka získala do vlastnictví stejný materiál, kterého se pak obratem
zbavila tím, že jej předala další osobě.
B/ Význam řízení v pochybnostech
[36] Podle §78 odst. 2 písm. h) zákona o odpadech krajský úřad rozhoduje v pochybnostech,
zda se movitá věc příslušející do některé ze skupin odpadů uvedených v příloze č. 1 (…) považuje za odpad,
a to na návrh vlastníka této movité věci nebo správního úřadu, který provádí řízení, v němž se tato otázka
vyskytla, nebo který rozhodnutí o této otázce potřebuje ke své další činnosti.
[37] Pokud vlastník v řízení o odstranění pochybností podle §78 odst. 2 písm. h) neprokáže opak,
předpokládá se úmysl zbavit se movité věci (…), a) která vzniká u právnických osob nebo fyzických osob
oprávněných k podnikání jako vedlejší produkt (…) při výrobě nebo nakládání s látkami nebo při jejich
využívání nebo při poskytování služeb, nebo b) jejíž původní účelové určení odpadlo nebo zaniklo [§3 odst. 3
zákona o odpadech].
[38] Otázka, která byla řešena v řízení v pochybnostech Krajským úřadem k žádosti inspekce,
zněla, zda se považuje za odpad výkopek z akce „Rekonstrukce kolejí a výhybek v žst. Česká Kubice“
uložený na pozemku p. č. 375/1 v k. ú. Myslív u Všerub ve vlastnictví společnosti VŠEZEP s. r. o.
a na pozemcích pana Š. B. v katastru obce Hyršov. V oznámení o zahájení tohoto řízení ze dne 9. 10.
2008 jsou za vlastníky věci, jejíž povaha má být určena, označeni Š. B. a společnost VŠEZEP s. r.
o., a jedná se s nimi jako s hlavními účastníky. Ing. L. S. a EDIKT a. s. vystupují jako osoby
dotčené na svých právech, tj. vedlejší účastníci podle §27 odst. 2 správního řádu. Tato listina
obsahuje rovněž poučení o tom, že důkazní povinnost pro určení, zda je posuzovaná věc
výrobkem či materiálem, a není odpadem, stíhá vlastníka věci. Pro vlastníka věci také platí právní
domněnka existence úmyslu zbavit se věci uvedené v §3 písm. a) nebo b) zákona o odpadech pro
případ, že v řízení o odstranění pochybností neprokáže opak.
[39] Z průběhu řízení v pochybnostech je jasné, že povaha výkopku z hlediska jeho
podřaditelnosti pod pojem odpad byla zkoumána v okamžiku, kdy byly vlastníky jiné osoby
než stěžovatelka. Ta se sice k věci mohla vyjadřovat i navrhovat důkazy, ale vyvratitelná právní
domněnka by se v případě, že by neprokázali, že se věci zbavit nechtěli, uplatnila pouze vůči jejím
tehdejším vlastníkům, kterými byli Š. B. a VŠEZEP s. r. o. Proto také se zástupci vlastníků
(materiálu i pozemků) účastnili místního šetření (viz protokoly ze dne 16. 10. 2008)
a argumentovali plánovaným stavebním využitím. Z popsaných důvodů není relevantní,
zda stěžovatelka snesla v řízení v pochybnostech důkazy, že se výkopku nechtěla zbavit,
neboť podstatná byla aktivita vlastníků materiálu, jejíž nedostatek by vedl k uplatnění zákonné
domněnky, že měli v úmyslu se navezeného materiálu zbavit, což předmětný materiál
pro tu dobu, co byli dotyční jejími vlastníky, kvalifikuje jako odpad.
[40] Procesní chyby, ať už k nim v průběhu původního řízení v pochybnostech
i přezkumného řízení došlo, či nedošlo, nemohou nijak dopadat do věci stěžovatelky. Výrok
žalovaného v rozhodnutí ze dne 9. 9. 2009 završující po potvrzení ministrem řízení
v pochybnostech, je třeba vztáhnout k tehdejším vlastníkům, a nikoli ke stěžovatelce. Postoj
zaujatý městským soudem je proto chybný potud, pokud deklaruje, že správní orgán
projednávající správní delikt byl ve vztahu k posouzení odpovědnosti stěžovatelky vázán
pravomocným výsledkem řízení v pochybnostech, takže nebyl oprávněn provést vlastní úvahu
o tom, zda stěžovatelka nakládala s odpadem či nikoliv. Městský soud nesprávně tvrdí,
že stěžovatelka byla krajským úřadem posouzena jako vlastník věci, který měl prokazovat,
že se jí nehodlal zbavit (strana 8 uprostřed). Jelikož vůči stěžovatelce nebyla řešena a závazně vyřešena
otázka povahy materiálu, není zde ve vztahu k ní žádný závazný právní názor. Protože jsou
vyloučeny účinky výsledného výroku ministerstva životního prostředí potvrzeného rozhodnutím
ministra v rozkladovém řízení na právní postavení stěžovatelky, zcela ztrácí opodstatnění její
námitky nesprávného procesního postupu v přezkumném řízení, a ze stejného důvodu ani nelze
shledat napadený rozsudek v tomto směru nepřezkoumatelným, neboť to, že se městský soud
k této otázce podle kasační námitky nevyjádřil, je zcela bez vlivu na právní posouzení věci.
Co městský soud v napadeném rozsudku o účincích rozhodnutí o předběžné otázce uvedl (strana
8 dole), je sice v obecně teoretické rovině správné, nicméně z důvodů, jež byly podrobně
vyloženy výše, na tento případ nepoužitelné.
[41] Správní orgány byly tedy nejen oprávněny, ale i povinny provést úvahu o tom,
zda stěžovatelka nakládala s odpadem či nikoliv, takže pozornost, kterou této otázce věnoval
žalovaný v napadeném rozhodnutí, je zcela esenciální ve vztahu k posouzení odpovědnosti
za delikt a nikoli nadbytečná, jak chybně uvedl městský soud. Za klíčovou je třeba považovat
pasáž na straně 13 zcela dole a na straně 14 nahoře, kde žalovaný shrnuje, že považuje
za podstatné předání materiálu stěžovatelkou Ing. S., který jej pak předal dalším subjektům a
podpůrně zmiňuje i to, že přebírající osobě za převzetí zaplatila, z čehož správně dovozoval, že
vlastnictví pro stěžovatelku představovalo přítěž, za jejíž zbavení byl ochoten (byla ochotna) svému
obchodnímu partnerovi poskytnout finanční kompenzaci (strany 14 a 20 napadeného rozhodnutí).
Připomněl také užití termínu „skládkovné“ na souvisejících fakturách, kde je rovněž jednoznačně
uvedeno množství celkem 21 000 tun. Ve zbytku se věnoval odlišení od výrobku uplatnitelného
na trhu a mimo to (nad rámec potřebného) zmínil povinnost zbavit se věci, jež není používána
k původnímu účelu a ohrožuje životní prostředí. Napadené rozhodnutí obsahuje i poznámku o
vedlejším produktu, avšak nikoli v tom smyslu, jak jej chápe SDEU (a nyní účinná vnitrostátní
právní úprava), ale užívá tento pojem pro materiál vzniklý v důsledku podnikatelské činnosti
stěžovatelky, avšak nikoli jako její cíl (výrobek), nýbrž jako výsledek sjednaných stavebních prací.
Úvahy o přítomnosti úmyslu zbavit se věci jsou z výše popsaných důvodů spíše zavádějící, avšak
zdejší soud toto pochybení nepovažoval za tak závažné, že by samo o sobě způsobilo
nezákonnost napadeného rozhodnutí, a zakládalo důvod pro jeho zrušení městským soudem.
C/ Povaha výtěžku jako vedlejšího produktu
[42] Nejvyšší správní soud dále posoudil relevanci stěžovatelčiny argumentace, že materiál,
který vytěžila, byl výrobkem, pro nějž existovalo uplatnění na trhu, podloženou zejména
osvědčením o vlastnostech výrobku vydaným Technickým a zkušebním ústavem stavebním
Praha, s.p., dle něhož je výzisk z kolejového lože – frakce 0/63 vhodný pro podkladní vrstvy
a zásypy. Podle obsahu námitky jde o tvrzení, že šlo o vedlejší produkt, který podle judikatury
SDEU (jež od 1. 7. 2010 našla svůj odraz i přímo v textu zákona o odpadech) není odpadem,
nová právní úprava je tedy pro stěžovatelku příznivější, a proto ji nelze v duchu zásad správního
trestání za nakládání s takovým materiálem sankcionovat.
[43] Ze závěrů již zmiňovaného rozsudku zdejšího soudu č. j. 7 As 6/2011 - 63 zde Nejvyšší
správní soud vyzdvihuje ten, jenž říká, že z požadavku vysoké míry ochrany přírody jakožto cíle
směrnice o odpadech vyplývá povinnost posuzovat restriktivně jakékoliv vynětí věci vznikající postupem,
který primárně není určen k její výrobě, z právní regulace nakládání s odpady. Definičními znaky vedlejšího
produktu, jejichž současné naplnění musí prokázat vlastník, jsou: další, opětovné využití látky
(včetně uvedení na trh) za výhodných podmínek je jisté; není třeba další zpracování; využití
navazuje bezprostředně na výrobní proces a je ovšem v souladu se zákonem [srov. již zmiňovaný
rozsudek SDEU ve věci Palin Granit (bod 36), §3 odst. 5 zákona o odpadech ve znění
od 1. 7. 2010].
[44] Nejvyšší správní soud je přesvědčen, že zcela jistě jednání stěžovatelky, která vytěžený
materiál sama nevyužila, a za jeho převzetí jinou osobou se zavázala zaplatit nemalou částku,
vylučuje splnění podmínky uvedení na trh za (pro vlastníka) výhodných podmínek. Již proto nelze
výtěžek považovat za vedlejší produkt, ale odpad. Kritérium nutnosti jeho dalšího zpracování
pro využití či uvedení na trh, jež bude také v souladu se zákonem, závisí na zjištění vlastností
materiálu. Pokud by některé části nevyhovovaly limitům obsahu nebezpečných látek, muselo
by dojít k vytřídění použitelných a závadných složek, případně k dekontaminaci. O testování
nebezpečných vlastností materiálu je pojednáno níže. Jistotu dalšího využití by pak bylo třeba
vážit jen u prokazatelně nezávadné části výtěžku, stejně jako bezprostřední (časovou) návaznost
na výrobní proces (vytěžení).
[45] Pokud jde o posouzení vyhovění kritériím pro vedlejší produkt, městský soud je sice
s odkazem na stejný judikát (č. j. 7 As 6/2011 - 63) správně formuloval (strana 10 napadeného
rozsudku), a uvedl i správná výkladová pravidla, ale při jejich aplikaci na danou věc nesprávně
uzavřel, že stěžovatelka jistotu určení výkopku k dalšímu využití neprokázala, jakož ani jistou
přínosnosti tohoto využití. Stěžovatelka se totiž nechystala materiál sama využít,
což je také jedním ze způsobů, jak se ho zbavit, ale zbavila se ho jinak, a to předáním další osobě.
Nechtěla-li materiál použít, je bezpředmětné vážit, zda by využití bylo pro ni přínosné. Za daných
skutkových okolností měla být zkoumána výhodnost (přínosnost) jeho uvedení na trh. Stěžovatelka
se výtěžku od počátku chtěla zbavit tak, že jej předá jinému, což mělo být usnadněno tím,
že opatří atest dokládající jeho ekologickou nezávadnost a deklarující vlastnosti výrobku,
použitelného ve stavebnictví. Jak bylo zdůrazněno výše, obrana v tom smyslu, že šlo pouze
o dočasné uložení na mezideponii před dalším stavebním využitím, je vyvrácena chováním
pozdějších vlastníků (vůči němuž se stěžovatelka během řízení v pochybnostech nevymezila,
ač s ním byla prokazatelně seznámena). Poznámka městského soudu, že podmíněné určení
materiálu ke zpevnění cest (za předpokladu, že bude materiál splňovat požadavky právních
předpisů) o jistotě dalšího použití nesvědčí, je však obecně správná. Pro úplnost zdejší soud
dodává, že v citovaném judikátu šlo o zcela jinou situaci, kdy původce odpadu, jímž byly výpalky
vzniklé při destilaci lihovin, je sám využil tak, že je zapracoval do půdy, tedy zbavil se odpadu
využitím, nikoli předáním jinému (uvedením na trh).
[46] V této souvislosti ještě lze dodat, že kasační námitka, že stěžovatelce bylo nesprávným
procesním postupem znemožněno prokázat, že výtěžek měl být recyklován, tj. využit
na konkrétních plánovaných stavbách, je nedůvodná, neboť na první pohled nemůže obstát vedle
závěru o prokázaném zbavení se předáním jinému. Je proto nerozhodné, jakými důkazy to chtěla
prokázat, i zda je správně označila a jak se k jejím návrhům stavěly správní orgány a městský
soud.
[47] Pro úplnost Nejvyšší správní soud dodává, že míra obecnosti, s jakou stěžovatelka
v kasační stížnosti formulovala své výhrady ohledně nepřipuštěných důkazů, je taková,
že by tak jako tak znemožnila smysluplný přezkum jejich opodstatněnosti Nejvyšším správním
soudem. Jeho úkolem totiž není na základě vágní argumentace (viz např. „veškeré rozhodné
okolnosti“ v bodě 12 žaloby) iniciativně vyhledávat, které konkrétní důkazy k prokázání jakých
konkrétních pro řízení významných skutečností byly zamítnuty či přehlédnuty.
D/ K námitkám vad správního řízení
[48] Stěžovatelka dále vytýkala městskému soudu, že bagatelizoval chyby v postupu správních
orgánů, jež ona vnímá jaké závažné (např. v protokolu o kontrolním zjištění), a naopak jí samotné
připisoval k tíži zcela formální nesrovnalosti (např. ve fakturaci) a vyvodil z nich pro ni vážné
negativní důsledky. Pro tvrzenou rozsáhlost pochybení správních orgánů pouze odkázala
bez bližší konkretizace na správní spis a trvala na svých předchozích podáních.
[49] Předně je třeba říci, že obecný odkaz na předcházející podání, byť by byla součástí spisu,
který má soud k dispozici, jako řádná kasační námitka neobstojí. Výtky vůči rozsudku či postupu
městského soudu, potažmo ve vztahu ke správním orgánům, musejí být zaměřené a určité, jinak
nemohou být projednány (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 12. 2005,
č. j. 2 Azs 92/2005 - 58). Nejvyšší správní soud se proto dále věnoval jen posouzení konkrétních
kasačních výtek.
[50] V této věci provedla inspekce na základě podnětu od Policie ČR dne 11. 8. 2008 kontrolu,
jíž se účastnil také zástupce stěžovatelky, a jejíž závěry byly shrnuty v protokolu. Nato objednala
u Analytických laboratoří Plzeň, a. s. (dále též „ALP“) analýzu vzorků, jež byly 13. 8. 2008
odebrány dvěma pracovníky ALP za přítomnosti zaměstnance inspekce na obou lokalitách,
kde byl materiál uložen. V září 2008 následovalo zahájení řízení o uložení pokuty stěžovatelce
za správní delikt.
[51] Městský soud ve shodě se žalovaným konstatoval, že kontrola inspekce ze dne 11. 8. 2008
(před zahájením správního řízení) byla provedena na základě §3 zákona č. 552/1991 Sb., o státní
kontrole. S protokolem o kontrole byla stěžovatelka seznámena zasláním jeho stejnopisu dne
14. 8. 2008. Na výzvu k vyjádření se k podkladům pro rozhodnutí před jeho vydáním (protokol
o kontrole, faktury a výsledky analýzy zpracované Analytickými laboratořemi Plzeň a. s.)
stěžovatelka reagovala vyjádřením nesouhlasu s právní kvalifikací skutku a nahlížením
na vytěžený materiál jako na odpad. Městský soud přes formální nedostatky (uvedení dne, nikoli
času kontroly, neuvedení místa kontroly, neoznačení kontrolované osoby, seznámení žalobkyně
s obsahem protokolu dodatečně, korespondenčně) považoval protokol o kontrole za způsobilý
podklad pro rozhodnutí. I Nejvyšší správní soud je toho názoru, že takové chyby neoslabují
procesní použitelnost protokolu o kontrole jako podkladu pro rozhodnutí a nemohly způsobit
nezákonnost rozhodnutí o deliktu.
[52] Podle názoru městského soudu nelze na postup před zahájením správního řízení
aplikovat institut zajištění důkazu podle §138 správního řádu (stěžovatelka v žalobě
argumentovala nesplněním podmínek pro jeho použití), neboť inspekce postupovala podle
zákona o státní kontrole, který nestanoví povinnost zahájit správní řízení před provedením
kontrolních šetření, jelikož by to značně ztížilo či znemožnilo výkon státní kontroly. Městský
soud rovněž nepřisvědčil žalobní námitce, že stěžejní důkaz (analýza vlastností výtěžku)
byl pořízen nezákonně, neboť Analytické laboratoře Plzeň a. s. provedly odběr vzorků
z navezeného materiálu 13. 8. 2008 bez přítomnosti stěžovatelky. Uvědomění stěžovatelky
o tomto úkonu za účelem umožnění její přítomnosti při něm neshledal nezbytným,
neboť k efektivnímu hájení jejích práv je dostatečný prostor až v průběhu správního řízení,
kde se ke všem podkladům může vyjádřit. Odběr vzorků a jejich analýzu nepovažoval za důkaz
ve smyslu §51 správního řádu, který by bylo potřeba formálně provést, ale za podklady
pro rozhodnutí podle §50 odst. 1 správního řádu, tj. skutečnosti známé správnímu orgánu
z jeho úřední činnosti, k nimž měla stěžovatelka možnost se vyjádřit, což také 16. 4. 2010 učinila.
[53] Vůči takové argumentaci městského soudu stěžovatelka namítala, že tím, že neměla
možnost přímo se účastnit kontroly a dohlédnout na zákonný postup správního orgánu, došlo
ke zkrácení jejího práva na obranu. Nesouhlasila s tím, že by zajištěním možnosti její účasti
byl výkon státní kontroly znemožněn. O neodkladnosti takového úkonu vůbec nelze hovořit,
jelikož se jednalo o návoz několika tisíc tun materiálu. Nepovažovala za zákonné, aby správní
orgán uskutečnil prohlídku místa, aniž ji předem ohlásil vlastníkům kontrolovaných lokalit,
tedy nejen dotčeným subjektům. Podotkla, že obvykle se alespoň bezprostředně před vstupem
do kontrolovaných prostor zamýšlený výkon státní kontroly dotčeným subjektům oznamuje.
Jelikož správní orgán těmto požadavkům nevyhověl, nelze vyloučit účelovost či manipulaci
s důkazními prostředky. Chtěl-li správní orgán kontrolu provést, aniž by byl zmařen její účel,
mohl k ní alespoň přizvat nezaujatou osobu. Rozporuplný odběr vzorků navezeného materiálu
označila za zásadně zasahující do jejích práv, neboť se stal základním podkladem pro rozhodnutí
ve věci.
[54] Nejvyšší správní soud ze spisu zjistil, že analýza ALP deklarovala jednak složení výkopku,
tj. druhy materiálů obsažených ve vytěžené směsi, a jednak i vlastnosti jednotlivých
identifikovaných druhů látek z hlediska jejich škodlivosti pro životní prostředí (nebezpečných
vlastností). Takto byla postavena najisto přítomnost železničního svršku, zeminy, popeloviny,
nekovových trubek, střešní krytiny, stavební suti, kolejových pražců, kaolinitu a minerálního kalu.
U každé z těchto složek byla testována přítomnost nebezpečných látek a případně i míra
překročení limitů stanovených právními předpisy [podle vyhlášky č. 294/2005 Sb., o podmínkách
ukládání odpadů na skládky a jejich využívání na povrchu terénu a změně vyhlášky
č. 383/2001 Sb., o podrobnostech nakládání s odpady (dále jen „vyhláška č. 294/2005 Sb.“)].
[55] Nejvyšší správní soud posuzoval opodstatněnost související kasační námitky zejména
ve vztahu k výši pokuty uložené za správní delikt. Správní orgány obou stupňů totiž zčásti stavěly
argumentaci o míře závažnosti ohrožení životního prostředí, jež je podle §67 odst. 2 zákona
o odpadech jediným zákonem výslovně zmíněným kritériem pro stanovení výše pokuty,
na zjištěných nebezpečných vlastnostech odpadu. Žalovaný v napadeném rozhodnutí
také s odkazem na odlišnou interpretaci výsledků analýzy provedené ALP významně korigoval
názor inspekce na druh a míru prokázaných škodlivých vlastností v určitých složkách výkopku,
což ho vedlo k významnému snížení pokuty za správní delikt (z 5 200 000 Kč na 3 200 000 Kč).
Kupříkladu u železničního svršku v Myslívi (vzorek A1) a písčité zeminy v Hyršově (vzorek B3)
zohlednil ve prospěch stěžovatelky to, že tyto vzorky vykazovaly jen takové překročení limitů
ve sledovaných znacích, které nepřesáhlo stanovenou nejistotu měření.
[56] Dokonce žalovaný na základě výsledku analýzy zúžil odpovědnost stěžovatelky za správní
delikt o ty složky materiálu, u nichž nebyl nade všechnu pochybnost prokázán jejich původ
a jednoznačně vyloučena možnost návozu od jiných osob (popelovina, nekovové trubky a střešní
krytina, u nichž byly detekovány nebezpečné vlastnosti; objemově méně než 5 % z celku), takže
jí nebylo možno přičítat k tíži, že by je vyprodukovala a předala neoprávněné osobě.
[57] Pokud jde o kolejové pražce (vzorek A7, lokalita Myslív) a železniční svršek (vzorek B2
a B5, lokalita Hyršov, částečně A1, lokalita Myslív), tvořící podle odhadu cca 60 až 65 % masy,
u těch analýza prokázala nebezpečné vlastnosti, které řadí tento materiál do kategorie
nebezpečného odpadu. Nezávadná výkopová zemina (vzorky A2 a B3), která by sama o sobě
mohla být využita např. v rámci terénních úprav, představující cca 30 % z celkového množství
posuzovaného materiálu, byla s nebezpečnými složkami smísena, a proto nahlížel žalovaný
na celou masu jako na kontaminovanou.
[58] Z toho, co bylo právě uvedeno, je zřejmé, že výsledky analýzy ALP, z nichž správní orgány
při rozhodování vycházely, byly jednak v určité (minimální) míře podkladem pro stanovení
rozsahu odpovědnosti za nezákonně předaný materiál a jednak i podkladem pro stanovení výše uložené
pokuty, nikoli však jediným, ani dominantním.
[59] V souvislosti s určením výše sankce inspekce dovozovala ohrožení životního prostředí
ze zjištěné přítomnosti arsenu a uhlovodíků a popsala jejich účinky na zdraví lidí. Zohlednila
také celkové množství odpadu představující značný rozsah protiprávního jednání a vzala v úvahu
i zisk, který stěžovatelce vznikl tím, že nemusela vynaložit částku za uložení odpadu na místo
k tomu určené (ta mohla činit dle zjištění inspekce u subjektů provozujících tato zařízení něco
mezi 5 145 000 a 8 400 000 Kč). Tím, že stěžovatelka nezabezpečila recyklaci vyzískaného
materiálu, vyvolala nutnost nákupu materiálu nového, jenž musí být vytěžen, což vede
k odčerpávání přírodních zdrojů a dalšímu poškození životního prostředí. Žalovaný
pak v napadeném rozhodnutí výši pokuty snížil o dva miliony korun. Jednak pro limitní (nikoli
limity překračující) obsah nebezpečných látek v některých složkách (viz výše), a dále proto,
aby sankce lépe odpovídala ekonomické situaci stěžovatelky (nebyla pro ni likvidační).
Argumentaci nutností dodatečné těžby neměl za případnou, takže ji k tíži stěžovatelky nepřičítal.
Kromě zkoumání neoprávněného prospěchu, kterého stěžovatelka tímto postupem dosáhla,
zcela aproboval i kritérium množství převáděného odpadu, jež považoval pro posouzení rozsahu
protiprávnosti jednání za klíčové.
[60] I když kasační stížnost nebrojí proti výši uložené pokuty (to se objevilo pouze v žalobě),
je třeba se důsledně zabývat opodstatněností stěžovatelčiny námitky, uplatňované ve správním
řízení i v řízení před správními soudy, že analýza ALP byla nezákonně pořízeným podkladem,
neboť stěžovatelce nebylo umožněno být přítomna při odběru vzorků podrobených zkoumání.
Jejím prostřednictvím zjištěná přítomnost materiálů s nebezpečnými vlastnostmi měla totiž vliv
na stanovení výše sankce.
[61] Městský soud neshledal uvědomění stěžovatelky o odběru vzorků nezbytným,
neboť k hájení jejích práv podle jeho mínění postačovala možnost se k výsledkům analýzy,
jakož i k jiným podkladům, vyjádřit později.
[62] Je pravdou, že ze zákona o státní kontrole právo kontrolované osoby být přítomna
odběru vzorků neplyne. V §12 tohoto zákona však nalezneme zakotvení povinnosti kontrolních
pracovníků zjistit při kontrole skutečný stav věci, a dále šetřit práva a právem chráněné zájmy
kontrolovaných osob. Podle §8 odst. 2 téhož zákona se tento zákon (jeho část nazvaná
„kontrolní řád“) použije jen tehdy, nestanoví-li zvláštní zákon jiný postup. Zákon o odpadech,
který je takovým zvláštním zákonem na poli nakládání s odpady, inspektorům výslovně svěřuje
oprávnění při kontrolní činnosti odebírat vzorky a pořizovat fotodokumentaci [§81 odst. 1 písm.
c)], avšak v této souvislosti jim žádné povinnosti stran informování kontrolovaných osob
nestanoví.
[63] Stěžovatelka namítala, že zmaření účelu kontroly tím, že by ji správní orgán vyrozuměl
o dni, kdy dojde k odběru vzorků a umožnil jí účast při tomto úkonu, nehrozilo. Nejvyšší správní
soud souhlasí, že objektivitu výsledku zkoumání chemických vlastností 21 000 tun navezeného
výtěžku z železničního lože nemohlo nikterak ovlivnit odebrání vzorků o několik dní později,
až bude stěžovatelka zpravena o možnosti se na místo dostavit. Neshledal žádného důvodu
pro lpění na neprodleném odběru vzorků pro analýzu, neboť nic nenasvědčovalo tomu,
že by se zjišťované vlastnosti mohly v čase (v řádu dnů či týdnů) relevantně změnit, a odvezení,
záměna či jiné manipulování s materiálem v takovém množství za účelem znemožnění testování
je prakticky vyloučena. Výjimku tvoří teoretická možnost dodatečné kontaminace materiálu třetí
osobou, která by sice hovořila pro bezodkladné provedení odběrů, ale v šíři podstatně zasahující
návoz není příliš pravděpodobná. U testování tohoto typu se jedná o situaci odlišnou
od např. měření hladiny hluku v provozovně nebo odběry vzorků prodávaných potravin apod.,
které jsou více či méně, ale jistě, časově limitovány právě pro proměnlivost zkoumaných
vlastností. Jistá stálost ve vlastnostech materiálu, zde daná jeho povahou a množstvím, však také
znamená, že testování je možné provést i po čase znovu, aniž by byla oslabena vypovídací
hodnota takové nové analýzy. Proto také lze říci, že nic nebránilo tomu, aby stěžovatelka oslovila
zařízení, které je podle zvláštních právních předpisů odborně způsobilé ke zjišťování
nebezpečných vlastností odpadu, a zadala nové prověření vlastností výkopku. Stěžovatelka vlastní
analýzu provedenou způsobilým subjektem neopatřila a ustala na zpochybňování
reprezentativnosti vzorků, jež posloužily pro zjištění druhů a vlastností materiálu na objednávku
inspekce, aniž se pokusila jeho výsledky vyvrátit jiným podkladem srovnatelné důkazní hodnoty.
Analýza laboratoře ENVIREX nemůže být považována za způsobilou ke zpochybnění závěrů
testování provedeného ALP, neboť jejím předmětem byly jen vzorky zeminy (nikoli
např. kameniva či pražců), protokol o odběru vzorků neodpovídal požadavkům uvedeným
v příloze 5 vyhlášky č. 376/2001 Sb. a ani nebylo prokázáno, že by zkoumání provedla konkrétní
osoba, která absolvovala školení pro hodnocení nebezpečných vlastností odpadů podle
§5 odst. 4 vyhlášky č. 376/2001 Sb., o hodnocení nebezpečných vlastností odpadů.
To, že stěžovatelka zadala znalecké revizní posouzení závěrů ALP (jak avizovala ve vyjádření
ze dne 16. 4. 2010 a výsledky předložila v řízení před městským soudem dne 28. 3. 2011),
nemohlo vnést jasno do otázky vlastností materiálu položené do souvislosti se zpochybňováním
reprezentativnosti již odebraných vzorků.
[64] Soud si je vědom toho, že slabinou právě naznačeného postupu je existence závěru
dovozeného výše, že stěžovatelka pozbyla předáním vytěženého materiálu Ing. S. k němu
vlastnické právo, a po 1. 8. 2008 jsou za vlastníky navážky považování Š. B. a VŠEZEP s. r. o.
Nicméně na druhou stranu stěžovatelka během celého správního řízení (např. ve vyjádření ze dne
5. 3. 2010) a i v žalobě (str. 5) setrvale tvrdila, že materiál pouze prozatímně složila na pozemcích
označených Ing. S. a hodlala s ním dále nakládat (tj. nepřestala být jeho vlastníkem). Nebylo by
tedy nijak zarážející, kdyby v té době, chovajíce se k výkopku jako k věci vlastní, objednala novou
analýzu, včetně odběru vzorků. Časový prostor pro to měla dostatečný - s výsledky rozboru měla
příležitost se seznámit 16. 9. 2008 (nikoli až 25. 3. 2010, jak tvrdila ve vyjádření z 16. 4. 2010) a do
vydání prvostupňového rozhodnutí uplynulo více než 19 měsíců; ve druhém stupni bylo
rozhodnuto za další 3 a půl měsíce. Argument nákladnosti testování nemůže být pro společnost
zabývající se stavebními zakázkami takového objemu, jako je tato, relevantní.
[65] Přes to, co bylo právě uvedeno, je Nejvyšší správní soud přesvědčen, že se nelze spokojit
s právním závěrem, že žádné ustanovení platného právního předpisu umožnění přítomnosti
kontrolované osoby při odběru vzorků v případě jako je tento, výslovně nestanoví. Vědom
si skutkových okolností této věci má za to, že principy dobré správy, zejména pak zásada
vyjádřená v §4 odst. 3 správního řádu naopak správním orgánům velí postupovat při plnění
jejich úkolů ve smysluplné součinnosti s účastníky řízení. Dle zmíněného ustanovení [s]právní
orgán s dostatečným předstihem uvědomí dotčené osoby o úkonu, který učiní, je-li to potřebné k hájení jejich práv
a neohrozí-li to účel úkonu. Na to navazuje odstavec 4, podle něhož správní orgán umožní dotčeným
osobám uplatňovat jejich práva a oprávněné zájmy. Základní zásady zakotvené v ustanoveních správního
řádu je třeba vnímat jako obecná pravidla závazná pro veškerou činnost veřejné správy,
aplikovatelná, i kdyby zákon o státní kontrole výslovný odkaz na správní řád (v §26)
neobsahoval.
[66] Správní orgány provádějící státní kontrolu by měly svou činností směřovat ke zjištění
skutečného stavu věci a postupovat při tom tak, aby výsledky (zde státní kontroly) byly
přesvědčivé. Kontrola má reálný smysl, pokud se minimalizuje riziko případné manipulace
s prověřovanými objekty a materiály (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
8. 1. 2004, č. j. 6 A 99/2002 - 52, kde však byl vysloven podobný závěr v situaci opačné,
kdy kontrolovaný subjekt bez relevantního důvodu znemožnil okamžitou fyzickou kontrolu,
což mu právě mohlo vytvořit prostor pro manipulaci s předmětem kontroly). Ačkoli v průběhu
správního řízení, tj. k datu vydání napadeného rozhodnutí, nevyšly najevo žádné okolnosti, které
by ukazovaly na tendenční odběr vzorků nezúčastněným subjektem (ALP) s cílem stěžovatelku
poškodit, umožnění její účasti při odběru vzorků by podobné pochybnosti a domněnky zcela
eliminovalo. Proto Nejvyšší správní soud zastává názor, že inspekce správně stěžovatelku o datu a času
odběru vzorků na obou lokalitách informovat měla a měla také jejímu zástupci umožnit se tohoto úkonu účastnit.
Že by stěžovatelka mohla zmařit účel kontroly tak, že by v mezidobí podstatně ovlivnila
vlastnosti materiálu, je totiž vyloučeno. Naznačeným postupem by se bez újmy na rychlosti
a efektivnosti řízení nepochybně předešlo následným sporům o reprezentativnost odebraných
vzorků, a výsledky odborného zkoumání pak mohly být pro všechny zúčastněné přesvědčivější.
[67] Na tomto místě je však třeba zabývat se tím, zda prostá neúčast stěžovatelky při odběru
vzorků mohla mít vliv na jejich charakter a na výsledek testování, konkrétně na zjištění
skutečností, které byly pro rozhodnutí podstatné. Pro posouzení dopadů tohoto procesního
pochybení správního orgánu je třeba zodpovědět otázku, zda již samotná neúčast stěžovatelky
při tomto úkonu zapříčinila důvodné (opodstatněné, nikoli jen hypotetické) pochybnosti
o nesprávném odběru testovaného materiálu, které by musely vést k vyloučení výsledku analýzy
z podkladů pro rozhodnutí (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 6. 2010,
č. j. 9 Afs 3/2010 - 58).
[68] Předně v reakci na dílčí závěr městského soudu v napadeném rozsudku Nejvyšší správní
soud uvádí, že analýza ALP nepochybně důkazem je, a jeho procesní význam nijak neumenšuje,
že byl pořízen v rámci státní kontroly, na niž správní řízení o deliktu navázalo,
neboť jde o postup právní úpravou předpokládaný. Formální provedení, jak požadovala
stěžovatelka, nebylo v řízení zapotřebí, neboť se nekonalo ústní jednání a povinnost stanovenou
v §36 odst. 3 správního řádu správní orgán splnil, když stěžovatelce umožnil se s tímto
dokumentem dne 15. 9. 2008 seznámit, což následujícího dne při nahlížení do spisu také učinila.
Výsledky analýzy nemají povahu skutečností známých z úřední činnosti inspekce, jak uvedl
městský soud, neboť skutková zjištění pramení z důkazního prostředku opatřeného pro účely
tohoto řízení cíleně, shora popsaným způsobem.
[69] Nejvyšší správní soud je toho názoru, že nikoli ideální průběh opatření důkazu v širším
smyslu (tj. vzorků pro analýzu za účelem shromáždění skutkových zjištění o chemických
vlastnostech jednotlivých druhů složek vytěženého materiálu) nemůže sám o sobě suspendovat
jeho vypovídací hodnotu o skutečnostech, které bylo podstatné zjistit. Cílem analýzy totiž nebylo
určit průměrnou toxicitu (obsah nebezpečných látek) celé masy materiálu, ale zjistit, zda (ne)jsou
některé složky či některá místa úložiště kontaminována nad povolenou mez. Účelem tedy bylo
získat poznatky o tom, zda navezený odpad obsahuje životnímu prostředí nebezpečné složky,
byť případně promísené s nezávadnými. Dílčí výsledek analýzy (ze vzorku odebraného za účasti
nebo i součinnosti stěžovatelky), že určitá složka nedosahuje ve sledovaných znacích nadlimitních
hodnot, nevyvrací závěr, že jiná ano. To ovšem platí za předpokladu, že nebyl zpochybňován
technický proces testování, použité metody apod., k čemuž však v tomto případě žádné námitky
nesměřovaly.
[70] V obecné rovině je jistě racionální úvaha, že u směsného materiálu se předpokládá
na různých místech různé zastoupení rozličných sledovaných vlastností, a proto záleží na tom,
kde konkrétně se testovací vzorky odeberou. Stěžovatelka konzistentně netvrdila, že by odběry
proběhly ve zcela jiných lokalitách, než kam byl navezen jí vytěžený materiál (na str. 3 žaloby
je výslovně uvedeno, že vzorky byly odebrány z míst, kam byl výkopek z rekonstrukce dráhy
v České Kubici umístěn; se zpochybněním místa odběru přišla až dodatečně, aniž svou hypotézu
věrohodně opřela o konkrétní indicie a v kasační stížnosti pak už nic takového netvrdila).
Nejvyšší správní soud má proto za to, že odebrání vzorků z částí s větším soustředěním
předpokládaně nezávadného materiálu by nemohlo nikterak ovlivnit legitimitu zjištění inspekce,
že podle výsledku analýzy byla v návozu i místa, kde ležel materiál obsahující nadkritické
množství sledovaných prvků či sloučenin. Správní orgány proto nepochybily, když promítly
zjištění obsahu nebezpečných látek do úvah o výši pokuty.
[71] Na okraj lze poukázat na obecně známý fakt, již mnohokrát medializovaný
(viz např. http://www.novinky.cz/ekonomika/224417-zeleznice-dostaly-pokutu-za-prodej-
pouzitych-prazcu-jsou-nebezpecne.html; http://hobby.idnes.cz/zeleznicni-prazce-zdravotni-
zavadnost-d99-/hobby-zahrada.aspx?c=A140623_111136_hobby-zahrada_bma; obě internetové
stránky zobrazeny ke dni vydání tohoto rozsudku), že znečištění PAU a arsenem je pro materiál
podobného původu (zejména železniční pražce) typické, takže nepřekvapí, že inspekce
předpokládala přítomnost těchto nebezpečných látek v určité části návozu a své zkušenosti mohla
využít i při samotném vytipování odběrných míst. Že pražce pocházejí ze zakázky v České
Kubici, nebylo v řízení relevantně zpochybněno (již v protokolu z 11. 8. 2008 byla jejich
přítomnost v návozu konstatována, aniž by se vůči tomu přítomní zástupci stěžovatelky
a investora stavby jakkoli ohradili, námitky byly uplatněny pouze vůči eternitovým deskám).
[72] Stěžovatelkou zmiňovanou možnost, že znečištění nebezpečnými příměsemi bylo
způsobeno třetí osobou a nemá původ ve vytěženém materiálu, považuje Nejvyšší správní soud
za nepravděpodobnou. Pro potřeby analýzy ALP bylo odebráno celkem 66 dílčích vzorků,
přičemž např. u železničního svršku A1 byl průměrný směsný laboratorní vzorek připraven
z patnácti dílčích vzorků, u B2 či B3 z osmi atd. Aby se cizí zásah mohl projevit, muselo
by jít o cílené, plošné znečištění, s cílem stěžovatelku poškodit, čemuž však nic nenasvědčuje
a v takovém množství materiálu je to i těžko představitelné, i když byl návoz skutečně volně
přístupný.
[73] Nejvyšší správní soud tedy shrnuje, že procesní pochybení inspekce spočívající
ve znemožnění účasti stěžovatelky při odběru vzorků ke zjištění vlastností návozu nemělo vliv
na zákonnost přezkoumávaných rozhodnutí, takže i závěr soudu, že z analýzy ALP bylo možno
při rozhodování vycházet, obstojí, i když z poněkud jiných důvodů, než konstatoval městský
soud. Lze tedy uzavřít, že stěžovatelka v žalobě ani v kasační stížnosti neuvedla skutečnosti,
které by byly způsobilé zpochybnit analýzu ALP jako jeden z podkladů pro rozhodnutí o jejím
deliktu. Při zjišťování skutkové podstaty správním orgánem tedy nebyl porušen zákon
v ustanoveních o řízení před správním orgánem takovým způsobem, že to mohlo ovlivnit
zákonnost, takže ani městský soud nebyl povinen pro takovou vadu přezkoumávané rozhodnutí
zrušit, a kasační důvod podle §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. tak není dán.
[74] „Námitku podjatosti“ vůči ALP stěžovatelka v kasační stížnosti sama relativizovala
dovětkem, že ji spíše mínila jako podnět orgánům kontroly, takže se v tomto ohledu neměl
Nejvyšší správní soud k čemu vyjádřit. Dovozovala-li z postupu ALP vliv na objektivitu
důkazních prostředků, lze odkázat na pasáž o zákonnosti pořízení analýzy (viz předcházející
odstavce) a ve zbytku pak na správné vypořádání námitky městským soudem na str. 15 jeho
rozsudku. Městský soud výtku vůči ALP odmítl, neboť ji žalobkyně nekonkretizovala
co do důvodu ani zaměření k určité osobě. Nejvyšší správní soud argumentaci, že se stěžovatelka
ke konkrétním osobám provádějícím odběr nemohla vyjádřit, neboť nevěděla, o jaké osoby
se jedná, nepřijal, neboť zpráva „Výsledky průzkumu návozu odpadů v oblasti obce Všeruby“
vypracovaná ALP obsahující jména osob, které se na odběru vzorků i zkoumání návozu podílely,
byla součástí správního spisu, s nímž se stěžovatelka seznámila (viz výše).
[75] Výtka, že správní orgán předem neohlásil prohlídku na místě vlastníkům pozemků,
nemůže být důvodná, neboť je na každém, aby hájil svá porušená práva, a v tomto řízení
jde o veřejná subjektivní práva stěžovatelky, nikoli jiných osob.
[76] Ke stěžovatelkou zdůrazňované trestněprávní zásadě in dubio pro reo (v pochybnostech
ve prospěch obžalovaného) se zdejší soud ovšem bezezbytku hlásí, ale s ohledem na to, co bylo
uvedeno výše, musí konstatovat, že ve správním řízení pochybnosti, které by měly být vyloženy
ve prospěch stěžovatelky, nevyvstaly.
E/ K ostatním námitkám
[77] V kasační stížnosti obsažené výtky překrucování vyjádření stěžovatelky a zavádějících
tvrzení městského soudu bez bližšího odůvodnění či upřesnění, o které výroky jde a jaký to mělo
vliv na zákonnost napadeného rozsudku, vyznívají naprázdno a nejsou způsobilé přezkumu
z hlediska důvodnosti.
[78] Rovněž námitka, že se městský soud k některým skutkovým námitkám (sdělení ze dne
28. 3. 2011) nevyjádřil vůbec, je příliš obecná na to, aby se jí zdejší soud mohl zabývat. Uvedeným
dnem je datováno doplnění žaloby, a není tedy zřejmé, jaké konkrétní skutkové námitky městský
soud dle stěžovatelky pominul. K navrhovanému důkazu vyjádřením společnosti EMPLA AG
spol. s r. o. se městský soud vyjádřil na straně 13 rozsudku, kde shrnul důvody, proč sám
dokazování nedoplnil, a to ani jinými důkazy. Proti tomu však stěžovatelka v kasační stížnosti
žádnou argumentaci neuplatnila.
[79] Pokud jde o žalobou zpochybňovanou úplnost dokazování, podle městského soudu
žalobkyně před vydáním prvostupňového rozhodnutí nenavrhla žádný výslech konkrétní osoby
k prokázání konkrétní tvrzené skutečnosti. Obecný návrh ze dne 5. 3. 2010 na „výslech účastníků
a svědků“ není řádným označením důkazu, jehož neprovedení by správní orgán musel odůvodnit.
Na obecně vyjádřený nesouhlas stěžovatelky s tímto závěrem městského soudu opět nelze,
než reagovat tak, že Nejvyšší správní soud při nedostatku konkrétních tvrzení umožňujících
zodpovědně posoudit, u kterých konkrétních důkazů je tento závěr nesprávný (kdy a jak byly
řádně označeny), shledává takovou výtku nezpůsobilou jej zpochybnit. Podobně vágně
formulovala stěžovatelka svou výhradu ohledně návrhu důkazu trestním spisem. Z obsahu
soudního spisu nelze vysledovat, které konkrétní listiny k prokázání které podstatné skutečnosti
vlastně navrhovala provést. Proto nelze městskému soudu ani vyčítat, že se (zejména na straně
13 napadeného rozsudku) zabýval toliko konkretizovanými důkazními návrhy, přičemž vůči jejich
vypořádání žádná argumentace stěžovatelky nesměřovala.
[80] K výtce stěžovatelky, že se městský soud nevypořádal s její žalobní námitkou brojící proti
pokračování v dokazování poté, co byla správním orgánem prvního stupně vyzvána k seznámení
se s podklady pro rozhodnutí, Nejvyšší správní soud konstatuje, že již z formulace tohoto
žalobního bodu je zřejmé, že k porušení §36 odst. 3 správního řádu s dopadem do práv
stěžovatelky nedošlo. Stěžovatelka v žalobě (strana 11 odst. 3) sama výslovně uvedla,
že se se zprávami od subjektů provozujících skládky vyžádanými inspekcí seznámila „náhodně“
při nahlédnutí do spisu. Jelikož jí byly tyto listiny fakticky zpřístupněny, nemohlo být nijak
zkráceno právo stěžovatelky se k podkladům pro rozhodnutí vyjádřit. Ze žaloby je zřejmé,
že nejenže byla stěžovatelce dána možnost obeznámit se s opatřenými listinami,
což by pro splnění zákonných požadavků postačovalo, ale ona se s nimi i skutečně seznámila.
Pak není jasné, v čem spatřovala zásah do svých práv. Obecně není procesním pochybením,
vyzve-li správní orgán účastníka řízení k seznámení se s podklady pro rozhodnutí vícekrát
v průběhu řízení (pokaždé, když spis o nějaké nové rozšíří), neboť podstatné je, aby účastník měl
reálnou možnost seznámit se se všemi podklady a vyjádřit své stanovisko k nim, což v této věci
bylo splněno.
[81] Proto Nejvyšší správní soud nespatřuje v postupu městského soudu vadu řízení,
jež by měla mít vliv na zákonnost napadeného rozsudku, když výslovně nehodnotil, zda mělo
nějaký význam, že se stěžovatelka seznámila s některými podklady dle svého tvrzení náhodně
a nikoli na základě výzvy správního orgánu za situace, kdy již z textu žaloby bylo nepochybné,
že o nich i jejich obsahu včas věděla.
[82] Pro úplnost Nejvyšší správní soud dodává, že ze správního spisu ověřil, že poté,
co se stěžovatelka seznámila se shromážděnými podklady (23. 2. 2010), vznesla inspekce ještě
dotazy na provozovatele skládek. Usnesení upozorňující na doplnění spisu o došlé odpovědi
a stanovící lhůtu k vyjádření do 1. 4. 2010 převzal dle doručenky 19. 3. 2010 R. S. (19. 2. 2010
zmocněný předsedou představenstva k jednání za stěžovatelku), 24. 3. 2010 si domluvil
elektronicky nahlížení do spisu, k němuž došlo 25. 3. 2010. K jeho žádosti byla prodloužena lhůta
pro vyjádření a 16. 4. 2010 se k věci také vyjádřil.
IV. Závěr a náklady řízení
[83] Nejvyšší správní soud ve vytýkaných bodech nesprávné právní posouzení neshledal,
a proto uzavírá, že kasační důvod podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. nebyl naplněn. Důvody
nepřezkoumatelnosti ve smyslu písmene d) citovaného ustanovení, jak je v odůvodnění
napadeného rozsudku spatřovala stěžovatelka, se rovněž neprokázaly. Městský soud své úvahy
popsal způsobem, který umožnil přezkoumání důvodnosti kasačních námitek Nejvyšším
správním soudem. Zdejší soud ani nesouhlasí se stěžovatelkou, pokud tvrdí, že městský soud
v rozporu se zákonem hodnotil „značně represivně“ její jednání, které „jen formálně neodpovídá
zákonné presumpci“.
[84] Nejvyšší správní soud se sice neztotožnil se všemi argumenty, jimiž městský soud podložil
své rozhodnutí o nedůvodnosti žaloby stěžovatelky, nicméně jádro jeho závěrů shledal správným.
Správní rozhodnutí správně uznala stěžovatelku odpovědnou za spáchání správního deliktu a ani
procesní pochybení neměla na jejich zákonnost vliv. Nesprávnosti nebo nepřesnosti
v odůvodnění napadeného rozsudku Nejvyšší správní soud nahradil vlastním posouzením, aniž
jej musel rušit a věc vracet městskému soudu k dalšímu řízení. Z výše uvedených důvodů dospěl
Nejvyšší správní soud k závěru, že nebyly naplněny tvrzené důvody podané kasační stížnosti,
a proto ji podle §110 odst. 1 in fine s. ř. s. zamítl.
[85] Stěžovatelka, která neměla v tomto soudním řízení úspěch, nemá právo na náhradu
nákladů řízení a žalovanému náklady nad rámec jeho běžné úřední činnosti nevznikly. Proto soud
rozhodl, že se žalovanému náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává (§60 odst. 1
ve spojení s §120 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 25. března 2015
JUDr. Petr Průcha
předseda senátu