ECLI:CZ:NSS:2018:6.AS.219.2018:23
sp. zn. 6 As 219/2018 - 23
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Tomáše Langáška a soudců
JUDr. Petra Průchy a Mgr. Ondřeje Mrákoty v právní věci žalobce: F. H., zastoupen Mgr.
Václavem Voříškem, advokátem se sídlem Ledčická 649/15, 184 00 Praha 8, proti žalovanému:
Městský úřad Břeclav, se sídlem náměstí T. G. Masaryka 42/3, 690 81 Břeclav, týkající se
žaloby na ochranu proti nečinnosti žalovaného v řízení vedeném pod sp. zn. MUBR-S
25275/2017-KPP 17214, o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu v Brně ze
dne 30. 5. 2018, č. j. 29 A 85/2018 – 15,
takto:
Usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 30. 5. 2018, č. j. 29 A 85/2018 – 15, se r uší
a věc se v rací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I.
Vymezení věci
[1] Žalobou na ochranu proti nečinnosti žalovaného se žalobce domáhal, aby Krajský soud
v Brně (dále jen „krajský soud“), uložil žalovanému vydat rozhodnutí v řízení o přestupku
vedeném pod sp. zn. MUBR-S 25275/2017-KPP 17214. V uvedené věci byl nejprve dne
10. 5. 2017 vydán pod č. j. MUBR 21526/2017 příkaz, kterým byl žalobce uznán vinným
ze spáchání přestupku dle §47 odst. 1 písm. h) zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích,
jehož se měl dopustit tím, že neoprávněně zabral veřejné prostranství, neboť parkoval
na travnaté ploše u vodárenské věže v Břeclavi.
[2] Žalobce tvrdil, že proti tomuto příkazu podal odpor, který je nutné po odstranění vad
plné moci považovat za řádný a včasný. Žalobce se následně dne 1. 3. 2018 obrátil na nadřízený
Krajský úřad Jihomoravského kraje s žádostí o uplatnění opatření proti nečinnosti žalovaného.
Nadřízený orgán opatřením ze dne 23. 3. 2018 (žalovanému doručeno 28. 3. 2018), přikázal
žalovanému, aby neprodleně, nejpozději však ve lhůtě 15 dnů, učinil potřebná opatření směřující
k pokračování v řízení. Do doby podání žaloby dne 24. 5. 2018 žalovaný žádný úkon v řízení
neučinil, naopak písemností ze dne 18. 5. 2018 (poprvé vypraveno 22. 5. 2018, žalobci doručeno
13. 6. 2018) sdělil žalovaný, že z důvodu vad plné moci považuje podaný odpor za neúčinný
a řízení bylo pravomocně skončeno dne 30. 5. 2017.
[3] Krajský soud usnesením ze dne 30. 5. 2018, č. j. 29 A 85/2018 – 15 (dále jen „napadené
usnesení“), žalobu odmítl dle §46 odst. 1 písm. d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní
(dále jen „s. ř. s.“), neboť dospěl k závěru, že nebyla splněna podmínka bezvýsledného vyčerpání
prostředků ochrany proti nečinnosti v řízení před správním orgánem. Vycházel ze skutečnosti,
že nadřízený správní orgán v zákonné lhůtě vyhověl žádosti žalobce o uplatnění opatření
proti nečinnosti, neboť přikázal, žalovanému aby „neprodleně, nejpozději však ve lhůtě do 15 dnů ode dne
doručení tohoto příkazu, učinil potřebná opatření směřující k pokračování v řízení“. Vyčerpání
administrativního prostředku k nápravě nečinnosti žalovaného tak nebylo bezvýsledné.
Za nevyhovění žádosti by bylo možno považovat toliko situace, kdy by nadřízený správní orgán
vydal usnesení o nevyhovění žádosti, nebo by ve třicetidenní lhůtě o žádosti nerozhodl.
[4] Žalobce ve své podstatě brojí proti skutečnosti, že žalovaný opatření krajského úřadu
oslyšel. Ani v této situaci ale nelze obejít zásadu subsidiarity správního soudnictví, dle níž je
k nápravě pochybení veřejné správy na prvním místě povolána sama veřejná správa (typicky
nadřízený správní orgán) a nikoliv soud, který nastupuje až v případě marného vyčerpání
opravného prostředku v rámci veřejné správy (je-li takový). Právě s ohledem na tuto zásadu nelze
než konstatovat „předčasnost“ podané žaloby. Po bezvýsledném uplynutí lhůty stanovené
krajským úřadem totiž žalobce dle aktuálních okolností mohl podat novou žádost o uplatnění
opatření proti nečinnosti dle §80 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu (dále jen „správní
řád“), přičemž nadřízený správní orgán mohl dle situace tentokráte přistoupit k jinému,
efektivnějšímu způsobu nápravy (kupř. věc delegovat na jiný správní orgán či ji atrahovat a sám
rozhodnout).
II.
Kasační stížnost
[5] Žalobce / stěžovatel / napadl usnesení krajského soudu kasační stížností. Namítá, že je-li
podána žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti, nadřízený správní orgán přikáže správnímu
orgánu být činný, a správní orgán je přesto nadále nečinný, je splněna podmínka bezvýsledného
vyčerpání prostředku nápravy dle procesního právního předpisu. Opatření nadřízeného
správního orgánu zjevně nefunguje, žalovaný jej ignoruje, a proto je logické obrátit se na soud.
Krajský soud tudíž měl žalobu věcně projednat.
[6] Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
III.
Posouzení kasační stížnosti
[7] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí,
proti němuž je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s.“ přípustná. Poté Nejvyšší správní soud
přezkoumal důvodnost kasační stížnosti v souladu s ustanovením §109 odst. 3 a 4 s. ř. s.,
v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů. Neshledal přitom vady podle §109 odst. 4 s. ř. s.,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
[8] Po přezkoumání kasační stížnosti dospěl Nejvyšší správní soud k závěru,
že kasační stížnost je důvodná.
[9] Podle §79 odst. 1 s. ř. s. ten, kdo bezvýsledně vyčerpal prostředky, které procesní předpis platný
pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti správního orgánu, může se žalobou domáhat,
aby soud uložil správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení.
[10] Obecná východiska krajského soudu jsou správná, pokud poukazuje na zásadu
subsidiarity ochrany veřejných subjektivních práv ve správním soudnictví oproti ochraně, která je
těmto právům poskytována v rámci veřejné správy. Krajský soud odkazuje též na přiléhavou
judikaturu (rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 5. 2016,
č. j. 5 As 9/2015 – 59), kde soud zdůrazňuje, že není-li při podání žaloby na ochranu
proti nečinnosti správního orgánu splněna podmínka bezvýsledného vyčerpání prostředků,
které procesní předpis platný pro řízení před správním orgánem stanoví k ochraně
proti nečinnosti, jedná se o žalobu nepřípustnou, kterou soud odmítne podle §46 odst. 1 písm. d)
s. ř. s. Bezvýsledné vyčerpání prostředků ochrany typicky představuje žádost o uplatnění opatření
proti nečinnosti dle §80 správního řádu, které nebylo vyhověno (tj. nadřízený správní orgán
vydal usnesení o nevyhovění žádosti podle §80 odst. 6 věty druhé správního řádu,
popř. ve třicetidenní lhůtě o žádosti nerozhodl).
[11] Zároveň je ovšem třeba mít na zřeteli, že účelem žaloby na ochranu proti nečinnosti
správního orgánu není to, aby správní orgány ve věci aktivně činily úkony, ale to, aby bylo
dosaženo cíle správního řízení, tedy konečného rozhodnutí ve věci samé, případně
vydání osvědčení (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 3. 2017,
č. j. 9 Azs 344/2016 – 22). V případě, že prostředky pro zjednání nápravy na úrovni veřejné
správy ochranu před nečinností nezajistí, dojde k vyčerpání prostředků stanovených k ochraně
před nečinností v řízení před správními orgány, neboli dojde k naplnění podmínky stanovené
v §79 odst. 1 s. ř. s.
[12] Tyto úvahy dále rozvedl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 24. 5. 2017,
č. j. 1 Azs 270/2016 – 32. Uvedl, že jestliže je smyslem správních i soudních prostředků ochrany
proti nečinnosti dosažení vydání rozhodnutí ve věci samé či osvědčení, a to z povahy věci
v co nejbližší době, pak je třeba v tomto smyslu vyložit i podmínku vyčerpání prostředků
ve smyslu §79 odst. 1 s. ř. s. Ta při respektování principu subsidiarity umožňuje zajištění ochrany
práv soudní mocí v případě, že správní orgány v tomto selhaly. Soud dospěl k závěru,
že ve vztahu k nečinnostní žalobě nelze přihlížet k přijímaným opatřením proti nečinnosti
spočívajících ve stanovování či prodlužování lhůt nadřízeným správním orgánem [§80 odst. 4
písm. a) a d) správního řádu], pokud tato opatření reálně nevedla žalovaného k vydání rozhodnutí
ve věci samé, a to ani v průběhu řízení před soudem. Tím by se pouze oddalovalo poskytnutí
ochrany právu na vydání rozhodnutí.
[13] Sporná právní otázka se dotýká také problematiky lhůty k podání nečinnostní žaloby.
Podle §80 odst. 1 s. ř. s. lze žalobu podat nejpozději do jednoho roku ode dne, kdy ve věci, v níž se žalobce
domáhá ochrany, marně proběhla lhůta stanovená zvláštním zákonem pro vydání rozhodnutí. V jednoroční
lhůtě pro podání žaloby je třeba nejen podat nečinnostní žalobu, ale též bezvýsledně vyčerpat
prostředky k ochraně proti nečinnosti správního orgánu. Výklad krajského soudu nutí stěžovatele
k opakovanému podání žádosti o uplatnění opatření proti nečinnosti v situaci, kdy první žádostí
nebylo požadovaného výsledku (tedy vydání rozhodnutí) dosaženo, přestože nadřízený správní
orgán se s argumentací stěžovatele v podstatě ztotožnil. V podobných případech by však mohlo
snadno dojít k tomu, že zatímco nadřízený správní orgán bude opakovaně uplatňovat více
či méně efektivní opatření proti nečinnosti správního orgánu, jednoroční lhůta pro podání
nečinnostní žaloby marně uplyne, aniž by však před jejím uplynutím bylo možné podat žalobu,
kterou by soud neodmítl jako nepřípustnou a „předčasnou“.
[14] Konečně i odborná literatura dochází k závěru, že k bezvýslednému vyčerpání prostředků
ochrany dochází i tehdy, pokud nadřízený správní orgán sice koná ve smyslu §80 odst. 4 písm. a), c), d)
správního řádu, avšak podřízený nečinný správní orgán dál setrvává v nečinnosti a nerespektuje nadřízeným
správním orgánem stanovené lhůty. V tomto případě již není nutné se opětovaně obracet na nadřízený správní
orgán a lze přímo podat žalobu ke správnímu soudu. (srov. BLAŽEK, Tomáš, JIRÁSEK, Jan, MOLEK,
Pavel, POSPÍŠIL, Petr, SOCHOROVÁ, Vendula, ŠEBEK, Petr. Soudní řád správní. 3. vydání.
Praha: Nakladatelství C. H. Beck, 2016.).
[15] Výše uvedené lze shrnout tak, že bezvýsledné vyčerpání prostředků ochrany dle §79
odst. 1 s. ř. s. představuje i situace, kdy nadřízený správní orgán učinil na žádost žalobce ve lhůtě
pro podání žaloby opatření proti nečinnosti dle §80 správního řádu, avšak ani toto opatření
nevedlo k vydání rozhodnutí či osvědčení. Žalobce není v takovém případě před podáním
nečinnostní žaloby povinen opakovaně uplatnit prostředek ochrany proti nečinnosti
dle příslušného procesního předpisu.
[16] V posuzovaném případě stěžovatel požádal nadřízený správní orgán o uplatnění opatření
proti nečinnosti žalovaného. Nadřízený správní orgán přikázal žalovanému, aby neprodleně,
nejpozději však ve lhůtě 15 dnů, učinil potřebná opatření směřující k pokračování v řízení.
Žalovaný však do doby vydání napadeného usnesení nejenže nic neučinil, ale zároveň stěžovateli
sdělil, že ani nic činit nehodlá, neboť dle jeho názoru bylo řízení skončeno pravomocným
příkazem.
[17] Napadené usnesení je tedy nezákonné, neboť závěr krajského soudu, že stěžovatel
nevyčerpal bezvýsledně prostředky ochrany proti nečinnosti v řízení před správním orgánem, je
nesprávný.
IV.
Závěr a náklady řízení
[18] Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud napadené usnesení krajského soudu
podle ustanovení §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V něm bude krajský
soud vázán právním názorem vyjádřeným výše.
[19] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 18. září 2018
JUDr. Tomáš Langášek
předseda senátu