ECLI:CZ:NSS:2016:6.AS.256.2015:22
sp. zn. 6 As 256/2015 - 22
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Mgr. Jany Brothánkové
a soudců JUDr. Petra Průchy a Mgr. Ondřeje Mrákoty v právní věci žalobce: ROBSTAV stavby
k.s., IČO: 27430774, se sídlem Pražská 483, Písek - Pražské Předměstí, zastoupen Mgr. Filipem
Toulem, advokátem se sídlem Na Sadech 4/3, České Budějovice, proti žalovanému:
Ministerstvo životního prostředí, se sídlem Vršovická 1442/65, Praha 10, týkající se žaloby
proti rozhodnutí žalovaného ze dne 20. 4. 2015, č. j. 265/520/15, 17121/ENV/15,
v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 27. 10. 2015,
č. j. 3 A 72/2015 – 8,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Předmět řízení
[1] Žalobce se žalobou podanou u Městského soudu v Praze domáhal zrušení rozhodnutí
žalovaného blíže označeného v záhlaví tohoto rozsudku, kterým žalovaný zamítl odvolání
žalobce a potvrdil rozhodnutí České inspekce životního prostředí ze dne 29. 1. 2015,
č. j. ČIŽP/43/OOH/1407466.016/15/ZPH – usnesení o námitce podjatosti podle §14 odst. 2
zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu (dále jen „správní řád“). Tímto usnesením rozhodl
vedoucí České inspekce životního prostředí, Oblastního inspektorátu v Plzni o námitce
podjatosti, vznesené žalobcem ve vyjádření k oznámení o zahájení správního řízení tak,
že žalobcem označení pracovníci (vedoucí oddělení odpadového hospodářství a inspektorka
oddělení odpadového hospodářství) nejsou vyloučeni z provádění kontroly a projednávání
a rozhodování v řízení vedeném pod sp.zn. 1407466.
[2] Městský soud v Praze (dále jen „městský soud“) usnesením ze dne 27. 10. 2015,
č. j. 3 A 72/2015 – 8, žalobu jako nepřípustnou odmítl dle ustanovení §46 odst. 1 písm. d/
zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“). Dospěl k závěru,
že žalobou napadené rozhodnutí je z přezkoumání soudem vyloučeno dle §68 písm. e/
ve spojení s §70 písm. c/ s. ř. s., neboť jde o úkon správního orgánu, jímž se upravuje vedení
řízení před správním orgánem. Usnesením dle §14 odst. 2 správního řádu je řešena otázka,
zda úřední osoba, jíž se týká vznesená námitka podjatosti, je vzhledem k existenci zákonem
stanovených důvodů vyloučena ze všech úkonů v řízení, při jejichž provádění by mohla výsledek
řízení ovlivnit. Jedná se tedy o otázku vedení řízení, neboť jde o to, zda konkrétní úřední osoba
může či nemůže v tom kterém řízení provádět úkony jménem správního orgánu. Vyřešení
této otázky musí předcházet rozhodnutí o věci samé, přičemž případné vady správního řízení
spočívající v tom, že se projednávání a rozhodování věci za správní orgán účastnila úřední osoba,
u níž byl dán některý ze zákonem stanovených důvodů vyloučení, je možné namítat v žalobě
směřující proti meritornímu rozhodnutí správního orgánu. K tomu odkázal na ustálenou
judikaturu Nejvyššího správního soudu (rozsudek ze dne 15. 10. 2003, č. j. 3 Afs 20/2003 - 23,
rozsudek ze dne 29. 6. 2011, č. j. 1 As 51/2011 - 135, rozsudek ze dne 11. 10. 2007,
č. j. 4 As 46/2007 - 75), z níž vyplývá jasný závěr, že rozhodnutí o podjatosti úřední osoby
nemůže podléhat samostatnému přezkumu ve správním soudnictví.
II. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného
[3] Žalobce (dále též „stěžovatel“) usnesení městského soudu napadl kasační stížností ze dne
13. 11. 2015. V ní se dovolává důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a), b), a d) s. ř. s. Tvrdí,
že se městský soud nevypořádal s jeho žalobními námitkami, je přesvědčen, že žalovaný
v rozhodnutí uvedl důvody, pro které je zřejmá podjatost úředních osob a že poměr k věci
a ke stěžovateli byl vyjádřen postojem uvedených úředních osob, které, ačkoliv nebyl v řízení
proveden jediný důkaz, konstatovaly v oznámení o zahájení řízení, že má „ČIŽP za prokázané,
že kontrolovaná osoba porušila svým jednáním §11 odst. 2 zákona“. Úřední osoby mají být nezávislé,
objektivní a ctít presumpci neviny, takto však v daném případě nepostupovaly.
[4] S odůvodněním napadeného usnesení městského soudu stěžovatel nesouhlasí,
tímto postupem byl zkrácen v právu na spravedlivý proces. Očekával, že úřední osoby budou
nepodjaté, bez zájmu na jeho potrestání, z textu oznámení o zahájení řízení plyne,
že se tak neděje. Dovolává se čl. 36 Listiny základních práv a svobod, podle níž z pravomoci
soudu nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod
podle Listiny. Je proto toho názoru, že ze soudního přezkumu nemůže být vyloučeno rozhodnutí
o podjatosti/ nepodjatosti úředních osob právě z důvodu, že v případě, že by o právech
a povinnostech stěžovatele rozhodovaly ve správním řízení podjaté úřední osoby, nejednalo
by se o spravedlivý proces.
[5] Žalovaný považuje kasační stížnost za nedůvodnou a ztotožňuje se s právním
posouzením věci městským soudem, který vyplývá z ustálené rozhodovací praxe Nejvyššího
správního soudu. Stěžovatel pak má možnost brojit proti závěrům o nepodjatosti úředních osob
v rámci případné žaloby proti rozhodnutí ve věci samé, tím je ochrana ústavně zaručených práv
zajištěna.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[6] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že je podána včas, osobou oprávněnou, a jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační
stížnost přípustná. Stěžovatel je v řízení o kasační stížnosti zastoupen advokátem ve smyslu §105
odst. 2 s. ř. s.
[7] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené usnesení městského soudu i řízení, jež jeho
vydání předcházelo, v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., neshledal přitom vady, k nimž by musel
podle §109 odst. 4 s. ř. s. přihlédnout z úřední povinnosti.
[8] Stěžovatel se v kasační stížnosti dovolává důvodů dle §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s.
Podle obsahu kasační stížnosti stěžovatel vznáší námitku nezákonnosti napadeného usnesení
městského soudu spočívající v nesprávném právním posouzení věci. Jelikož se jedná o kasační
stížnost proti usnesení, jímž byla žaloba odmítnuta pro nepřípustnost, argumentoval stěžovatel
v kasační stížnosti tím, že pochybnost o nepodjatosti pracovníků správního orgánu představuje
natolik závažnou procesní otázku, že je třeba ji projednávat, a to samostatně a dříve, než bude
vydáno finální meritorní rozhodnutí. Jeho námitka nezákonnosti napadeného usnesení městského
soudu spočívající v nesprávném právním posouzení věci, tedy obsahově koresponduje
s důvodem §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., tedy situací, kdy městský soud rozhodl nezákonně
o odmítnutí návrhu stěžovatele.
[9] Kasační stížnost není důvodná.
[10] Městský soud v napadeném usnesení konstatoval, že podaná žaloba směřuje proti
rozhodnutí o nepodjatosti úřední osoby a takové rozhodnutí je dle ustálené judikatury Nejvyššího
správního soudu, na kterou odkázal, z přezkoumání soudem vyloučeno. Podle rozhodnutí
Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 10 2003, č. j. 3 Afs 20/2003 - 23, je rozhodnutí
o vyloučení pracovníka správního orgánu rozhodnutím, kterým se pouze upravuje vedení řízení
(§70 písm. c) s. ř. s.) a které není přezkoumatelné samostatnou žalobou ve správním soudnictví.
Obdobně otázku možnosti samostatného přezkoumávání rozhodnutí o podjatosti posoudil
kasační soud i v rozsudku ze dne 11. 10. 2007, č. j. 4 As 46/2007 - 75. V něm mj. uvedl „ Otázka
podjatosti je s to předurčit výrazným způsobem výsledek řízení s ohledem na řešení věci samé. To ovšem nic nemění
na tom, že řízení o námitce podjatosti vůči pracovníku (či pracovníkům) správního orgánu je řešením procesní
otázky, tj. relativně samostatným řízením odvozujícím svůj smysl a účel od projednání věci samé. Řízení
dle ustanovení §9 - §13 správního řádu je řízením, v němž se vydávalo podle správního řádu samostatné procesní
rozhodnutí, a to před vydáním meritorního rozhodnutí ve věci či zastavením řízení. To samo o sobě ovšem
neznamená, že se jednalo o rozhodnutí, vůči němuž mohla být samostatně podána žaloba. Z povahy věci plyne,
že procesní rozhodnutí vydané správním orgánem je možné napadnout až spolu s meritorním rozhodnutím ve věci,
kde může být případně shledána vada řízení spočívající v nesprávném posouzení námitky podjatosti, nevydání
samostatného rozhodnutí o nevyloučení pracovníků správního orgánu, jejichž nepodjatost byla zpochybněna,
apod. Rozhodnutí o námitce podjatosti je tedy rozhodnutím, jímž se upravuje vedení řízení, a které je v souladu
s ustanovením §70 písm. c) s. ř. s. ze samostatného soudního přezkumu vyloučeno. Tento výkladový závěr
je správný tím spíše, že proti tomuto rozhodnutí podle ustanovení §12 odst. 2 správního řádu nebylo možné podat
ani samostatné odvolání ve správním řízení, což potvrzuje právní názor městského soudu, že napadené rozhodnutí
je ze samostatného soudního přezkumu vyloučeno a žalobu bylo třeba z důvodu nepřípustnosti podle ustanovení
§46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. odmítnout.“
[11] Ačkoliv citovaný závěr byl vysloven ve vztahu k předchozí právní úpravě rozhodování
o podjatosti úředních osob (zákon č. 71/1967 Sb., správní řád), nyní účinná a v daném případě
aplikovaná úprava (§14 a násl. zákona č. 500/2004 Sb., správní řád) se od původní výrazným
způsobem neodchyluje (vyjma možnosti podat odvolání proti usnesení o námitce podjatosti).
Ustanovení soudního řádu správního, vymezující přípustnost žaloby proti rozhodnutím
správního orgánu nadto nedoznala změn, které by měly vliv na posouzení přípustnosti
samostatného soudního přezkumu procesního rozhodnutí o nepodjatosti úředních osob.
Nejvyšší správní soud proto nemá důvod se v této věci odchýlit od své ustálené judikatury,
citované i městským soudem.
[12] Existuje-li ustálená judikatura Nejvyššího správního soudu (či rozhodnutí rozšířeného
senátu) poskytující zcela jednoznačné závěry o nemožnosti samotného soudního přezkumu
určitého typu úkonu správního úkonu, lze pak žalobu napadající takový úkon považovat
za nepřípustný návrh. Městský soud se v takovém případě nemusel uchýlit k předběžnému
posouzení či hodnocení otázky, zda je napadené rozhodnutí vyloučeno ze soudního přezkumu,
neboť řešení této otázky je již po delší dobu pevně judikatorně zakotveno (srov. a contrario
rozsudek NSS ze dne 19. 12. 2007, č. j. 7 Afs 102/2007 – 74).
[13] Z judikatury vztahující se k otázce soudního přezkoumání rozhodnutí o námitce
podjatosti (rozsudek ze dne 15. 10. 2003, č. j. 3 Afs 20/2003 – 23, rozsudek ze dne 11. 10. 2007,
č. j. 4 As 46/2007 – 75) vyplývá, že ačkoli je takové rozhodnutí vyloučeno ze samostatného
soudního přezkumu, lze jej napadnout spolu s meritorním rozhodnutím ve věci, kde může být
případně shledána vada řízení spočívající v nesprávném posouzení námitky podjatosti.
Ve shora uvedených rozsudcích Nejvyšší správní soud dovodil, že vyloučením rozhodnutí
o námitce podjatosti ze samostatného soudního přezkumu nedochází k porušení práva na soudní
ochranu proti rozhodnutím správních orgánů (čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod),
neboť přezkum rozhodnutí o námitce podjatosti není vyloučen úplně, nýbrž pouze koncentrován
do řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu o věci samé.
[14] Z pravomoci soudu tak není vyloučeno rozhodnutí týkající se základních práv a svobod,
a není tím ani porušeno právo stěžovatele na spravedlivé projednání jeho věci vyplývající (nejen)
z čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Ochrana práva na spravedlivý proces během správního řízení je zajištěna
postupem stanoveným zákonem, tzn. možností podání žaloby proti rozhodnutí ve věci samé.
Výsledek posouzení podjatosti úřední osoby, je-li v žalobě vznesena námitka podjatosti úředních
osob, je následně podroben přezkoumání soudem. K tomu lze odkázat na řadu rozhodnutí
krajských soudů i kasačního soudu, v nichž se námitkou podjatosti úředních osob soudy zabývají,
avšak vždy až v řízení o žalobě proti rozhodnutí ve věci samé (např. usnesení rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 11. 2012, č. j. 1 As 89/2010 - 119, navazující rozsudek
č. j. 1 As 89/2010 - 152, rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 1 As 55/2012 - 32).
IV. Závěr
[15] Nejvyšší správní soud tedy shledal námitky stěžovatele nedůvodnými, a proto kasační
stížnost podle §110 odst. 1 in fine s. ř. s. jako nedůvodnou zamítl.
[16] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu
s ustanovením §60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl ve věci úspěch, proto nemá
právo na náhradu nákladů řízení, které mu vznikly; žalovanému správnímu orgánu,
který by jinak měl právo na náhradu nákladů řízení, náklady řízení o kasační stížnosti převyšující
rámec běžné úřední činnosti nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 18. srpna 2016
Mgr. Jana Brothánková
předsedkyně senátu