ECLI:CZ:NSS:2006:6.AS.19.2005
sp. zn. 6 As 19/2005 - 52
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Milady
Tomkové a soudců JUDr. Bohuslava Hnízdila a JUDr. Brigity Chrastilové v právní věci
žalobce: C. Č. r., s. r. o., zastoupen Eliškou Barthelemy, advokátkou, se sídlem Praha 1,
Petrská 12, proti žalované: Státní zemědělská a potravinářská inspekce, ústřední
inspektorát, se sídlem Brno, Květná 15, v řízení o kasační stížnosti žalované proti rozsudku
Krajského soudu v Brně ze dne 27. 10. 2004, č. j. 29 Ca 318/2002 - 36,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 27. 10. 2004, č. j. 29 Ca 318/2002 - 36,
se zruš u je a věc se tomuto soudu v ra cí k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Žalovaný správní orgán (Státní zemědělská a potravinářská inspekce, ústřední
inspektorát) - dále jen „stěžovatel“ - podává kasační stížnost směřující proti shora
označenému rozsudku Krajského soudu v Brně, kterým byla zrušena rozhodnutí ústředního
ředitele České zemědělské a potravinářské inspekce ze dne 30. 7. 2002, č. j. 912/70/9/02,
a rozhodnutí ředitelky krajského inspektorátu České zemědělské a potravinářské inspekce
v Hradci Králové ze dne 16. 5. 2002, č. j. 1374/96/6/2002 - SŘ, ve věci uložení pokuty
žalobci za porušení povinností podle zákona č. 110/1997 Sb., o potravinách a tabákových
výrobcích a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů (dále jen „zákon
o potravinách“), ve výši 70 000 Kč.
Proti tomuto rozsudku krajského soudu stěžovatel (právní nástupce České zemědělské
a potravinářské inspekce, na něhož přešla působnost jeho právního předchůdce) brojí včas
podanou kasační stížností; v ní namítá, že krajským soudem vytýkané pochybení spočívající
v absenci místa protiprávního jednání žalobce, které naplnilo skutkové podstaty několika
správních deliktů podle zákona o potravinách, je nedůvodné, neboť správní řád,
který na řízení o uložení pokuty za tyto správní delikty dopadá, takové požadavky nestanoví.
V posuzované věci je zřejmé, co bylo předmětem rozhodování, na základě jakého ustanovení
a právního předpisu správní orgán rozhodl. Dále stěžovatel napadá právní závěry krajského
soudu týkající se výroku o trestu za několik spáchaných deliktů (tedy při souběhu deliktů),
přičemž zejména oponuje v otázce nemožnosti užít analogie legis (§12 odst. 2 zákona
o přestupcích) a pokládá za nesprávný závěr krajského soudu, že není možno uložit
při souběhu deliktů trest za delikt nejpřísněji trestný. Postup byl náležitě popsán v odůvodnění
rozhodnutí orgánu II. stupně.
Stěžovatel tak namítá nesprávné posouzení právní otázky soudem ve smyslu §103
odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), žádá přiznání
odkladného účinku kasační stížnosti a navrhuje zrušení napadeného rozsudku krajského
soudu.
Žalobce ke kasační stížnosti podal vyjádření, v němž uvedl, že vymezení deliktního
jednání ve výroku rozhodnutí alespoň údaji o místě a času, kdy byl předmětný skutek spáchán
je požadavkem oprávněným, kterého je třeba k tomu, aby nemohlo dojít k záměně skutku;
v opačném případě trpí právní jistota adresáta takového rozhodnutí. Žalobce rovněž uvádí,
že v posuzované věci nebylo třeba postupovat podle pravidla pro ukládání sankcí při souběhu
deliktů, což dovozuje z názoru krajského soudu k nepřípustnosti analogie legis při souběhu
správních deliktů, pokud jde o výši ukládaného trestu.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu vázán
rozsahem i důvody kasační stížnosti (§109 odst. 2, 3 s. ř. s.) a shledal, že kasační stížnost je
důvodná.
Především Nejvyšší správní soud konstatuje, že s ohledem na rozhodnutí ve věci samé
se již nezabývá návrhem na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti; k tomu však
dodává, že stěžovatel v návrhu neuvedl žádnou skutečnost, z níž by bylo lze odvozovat,
že mu nepřiznáním odkladného účinku nastane nenahraditelná újma (srov. §73 s. ř. s.).
Ze správního a soudního spisu vyplývají pro posuzovanou věc tyto podstatné
skutečnosti:
Právní předchůdce stěžovatele vykonal dne 23. 8. 2001 u žalobce (v jeho provozovně
v H. K., B. 1825), jehož předmětem činnosti je mimo jiné i uvádění potravin do oběhu,
kontrolu plnění povinností uložených takovým subjektům zákonem o potravinách. Při těchto
kontrolách stěžovatel zjistil několikero porušení citovaného zákona, a to pokud jde o
povinnosti uložené v ustanovení §10 odst. 1 písm. a), b), §6 odst. 1 písm. j), §11 odst. 2
písm. a) bod č. 4 zákona o potravinách. Jednalo se o taková porušení jakými jsou zákaz
uvádět do oběhu potraviny klamavě označené, povinnost vyřadit neprodleně z oběhu
potraviny neodpovídající požadavkům na jakost. Za porušení povinností, která byla
zachycena v kontrolním protokolu, jenž je součástí správního spisu, uložil dne 16. 5. 2002
orgán I. stupně (podle tehdejších předpisů ředitel krajského inspektorátu České zemědělské
a potravinářské inspekce) podle §17 odst. 3 písm. c) zákona o potravinách pokutu ve výši
70 000 Kč. Rozhodnutí orgánu I. stupně v části před odůvodněním obsahuje popis skutku
(údaj o místě protiprávního jednání je skutečně obsažen až ve druhé větě odůvodnění), výčet
ustanovení zákona o potravinách, která byla porušena, a povinnost zaplatit pokutu v určené
výši spolu s citací ustanovení, podle kterého se pokuta ukládá. V odůvodnění tohoto
rozhodnutí pak je jednání, v jejichž důsledku byl porušen zákon o potravinách, orientováno
v místě a čase, porušení jednotlivých povinností je podřazeno pod jednotlivá ustanovení
zákona o potravinách a zákona o vinařství, která příslušné povinnosti zakládají, je provedena
subsumpce pod skutkové podstaty správních deliktů zákona o potravinách. Pokuta byla
podle odůvodnění tohoto rozhodnutí uložena ve výši vztahující se na ten ze sbíhajících
se deliktů, který je nejpřísněji postižitelný (druhý odstavec druhé strany odůvodnění
rozhodnutí), výše pokuty byla odůvodněna.
K odvolání žalobce správní orgán II. stupně (jehož právním nástupcem je stěžovatel)
napadené rozhodnutí potvrdil a odvolání zamítl. Žalobce přitom v odvolání namítal absenci
náležitostí protokolu o kontrole a dále chybějící odůvodnění výroku o trestu z hlediska
souběhu deliktů. Žalobce postrádal vysvětlení, který předpis dává správnímu orgánu možnost
ukládat trest za nejpřísněji postižitelný delikt. Správní orgán II. stupně ve svém rozhodnutí
poukázal na to, že rozhodnutí orgánu I. stupně obsahuje odůvodnění v tom směru, že trest
se ukládá za nejpřísněji postižitelný delikt, přičemž odvolací orgán upřesnil, že za situace,
kdy normy správního práva v oblasti potravin neupravují konkrétní postup správního orgánu
v případě, že účastník řízení naplní svým jednáním skutkové podstaty řady deliktů, užívají
správní orgány aplikující tyto normy per analogiam zásadu upravenou v §12 odst. 2 zákona
o přestupcích, tedy vedou společné řízení o všech deliktech a trest ukládají za delikt
nejpřísněji postižitelný, kterým byl v projednávané věci delikt podle §17 odst. 3 písm. c)
zákona o potravinách. Stěžovatel se ve svém rozhodnutí rovněž vyjádřil k dalším námitkám,
přičemž napadené rozhodnutí potvrdil a odvolání zamítl.
Žalobce podal u krajského soudu včas proti tomuto rozhodnutí žalobu; namítal v ní,
že v protokolu o kontrole chybí podpis kontrolované osoby a dále, že v odůvodnění
rozhodnutí chybí vysvětlení, který právní předpis dává kontrolnímu orgánu možnost ukládat
sankce při souběhu deliktů ve společném řízení ve výši odpovídající deliktu nejpřísněji
postižitelnému. Podle názoru žalobce měl přednost zvláštní předpis, tedy zákon o potravinách
a nebylo zde místa k užití zákona o přestupcích, a to ani per analogiam legis. Žalobci
tak nebylo zřejmé, co bylo předmětem rozhodování a na základě jakého ustanovení správní
orgán rozhodl o výši pokuty. Tím měl být porušen §47 odst. 3 správního řádu.
Krajský soud v Brně napadeným rozsudkem zrušil obě správní rozhodnutí pro vady
řízení spočívající v nepřezkoumatelnosti rozhodnutí z důvodu nesrozumitelnosti výroku a věc
vrátil k dalšímu řízení (§76 odst. 1 písm. a/ s. ř. s.).
V odůvodnění svého rozhodnutí krajský soud ex offo konstatoval, že ve výroku chybí
popis skutků co do místa protiprávního jednání, a už z tohoto důvodu je výrok
nesrozumitelný, neboť umožňuje zaměnit jeden skutek za druhý a není postaveno najisto,
za který skutek je delikventu ukládán trest. Výrok rozhodnutí nebylo možno podle názoru
krajského soudu opřít pouze o §17 odst. 3 písm. c) zákona o potravinách, jak to podle něj
učinil správní orgán I. stupně, neboť tak nemohlo dojít k postižení těch protiprávních jednání,
která pod toto sankční ustanovení nejsou subsumovatelná. Krajský soud vyjádřil názor,
že analogie legis podle zákona o přestupcích je v případě sbíhajících se správních deliktů
nepřípadná. Přitom uvedl, že výrok o uložení sankce má být opřen o více ustanovení §17
zákona o potravinách, při zachování sazby nejpřísněji posuzovaného deliktu. Pokud stěžovatel
ve svém rozhodnutí blíže odůvodnil postup při ukládání trestu za nejpřísněji postižitelný
delikt, považoval to soud za nepřípustné porušení zásady dvojinstančnosti správního řízení,
neboť takovým postupem by bylo účastníku řízení odepřeno právo polemizovat se závěry
prvostupňového orgánu a právní hodnocení některých otázek by proběhlo fakticky v jednom
stupni. Napadené rozhodnutí i rozhodnutí orgánu I. stupně bylo proto krajským soudem bez
nařízení jednání zrušeno pro vady řízení spočívající v nepřezkoumatelnosti výroku
pro nesrozumitelnost (§76 odst. 1 písm. a/ s. ř. s.). Námitku týkající se protokolu o kontrole
shledal krajský soud nedůvodnou.
O důvodech kasační stížnosti uvážil Nejvyšší správní soud takto (aplikoval
přitom právní normy podle stavu, v jakém tu byly v době rozhodování stěžovatele):
Krajský soud by mohl naplnit kasační důvod uvedený v §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.,
pokud by aplikoval nesprávnou právní normu, anebo normu sice přiléhavou, leč její
interpretace by z pohledu Nejvyššího správní soudu neobstála.
Podle §76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. soud zruší pro vady řízení rozhodnutí, je-li
nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost. K nepřezkoumatelnosti soud přihlíží též ex officio,
jak plyne ze samé povahy věci (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 6. 2004,
č. j. 5 A 157/2002 - 35); nesrozumitelností rozhodnutí judikatura správních soudů rozumí
především rozpornost výroku a odůvodnění, nemožnost seznat, jak bylo ve věci vůbec
rozhodnuto (nesrozumitelnost projevu vůle správního orgánu), zmatečné výroky vnitřně
rozporuplné. O nesrozumitelné rozhodnutí jako celek by se mohlo jednat za situace,
kdy z rozhodnutí lze sice seznat, jak bylo rozhodnuto, z textu rozhodnutí jako celku však
nelze pochopit, co správní orgán k takovému rozhodnutí vedlo. Krajský soud v Brně tedy byl
oprávněn hodnotit přezkoumatelnost napadeného rozhodnutí, aniž byla žalobou namítána,
stěžejní otázkou však zůstává, zda podmínky nepřezkoumatelnosti rozhodnutí, v daném
případě pro nesrozumitelnost, vyložil správně.
V projednávané věci se jedná o posouzení právní otázky vážící se k náležitostem
výroku správního aktu, který je vydáván v řízení upraveném zákonem č. 71/1967 Sb.,
o správním řízení, přičemž předmětem řízení je uložení pokuty za správní delikt (jedná
se tedy o správní trestání). K tomu nutno nejprve předeslat, že právní úpravy v oblasti
správního trestání za tzv. jiné správní delikty jsou dlouhodobě legislativně deficitní
a nepamatují na řadu zvláštností, jimiž by měl být proces vedoucí k uložení trestu doplněn
oproti běžným pravidlům správního řízení. Byla to tedy v minulosti především judikatura
správních soudů, která správní orgány vedla takovým směrem, aby záruky spravedlivého
procesu, jak jsou koncipovány v našem ústavním pořádku, ale i v Evropské úmluvě o ochraně
lidských práv a základních svobod (publ. pod č. 209/1992 Sb.), jež musejí být aplikovány
i na oblast správního trestání, byly naplněny i za této často legislativně nevyhovující situace.
Principy právní jistoty pak vyžadují, aby ten, komu je ukládán trest, neměl žádnou
pochybnost o tom, jakými jednáními naplnil skutkovou podstatu deliktu, o jaký delikt
se jedná a na základě jakých pravidel je mu ukládána sankce; pokud pak ohledně výše sankce
existuje možnost správní úvahy, je povinností správního orgánu vyrovnat se v odůvodnění
s podmínkami, které pro úvahu zákon stanoví, aby soud mohl posoudit, zda meze správní
úvahy nebyly překročeny či dokonce zneužity. Tyto požadavky Nejvyšší správní soud
dovozuje z čl. 1 a dále čl. 2 odst. 3 Ústavy, podle nějž je možno státní moc vykonávat pouze
způsoby, které stanoví zákon, čl. 40 odst. 5 Listiny základních práv a svobod (ne bis in idem),
čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod (o posuzování trestnosti činu z hlediska časové
působnosti norem), čl. 6 odst. 2 citované Evropské úmluvy upravující procesní požadavky
na proces, v němž je komukoliv ukládána sankce za čin, který vnitrostátní předpisy subsumují
pod pojem deliktu (ať už trestného činu, přestupku či jiného správního deliktu).
Náležitosti výroku správního rozhodnutí upravuje §47 odst. 2 správního řádu;
rozhodnutí má obsahovat výrok ve věci spolu s uvedením ustanovení právního předpisu,
podle něhož bylo rozhodnuto. Pro odpověď na otázku, zda výrok, jak jej formuloval orgán
I. stupně a aproboval stěžovatel, byl opravdu „výrokem ve věci“ je nutno především vymezit,
o jakou „věc“ se jedná. Věcí, o kterou šlo, bylo řízení o uložení pokuty podle zákona
o potravinách; imanentní součástí procesu o uložení trestu, a o tom, nemůže být žádných
pochyb, je i zjištění, jaký delikt byl spáchán, a kdo jej spáchal. Výrok o uložení pokuty
(trestu) je tedy vnitřně logicky provázán s výrokem o tom, za jaký delikt (delikty) je ukládán
a komu (výrok o vině). Vyslovit vinu za spáchání deliktu pak vyžaduje popsat skutek
(též časově a místně), a podřadit jej pod skutkovou podstatu některého deliktu (soud nyní
odhlíží od subjektivní stránky správních deliktů, která je v této oblasti správního trestání
specifická). Pokud má Nejvyšší správní soud posoudit, zda stěžovatel opravdu rozhodl
„ve věci“, jak mu přikazuje §47 odst. 2 správního řádu, pak - vázán rozsahem a důvody
kasační stížnosti - konstatuje, že tomu tak v projednávané věci bylo.
Nejprve Nejvyšší správní soud poukazuje na své dřívější závěry přijímané ve věci
správního trestání, některé i ve věcech, v nichž účastníkem byl právě žalobce,
že totiž primárně může působit nesrozumitelnost, a tedy i nepřezkoumatelnost rozhodnutí,
kterou může krajský soud vyslovit i ex offo, vada spočívající v absenci právní subsumpce
protiprávního jednání, tedy nejasnost o tom, jaký delikt byl spáchán (tzv. právní věta výroku
o vině). Nutno rovněž připomenout dosud nezpochybněnou judikaturu Nejvyššího správního
soudu, že vada spočívající v absenci vymezení skutku ve výroku (tzv. skutková věta výroku
o vině) může být jen vadou řízení, jejíž vliv na zákonnost rozhodnutí musí soud individuálně
posoudit, a to zpravidla k námitce žalobce (srov. rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
sp. zn. 3 Ads 21/2004, 2 Azs 23/2003, publ. pod č. 272/2004 Sb. NSS, stránky
www.nssoud.cz), přičemž o vadu řízení mající vliv na zákonnost rozhodnutí ve věci samé
zpravidla nepůjde tam, kde je výrok úplně a přesvědčivě popsán v odůvodnění rozhodnutí.
Chybným je tedy závěr krajského soudu, že deficit místa protiprávního jednání ve výroku
rozhodnutí sám o sobě působí nepřezkoumatelnost rozhodnutí pro nesrozumitelnost. Nebyly
proto dány předpoklady pro postup krajského soudu, aby nad rámec rozsahu a žalobních
bodů, jimiž žalobce brojil proti rozhodnutí stěžovatele, zrušil přezkoumávané rozhodnutí
správního orgánu I. i II. stupně pro tento nedostatek.
Navzdory závěru o nepřezkoumatelnosti výroku rozhodnutí orgánů obou stupňů
krajský soud přezkoumal žalobní námitky vznesené v žalobě, směřující k nedostatkům
rozhodnutí, a to jak k odůvodnění, tak k výroku, především v otázce uloženého trestu. Byl-li
podle krajského soudu výrok rozhodnutí nepřezkoumatelný pro nesrozumitelnost, pak bylo
nemožné přezkoumávat žalobcovy námitky ohledně tvrzených nedostatků odůvodnění
a nejasností ohledně uloženého trestu. Pro Nejvyšší správní soud by se pak ve zbytku
argumentace krajského soudu nabízela primárně možnost vyslovit, že rozhodnutí krajského
soudu se vyslovilo k nepřezkoumatelnému rozhodnutí, což by činilo i jeho rozh odnutí v této
části nesrozumitelným, a tedy nepřezkoumatelným - k nepřezkoumatelnosti části rozsudku
by přitom Nejvyšší správní soud byl oprávněn přihlédnout i nad rámec uplatněných námitek
v kasační stížnosti podle §109 odst. 3 s. ř. s.
Přesto považuje Nejvyšší správní soud za vhodné, a to spíše nad rámec odůvodnění,
uvést svůj náhled na některé závěry učiněné krajským soudem.
Pokud krajský soud ve svém rozhodnutí odmítá užití analogie legis pro výrok o trestu
v případě souběhu deliktů, přičemž se jedná o analogii, která delikventa nepoškozuje a není
k jeho tíži, pak takový závěr Nejvyšší správní soud nesdílí.
Nejvyšší správní soud již zaujal právní názor o přípustnosti analogie legis ve vztahu
k ukládání trestu za sbíhající se správní delikty ve své předchozí rozhodovací praxi
(srov. rozsudek sp. zn. 6 As 57/2004 publikovaný pod č. 772/2006 Sb. NSS), neboť jde
o zásadu aplikovanou v oblasti trestání zcela běžně, přitom jde o princip, který je uplatňován
ve prospěch delikventa.
Nejvyšší správní soud se proto domnívá, že zásadu absorpční upravenou v §12 odst. 2
zákona o přestupcích lze v těchto případech plně použít per analogiam legis -
má za to, že v tomto závěru se však neliší se závěry krajského soudu, jak by se na prvý pohled
mohlo zdát. Jestliže krajský soud uvádí, že bylo možno uložit trest za nejpřísněji trestný
správní delikt, přitom tento výrok mohl být opřen o všechna ustanovení upravující delikty,
jichž se měl žalobce dopustit, pak v podstatě zásadu absorpční připouští, i když formálně
tvrdí, že zde nemá místa. Podstata absorpce totiž tkví v absorpci sazeb (přísnější trest pohlcuje
mírnější). Sbíhající se delikty jsou tak postiženy pouze trestem stanoveným pro nejtěžší z nich
(úhrnným trestem). Použití této zásady tedy má místo při stanovení konkrétní výměry úhrnné
sankce, což nic nemění na tom, že žalobce bude uznán vinným ze spáchání více správních
deliktů; v posuzované věci je zřejmo, že žalobce byl uznán vinným ze spáchání několika
deliktů, přičemž trest byl uložen podle sazby za delikt nejpřísněji trestný, tedy podle §17
odst. 3 písm. c) zákona o potravinách.
K soudem namítané údajně porušené zásadě dvou instancí Nejvyšší správní soud
uvádí, že ji nelze absolutizovat, a to především, jde-li o právní hodnocení věci; jiná situace
by nastávala, pokud by výrok orgánu II. stupně nebyl konformátní, tedy nebyla by zachována
totožnost skutku, pro který bylo vedeno řízení před orgánem I. stupně. Doplnění právního
názoru v odvolacím řízení, v jehož důsledku ovšem není třeba měnit výrok rozhodnutí, nelze
považovat za pochybení, které by mělo působit dokonce nesrozumitelnost rozhodnutí. Obecně
nutno připomenout, že v řízení o tzv. jiných správních deliktech není vůbec upraven zákaz
reformace in peius a odvolací řízení bylo podle správního řádu účinného do 31. 12. 2005
ovládáno principem úplné apelace - tedy v souladu s názorem výše uvedeným bylo možno
například v odvolacím řízení změnit právní kvalifikaci deliktu, aniž by bylo možno
konstatovat, že došlo k vadě řízení, která mohla mít vliv na zákonnost, natož pak působící
nesrozumitelnost rozhodnutí.
Rozsudek Krajského soudu v Brně napadený kasační stížnosti byl tedy zčásti shledán
nezákonným (§103 odst. 1 písm. a/ s. ř. s.), a to pro takové hodnocení nepřezkoumatelnosti
výroku napadeného správního aktu, s nímž se Nejvyšší správní soud nemůže ztotožnit, zčásti
nepřezkoumatelným, a to pro nesrozumitelnost (§103 odst. 1 písm. d/ s. ř. s.). Z tohoto
důvodu byl nucen Nejvyšší správní soud jeho rozhodnutí zrušit; napadené správní akty jsou
srozumitelné a tedy přezkoumatelné v intencích, jež Nejvyšší správní soud vyložil, a proto je
krajský soud v navazujícím řízení přezkoumá vázán žalobcovými námitkami a právním
názorem vysloveným v tomto rozhodnutí.
Poněvadž kasační stížnost byla shledána důvodnou, Nejvyšší správní soud napadené
rozhodnutí krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení (§110 odst. 1 s. ř. s.).
Krajský soud v tomto řízení rozhodne i o nákladech řízení o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne js ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 7. dubna 2006
JUDr. Milada Tomková
předsedkyně senátu