ECLI:CZ:NSS:2015:6.AS.176.2015:31
sp. zn. 6 As 176/2015 - 31
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Petra Průchy, soudce
zpravodaje JUDr. Tomáše Langáška a soudkyně Mgr. Evy Šonkové v právní věci navrhovatele: J.
Ú., zastoupeného JUDr. Zuzanou Krutskou, advokátkou, se sídlem Koubkova 13, Praha 2,
proti odpůrci: Špindlerův Mlýn, město se sídlem Svatopetrská 173, Špindlerův Mlýn,
zastoupenému JUDr. Karlem Havlem, advokátem, se sídlem Martinská 608/8, Plzeň, za účasti:
Seattle, s.r.o., IČ 26429551, se sídlem Na Poříčí 1047/26, Praha 1, zastoupené JUDr. Tomášem
Rybářem, Ph.D., advokátem, se sídlem Václavské náměstí 1601/47, Praha 1, týkající se návrhu
na zrušení části opatření obecné povahy –územního plánu Špindlerův Mlýn, schváleného na 11.
zasedání zastupitelstva města Špindlerův Mlýn dne 15. listopadu 2011, usnesením č.
8/11/2011 - Z, v řízení o kasační stížnosti odpůrce proti rozsudku Krajského soudu v Hradci
Králové ze dne 16. června 2015, č. j. 30 A 1/2013 - 212,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové č. j. 30 A 1/2013 – 212 ze dne
16. června 2015 se ruší a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení případu
[1] Podstatou případu, který se před Nejvyšším správním soudem ocitá již podruhé,
je nesouhlas navrhovatele s tím, jakým způsobem odpůrce, město Špindlerův Mlýn, omezil
využití navrhovatelova pozemku ve svém územním plánu. Navrhovatel vlastní pozemek
p. č. 15/13 v k. ú. Špindlerův Mlýn (není-li dále uvedeno jinak, míní se toto katastrální území).
Navrhovatel napadl u Krajského soudu v Hradci Králové (dále též „krajský soud“) územní plán
odpůrce, města Špindlerův Mlýn (dále též „územní plán“), který nabyl účinnosti
dne 1. prosince 2011. V předchozím územním plánu města Špindlerův Mlýn byl navrhovatelův
pozemek zařazen do funkční zóny č. III – komerčně rezidenční, ve které bylo možné umísťovat
mj. stavby pro bydlení, stavby pro ubytování a stavby občanské vybavenosti. Napadený územní
plán však tento pozemek zahrnul do funkční plochy KO – ostatní krajinná zeleň, ve které lze
umísťovat pouze travní porosty, stromořadí, remízy, keřové pláště, břehové porosty vodotečí
a vodních ploch, účelové komunikace, pěší cesty a cyklistické a jezdecké stezky, včelíny, včelnice
a dočasné oplocování pozemků s mladou výsadbou za účelem jejich ochrany. Navrhovatel
se tímto zařazením cítil dotčen ve svém vlastnickém právu.
[2] Krajský soud na základě podané žaloby v prvém řízení napadený územní plán
jako opatření obecné povahy zrušil v té části, která se týká pozemku navrhovatele.
Své rozhodnutí opřel zejména o fakt, že odpůrce neodůvodnil dostatečně změnu funkčního
využití plochy, v níž se nachází pozemek navrhovatele, oproti předchozímu územnímu plánu.
Krajský soud připustil, že navrhovatel byl v průběhu procedury zpracování územního plánu
nečinný, když proti jeho konceptu ani návrhu neuplatnil žádné námitky. Konstatoval však,
že vzhledem k zásadní změně ve způsobu využití pozemku oproti předchozímu územnímu plánu
měl navrhovatel i tak právo seznat důvody provedené změny přímo z textové části územního
plánu, respektive z jeho odůvodnění.
[3] Nejvyšší správní soud na základě kasační st ížnosti odpůrce uvedený rozsudek krajského
soudu zrušil svým rozsudkem ze dne 13. května 2014 č. j. 6 Aos 3/2013 - 29. Zde Nejvyšší
správní soud vyslovil následující právní názor: „Nelze souhlasit s krajským soudem v tom směru, že pouhé
začlenění pozemku do určité plochy v předchozím územním plánu zakládá jeho vlastníkovi právní nárok,
aby seznal z odůvodnění nového územního plánu konkrétní důvody pro odlišné účelové určení daného pozemku,
resp. jeho začlenění do jiné plochy (jiná situace by byla, pokud by vlastník pozemku tento dosavadní potenciál
využití svého pozemku úspěšně transformoval např. do podoby rozhodnutí o umístění stavby, které by pak bylo
nutno při přípravě nového územního plánu zohlednit). Nelze zde pomíjet procesní pasivitu stěžovatele běhe m
přípravy územního plánu, jejíž důvody sice v kasační stížnosti naznačil, nicméně nijak svá tvrzení nedoložil.
Na základě podané námitky či připomínky by samozřejmě byl pořizovatel územního plánu povinen zařazení
určitého pozemku do určité funkční plochy podrobně odůvodnit. Teprve v reakci na navrhovatelovu námitku
tak mohl např. upřesnit, proč v určitém místě byla vymezena určitá funkční plocha, ačkoliv v sousedství byla
vymezena jiná. Bez toho, že by odpůrce dostal na základě podané námitky či připomínky možnost provést
konkrétní zdůvodnění určité odlišnosti, nemůže soud z pouhé existence této odlišnosti bez dalšího dovozovat
libovůli či nerovné zacházení s vlastníky pozemků.“ Z toho pak vyplývaly i pokyny, jež pro řízení
o žalobě Nejvyšší správní soud směřoval vůči krajskému soudu: „Krajský soud, vázán vysloveným
právním názorem Nejvyššího správního soudu, posoudí návrh na zrušení části územního plánu města Špindlerův
Mlýn znovu. Přitom vyjde zejména z toho, jaké důvody zapříčinily procesní pasivitu stěžovatele během procesu
přípravy územního plánu. Jestliže tyto důvody nebudou prokazatelně vyplývat z objektivních okolností nezávislých
na vůli navrhovatele, resp. z nezákonného postupu odpůrce během přípravy územního plánu, pak krajský soud
vyhoví návrhu pouze v případě, že shledá konkrétní porušení kogentních procesních či hmotněprávních norem
chránících zásadní veřejné zájmy, které stěžejním způsobem předurčují proces přijímání a obsah opatření obecné
povahy.“
[4] Krajský soud v Hradci Králové poté o podaném návrhu rozhodl znovu rozsudkem
označeným v návětí, opět mu vyhověl a územní plán odpůrce podruhé v napadené části zrušil.
Krajský soud provedl ve věci dne 9. června 2015 nové ústní jednání a ze zjištěných skutečností
nově dovodil, že navrhovatel nebyl v průběhu pořizování územního plánu zcela pasivní.
Tento svůj závěr založil na dvou úvahách. Jednak vyšel z toho, že Městský úřad Špindlerův Mlýn,
jako pořizovatel územního plánu, musel vědět o zájmu navrhovatele využít svůj pozemek
způsobem neslučitelným s řešením uvedené parcely v novém územním plánu. Od roku 2007
totiž vedl jako stavební úřad řízení o žádosti navrhovatele na umístění rodinného domu
na pozemku p. č. 15/13. Nemohl tudíž vycházet z toho, že navrhovatel je srozuměn se změnou
funkčního využití svého pozemku v novém územním plánu jen proto, že navrhovatel neuplatnil
formálně námitky proti územnímu plánu podle §52 odst. 2 zákona č. 183/2006 Sb., o územním
plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů . Podle krajského
soudu by se Městský úřad Špindlerův Mlýn „choval jako schizofrenik“.
[5] Navíc ale krajský soud dovodil, že navrhovatel ve skutečnosti námitky proti územnímu
plánu uplatnil. Mělo se tak stát podáním učiněným dne 4. března 2011 označeným jako „Žádost
o stanovisko pořizovatele územního plánu, resp. regulačního plánu centra města Špindlerův Mlýn, s ohledem
na žádost, probíhajícího řízení stavby rodinného domu manželů Ú . na pozemku č. parc. 15/13 k. ú. Špindlerův
Mlýn“. Zde navrhovatel mimo jiné uvedl: „…s ohledem na údajně připravovaný nový územní plán a s tím
navazující (související) pořizování regulačního plánu centra města Špindlerův Mlýn, uvádíme, že pokud by bylo
budoucí možné účelové využití předmětného pozemku jiné, než jak je uváděno ve stávajících územně plánovacích
podkladech, jednalo by se o změnu, která je v rozporu se zájmy nás jako stavebníků. Koupili jsme pozemek jako
stavební a v dobré víře na tímto záměrem již vydaná souhlasná stanoviska (m.j. i stavebního úřadu města
Špindlerův Mlýn) na něm hodláme provést stavbu rodinného domu. Dovolujeme si upozornit, že pokud by byl
nový územní plán změněn v náš neprospěch, byli bychom nuceni podat návrh na zrušení opatření obecné povahy
schvalující takovou případnou změnu ….Doufáme však, že takový postup nebud e nutný…“. Podle názoru
krajského soudu představuje tato část podání navrhovatele námitku proti připravovanému
územnímu plánu, respektive zamýšlenému novému funkčnímu využití pozemku p. č. 15/13.
Oznámení Městského úřadu Špindlerův Mlýn o konání veřejného projednání návrhu územního
plánu Špindlerův Mlýn, při kterém proti němu mohli vlastníci pozemků a staveb vznést námitky a
připomínky, je sice datováno až dnem 15. června 2011, avšak podle krajského soudu stavební
zákon stanoví jen nejzazší lhůtu pro podání námitek (veřejné projednání, které v daném případě
proběhlo dne 29. července 2011), nikoliv její počátek. Postačuje tedy, že v době stanovené pro
podávání námitek měl pořizovatel územního plánu výše uveden ou námitku navrhovatele ve své
dispozici. Již tím byla založena jeho povinnost se s ní vypořádat v souladu s §53 odst. 1
stavebního zákona.
[6] Ve zbytku svého rozsudku pak krajský soud rozvíjí úvahy o nutnosti a rozsahu
odůvodnění funkčního využití jednotlivých ploch v územním plánu, přičemž tyto úvahy byly
obsaženy již v jeho předchozím rozhodnutí zrušeném Nejvyšším správním soudem. Nově opírá
krajský soud svůj náhled též o rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. června 2014
č. j. 8 Aos 4/2013 - 50. Krajský soud dále odmítá argumentaci odpůrce, že dosavadní (faktický)
způsob využití pozemku p. č. 15/13 se novým územním plánem nemění. Podle krajského soudu
odpůrce pomíjí fakt, že od roku 2007 nebyl Městský úřad Špindlerův Mlýn schopen pravomocně
rozhodnout o žádosti navrhovatele o vydání územního rozhodnutí pro stavbu rodinného domu
na tomto pozemku. Krajský soud se vyjádřil též k zásadě zdrženlivosti soudů, pokud jde
o zasahování do práva obce na samosprávu. Podle krajského soudu „je takováto zásada nepochybně
na místě v případech úvah o možném zrušení (opatření obecné povahy) v celém či zásadním rozsahu. Jde-li
však o přezkum opatření obecné povahy v nepatrné části, tak jako územní plán v daném případě (jde o jeden
pozemek bez jakéhokoliv vlivu na své okolí), při jeho zachování jako celku a tedy n adále životaschopného
dokumentu pro rozvoj obce, nelze tuto zásadu absolutizovat a jeho soudem zjištěné nedostatky uvedenou zásadou
vlastně omlouvat.“
II. Kasační stížnost a řízení o ní
[7] Odpůrce (dále též „stěžovatel“) podal i proti druhému rozsudku krajského soudu kasační
stížnost. V ní namítal, že se krajský soud neřídil závazným právním názorem Nejvyššího
správního soudu vysloveným ve výše citovaném rozsudku v téže věci č. j. 6 Aos 3/2013 - 29.
Jelikož krajský soud zkoumal zcela jiné otázky, než mu ulož il svým závazným právním názorem
Nejvyšší správní soud, a s právními otázkami předestřenými Nejvyšším správním soudem
se vůbec nevyrovnal, označil stěžovatel napadený rozsudek nejen za nezákonný,
ale též za nepřezkoumatelný.
[8] Stěžovatel v úvodu upozornil, že sám navrhovatel tvrdil (a to již v návrhu na zrušení
opatření obecné povahy ze dne 17. prosince 2012), že žádné námitky ani připomínky
v procesu přijímání napadeného opatření obecné povahy neuplatnil. Naznačil pouze důvody,
proč tomu tak bylo, avšak tyto nikterak nedoložil. Místo aby se krajský soud uvedenými důvody
procesní pasivity navrhovatele v procesu přijímání územního plánu v novém řízení zabýval
a zhodnotil je, vytvořil nezákonnou právní konstrukci, podle níž navrhovatel námitky uplatnil
svým podáním ze dne 4. března 2011. Přitom na toto podání (pojaté jako žádost) odpověděl
navrhovateli již 13. dubna 2011 pověřený zastupitel (jeho stanovisko k navrhovatelově žádosti
bylo negativní) a žádnou další reakci ze strany navrhovatele to nevyvolalo. Veřejné projednání
na den 29. července 2011 bylo pak oznámeno až přípisem ze dne 15. června 2011. Stěžovatel,
na rozdíl od krajského soudu, dovozuje z textu §52 zákona č. 183/2006 Sb., o územním
plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, že dotčené osoby
mohou své námitky uplatňovat až ode dne konání veřejného projednání. Maximálně
lze podle něj připustit, že by se pořizovatelé územních plánů měli zabývat námitkami
a připomínkami podanými ode dne oznámení, kdy se bude konat veřejné projednání,
protože toto značí, že návrh územního plánu je upraven a posouzen. Tento výklad má z pohledu
stěžovatele logickou oporu v tom, že pokud by takto nebyl stanoven počátek lhůty pro uplatnění
námitek a připomínek, pak by dotčené osoby a všichni ostatní mohli uplatňovat své připomínky
a námitky „neustále“ (třeba i mimo proces přijímání územního plánu), a to proti řešení,
které je stále ještě dynamické a v procesu přijímání územního plánu se posuzuje a upravuje.
Každý by pak podával námitky nebo připomínky proti odlišnému (nesjednocenému) návrhu,
resp. různým verzím řešení a pořizovatel by správní akt nikdy nedokončil.
[9] Stěžovatel nesouhlasí ani s názorem krajského soudu, že měl v procesu pořizování
územního plánu i bez podání námitek ze strany navrhovatele zohlednit fakt, že navrhovatel
usiloval již několik let v územním řízení o získání územního rozhodnutí na stavební využití
svého pozemku. Podle stěžovatele tato úvaha platí pouze a jen za situace, kdy by navrhovatel
s úspěchem transformoval dosavadní potenciál využití svého pozemku v pravomocné rozhodnutí
o umístění stavby (rodinného domu). To, že bylo zahájeno a vedeno územní řízení u totožného
správního orgánu, ve kterém navrhovatel nedosáhl vydání pravomocného územního rozhodnutí,
nelze podle stěžovatele považovat za obdobu podání námitky dotčené osoby a ani za územně
analytický podklad, který by měl být zohledněn před schválením napadeného opatření obecné
povahy.
[10] Konečně stěžovatel též namítá, že krajský soud se dopustil procesního pochybení,
neboť dotvořil za navrhovatele jeden z návrhových bodů a na něm pak založil odůvodnění
svého rozhodnutí. Navrhovatel podle stěžovatele ani v původním návrhu na zrušení územního
plánu ze dne 17. prosince 2012, ani později v průběhu řízení před krajským soudem
nikdy netvrdil, že by námitky proti územnímu plánu ve skutečnosti podal. Žádost ze dne
4. března 2011 sám za námitku nepovažoval a předložil ji podle stěžovatele pouze jako důkaz
dokládající, že na jeho straně byly dány objektivní důvody pro nepodání námitek v procesu
přijímání územního plánu. Stěžovatel připomněl, že podle §101d odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb.,
soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále též „s. ř. s.“), je soud vázán rozsahem
a důvody návrhu. Krajský soud rozšířením návrhu porušil v neprospěch odpůrce zásadu
dispoziční i zásadu koncentrace, na kterých je vystavěn tento typ řízení ve správním soudnictví.
[11] Navrhovatel ve svém vyjádření ke kasační stížnosti především popírá, že by krajský soud
překročil rámec jeho návrhu. Upozorňuje, že poprvé byl zastoupen advokátem až ve druhém
řízení před krajským soudem, do té doby koncipoval svá podání jako právní laik, proto by měla
být posuzována výhradně podle svého obsahu. Uznává, že po celou dobu tvrdil, že nepodal
námitky proti územnímu plánu v procesu jeho pořizování. Neshledává však nic závadného
na tom, že soud zhodnotil důkazy, které mu předložil, aby prokázal objektivní důvody
této své pasivity, a že z nich vyvodil, že navrhovatel zcela nečinný nebyl, tudíž odpůrce měl
dostatek informací k tomu, aby se jeho výhradami vůči územnímu plánu zabýval. Nejednalo se
o žádné skutkové novoty, nýbrž pouze o nové právní posouzení skutečností již dříve tvrzených
(a po zrušení prvního rozsudku krajského soudu též doložených) navrhovatelem. Dále
již navrhovatel ve svém podání pouze reprodukuje napadený rozsudek a svá dřívější podání
v této věci.
III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
[12] Nejvyšší správní soud shledal, že podmínky řízení jsou splněny, a kasační stížnost
vyhodnotil jako přípustnou, jelikož stěžovatel v souladu s §104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. napadá
nový rozsudek krajského soudu v téže věci proto, že krajský soud se podle n ěj neřídil závazným
právním názorem Nejvyššího správního soudu. Nejvyšší správní soud poté kasační stížnost
posoudil a dospěl k závěru, že je důvodná.
[13] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval otázkou , zda je rozsudek krajského soudu
skutečně nepřezkoumatelný, nicméně v tomto směru nemohl dát stěžovateli za pravdu. Krajský
soud jasně vysvětluje, jak ke svému závěru dospěl, jeho úvahy na sebe logicky navazují a jsou
zcela srozumitelné. O tom ostatně svědčí i to, že stěžovatel s nimi kvalifikovaně polemizuje,
a to jak na poli procesního, tak i hmotného práva.
[14] Stěžovatel nemá podle Nejvyššího správního soudu pravdu ani v tom, že by krajský soud
svými úvahami nepřípustně vybočil z rámce podaného návrhu. Je pravda, že podle §101b odst. 2
s. ř. s. musí návrh na zrušení opatření obecné povahy obsahovat „návrhové body, z nichž musí být
patrno, z jakých skutkových a právních důvodů považuje navrhovatel opatření obecné povahy nebo jeho část
za nezákonné“. Podle §101d odst. 1 s. ř. s. je pak soud vázán n ejen rozsahem, ale též důvody
návrhu, jak správně upozornil stěžovatel. Na stejných principech je ostatně vybudováno i řízení
o žalobě proti rozhodnutí (srov. §75 odst. 2 s. ř. s., podle něhož soud napadené rozhodnutí
přezkoumá v mezích žalobních bodů), proto je judikatura z této oblasti přenositelná i na řízení
o zrušení opatření obecné povahy. Otázkou, co lze rozumět pod pojmem žalobní bod,
se již vícekrát zabýval rozšířený senát Nejvyššího správního soudu ( srov. rozsudky ze dne
20. prosince 2005 č. j. 2 Azs 92/2005 - 58, č. 835/2006 Sb. NSS a ze dne 24. srpna 2010
č. j. 4 As 3/2008 - 78, č. 2162/2011 Sb. NSS). V obou citovaných rozsudcích rozšířený senát
sice řešil poněkud jinou otázku, totiž jak konkrétně musí žalobce své podání formulovat,
aby v něm již bylo možno nalézt projednatelný žalobní bod a tudíž je nebylo možné odmítnout
pro nedostatek náležitostí, nicméně byly zde vytyčeny základní principy využitelné
i pro posouzení otázky, do jaké míry je soud žalobními body vázán.
[15] V rozsudku č. j. 2 Azs 92/2005 - 58 rozšířený senát uvedl: „Konkretizace faktů dostatečně
substancovanými žalobními body je důležitá nejen z hlediska soudu, tj. pro stanovení programu sporu a vytyčení
mezí, v nichž se soud může v souladu s dispoziční zásadou pohybovat, ale má význam i pro žalovaného. Stěžejní
procesní zásadou je rovnost účastníků před soudem vyjadřovaná někdy jako rovnost zbraní. Každá procesní strana
by měla mít přiměřenou možnost uplatnit své argumenty za podmínek, které ji citelně neznevýhodňují v porovn ání
s protistranou.“ Proto je žalobce povinen „vylíčit, jakých konkrétních nezákonných kroků, postupů, úkonů,
úvah, hodnocení či závěrů se měl správní orgán vůči němu dopustit v procesu vydání napadeného rozhodnutí
či přímo rozhodnutím samotným, a rovněž je povinen ozřejmit svůj právní náhled na to, proč se má jednat
o nezákonnosti.“ Zároveň však rozšířený senát (s odkazem na Ústavní soud) varuje před přílišným
formalismem při posuzování žalobcem uplatněných právních důvodů nezákonnosti rozhodnutí:
„Žalobce … svá konkrétní a dostatečně individualizovaná skutková tvrzení nemusí podřazovat pod přesná
ustanovení právních předpisů, vždyť přece i nadále platí, že soud zná právo.“ Tyto zásady, zejména garanci
rovnosti účastníků řízení, zdůraznil rozšířený senát i v rozsudku č. j. 4 As 3/2008 - 78,
v němž doplnil, že „od žalobce, který vymezuje hranice soudního přezkumu, se … oprávněně žádá procesní
zodpovědnost. Soud za něj nesmí nahrazovat jeho projev vůle a vyhledávat na jeho místě vady napadeného
správního aktu.“ Žalobní bod tak může být, zejména pokud jde o právní důvody nezákonnosti
rozhodnutí, poměrně obecný, avšak „čím je žalobní bod - byť i vyhovující - obecnější, tím obecněji k němu
může správní soud přistoupit a posuzovat jej. Není naprosto na místě, aby s oud za žalobce spekulativně domýšlel
další argumenty či vybíral z reality skutečnosti, které žalobu podporují. Takovým postupem by přestal být
nestranným rozhodčím sporu, ale přebíral by funkci žalobcova advokáta. “
[16] Z uvedených citací je patrné, že rozšíře ný citát zdůrazňuje zejména odpovědnost žalobce
(zde navrhovatele) za vymezení skutkových okolností případu. Chybějící fakta nesmí soud
v žádném případě za žalobce vyhledávat či konstruovat. Avšak pokud jde o právní důvody
nezákonnosti rozhodnutí (zde opatření obecné povahy), jsou nároky na konkrétnost žalobního
bodu méně přísné. Jak uzavřel rozšířený senát v druhém citovaném rozsudku, „právní důvody
nezákonnosti (či nicotnosti) napadeného správního rozhodnutí … musí být tvrzeny alespoň tak, aby soud
při aplikaci obecného pravidla, že soud zná právo, mohl dostatečně vymezit, kterým směrem, tj. ve vztahu
k jakým právním předpisům bude směřovat jeho přezkum.“ V daném případě má Nejvyšší správní soud
za to, že návrhovým bodem bylo zrušení žalobcem označené části územního plánu
týkající se jeho pozemku, a to pro nepřezkoumatelnost odůvodnění územního plánu. Argumenty
obou stran ohledně toho, zda vůbec měl odpůrce povinnost zařazení žalobcova pozemku
do určité plochy odůvodnit, představují již dílčí argumentaci v mezích tohoto návrhového bodu.
Do této kategorie spadá též otázka navrhovatelovy pasivity v procesu přijímání územního plánu,
jež předurčuje, nakolik obecné či konkrétní mělo odůvodnění dané otázky v územním plánu být
s ohledem na okolnosti případu.
[17] Nejvyšší správní soud považuje za nutné zdůraznit, že jestliže platí zásada, že soud zná
právo (iura novit curia), pak vázanost soudu právními důvody návrhu nemůže být absolutní. Soud
nemůže samozřejmě opatření obecné povahy zrušit na základě vad, které navrhovatel netvrdil,
ani nemůže za navrhovatele spekulativně domýšlet právní argumenty tam, kde navrhovatelova
argumentace chybí. Na druhou stranu soud ve správním soudnictví se nemůže omezit jen na holé
přitakání návrhovému bodu nebo na jeho zamítnutí. Vždyť již tím, že odpůrce (příp. žalovaný
v řízení o žalobě proti rozhodnutí) přináší vlastní protiargumenty, je založena povinnost soudu
vysvětlit ve svém rozhodnutí, kterou z argumentačních linií shledal přesvědčivější. A vyloučit
nelze ani to, že soud zvolí – v mezích žalobních bodů – argumentační linii vlastní.
[18] Jestliže tedy skutkové okolnosti, jak byly před soudem prokázány, zakládaly
podle hodnocení krajského soudu nezákonnost opatření obecné povahy, pak mohl
jistě ke zrušení opatření obecné povahy přikročit. Musel by však při tom dodržet zásadu
nestrannosti, tedy dát odpůrci v rámci soudního procesu férovou možnost, aby se s uvažovanou
argumentací soudu, odchylující se v některých místech od argumentační linie navrhovatelovy,
seznámil a vyjádřil se k ní. Právě v posledně uvedeném bodě vykazuje postup krajského soudu
značný deficit, neboť odůvodnění jeho rozhodnutí muselo být pro odpůrce nutně překvapivé.
Krajský soud zhodnotil navrhovatelem předestřené skutečnosti a důkazy (jež pro odpůrce
jistě nové nebyly) z právního hlediska způsobem poněkud odlišným od navrhovatelova návrhu –
dokonce ani v doplnění ze dne 5. května 2015 (tj. po zrušení původního rozsudku krajského
soudu Nejvyšším správním soudem) navrhovatel netvrdil, že by snad námitky proti územnímu
plánu řádně uplatnil. Přinejmenším v tom bodě, v němž krajský soud označil podání odpůrce
ze dne 4. března 2011 za faktické vznesení námitek proti územnímu plánu, měl tedy oslovit
odpůrce a umožnit mu se k této uvažované právní kvalifikaci vyjádřit. Jelikož tak krajský soud
neučinil, nedostál nejen zásadě nestrannosti, ale ani zásadě předvídatelnosti soudního
rozhodování, jež je podle četné judikatury Ústavního soudu součástí zásad ovládajících
spravedlivý proces, včetně zásady rovnosti zbraní. Již toto jeho pochybení samo o sobě
by postačovalo ke zrušení napadeného rozsudku.
[19] Nejvyšší správní soud však musí dát stěžovateli za pravdu i v tom, že posouzení věci
provedené krajským soudem neobstojí ani z hlediska právní úpravy obsažené ve stavebním
zákoně. Především se to týká závěru, že podání navrhovatele ze dne 4. března 2011 představuje
uplatnění námitek vlastníka pozemku proti návrhu územního plánu ve smyslu §52 odst. 2 a 3
stavebního zákona. Z citovaného ustanovení, ve znění v rozhodné době (rok 2011),
podle Nejvyššího správního soudu jednoznačně vyplývá, že námitky bylo možno podávat
až proti návrhu územního plánu upravenému podle stanovisek dotčených orgánů a připomínek
sousedních obcí (§50 stavebního zákona) a posouzenému krajským úřadem (§51 stavebního
zákona). Zpravidla se tedy otevíral prostor pro námitky vlastníků pozemků až poté,
co pořizovatel podle §52 odst. 1 stavebního zákona oznámil veřejnou vyhláškou konání
veřejného projednání a vystavil návrh územního plánu k veřejnému nahlédnutí. Nelze
jistě vyloučit, že by se určitá dotčená osoba mohla obrátit na pořizovatele územního plánu
s námitkami ještě před vyvěšením veřejné vyhlášky, jelikož by se např. seznámila s upraveným
a posouzeným návrhem územního plánu jinou cestou. To však rozhodně nebyl případ
navrhovatele.
[20] Obsahové těžiště navrhovatelova podání z března 2011 tkvělo v tom, že se snažil znovu
uvést do pohybu územní řízení na svůj záměr stavby rodinného domu a získat kladné stanovisko
obce k tomu to záměru. Učinil tak několik měsíců před svoláním veřejného projednání návrhu
územního plánu. Upravený a projednaný návrh územního plánu v té době s největší
pravděpodobností neexistoval a i kdyby snad ano, z obsahu navrhovatelova podání jednoznačně
vyplývá, že o jeho obsahu neměl ani tu nejmenší představu. Pouze spekulativně, pro případ,
že by snad budoucí územní plán výstavbu na jeho pozemku měl nějak omezit, upozornil
navrhovatel obec, že využije možnost jeho napadení u soudu. Tak jako tak, z hlediska požadavku
navrhovatele na určení pozemku územním plánem, byl navrhovatel „uspokojen“ odpovědí
pověřeného zastupitele, že výstavba na jeho pozemku není možná již podle tehdy platného
územního plánu, neboť předpokládaná kapacita zástavby v dané lokalitě již byla vyčerpána.
Ze všech uvedených důvodů dospívá Nejvyšší správní soud k závěru, že navrhovatelovo podání
vzhledem k časovým souvislostem i k jeho obsahu rozhodně nelze považovat za uplatnění
námitek vůči konkrétnímu upravenému a projednanému návrhu územního plánu ve smyslu §52
stavebního zákona ve znění platném v rozhodné době.
[21] Nejvyšší správní soud nemůže aprobovat ani úvahu krajského soudu o tom, že stěžovatel
měl začlenění navrhovatelova pozemku do dané plochy v územním plánu blíže odůvodnit proto,
že z územního řízení mu byl znám navrhovatelův záměr realizovat na svém pozemku stavbu
rodinného domu. Právní úprava územního plánování v sobě zahrnuje vypořádávání řady
veřejných a soukromých zájmů, jež stojí často ve vzájemné kolizi, a aby toho dosáhla,
má toto vypořádávání určitý „rytmus“. Je v něm zakomponován jak bouřlivý čas
pro shromažďování podnětů, námitek a připomínek od různých aktérů procesu územního
plánování, tak i klidnější údobí určená pro jejich vyhodnocení a přepracování aktuálního
dokumentu (zadání či návrhu) tak, aby pokud možno všechny zájmy byly co nejlépe vyváženy
a bylo možno pokročit do další fáze celého procesu. Nelze proto souhlasit s koncepcí krajského
soudu, podle kterého by měl zpracovatel v rámci již tak dosti složitého procesu ještě brát v úvahu
pouze předpokládaný nesouhlas s určitých vlastníků pozemků s návrhem územního plánu
a nutně za ně tedy i domýšlet konkrétní námitky, jež by mohli vznést a hypoteticky
se s nimi vypořádávat. Vždyť mlčení vlastníka pozemku, jenž třeba i dříve projevil nějakou
formou nesouhlas s tím, jakým směrem se tvorba územního plánu v určité otázce ubírá, může mít
mnoho příčin – mohl v mezidobí pozemek prodat, mohl nalézt způsob využití,
jemuž připravovaná změna nebrání, mohl se nechat přesvědčit důvody pro novou koncepci
území apod. Jen to, že určitý vlastník pozemku projevil někdy v minulosti zájem svůj pozemek
určitým způsobem využít nebo že vyslovil nesouhlas s nějakou předchozí verzí územně plánovací
dokumentace, neznamená automaticky, že by měl zpracovatel územního plánu věnovat
jeho pozemku a případným změnám v jeho využití zvýšenou pozornost ve srovnání s pozemky
těch vlastníků, o jejichž minulých záměrech či postojích nemá vůbec žádné in dicie. Hloubka
odůvodnění vůči konkrétním vlastníkům je závislá na tom, jak aktivní jsou v procesu pořizování
územního plánu a jak střeží svá práva. Pořizovatel musí naslouchat jejich námitkám, nemůže
však být sám sobě oponentem a paternalisticky pečovat o zájmy těch, kteří o ně nepečují sami.
[22] Z výše popsaných důvodů vyhodnotil Nejvyšší správní soud kasační stížnost
proti rozsudku krajského soudu v souladu s ustanovením §110 odst. 1 věta druhá
s. ř. s. jako důvodnou a napadený rozsudek zrušil. Krajský soud, vázán vysloveným právním
názorem Nejvyššího správního soudu, znovu zhodnotí navrhovatelem uváděné důvody,
proč nepodal námitky v procesu přípravy územního plánu a na základě toho vyhodnotí
důvodnost návrhu na zrušení územního plánu Špindlerova Mlýna.
IV. Náklady řízení
[23] V novém řízení rozhodne krajský soud i o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 25. listopadu 2015
JUDr. Petr Průcha
předseda senátu