ECLI:CZ:NSS:2020:6.AS.151.2019:53
sp. zn. 6 As 151/2019 - 53
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy senátu a soudce zpravodaje
JUDr. Tomáše Langáška, soudce JUDr. Filipa Dienstbiera a soudkyně Mgr. Veroniky Baroňové
v právní věci navrhovatele: M. Č., zastoupeného Mgr. Radanem Venclem, advokátem, sídlem
Chmelova 357/2, Hradec Králové, proti odpůrkyni: obec Opatovice nad Labem, sídlem
Pardubická 160, Opatovice nad Labem, zastoupené Mgr. et Mgr. Michalem Bouškou, advokátem,
sídlem Teplého 2786, Pardubice, týkající se návrhu na zrušení opatření obecné povahy –
Územního plánu O. n. L., schváleného zastupitelstvem obce pod č. UZ/01/2018 dne
21. února 2018, v části, která se týká pozemku navrhovatele p. č. X v obci a katastrálním území
O. n. L., v řízení o kasační stížnosti navrhovatele proti rozsudku Krajského soudu v Hradci
Králové – pobočky v Pardubicích ze dne 12. června 2019 č. j. 52 A 38/2019 - 96
takto:
I. Kasační stížnost navrhovatele se zamítá .
II. Navrhovatel n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Navrhovatel je povinen zaplatit odpůrkyni jako náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti částku 4 114 Kč, a to do jednoho měsíce od právní moci tohoto rozsudku
k rukám zástupce odpůrkyně Mgr. et Mgr. Michala Boušky, advokáta.
Odůvodnění:
I. Vymezení případu
[1] Navrhovatel nabyl v roce 2017 ve veřejné dražbě pozemek p. č. X v k. ú. O. n. L. (dále
jen „pozemek“), který je oplocený, nezastavěný, leží ve středu obce O. n. L. a sousedí se
hřbitovem u kostela sv. Vavřince. Pozemek předtím vlastnila Česká obec sokolská, která jej
v roce 1920 získala darem od jednoho z občanů obce, aby na něm mohla vybudovat sokolovnu.
K tomu však nikdy nedošlo, místo toho se na pozemku řadu let nacházelo dětské hřiště a travní
porost. Obec se od roku 2015 neúspěšně pokoušela získat pozemek do svého vlastnictví.
[2] V době, kdy se konala zmiňovaná veřejná dražba, spěl zároveň do konečné fáze proces
přijímání nového územního plánu obce O. n. L., jejž pro obec pořizoval Magistrát města
Pardubic a jenž byl nakonec ve formě opatření obecné povahy zastupitelstvem obce schválen dne
21. února 2018 (dále jen „územní plán“). V územním plánu byl navrhovatelův pozemek označen
jako stabilizovaná plocha veřejného prostranství – veřejná zeleň. Navrhovatel jej napadl u
Krajského soudu v Hradci Králové – pobočky v Pardubicích a navrhl jeho zrušení v části týkající
se pozemku, neboť se podle něj ve skutečnosti o veřejné prostranství nejedná. Navrhovatel hodlá
na pozemku vybudovat sportovně-relaxační centrum, územní plán mu v tomto záměru brání, a
nepřiměřeně jej tak omezuje na jeho vlastnickém právu. Krajský soud návrh jako nedůvodný
zamítl.
II. Kasační stížnost a průběh řízení o ní
[3] Proti výše uvedenému rozsudku krajského soudu podal navrhovatel (dále
též „stěžovatel“) kasační stížnost. V ní namítal, že bez ohledu na fakt, že původní vlastník,
tj. Česká obec sokolská, neuplatnil proti návrhu územního plánu žádné námitky, bylo povinností
odpůrkyně prokázat, že se vskutku jedná o veřejné prostranství. Měla s ohledem na základní
zásady činnosti správních orgánů zakotvené v §2 a 8 správního řádu zjistit stanovisko vlastníka
pozemku k této otázce, a i když tak neučinila, odmítavý postoj stěžovatele jí byl znám z námitky,
kterou stěžovatel k návrhu územního plánu uplatnil, byť tak z důvodu pozdního nabytí pozemku
do vlastnictví učinil až po stanovené lhůtě. Odpůrkyně však ke stanovisku vlastníka nepřihlédla
a žádné důkazy neprovedla. Krajský soud pak její postup posvětil v rozporu s judikaturou
Nejvyššího správního soudu týkající se vymezování veřejných prostranství v rámci územního
plánování (stěžovatel odkázal na rozsudky č. j. 4 As 81/2018 - 57 a 4 As 186/2017 - 41).
[4] Podle stěžovatele krajský soud především dospěl k nesprávnému a nepřezkoumatelnému
závěru o existenci veřejného prostranství na stěžovatelově pozemku, ačkoliv sám žádné
dokazování v této věci nevedl. Stěžovatel naopak v soudním řízení podle svých slov doložil,
že pozemek zákonné znaky veřejného prostranství nesplňuje. Krajský soud nevysvětlil,
který z předchozích vlastníků a za jakých okolností měl dát konkludentní souhlas k obecnému
užívání pozemku (zda Česká obec sokolská nebo Tělovýchovná jednota Sokol O. n. L.). Pozemek
byl přitom vždy oplocený, a nebyl tedy veřejně přístupný. Hrací prvky dětského hřiště z něj
odstranila obec O. n. L. na žádost České obce sokolské ještě před konáním veřejné dražby, což
svědčí o tom, že zde byly umístěny bez právního důvodu. V katastru nemovitostí je pozemek
evidován jako sportoviště a rekreační plocha, takto byl označen v rozsudku o jeho vydání
v restituci a stejně byl kategorizován a oceněn i ve znaleckém posudku pro účely veřejné dražby.
[5] Nesprávný a nepodložený je i názor krajského soudu, že novým územním plánem
nedošlo ke změně účelového určení stěžovatelova pozemku oproti územnímu plánu
předchozímu. Ten totiž pozemek řadil do plochy „C – centrální zóna“, která umožňovala různé
funkční využití pozemků včetně zástavby budovami.
[6] Podle stěžovatele vyhodnotil krajský soud chybně i otázku proporcionality vzniklého
omezení. Nové funkční využití pozemku nejenže nerespektuje faktický stav v území, ale nemůže
ani vést k naplnění účelu a smyslu územního plánu, jelikož bez souhlasu stěžovatele nelze
na pozemku – nyní zatravněném a s minimem stromů – provádět jakékoliv terénní úpravy,
výsadbu zeleně apod. Stěžovatelův pozemek je rozlehlý a zamýšlenou stavbu sportovně-
relaxačního centra lze umístit v dostatečném odstupu od kostela a hřbitova. Veřejný zájem
na zachování piety by tudíž bylo možné zajistit mírnějšími prostředky, konkrétně aplikovat
v územním řízení institut ochranného pásma dle zákona o pohřebnictví nebo vymezit v územním
plánu na části stěžovatelova pozemku jen nezbytně široký pás zeleně sousedící se hřbitovní zdí
(toto řešení stěžovatel navrhoval v pozdější žádosti o změnu územního plánu, avšak obec je
odmítla). Stěžovatel je přesvědčen, že obec se k jeho požadavkům na změnu územního plánu,
popř. na náhradu škody, staví záporně zejména proto, že neuspěla ve snaze získat pozemek
od České obce sokolské do svého vlastnictví.
[7] Odpůrkyně ve vyjádření ke kasační stížnosti vysvětlila, že předchozí plán obce O. n. L.
byl vydán ve zcela jiném právním prostředí. Dřívější označení kategorie C skutečně umožňovalo
nejrůznější způsoby využití, avšak pokud např. převládala zeleň, jako tomu bylo na pozemku
stěžovatele, pak se pouze zachoval stávající stav. Účinný územní plán na tom nic nezměnil, jen
zpřesnil pojmosloví. Pokud pak jde o existenci veřejného prostranství na pozemku stěžovatele,
v obci je všeobecně známým faktem, že občané pozemek s ohledem na jeho polohu v centru
obce a na to, že nedošlo k vybudování sokolovny, léta využívali pro volné venkovní hry a
sportování, a to v souladu s všeobecným vnímáním veřejně prospěšného poslání Sokola.
Doplnění a pozdější odstranění herních prvků dětského hřiště na povaze tohoto užívání nic
nezměnilo. Podstatné je, že Česká obec sokolská tomuto využití ze své pozice vlastníka nikdy
nebránila (např. žalobami).
[8] Odpůrkyně nicméně poukázala na to, že proces pořizování územního plánu není běžným
správním řízením, nezná účastníky ani se v něm neprovádí dokazování. Výsledná podoba
územního plánu je zásadně předurčena aktivitou dotčených osob, a pokud nepodají námitky,
nemůže být každý pozemek předmětem zvláštní pozornosti a podrobného odůvodnění.
S ohledem na to, že předchozí vlastník námitky proti návrhu územního plánu nepodal
a odpůrkyně pouze zachovala dosavadní stav (veřejná zeleň v centru obce), vyhodnotil krajský
soud jeho odůvodnění jako postačující.
[9] V reakci na odpůrkynino vyjádření navrhl stěžovatel, aby Nejvyšší správní soud nařídil
ve věci jednání a provedl důkazy vyvracející odpůrcovo tvrzení o tom, že stěžovatelův pozemek
naplňoval znaky veřejného prostranství. Těmito důkazy měla být smlouva o údržbě pozemku
mezi Českou obcí sokolskou a odpůrkyní (upravující mj. zprostředkování občasného pronájmu
pozemku k provozování tradičních zábavních akcí), výpověď této smlouvy, žádost odpůrkyně
o odprodej pozemku (odůvodněnou tím, že podmínkou pro získání dotace na rekonstrukci
dětského hřiště je, že obec musí být vlastníkem dotčeného pozemku), souhlas České obce
sokolské s tímto prodejem (za cenu vyšší, než za kterou byl nakonec vydražen) a potvrzení České
obce sokolské, že nikdy neudělila souhlas k obecnému užívání daného pozemku (ze srpna 2019).
Předložené důkazy získal stěžovatel od České obce sokolské teprve po podání kasační stížnosti
a odpůrkyně mu jejich existenci zamlčovala a zastírala, proto nemohl jejich provedení navrhnout
již před krajským soudem.
III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
[10] Nejvyšší správní soud kasační stížnost posoudil a dospěl k závěru, že není důvodná.
[11] Pro rozsouzení dané kauzy je nejprve potřeba vyložit, jaké důsledky plynou z toho,
že územní plán odpůrkyně označuje v hlavním (koordinačním) výkresu určité plochy
jako stabilizované, zatímco jiné jako plochy změn. Ačkoliv podobné názvosloví se v různých
územních plánech a v různých časových obdobích neužívá zcela jednotně, obecně platí,
že v prvním případě má územní plán pouze zachycovat neměněný současný stav a způsob využití
dané plochy, zatímco prostřednictvím návrhových ploch odpůrkyně určuje nové řešení (navržené
řešení), tedy jak by měla být daná plocha v budoucnu využita, a to odlišně od dosavadního
způsobu využití [viz §2 odst. 1 písm. b) vyhlášky Ministerstva pro místní rozvoj č. 500/2006 Sb.,
o územně analytických podkladech, územně plánovací dokumentaci a způsobu evidence územně
plánovací činnosti, vymezující pojem koordinační výkres]. Nutno podotknout, že návrhy
budoucích změn funkčního využití ploch jsou hlavním cílem a smyslem územního plánování.
Stávající stav, jenž má zůstat beze změn, zachycuje sice územní plán také, ale činí tak zejména
proto, aby byly plánované změny zasazeny do kontextu celého řešeného sídla a aby bylo zřejmé,
na co navazují a z čeho vycházejí.
[12] Odpůrkyně považuje stěžovatelův pozemek podle územního plánu za stabilizovanou
plochu se stávající veřejnou zelení na veřejném prostranství a tento skutečný stav má zůstat beze
změn. Pokud by stěžovatel s takovým využitím svého pozemku jako veřejného prostranství
nesouhlasil, ale nezpochybňoval by fakt, že doposud takto využíván byl, nemohl by se svým
návrhem na zrušení územního plánu uspět; Nejvyšší správní soud totiž již judikoval, že územní
plán nemůže zasáhnout do práv dotčených osob, pokud pouze potvrzuje a nijak nemění skutečný
stávající způsob využití pozemku (srov. rozsudky ze dne 19. května 2011 č. j. 1 Ao 2/2011 - 17
ve věci Část Územního plánu města Klecany a ze dne 8. února 2012 č. j. 6 Ao 8/2011 - 74 ve věci
Územní plán obce Mukařov, bod 30). To platí, i když je pořizován územní plán nový – i v tomto
případě se skutečný stávající způsob využití pozemku nemění. Jinou by byla situace, v níž by šlo
o převzetí regulace z dosavadního územního plánu (srov. odstavce [19] až [22] rozsudku
6 As 141/2019 - 64 z 28. srpna 2020 ve věci Změna č. 4 Územního plánu sídelního útvaru Roztoky),
to však není náš případ.
[13] V nyní řešené kauze stěžovatel popírá, že by jeho pozemek v minulosti sloužil
jako veřejné prostranství. Upozorňuje zejména na existenci oplocení, jež omezovalo,
či snad dokonce znemožňovalo přístup veřejnosti na daný pozemek, a vedle toho poukazuje
na celou řadu dalších skutečností, jež mají obecné užívání daného pozemku vylučovat a naopak
podle stěžovatele svědčí o soukromoprávním režimu jeho užívání. Pokud by měl stěžovatel
pravdu, pak by odpůrkyně do jeho práv vymezením veřejného prostranství zasáhla,
neboť i v případě stabilizovaných ploch územní plán zpravidla stanovuje určitá omezení tak,
aby se výstavba či jiné změny ve způsobu užívání pozemků vyžadující přivolení stavebního úřadu
nedostávaly do rozporu se stávajícím, územním plánem fixovaným způsobem užívání dané
plochy jako veřejného prostranství. Územní plán O. n. L. tak činí na str. 71 své textové části, kde
stanovuje pro plochy ZV (veřejná prostranství – veřejná zeleň) přípustná využití hlavní a
doplňková, stejně jako uvádí využití nepřípustná (ta zahrnují např. stavby a zařízení pro reklamu).
Vymezení veřejného prostranství v územním plánu je tedy způsobilé do práv vlastníka pozemku
citelně zasáhnout (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. března 2016
č. j. 2 As 295/2015 - 83 ve věci Část Územního plánu Olomouce).
[14] Je proto nutné zabývat se tím, zda odpůrkyně neporušila zákon tím, že v územním plánu
stanovila, že stěžovatelův pozemek spadá do stabilizované plochy veřejné zeleně a je stávajícím
veřejným prostranstvím.
[15] Naprostá většina sporů týkajících se veřejného prostranství v územním plánu, jež Nejvyšší
správní soud doposud řešil, se týkala návrhů nových veřejných prostranství na pozemcích,
jež takto dosud využívány nebyly. Z rozsudků, na něž poukazoval stěžovatel, se pouze dva týkaly
sporu o existenci veřejného prostranství zachyceného v územním plánu jako stávající stav,
a nadto ještě šlo o dva rozsudky postupně vydané v jedné a téže kauze (rozsudky ze dne
12. prosince 2017 č. j. 4 As 186/2017 - 41 ve věci Územní plán obce Ol. v H. I a ze dne
24. května 2018 č. j. 4 As 81/2018 - 57 ve věci Územní plán obce Ol. v H.II). Jejich podstatná
odlišnost od nyní řešeného případu spočívala v tom, že tam stěžovatelé proti územnímu plánu a
určení svého pozemku za veřejné prostranství brojili včasnými námitkami. Nebylo tedy žádných
pochybností o tom, že správní soudy musí uplatněné žalobní body přezkoumat v plném rozsahu.
Naproti tomu stěžovatel ani jeho právní předchůdce (Česká obec sokolská, od níž pozemek nabyl
ve veřejné dražbě) proti návrhu územního plánu námitky neuplatnili, resp. stěžovatel tak učinil
opožděně. Odpůrkyně se tudíž ve stanovené lhůtě nedozvěděla právem předvídaným způsobem
o tom, že vlastník pozemku s údajnou existencí stávajícího veřejného prostranství na svém
pozemku nesouhlasí.
[16] V této souvislosti je potřeba nejprve vyjasnit, zda je možné právní pasivitu České obce
sokolské přičítat stěžovateli. Stěžovatel totiž nabyl pozemek do vlastnictví až po uplynutí lhůty
pro podání námitek proti územnímu plánu. Z judikatury Nejvyššího správního soudu nicméně
vyplývá jednoznačný závěr, že důsledky pasivity právního předchůdce na jeho nástupce plně
dopadají (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. listopadu 2014 č. j. 7 As 186/2014 - 49
ve věci Změna č. 3 územního plánu obce Sibřina). Nadto mezi stranami není sporné, že v dražební
vyhlášce byla obsažena i informace o přípravě nového územního plánu, jenž by měl začít platit
na podzim 2017, přičemž dražený pozemek je v něm určen jako veřejné prostranství – veřejná
zeleň. Jestliže tedy Česká obec sokolská měla možnost námitky včas uplatnit a o své vůli
tak neučinila, má se věc tak, jako by příležitost bránit se proti návrhu územního plánu promeškal
sám stěžovatel.
[17] Otázkou poté zůstává, jaké důsledky by měla tato skutečnost mít pro rozhodnutí soudu
o podaném návrhu. Pokud by se jednalo o plochu návrhovou, tedy měnící současný způsob
využití, byla by odpověď vcelku nasnadě. Z ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu
plyne, že pokud byl navrhovatel v procesu přijímání opatření obecné povahy pasivní, a poté je
navrhuje zrušit, značně to omezuje rozsah soudního přezkumu (aktuálně viz rozsudek
č. j. 6 As 270/2019 - 38 z 21. srpna 2020 ve věci Územní plán města Mnichovice a mnohé další
tam přehledně uvedené). Soud v takovém případě nezkoumá, zda je omezení plynoucí z přijaté
právní regulace přiměřené (proporcionální); žalobní námitky neproporcionality zásahu
do vlastnického práva v takových případech nebudou úspěšné (což plyne, jak shrnul Nejvyšší
správní soud v citovaném rozsudku, ze stávající zákonné koncepce správního soudnictví,
resp. správně soudního přezkumu opatření obecné povahy, která se opírá o princip subsidiarity
soudní ochrany, jež má nastoupit až po vyčerpání řádných opravných prostředků uvnitř veřejné
správy ve smyslu §5 s. ř. s.). Jiná porušení práva pak mohou vést ke zrušení napadeného opatření
obecné povahy pouze tehdy, pokud se jedná o porušení kogentních procesních
či hmotněprávních norem chránících zásadní veřejné zájmy, které stěžejním způsobem předurčují
proces přijímání a obsah opatření obecné povahy. Typicky se jedná o procesní vady,
jež stěžovateli znemožnily podat včas námitky, a o vady obsahu, jež měla obec odhalit sama
z úřední povinnosti, např. rozpor územního plánu s klíčovými ustanoveními právních předpisů
na ochranu životního prostředí.
[18] V nyní posuzovaném případě je však situace odlišná v tom, že územní plán nestanovuje
změnu stávajícího způsobu využití, nýbrž označuje veřejné prostranství na stěžovatelově
pozemku za již existující, tedy za stávající skutečnost, z níž územní plán jen vychází. Stěžovatel
nebrojí proti tomu, že nově zavedená právní regulace je nezákonná či nepřiměřená, nýbrž vytýká
odpůrkyni, že nesprávně tvrdí, resp. že nedostatečně zjistila skutečný (stávající) stav v území.
Stavební zákon přitom ukládá pořizovateli územního plánu povinnost vycházet mimo jiné
z územně analytických podkladů, které popisují stav území [srov. §25 a §47 odst. 1 a 2 zákona
č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon)]. Současně se i zde,
při územně plánovací činnosti, uplatní zásada materiální pravdy, tedy požadavek, aby správní
orgán postupoval tak, aby byl zjištěn stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti (§3
správního řádu). Správní soud proto musí být k žalobní námitce oprávněn přezkoumat
přinejmenším dodržení těchto pravidla, neboť jde o otázku zákonnosti.
[19] Podle Nejvyššího správního soudu proto v těch případech, kde dotčená osoba nepodá
proti návrhu územního plánu námitky, postačuje, že pořizovatel (resp. obec) vyšel při zachycení
neměněného současného stavu (stabilizovaných ploch) z územně analytických podkladů, jež měl
k dispozici, a z dalších závazných podkladů. Nedostal-li se s nimi do rozporu, nemusí mapové
zachycení stabilizovaných ploch v textové části územního plánu nijak zvlášť zdůvodňovat,
neboť úkolem odůvodnění územního plánu je především vysvětlit a obhájit navržené změny
v území. Obhajobu svých skutkových závěrů, prostřednictvím níž vyvrací důvodnost výhrad
navrhovatele, jež v procesu přípravy územního plánu nezazněly, může samozřejmě odpůrce
formulovat až v řízení před soudem, typicky ve vyjádření k podanému návrhu na zrušení
územního plánu. Tím spíše pak pořizovatel, resp. odpůrce v rámci přípravy územního plánu
nemusí provádět dokazování, jestliže žádné námitky proti tomu, jak vymezil stabilizované plochy,
neobdrží, a nemá tak v tomto směru pochybnosti o skutkovém stavu. Soudní přezkum územního
plánu se v takovém případě k žalobní námitce omezí na kontrolu toho, zda se pořizovatel
územního plánu neodchýlil od územně analytických podkladů, případně dalších závazných
podkladů, které měl při přípravě územního plánu k dispozici, a zda určení stabilizovaných ploch
v územním plánu není ve zcela zjevném a příkrém rozporu s realitou (tedy se skutkovým stavem).
K tomu musí ovšem snést důkazy navrhovatel, chce-li závěr o stávajícím užívání sporného
pozemku před soudem vyvrátit. Důkazní břemeno tak leží na navrhovateli, jenž zůstal v procesu
přijímání územního plánu pasivní.
[20] Pro úplnost Nejvyšší správní soud uvádí, že pokud naopak dotčená osoba námitku včas
podá, situace se obrací, jak vyplývá z výše citovaných rozsudků ve věcech Územní plán obce
Oldřichov v Hájích I a Územní plán obce Oldřichov v Hájích II. Pořizovatel totiž musí již v rámci
přípravy opatření obecné povahy odpovídajícím způsobem reagovat na zpochybnění skutkových
zjištění, z nichž vycházel při zachycení současného stavu území v návrhu územního plánu.
Jestliže je vznesená námitka relevantní a podložená, má pořizovatel v zásadě tři možnosti, jak dál
postupovat. Za prvé, může dát námitce za pravdu. V takovém případě musí buďto změnit
v návrhu územního plánu stávající funkční využití dané plochy (např. uzná, že plocha není
veřejnou zelení, ale že jde ve skutečnosti o stabilizovanou plochu soukromé zahrady),
nebo se může pokusit v územním plánu zachovat svůj původní záměr, ovšem v podobě návrhové
plochy (např. ji označí jako budoucí veřejnou zeleň a odůvodní potřebnost navržené změny
funkčního využití oproti současnému stavu). Za druhé, v rámci přípravy územního plánu
lze doplnit podklady a provést dokazování, kterým pořizovatel námitku vyvrátí a obhájí
přesvědčivě svůj závěr o dosavadním způsobu využití dané plochy. Ačkoliv není obvyklé,
aby se v procesu přijímání opatření obecné povahy prováděly důkazy, odpůrkyně se mýlí,
pokud to považuje za zcela vyloučené (srov. výše citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu
ve věci Územní plán obce O. v H. II, bod 33). Za třetí nelze vyloučit ani možnost odkázat dotčenou
osobu na příslušné správní řízení, v němž může spor o stávající způsob využití daného pozemku
řešit, je-li pro to v procesu přípravy územního plánu časový prostor. V daném případě by se
jednalo o řízení o existenci veřejného prostranství podle §142 správního řádu.
[21] Právě popsaný postup dovodil Nejvyšší správní soud ve výše citovaném rozsudku ve věci
Územní plán obce O. v H. I, v bodech 28 a 29, kde se jednalo o existenci účelové komunikace.
Obdobně je možno vést deklaratorní řízení i o existenci jiných veřejných prostranství, kam spadá
též veřejná zeleň (srov. ČERNÍN, K. Evidence veřejných prostranství v obci. In: Stavební právo,
Bulletin 1/2018). Ve všech třech variantách se dotčená osoba dočká plného soudního přezkumu
učiněných závěrů – ať již v rámci řízení o zrušení územního plánu, nebo v rámci řízení o žalobě
proti správnímu rozhodnutí – přičemž to bude odpůrce, resp. žalovaný, kdo bude muset před
soudem obhajovat existenci veřejného prostranství.
[22] Pokud nahlédneme popsanou optikou na nyní řešený případ, Nejvyšší správní soud nemá
k postupu odpůrkyně ani krajského soudu výhrady. Stěžovatel (ani jeho právní předchůdce)
nepodal proti návrhu územního plánu včas námitku. Jeho opožděně uplatněné výhrady nemohly
aktivovat povinnost odpůrkyně provádět v rámci přípravy územního plánu dokazování
ke stávajícímu způsobu využití stěžovatelova pozemku nebo proces přípravy přerušovat
za účelem vyjasnění předběžné otázky ve správním řízení. Stěžovatel nevytýkal odpůrkyni
v návrhu na zrušení územního plánu podaném ke krajskému soudu, že by snad označila sporný
pozemek za veřejné prostranství v rozporu s podklady, které měla při přípravě územního plánu
k dispozici. Učinil tak až v kasační stížnosti, kde předložil smlouvy mezi odpůrkyní a Českou obcí
sokolskou, jež měly prokazovat soukromoprávní režim užívání daného pozemku, a prohlášení
České obce sokolské, že obecné užívání svého pozemku neumožňovala. V kasačním řízení je
však na uplatňování skutkových novot již pozdě [§109 odst. 5 soudního řádu správního (dále
též „s. ř. s.“)], proto také Nejvyšší správní soud nemohl vyhovět stěžovatelovu návrhu
na provedení dokazování. Nad rámec nutného odůvodnění Nejvyšší správní soud podotýká,
že předložené smlouvy řeší nájemné pouze pro případ užití pozemku ke kulturním akcím,
jež spadá pod zvláštní, nikoliv pod obecné užívání veřejného prostranství. Jeho veřejný charakter
tedy tyto podklady samy o sobě nevylučují.
[23] Prakticky jediný argument v kasační stížnosti, uplatněný již v návrhu ke krajskému soudu,
jenž by mohl být způsobilý otřást tvrzením, že sporný pozemek v centru obce – travnatá plocha
lemovaná stromy a vybavená hracími prvky – sloužil v minulosti jako veřejné prostranství,
konkrétně jako všem přístupné venkovní sportoviště a dětské hřiště, představuje stěžovatelův
poukaz na to, že pozemek byl a nadále je oplocený, což vylučuje jeho užívání veřejností.
Odpůrkyně ale ve vyjádření k návrhu vysvětlila, že v tomto případě se jednalo nikoliv o zabránění
přístupu veřejnosti na pozemek, nýbrž jen o bezpečnostní prvek, aby děti užívající hřiště
nevybíhaly na silnici, jež podél pozemku vede. Stěžovatel již na toto vysvětlení odpovídajícím
způsobem nereagoval (nenavrhl například výslech svědků, kteří by mohli potvrdit, že pozemek
neužívala veřejnost, protože se klíče od brány vydávaly jednotlivým zájemcům na žádost apod.).
Předložil soudu pouze rozsudek obecného soudu o vydání pozemku v restituci a znalecký
posudek zpracovaný pro potřeby veřejné dražby, na něž poukazuje i v kasační stížnosti.
[24] Z hlediska veřejnoprávního režimu pozemku ale není podstatné, jak byl označen
v rozsudku občanskoprávního soudu nebo jak o něm uvažoval znalec, když jej oceňoval
pro účely dražby. Veřejné prostranství vzniká autonomně naplněním zákonných znaků.
Z nich klíčovým je obecné užívání veřejností v souladu s vůlí vlastníka, přičemž vlastníkův
souhlas může být dán i mlčky (konkludentně) a jednou daný souhlas zavazuje též jeho právní
nástupce (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 26. června 2019 sp. zn. 22 Cdo 2378/2016).
Pro vznik a další existenci veřejného prostranství taktéž není bez dalšího rozhodující, jaký způsob
využití pozemku je evidován v katastru nemovitostí, neboť katastr je třeba uvádět do souladu
s realitou, nikoliv naopak [srov. §32 odst. 1, 2 a §35 odst. 1 zákona č. 256/2013 Sb., o katastru
nemovitostí (katastrální zákon)]. Nadto v daném případě zápis v katastru nemovitostí
ani nevylučuje, že by mohlo jít o sportoviště pro veřejnost.
[25] Navrhovateli se tudíž nepodařilo vyvrátit, že jeho pozemek je veřejným prostranstvím,
v tomto ohledu se mu nepodařilo ani v soudu vyvolat důvodné pochybnosti. Současný stav
zachycený v napadeném územním plánu rozhodně není na první pohled ve zcela zjevném
a příkrém v rozporu s realitou. Důkazní břemeno tedy navrhovatel, jenž zůstal v procesu
přijímání územního plánu pasivní, před soudem neunesl.
[26] Pokud jde o kasační námitku, že krajský soud založil posouzení věci na chybném
předpokladu, že způsob využití pozemku v předchozím územním plánu byl totožný, stěžovatel
se podle Nejvyššího správního soudu v tomto bodě mýlí. Krajský soud se na str. 10 svého
rozsudku nevyslovil jednoznačně k tomu, zda napadený územní plán představuje z hlediska
možností využití stěžovatelova pozemku změnu oproti územnímu plánu předchozímu. Krajský
soud naopak v příslušné pasáži svého rozsudku označil za rozhodnou skutečnost to, zda funkční
využití v napadeném územním plánu odpovídá faktickému stavu. Tento názor je zcela v souladu
s výkladem, který Nejvyšší správní soud nastínil výše – aby stěžovatel v tomto soudním sporu
uspěl, musel by úspěšně vyvrátit dosavadní způsob užívání pozemku jako veřejného prostranství,
což se mu nepodařilo.
[27] Konečně v poslední části své kasační stížnosti brojí stěžovatel proti přiměřenosti
(proporcionalitě) omezení, jež na něho územní plán klade. Nejprve je třeba si ujasnit, zda vůbec
takováto argumentace připadá v úvahu, když se má jednat o stávající stav, tj. stabilizovanou
plochu veřejného prostranství. Nejvyšší správní soud má za to, že je to za určitých okolností
myslitelné. Navrhovatel nemusí totiž vždy brojit proti samotné existenci veřejného prostranství
či jiného veřejnoprávního institutu na svém pozemku, nicméně může např. namítat, že regulativy
zakotvené v územním plánu jsou příliš přísné a vylučují i takové způsoby využití dané plochy,
které nejsou s jejím stávajícím hlavním účelem vůbec v rozporu. Stejně jako u návrhových ploch
ale i zde platí, že proporcionalitou územního plánu se soud může zabývat pouze tehdy,
pokud navrhovatel vznesl v tomto směru včas námitky a umožnil odpůrci, aby se k nim
v odůvodnění územního plánu vyjádřil. To se v daném případě nestalo, a správní soudy
tak nemohou jako první vést povýtce samosprávné úvahy na téma, co je a co není pro obec
nezbytné (viz výše citovaný rozsudek č. j. 6 As 270/2019 - 38, Územní plán města Mnichovice).
Jestliže krajský soud vyslovil i přesto určitý – nutno říci velmi obecný – názor na přiměřenost
omezení plynoucích z určení pozemku jako veřejného prostranství, činil tak nad rámec nutného
odůvodnění a na výsledek sporu to nemohlo mít žádný vliv.
[28] Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že krajský soud zhodnotil věc správně. Z výše
popsaných důvodů vyhodnotil Nejvyšší správní soud kasační stížnost proti napadenému
rozsudku v souladu s §110 odst. 1 větou druhou s. ř. s. jako nedůvodnou a zamítl ji.
IV. Náklady řízení
[29] O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle ustanovení
§60 odst. 1 s. ř. s., ve spojení s ustanovením §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl ve věci úspěch, nemá
proto právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti ze zákona. Odpůrkyně měla ve věci
úspěch, proto jí náleží náhrada nákladů řízení v rozsahu, jaký požadovala ve svém vyjádření
ke kasační stížnosti. Jde o náklady zastoupení advokátem, jež považuje Nejvyšší správní soud –
shodně jako předtím krajský soud – za účelně vynaložené, jelikož odpůrkyní je obec,
která nevykonává působnost orgánu územního plánování, a tudíž nezaměstnává žádné osoby
odborně způsobilé hájit územní plán v soudním řízení (srov. usnesení rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu ze dne 31. března 2015 č. j. 7 Afs 11/2014 - 47, či rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 24. ledna 2019 č. j. 7 As 461/2018 - 23).
[30] Odpůrkyně podala prostřednictvím svého právního zástupce vyjádření ke kasační
stížnosti. Podání vyjádření představuje úkon právní služby podle §11 odst. 1 písm. d) vyhlášky
č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb
(advokátní tarif). Odměna za jeden úkon právní služby činí podle §7 bodu 5, aplikovaného
na základě §9 odst. 4 písm. d) advokátního tarifu, 3 100 Kč a podle §13 odst. 4 advokátního
tarifu je třeba k ní přičíst 300 Kč na úhradu hotových výdajů, celkem tedy 3 400 Kč.
Protože zmocněný advokát je plátcem daně z přidané hodnoty, zvyšuje se tento nárok o částku
714 Kč odpovídající dani, kterou je advokát povinen z odměny za zastupování odvést
podle zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty. Odpůrkyni se tedy přiznává náhrada
nákladů řízení spočívajících v odměně, hotových výdajích a dani z přidané hodnoty advokáta
v celkové výši 4 114 Kč. K zaplacení náhrady nákladů řízení byla stěžovateli stanovena přiměřená
lhůta v délce jednoho měsíce.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 25. září 2020
JUDr. Tomáš Langášek
předseda senátu