ECLI:CZ:NSS:2017:6.AS.250.2016:83
sp. zn. 6 As 250/2016 - 83
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Petra Průchy
a soudců Mgr. Jany Brothánkové a JUDr. Tomáše Langáška v právní věci žalobce: doc. JUDr. A.
K., Ph.D., zastoupen JUDr. Karolinou Zelenkovou, advokátkou, se sídlem Panská 895/6, Praha
1, proti žalovanému: Akademický senát Hornicko-geologické fakulty Vysoké školy báňské
– Technické univerzity Ostrava, se sídlem 17. listopadu 15/2172, Ostrava- Poruba, o žalobě
na ochranu před nezákonným zásahem, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení
Krajského soudu v Ostravě ze dne 8. 9. 2016, č. j. 22 A 94/2016 – 33,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení případu
Žalobou na ochranu proti nezákonnému zásahu žalovaného, podanou ke Krajskému
soudu v Ostravě (dále jen „krajský soud“) se žalobce domáhal určení, že postup žalovaného vůči
žalobci spočívající ve volbě kandidáta na děkana Hornicko – geologické fakulty Vysoké školy
báňské – Technické univerzity Ostrava (dále jen HGF VŠB –TUO), ke kterému došlo na jednání
akademického senátu této fakulty dne 1. 7. 2016, byl nezákonný.
Usnesením ze dne 8. 9. 2016, č. j. 22 A 94/2016 - 33, (dále „napadené usnesení“) krajský
soud žalobu odmítl. Krajský soud v odůvodnění nejprve uvedl, že žalobce byl jedním z kandidátů
na děkana, akademickým senátem byl zvolen jiný kandidát. Nezákonnost postupu žalovaného
vyplývala podle žalobce z nesprávného obsazení žalovaného – jeden z hlasujících neměl být podle
žalobce v té době členem žalovaného. Krajský soud se zabýval tím, zda jsou splněny podmínky
řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem. Krajský soud vycházel při posouzení
z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 12. 2015, č. j. 8 Azs 144/2015 - 30, a ze dne
24. 11. 2011, č. j. 7 As 66/2010 - 119 (všechna i dále citovaná rozhodnutí jsou dostupná
na www.nssoud.cz). Podle druhého citovaného rozsudku konstruuje zákon č. 111/1998 Sb.,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o vysokých školách“) proces jmenování děkanem
fakulty jako spolupůsobení akademického senátu a rektora – navrhovatelem je orgán
reprezentující akademickou samosprávu, jmenujícím orgánem je monokratický správní orgán.
Jednotlivé dílčí kroky procesu (návrh na kandidáty – volba kandidáta – schválení návrhu
na jmenování kandidáta do funkce děkana) jsou završeny rozhodnutím o (ne)jmenování děkana
rektorem, přičemž toto rozhodnutí je přezkoumatelné soudem ve správním soudnictví.
Volba kandidáta na děkana akademickým senátem fakulty je nedílnou součástí procedury,
která sleduje jediný cíl: jmenování děkana rektorem. V tomto světle je tedy třeba pohlížet
na volbu kandidáta na děkana akademickým senátem fakulty jako na součást jmenovacího
procesu, v němž je právním předpisem předpokládáno vydání konečného rozhodnutí (rektorem),
které je soudně přezkoumatelné. Krajský soud proto dospěl k závěru, že v tomto případě nejsou
splněny podmínky řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem podle §82
a násl. zákona č. 150/2002 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen s. ř. s.) a žalobu odmítl.
II. Kasační stížnost a vyjádření
Proti napadenému usnesení nyní žalobce (dále „stěžovatel“) brojí kasační stížností.
Dle stěžovatele jsou zcela naplněny podmínky řízení o žalobě na ochranu před nezákonným
zásahem a kasační stížnost podává z důvodu tvrzené nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí
návrhu podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.
Podle stěžovatele krajský soud nesprávně posoudil podmínky vzniku právního nároku
na řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem podle §82 a násl. s. ř. s. a nesprávně
žalobu podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. odmítl. Potvrzení kandidáta na děkana ve volbě
kandidáta na děkana fakulty vysoké školy, ke kterému došlo na jednání akademického senátu
této fakulty, byl-li senát nesprávně obsazen, je nezákonným zásahem.
Žalobce spatřuje nezákonný zásah v nevůli žalovaného uznat to, že jeden z hlasujících
senátorů neměl být v době volby kandidáta na děkana členem žalovaného, a protože volba
kandidáta na děkana akademickým senátem fakulty není rozhodnutím ve smyslu §65
odst. 1 s. ř. s., podal žalobu na ochranu před nezákonným zásahem. Z důvodu tohoto zásahu
je žalobci znemožněno účastnit se veřejné funkce, neboť řádná volba je jedním z požadavků
zákona o vysokých školách. Žalobce je tak přímo zkrácen na svých právech svobodně pracovat
a účastnit se veřejných funkcí.
Stěžovatel souhlasí se soudem, že volba kandidáta na děkana akademickým senátem
fakulty je nedílnou součástí procedury, která sleduje jediný cíl: jmenování děkana rektorem.
Tato procedura však není procedurou pro jmenovací proces v takové míře, aby byl akademickým
senátem fakulty nenavržený kandidát na děkana fakulty účastníkem řízení o vydání konečného
rozhodnutí (rektorem), které je soudně přezkoumatelné. V tom by již stěžovatel byl neúspěšný,
neboť účastníkem řízení není. Je třeba odlišovat osud akademickým senátem fakulty navrženého
kandidáta na děkana fakulty, kterého monokratický správní orgán (rektor) nejmenuje, a osud
akademickým senátem fakulty nenavrženého kandidáta na děkana fakulty, o jehož (ne)jmenování
rektor ani nerozhoduje. Dojde-li ke jmenování děkana rektorem, neznamená to zároveň,
že dochází i k aktivaci žalobní legitimace pro nenavrženého kandidáta na děkana akademickým
senátem fakulty. Ta je dána už povahou jednání akademického senátu. I kdyby jmenovací proces
nenavrženého kandidáta na děkana akademickým senátem fakulty žil od počátku vlastním
životem tak, jak uvádí soud, pak to nic nemění o závěru, že žaloba na ochranu před nezákonným
zásahem dostála požadavkům uvedeným v ust. §82 s. ř. s. a je věcně projednatelná, když je zcela
jednoznačné, že směřuje proti zásahu, který není rozhodnutím.
Samotné rozhodnutí o jmenování navrženého kandidáta na děkana akademickým senátem
fakulty má tak pouze jediného účastníka řízení, kterým je navržený kandidát, a nic nemění
na původní nezákonnosti předcházející volby. Tento závěr není vyvrácen rozhodnutím
Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 11. 2011, č. j. 7 As 66/2010 – 119, naopak konstrukce
je principálně subsidiární zásahové žalobě rozsouzené Krajským soudem v Plzni rozsudkem
ze dne 27. 2. 2013, č. j. 57 A 94/2012 – 65.
Na závěr stěžovatel poukazuje na nekvalifikovaný postup krajského soudu, který uvádí
podle jeho slov obiter dictum. Poukazuje na neodůvodněný postup krajského soudu,
kdy byla žaloba doručena žalovanému do vlastních rukou spolu s výzvou k vyjádření a předložení
správních spisů, a krajský soud poté žalobu odmítl. Stěžovatel však sám uvádí, že s tímto
postupem nepolemizuje, považuje jej však za nekvalifikovaný a nezajišťující korektnost.
Stěžovatel s ohledem na výše uvedené navrhuje napadené usnesení zrušit a věc vrátit krajskému
soudu k dalšímu řízení.
Ve vyjádření ke kasační stížnosti ze strany VŠB-TUO, VŠB-TUO uvedla, že v žalobě
není uvedeno IČ žalované strany, přičemž podle procesních předpisů je nutno žalovanou stranu
řádně označit. Pokud je dle názoru žalobce akademický senát nesprávně obsazen, je s podivem,
že se má vyjadřovat k žalobě a činit právní úkony. Dle názoru žalované je tento postup
nesprávný, proto se ke kasační stížnosti vyjadřuje přímo VŠB–TUO jménem rektora. VŠB-TUO
navrhla vytknout krajskému soudu postup, kdy nejprve učinil procesní úkon ukládající povinnost
žalované vyjádřit se k žalobě a předložit správní spisy, a poté žalobu odmítl. Podáním doručeným
Nejvyššímu správnímu soudu dne 20. 12. 2016 VŠB-TUO doplnila své vyjádření o vyjádření
předsedy akademického senátu, z něhož vyplývá, že akademický senát se nesešel usnášeníschopný
a tedy nebylo možné získat stanovisko k žádosti o vyjádření. Podle předsedy akademického
senátu je otázkou, zda by vyjádření akademického senátu, jehož obsazenost a tedy funkčnost
je napadána, bylo ve věci relevantní. Dále vyjádřil svůj stručný názor na obsazení akademického
senátu při volbě kandidáta na děkana. S ohledem na obsah obou vyjádření, který se nevztahuje
k rozhodovacímu důvodu, pro které krajský soud žalobu odmítl, neshledal Nejvyšší správní soud
za nutné přeposílat obsah těchto vyjádření na vědomí stěžovateli.
Dne 23. 12. 2016 bylo Nejvyššímu správnímu soudu doručeno oznámení o uplatňování
práv osoby zúčastněné na řízení doc. Ing. J. V., Ph. D. Usnesením ze dne 17. 1. 2017 Nejvyšší
správní soud rozhodl, že doc. Ing. J. V., Ph. D. není osobou zúčastněnou na řízení.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
Nejvyšší správní soud nejprve zkoumal formální náležitosti kasační stížnosti,
přičemž zjistil, že je podána včas, osobou oprávněnou, jež je zastoupena advokátem,
a je proti napadenému usnesení přípustná za podmínek ustanovení §102 a §104 s. ř. s
Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost stěžovatele v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené usnesení netrpí vadami, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.). Nejvyšší správní soud dospěl k závěru,
že napadené usnesení takovými vadami netrpí a že kasační stížnost není důvodná.
Stěžovatel podal žalobu na ochranu proti nezákonnému zásahu žalovaného,
přičemž se domáhal určení, že postup žalovaného vůči žalobci spočívající ve volbě kandidáta
na děkana HGF VŠB-TUO, ke kterému došlo na jednání akademického senátu této fakulty dne
1. 7. 2016, byl nezákonný.
Nejvyšší správní předně uvádí, že za žalovaný orgán považuje akademický senát
HGF VŠB-TUO. Podle §83 je žalovaným v řízení o ochraně před nezákonným zásahem,
pokynem nebo donucením správního orgánu, správní orgán, který podle žalobního tvrzení
provedl zásah. V případě žalob na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem
nebo donucením správního orgánu je žalovaný správní orgán určen tvrzením žalobce
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 2. 2014, č. j. 9 Aps 15/2013 - 59).
Stěžovatel v žalobě ze dne 20. 7. 2016 identifikoval akademický senát HGF VŠB-TUO
jako žalovanou stranu, a krajský soud v souladu s tím rozhodoval. Skutečnost, že v žalobě
byla formálně na prvním řádku uvedena vysoká škola, a až v druhém řádku uveden akademický
senát, nebylo v nyní posuzovaném případě rozhodující.
Podle §26 zákona o vysokých školách je akademický senát fakulty samosprávným
zastupitelským akademickým orgánem fakulty, přičemž fakulta je součástí veřejné vysoké školy.
Za situace, kdy z vyjádření předsedy akademického senátu HGF vyplývá, že akademický senát
se nesešel usnášeníschopný a nebylo možné získat stanovisko k žádosti o vyjádření, Nejvyšší
správní soud nemá důvod zpochybňovat postup, kdy je prostřednictvím datové schránky
univerzity doručováno žalovanému orgánu, který je orgánem fakulty jako jedné ze součástí
veřejné vysoké školy. Pokud stěžovatel podle jeho slov pouze obiter dictum poukazuje na procesní
postup krajského soudu, následně však uvádí, že s tímto postupem nepolemizuje, Nejvyšší
správní soud k tomu jen stručně poznamenává, že případ, kdy soud činí procesní úkony
a následně žalobu odmítne, není nijak v rozporu se zákonem. Skutečnost, že krajský soud
již zaslal žalovanému žalobu a vyžádal si k ní vyjádření, ještě nijak nepředurčuje, že o žalobě
bude rozhodnuto meritorně (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 5. 2007,
č. j. 1 Afs 95/2006 - 66).
Stěžovatel v kasační stížnosti tvrdí, že potvrzení kandidáta na děkana ve volbě kandidáta
na děkana fakulty, ke kterému došlo na jednání akademického senátu daní fakulty, byl-li senát
nesprávně obsazen, je nezákonným zásahem. Z důvodu tohoto zásahu je stěžovateli znemožněno
účastnit se veřejné funkce. Podle stěžovatele proto krajský soud nesprávně posoudil podmínky
vzniku právního nároku na řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem. Nejvyšší
správní soud k této námitce uvádí následující.
Ustanovení §82 s. ř. s. zní: „Každý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným
zásahem, pokynem nebo donucením (dále jen "zásah") správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen
přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, může se žalobou u soudu domáhat
ochrany proti němu nebo určení toho, že zásah byl nezákonný.“
Podle §85 s. ř. s. „(ž)aloba je nepřípustná, lze-li se ochrany nebo nápravy domáhat jinými právními
prostředky; to neplatí v případě, domáhá-li se žalobce pouze určení, že zásah byl nezákonný.“
Aby žaloba na ochranu před nezákonným zásahem dostála požadavkům uvedeným v §82
s. ř. s. a mohla být věcně projednatelná, musí být zcela jednoznačné, že směřuje proti zásahu
správního orgánu, který není rozhodnutím. Je pojmově vyloučeno, aby soud v řízení o ochraně
před nezákonným zásahem správního orgánu podle §82 a násl. s. ř. s. meritorně rozhodoval
o situaci, se kterou procesní předpis výslovně počítá a kterou vyhrazuje správnímu rozhodnutí.
S tím koresponduje §85 s. ř. s. v části věty před středníkem. Podle tohoto ustanovení je žaloba
na ochranu před nezákonným zásahem nepřípustná, lze-li se ochrany nebo nápravy domáhat
jinými právními prostředky (srovnej rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 12. 2015,
č. j. 8 Azs 144/2015 - 30, bod 21 a 22).
Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 16. 12. 2015, č. j. 8 Azs 144/2015 - 30, dospěl
k závěru, že princip subsidiarity zásahových žalob není novelou účinnou od 1. 1. 2012 dotčen
a nadále platí i u určovacích zásahových žalob (srov. bod 28). V bodě 29 konstatoval: „Domáhá-li
se žalobce určení určení nezákonnosti zásahu, avšak za zásah považuje procesní situaci, ve které právní předpis
předpokládá vydání rozhodnutí (zde usnesení o odepření nahlédnout do spisu), nelze takovou žalobu meritorně
projednat s poukazem na subsidiaritu zásahových žalob. Smyslem soudního přezkumu nezákonných zásahů
je totiž mimo jiné možnost vyslovit zákaz pokračovat v porušování práv. Závěr o nezákonnosti správního
rozhodnutí skrze řízení o určení nezákonnosti zásahu by narážel na zásadu presumpce správnosti správních
aktů, podle které vyvolává správní rozhodnutí účinky a považuje za správné a zákonné, dokud není zrušeno
zákonem stanoveným způsobem. Efektivní ochranu proti účinkům správních rozhodnutí soud může poskytnout
výhradně v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu, v němž je nadán pravomocí napadené rozhodnutí
zrušit. Na tom nic nemění, pokud není rozhodnutí vyhrazeno samostatnému přezkumu, ale jeho spornost
je případně přezkoumávána až v řízení o rozhodnutí ve věci samé.“
Krajský soud v nyní posuzovaném případě vycházel v odůvodnění z rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 24. 11. 2011, č. j. 7 As 66/2010 - 119, v němž Nejvyšší správní soud
dospěl k právnímu názoru, že „(r)ozhodnutí rektora ve věci návrhu na jmenování děkana je rozhodnutím
ve věci veřejného subjektivního práva kandidáta na děkana (práva na přístup k veřejné funkci, zde konkrétně
práva na to být do veřejné funkce jmenován či naopak nejmenován za splnění zákonných podmínek a zákonem
předepsaným postupem) a jako takové podléhá soudní kognici ve správním soudnictví v řízení podle s. ř. s.
(srov. bod 73 citovaného rozsudku).
V nyní přezkoumavaném případě se Nejvyšší správní soud ztotožňuje s názorem
krajského soudu, že volba kandidáta na děkana akademickým senátem fakulty je součástí
jmenovacího procesu, v němž je právním předpisem předpokládáno vydání konečného
rozhodnutí (rektorem), které je soudně přezkoumatelné. Tento názor vychází z judikatury
zdejšího soudu, od které se soud nepovažuje za nutné nyní odchýlit. V návaznosti
na to se ztotožňuje i se závěrem, že nejsou splněny podmínky pro žalobu na ochranu
před nezákonným zásahem, neboť zásahová žaloba je subsidiárním nástrojem, přičemž v nyní
přezkoumávané situaci zákon předpokládá vydání finálního rozhodnutí o jmenování
nebo nejmenování úspěšného kandidáta na děkana. Proces jmenování děkana se skládá
z jednotlivých dílčích procesů, kdy volba kandidáta na děkana akademickým senátem je pouze
tímto dílčím procesem.
Stěžovatel rozporuje posouzení podmínek vzniku právního nároku na řízení o žalobě
na ochranu před nezákonným zásahem ze strany krajského soudu, nenabízí však žádnou
argumentaci, proč by se nyní neměl uplatnit princip subsidiarity zásahových žalob.
Jediný argument, o který opírá své tvrzení o nároku na věcné projednání zásahové žaloby, je to,
že nenavržený kandidát na děkana fakulty není účastníkem řízení o vydání konečného
rozhodnutí (rektorem), které je soudně přezkoumatelné. Z kasační stížnosti vyplývá obava
stěžovatele, že by v případě žaloby proti konečnému rozhodnutí ve věci vydanému rektorem
nebyl v pozici neúspěšného kandidáta na děkana aktivně legitimován.
Tento názor stěžovatele Nejvyšší správní soud nesídlí. Podle §65 odst. 1 s. ř. s., kdo tvrdí,
že byl na svých právech zkrácen přímo nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem
správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti,
(dále jen "rozhodnutí"), může se žalobou domáhat zrušení takového rozhodnutí, popřípadě vyslovení
jeho nicotnosti, nestanoví-li tento nebo zvláštní zákon jinak. Podle odst. 2 téhož ustanovení, žalobu
proti rozhodnutí správního orgánu může podat i účastník řízení před správním orgánem, který není k žalobě
oprávněn podle odstavce 1, tvrdí-li, že postupem správního orgánu byl zkrácen na právech, která jemu příslušejí,
takovým způsobem, že to mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí. Není úkolem Nejvyššího
správního soudu, aby nyní předjímal výsledek případného rozhodování o otázce aktivní
legitimace neúspěšného kandidáta na děkana proti rozhodnutí rektora o jmenování/nejmenování
úspěšného kandidáta děkanem. Lze však předpokládat, že pokud stěžovatel v pozici kandidáta
na děkana zpochybňuje zákonnost průběhu voleb, coby dílčího kroku v rámci celkové procedury
vedoucí k finálnímu rozhodnutí rektora, bude možné dovodit jeho žalobní legitimaci v případě
podání žaloby proti rozhodnutí rektora minimálně podle §65 odst. 2 s. ř. s. Podle tohoto
ustanovení je oprávněn podat žalobu ten, kdo ve své právní sféře není rozhodnutím dotčen,
avšak uplatňoval určitý zájem v řízení, jež vyústilo ve vydání napadeného rozhodnutí.
Rozsudek Krajského soudu v Plzni, ze dne 27. 2. 2013, č. j. 57 A 94/2012 – 65,
na který stěžovatel odkazuje v kasační stížnosti, se vztahoval ke zcela odlišné situaci,
kdy se nejednalo o problematiku subsidiarity zásahové žaloby. Rozsudek se týkal žaloby
na ochranu před nezákonným zásahem spočívajícím v odepření možnosti vykonávat funkci člena
akademického senátu fakulty. Krajský soud dospěl k závěru, že mandát senátora (žalobce)
nezanikl a stále trval a žalovaná se dopustila nezákonného zásahu, když žalobci na jednání
akademického senátu zamezila v uplatňování jeho práva na pokojný výkon mandátu senátora.
IV. Závěr a náklady řízení
Nejvyšší správní soud ze všech výše uvedených důvodů neshledal, že by v daném případě
byl naplněn tvrzený kasační důvod, resp. neshledal nezákonnost rozhodnutí o odmítnutí žaloby.
S posouzením a postupem krajského soudu se Nejvyšší správní soud ztotožnil, a proto kasační
stížnost stěžovatele ve smyslu §110 odst. 1 in fine s. ř. s. zamítl.
O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud ve smyslu §60
odst. 1 s. ř. s. ve spojení s ustanovením §120 s. ř. s. tak, že vzhledem k tomu, že stěžovatel
neměl ve věci úspěch a žalovanému žádné náklady řízení nevznikly, stěžovatel nemá právo
na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti a žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační
stížnosti nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 18. ledna 2017
JUDr. Petr Průcha
předseda senátu