ECLI:CZ:NSS:2007:6.AS.28.2007
sp. zn. 6 As 28/2007 - 119
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Milady
Tomkové a soudců JUDr. Bohuslava Hnízdila a JUDr. Brigity Chrastilové v právní věci
žalob k yně: PhDr. H. P., zastoupena JUDr. Petrem Kyselákem, advokátem, se sídlem
Krapkova 38, Olomouc, proti žalovanému: 1) Národní památkový ústav, se sídlem
Valdštejnské nám. 3, Praha 1, 2) Ministerstvo kultury, se sídlem Maltézské nám. 1, Praha 1,
v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne
13. 4. 2006, č. j. 11 Ca 53/2005 - 51,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 13. 4. 2006, č. j. 11 Ca 53/2005 - 51,
se ruší a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) kasační stížností napadá v záhlaví označený
rozsudek Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“), kterým bylo zrušeno fiktivní
rozhodnutí generálního ředitele Národního památkového ústavu a rovněž fiktivní rozhodnutí
Národního památkového ústavu. Současně tímto rozsudkem bylo vysloveno, že žaloba
proti Ministerstvu kultury se odmítá. Zmíněnými fiktivními správními rozhodnutími byla
zamítnuta žádost stěžovatelky o poskytnutí informace ze dne 13. 12. 2004 podaná dle zákona
č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů (dále jen
„zákon č. 106/1999 Sb.“).
Stěžovatelka označila za důvody kasační stížnosti skutečnosti uvedené v ustanovení
§103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen
„s. ř. s.“). Má za to, že městským soudem nebyla uspokojivě vyřešena otázka pasivní
legitimace, a to zejména v souvislosti s rozdílnou judikaturou jmenovaného soudu. Zastává
přitom názor, že Národní památkový ústav má svůj nadřízený orgán, a to Ministerstvo
kultury, který rozhoduje o tom, zda jím řízený subjekt nebude či nebude existovat, tedy
vytváří základní předpoklad, aby žalovaný sub. 1) mohl být vůbec povinným subjektem;
zdůrazňuje rovněž odlišnost od takových subjektů, jakými jsou např. Pozemkový fond ČR,
které nadřízený orgán nemají. Dále namítá nesprávný výrok napadeného rozsudku ohledně
nákladů řízení, přičemž má za to, že jí měly být přiznány náklady řízení proti tomu
ze žalovaných, proti kterému byla v řízení plně úspěšná. V podání ze dne 20. 7. 2006 pak
navrhla, aby Nejvyšší správní soud podal Ústavnímu soudu návrh na zrušení §105 odst. 2
s. ř. s., který představuje podle stěžovatelky neodůvodněné porušení rovnosti občanů
před zákonem a je diskriminací z hlediska vzdělání. Návrh tedy směřuje proti povinnému
zastoupení advokátem v řízení o kasační stížnosti před Nejvyšším správním soudem.
Dále byla kasační stížnost doplněna ustanoveným advokátem, přičemž bylo zejména
upřesněno, že stížnost směřuje pouze do výroku II a III. napadeného rozsudku; v tomto
doplnění rozvedl důvody názoru, že Ministerstvu kultury přísluší rozhodnout o odvolání
proti fiktivnímu rozhodnutí ve věci poskytnutí informací podle zákona č. 106/1999 Sb.
V kasační stížnosti pak městskému soudu vytýká, že zúžil podřízenost Národního
památkového ústavu Ministerstvu kultury jen na otázky odborné činnosti, neaplikoval statut
tohoto ústavu, a podává svůj náhled na sémantický význam slov „nadřízený orgán nejblíže
vyššího stupně“ za použití Slovníku spisovné češtiny pro školu a veřejnost. Stěžovatelka
pak požaduje zrušení II. a II. výroku napadeného rozsudku a vrácení věci k dalšímu řízení.
Žalovaný Národní památkový ústav podal ke kasační stížnosti vyjádření,
v němž uvedl, že vztahy mezi příspěvkovou organizací (kterou ústav je) a jejím zřizovatelem
jsou upraveny zákonem rozpočtových pravidlech, pokud jde o odbornou činnost platí vztahy
upravené zákonem o státní památkové péči – podřízenost se týká pouze otázek památkové
péče, a nikoliv jiných. Ministerstvo kultury proto není obecným nadřízeným orgánem
Národního památkového ústavu. Dále Národní památkový ústav zdůraznil, že je samostatnou
právnickou osobou. Dodal pak též, že stěžovatelka podala na Národní památkový ústav
přes 150 žalob, žádá o osvobozování od soudních poplatků, soudy takováto osvobození
přiznávají a dávají tak stěžovatelce možnost ke ničím neomezujícímu jednání. Zastává názor,
že stěžovatelka důvodně před soudem nevynaložila žádné náklady, které by jí měly být
soudem přiznány. Navrhuje zamítnutí kasační stížnosti.
Ze správního a soudního spisu Nejvyšší správní soud zjistil následující relevantní
skutečnosti rozhodné pro posouzení důvodnosti kasační stížnosti:
Stěžovatelka požádala dne 13. 12. 2004 o poskytnutí informací dle zákona
č. 106/1999 Sb. Adresátem žádosti byl Národní památkový ústav a jejím předmětem byly
dotazy na počet osob zaměstnaných u Národního památkového ústavu v pozici „právník“,
a to v hlavních pracovním poměru, vedlejším pracovním poměru a na základě dohod
o pracích konaných mimo pracovní poměr, dále jaký je průměrný denní plat a hodinová
odměna těchto zaměstnanců. Rovněž se dotazovala na náklady spojené s právním
zastoupením Národního památkového ústavu při jednání u Okresního soudu v Olomouci dne
29. 11. 2004. Dotázaný subjekt na žádost o poskytnutí informací nereagoval, stěžovatelka
proto podala proti fiktivnímu negativnímu rozhodnutí ve smyslu ustanovení §15 odst. 4
zákona č. 106/1999 Sb. odvolání datované k 3. 1. 2005. Jelikož stěžovatelka ani poté
neobdržela požadované informace ani rozhodnutí o jejich neposkytnutí, podala žalobu
k městskému soudu, v níž se domáhala zrušení obou fiktivních negativních rozhodnutí.
Vzhledem k tomu, že si nebyla jista, zda k rozhodnutí o odvolání byl příslušný Národní
památkový ústav nebo Ministerstvo kultury, uvedla v žalobě formou eventuálního petitu obě
varianty návrhu výroku rozsudku soudu.
Městský soud se při rozhodování řídil ustálenou soudní judikaturou, podle které jsou
fiktivní rozhodnutí, jimiž bylo odepřeno vydání informací, nepřezkoumatelná, neboť fiktivní
rozhodnutí není nikde hmotně vyjádřeno a jeho jediným obsahem je fiktivní výrok o zamítnutí
žádosti o informace v plném rozsahu. Proto neměl žádné pochybnosti o nutnosti obě fiktivní
rozhodnutí zrušit pro nepřezkoumatelnost spočívající v nedostatku důvodů. Se vzniklou
otázkou pasivní legitimace odvolacího orgánu se městský soud vypořádal tak, že mimo
fiktivního rozhodnutí Národního památkového ústavu zrušil i fiktivní rozhodnutí o odvolání
generálního ředitele Národního památkového ústavu a žalobu proti Ministerstvu kultury
odmítl.
Jako odůvodnění svého výroku zrušujícího fiktivní rozhodnutí Národního
památkového ústavu a rozhodnutí jeho generálního ředitele uvedl, že Národní památkový
ústav je jako státní příspěvková organizace povinným subjektem podle §2 odst. 1 zákona
č. 106/1999 Sb., osobou povinnou rozhodnout o odvolání proti rozhodnutí Národního
památkového ústavu byl generální ředitel jako statutární orgán této příspěvkové organizace,
který přímo řídí ústřední pracoviště ústavu (čl. III odst. 5 statutu Národního památkového
ústavu vydaného dle §26 odst. 2 písm. i/ zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči
/dále jen „zákon o státní památkové péči“/). Žaloba, pokud směřovala proti Ministerstvu
kultury, byla odmítnuta pro nedostatek pasivní legitimace. Městský soud dovodil, že Národní
památkový ústav je příspěvkovou organizací, jejímž zřizovatelem je Ministerstvo kultury,
jejich vztahy jsou upraveny především zákonem č. 218/2000 Sb. (rozpočtová pravidla). Vztah
nadřízenosti a podřízenosti mezi Ministerstvem kultury a Národním památkovým ústavem
je vymezen dále zákonem o státní památkové péči, pokud jde o odbornou činnost,
kterou Národní památkový ústav jako odborná organizace státní památkové péče provádí
(§25 odst. 2, §26 odst. 2 a §32 odst. 2 zákona o státní památkové péči). Podřízenost,
o které se zmiňuje §25 odst. 2 zákona o státní památkové péči, se týká pouze té činnosti
a těch otázek, které jsou v tomto zákoně upraveny. Ministerstvo kultury není obecně
nadřízeným orgánem Národního památkového ústavu, není proto povinným subjektem
podle §16 odst. 2 zákona č. 106/1999 Sb. Výrok o nákladech řízení (nebyly nikomu
přiznány) byl odůvodněn tím, že stěžovatelce v řízení o žalobě, pokud byla procesně úspěšná,
žádné náklady nevznikly, a v případě odmítnutí žaloby nemá žádný z účastníků právo
na náhradu nákladů řízení (§60 odst. 3 s. ř. s.).
Kasační stížnost je podle §102 a násl. s. ř. s. přípustná (s výjimkou dále vyloženou,
pokud jde o kasační stížnost do výroku o nákladech řízení). Obsahově lze námitky uvedené
v kasační stížnosti subsumovat pod ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., tedy pod důvody
tvrzené nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem
v předcházejícím řízení. Taková situace nastane, pokud soud aplikuje na věc nedopadající
ustanovení právní normy, anebo aplikuje sice normu přiléhavou, leč její výklad po úvaze
Nejvyššího správního soudu neobstojí. Aplikace §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. by přicházela
v úvahu, pokud by městský soud nezjistil náležitě skutkový stav věci, pokud jde o náklady
řízení.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v rozsahu důvodů uplatněných
v kasační stížnosti a dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
V prvé řadě považuje za zásadní potvrdit, že Národní památkový ústav je (a v době
fiktivního vydání negativních rozhodnutí o poskytnutí informací byl) povinným subjektem
ve smyslu ustanovení §2 zákona č. 106/1999 Sb., podle jehož prvého odstavce povinnými
subjekty, které mají podle tohoto zákona povinnost poskytovat informace vztahující se k jejich
působnosti, jsou státní orgány a orgány územní samosprávy a veřejné instituce hospodařící
s veřejnými prostředky. Městský soud nepodřadil Národní památkový ústav pod některé
ze skupin povinných subjektů podle §2 cit. zákona, což činí rozhodnutí obtížně
přezkoumatelným. Národní památkový ústav není podle názoru Nejvyšší správního soudu
státním orgánem. Pro státní orgány je charakteristický jejich rys nositelů státní moci
vyznačující se administrativně právní metodou regulace právních vztahů, v nichž vystupují,
tedy nadřazeným postavením státních orgánů vůči fyzickým a právnickým osobám.
Charakteristika státních orgánů není tedy pro Národní památkový ústav příhodnou
(o jeho činnosti srov. dále) a přinejmenším pro účely zákona č. 106/1999 Sb. tato instituce
není státním orgánem. Mimo to zcela jistě nespadá ani do druhé z kategorií, jež zmiňuje §2
citovaného zákona, tedy mezi orgány územní samosprávy, neboť není orgánem obce
ani kraje, jak územní samosprávu definuje v článku 99 Ústava České republiky. Poslední
skupinou povinných subjektů dle výše citovaného ustanovení zákona č. 106/1999 Sb. jsou
veřejné instituce hospodařící s veřejnými prostředky. Veřejná instituce je subjektem,
jehož založení a režim řízení se odvozuje z veřejného práva. Hospodařením s veřejnými
prostředky se pak rozumí reálné napojení takové instituce na veřejné rozpočty.
V této souvislosti lze poukázat na nález Ústavního soudu ze dne 27. 2. 2003,
sp. zn. III. ÚS 686/02, který vymezuje pojem veřejné instituce hospodařící s veřejnými
prostředky a contrario ke státnímu orgánu a orgánu územní samosprávy. Výsledkem
této právní úvahy byl výčet definičních znaků takových veřejných institucí, za které Ústavní
soud označil veřejný účel, zřizování státem, kreování jejich orgánů státem a státní dohled
nad jejich činností.
Jak bude rozvedeno dále, Národní památkový ústav tato kritéria beze zbytku naplňuje,
a to zejména s ohledem na úpravy obsažené v zákonu o státní památkové péči, vyhlášce
Ministerstva kultury č. 66/1988 Sb., kterou se provádí zákon o státní památkové péči,
a rovněž s přihlédnutím ke Statutu tohoto ústavu. Tento závěr lze podpořit i doktrinálním
vymezením pojmu „veřejný ústav“, jak se s ním lze setkat v dostupné literatuře (srov. Karel
Beran: Právnické osoby veřejného práva, Linde Praha, a.s., 2006, str. 89 a násl.). Klasicky je
připomínána definice Mayerova (Mayer, O: Deutsches Verwaltungsrecht, sv. II, 3. vydání,
1924, §51 str. 268), podle níž pod pojmem veřejný ústav se „rozumí souhrn věcných
a osobních prostředků, s nimiž disponuje subjekt veřejné správy za účelem trvalé služby
zvláštnímu veřejnému účelu“. V citované publikaci rovněž lze nalézt poukaz na modifikaci
Mayerovy definice Wolfgangem Rüfnerem (Rüfner W.. Zur Lehre von der öffentlichen
Anstalt, In: Die Öffentliche Verwaltung, Heft 15, 1985, str. 608), jež zdůrazňuje úmyslné
„odsazení“ ústavu jako osamostatněné organizační jednotky od svého zřizovatele, aby mu
bylo umožněno samostatné odborné vyřizování správních úkolů. Jak zdůrazňuje Karel Beran
(srov. cit. op. str. 101), „míra samostatnosti ústavu tak spočívá v míře „odsazení“ veřejného
ústavu od svého zřizovatele“. K tomu nelze než dodat, že taková míra „odsazení“ bude velmi
rozdílná a může být nepochybně limitována zákonem.
Pro posuzovanou věc lze učinit prvý dílčí závěr, totiž že Národní památkový ústav
je samostatnou organizační jednotkou zřízenou k plnění stanovených odborných úkolů
v oblasti státní památkové péče, jejíž - slovy shora citované publikace - „odsazení“ ve vztahu
ke zřizovateli je, jak bude dále rozvedeno, minimální. Je proto nepochybně veřejnou institucí
povinnou k poskytování informací podle zákona č. 106/1999 Sb. Míra „odsazení“ se ukáže
v dalším posouzení věci jako určující též pro názor o tom, kdo je povinen rozhodnout
o odvolání proti rozhodnutí Národního památkového ústavu podle zákona č. 106/1999 Sb.
Podle ustanovení §16 odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb. lze proti vydanému i fiktivnímu
rozhodnutí o neposkytnutí informací podat odvolání. Dle druhého odstavce téhož ustanovení
o odvolání proti rozhodnutí povinného subjektu rozhoduje povinný subjekt nejblíže vyššího
stupně nadřízený povinnému subjektu, který rozhodnutí vydal nebo měl vydat. … V ostatních
případech rozhoduje o odvolání ten, kdo stojí v čele povinného subjektu, který rozhodnutí
vydal nebo měl vydat, a je oprávněn za něj jednat. Ustanovení §16 odst. 5 zákona
č. 106/1999 Sb. pak stanoví, že proti rozhodnutí ústředního orgánu státní správy o odmítnutí
žádosti lze podat rozklad, o kterém rozhoduje vedoucí ústředního orgánu státní správy.
Aplikovatelnost tohoto ustanovení (§16 odst. 5) na daný případ lze vyloučit, neboť výše
Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že Národní památkový ústav není státním orgánem
(ve smyslu a pro účely citovaného zákona), a proto pozbývá smyslu zkoumat, zda by mohl být
ústředním orgánem státní správy
V projednávané věci tedy dle ustanovení §16 odst. 2 zákona č. 106/1999 Sb.
přicházejí v úvahu dva subjekty zákonem povolané k rozhodování o odvolání, a to buď
povinný subjekt nejblíže vyššího stupně nadřízený Národnímu památkovému ústavu,
anebo ten, kdo stojí v čele povinného subjektu. Otázka tedy stojí tak, zda existuje subjekt
nadřízený Národnímu památkovému ústavu ve smyslu §16 odst. 2 věta prvá
zák. č. 106/1999 Sb.; pokud by tomu tak nebylo, byl by dle §16 odst. 2 věta poslední stejného
zákona příslušným k rozhodování o odvolání generální ředitel Národního památkového
ústavu, jakožto ten, kdo stojí v jeho čele.
Postavení a základní principy fungování Národního památkového ústavu jsou
definovány v zákoně o státní památkové péči. Dle §26 odst. 1 tohoto zákona je ústředním
orgánem státní správy pro kulturní památky v České republice Ministerstvo kultury.
Jeho působnost na úseku státní památkové péče je zakotvena demonstrativním výčtem
v tomtéž ustanovení. Pro výše nastolenou otázku určení subjektu povolaného k rozhodnutí
o odvolání proti rozhodnutí Národního památkového ústavu je určující ustanovení §25 odst. 2
zákona o státní památkové péči, dle něhož je odborná organizace státní památkové péče
podřízena Ministerstvu kultury. Náplň činnosti takové „organizace“ ( pojem „organizace“
zde nutno vidět na historickém pozadí doby přijetí zákona o státní památkové péči)
je vymezena v §32 téhož zákona a konkretizována v článku IV statutu Národního
památkového ústavu (viz dále). Zákon o státní památkové péči tedy výslovně stanoví
podřízenost odborné organizace státní památkové péče (kterou je Národní památkový ústav)
Ministerstvu kultury, přičemž žádný zvláštní zákon již dále neupravuje či případně nečlení
podřízenost a nadřízenost uvedených subjektů jinak. Dle názoru Nejvyššího správního soudu
nemá na vztah podřízenosti a nadřízenosti ve výše uvedeném smyslu (tj. určení subjektu
příslušného k rozhodnutí o odvolání) vliv úprava finančních toků mezi příspěvkovou
organizací a jejím zřizovatelem dle zákona č. 218/2000 Sb. (rozpočtová pravidla) Tento zákon
upravuje technickou stránku pravidel hospodaření příspěvkových organizací, z těchto pravidel
nelze dovodit výjimku z úpravy subordinace dle §25 odst. 2 zákona o státní památkové péči.
Pro projednávanou věc je dále relevantní, že dle ustanovení §27 odst. 1 zákona
o státní památkové péči Ministerstvo kultury zřizuje památkovou inspekci
jako svůj specializovaný kontrolní orgán v oboru státní památkové péče. Hlavním posláním
památkové inspekce je vykonávat ústřední dozor nad dodržováním tohoto zákona a předpisů
vydaných k jeho provedení. Toto ustanovení je konkretizováno v již citované vyhlášce
Ministerstva kultury ČSR č. 66/1988 Sb., dle jejíhož §20 odst. 1 předmětem ústředního
dozoru památkové inspekce … jsou činnosti spojené s ochrannou, obnovou a společenským
uplatněním kulturních památek a v souladu s §20 odst. 5 inspekce dozírá, zda odborná
organizace poskytuje orgánům státní památkové péče, krajům a obcím potřebnou odbornou
pomoc při rozhodování, popřípadě vydávání jiných opatření, která se týkají kulturních
památek.
Dle ustanovení §26 odst. 2 písm. i) zákona o státní památkové péči Ministerstvo
kultury vydává statut odborné organizace státní památkové péče, která je státní příspěvkovou
organizací s celostátní působností. Statut Národního památkového ústavu (dále jen „statut“)
byl vydán dne 1. 1. 2003 pod sp. zn. 11.613/2002 a samotný Národní památkový ústav byl
zřízen ke stejnému dni rozhodnutím sp. zn. 11.617/2002 podle ustanovení §26 odst. 2
písm. e) zákona o státní památkové péči. Statut charakterizoval (dnes již není platný) Národní
památkový ústav v článku III odst. 1, dle něhož byl státní příspěvkovou organizací, která je
řízena Ministerstvem kultury, má celostátní působnost a vystupuje v právních vztazích
svým jménem, přičemž nese odpovědnost z těchto vztahů vyplývající. Podle článku III odst. 5
byl statutárním orgánem ústavu generální ředitel, jmenovaný a odvolávaný ministrem kultury.
Mimo své hlavní činnosti, definované v článku IV statutu (zejména rozbory stavu a vývoje
státní památkové péče, podklady pro prognózy, koncepce a dlouhodobé výhledy rozvoje státní
památkové péče, vědeckovýzkumné úkoly, odborně metodické, dokumentační a informační
pracoviště pro úsek státní památkové péče, vedení seznamu kulturních památek České
republiky, zpracovávání odborných podkladů pro orgány státní památkové péče, odborná
pomoc vlastníkům kulturních památek), vykonává Národní památkový ústav i jinou činnost
přímo nesouvisející s výkonem a koordinací odborné činnosti v oboru státní památkové péče.
Předmět této jiné činnosti upravil statut v článku V odst. 1 a ve druhém odstavci téhož
ustanovení stanovil, že další jinou činnost … může ústav vykonávat pouze s předchozím
písemným souhlasem zřizovatele. Citovaný statut byl v roce 2006 (tj. až po fiktivním vydání
rozhodnutí orgánů obou stupňů o neposkytnutí informace) nahrazen statutem novým,
který v článku I odst. 3 výslovně upravil, že Národní památkový ústav je podle §25 odst. 2
zákona odbornou organizací státní památkové péče s celostátní působností, řízenou
ministerstvem.
Pozitivní právo (český právní řád) na žádném místě nedefinuje samotný pojem
subordinace, nadřízenosti a podřízenosti. Pro odpověď je třeba se obrátit na teorii správního
práva. Dle ní je postavení dané instituce vyjádřeno rozsahem pravomoci a působnosti jak
externí (vůči adresátům norem správního práva), tak interní (uvnitř soustavy veřejné správy).
Obsahem interních oprávnění je právo udílet příkazy podřízeným osobám či útvarům, právo
kontroly plnění služebních povinností a případně právo disciplinárního postihu podřízených
osob, jsou-li v rámci dozoru zjištěny nedostatky a pochybení (k tomu srov. Hendrych,
D. a kol.: Správní právo. Obecná část. 5. vydání. C. H. Beck, Praha, 2003). Podle §20 odst. 4
zákona č. 106/1999 Sb. se na řízení podle §16 téhož zákona (řízení o odvolání) použije
správní řád. V době fiktivního vydání negativních rozhodnutí o poskytnutí informací
v této věci zákon č. 106/1999 Sb. odkazoval na tehdy platný a účinný správní řád, zákon
č. 71/1967 Sb., ve znění pozdějších předpisů. Nová právní úprava přechodných a závěrečných
ustanovení zákona č. 106/1999 Sb. odkaz na příslušná ustanovení správního řádu ponechala
s tím, že v zákoně je již obsažen odkaz na nový správní řád, zákon č. 500/2004 Sb., ve znění
zákona č. 413/2005 Sb. Ten ve svých společných ustanoveních (§178) hovoří o tom,
který správní orgán je nadřízeným správním orgánem. Počítá s tím, že jej určí zvláštní zákon
a teprve není-li tomu tak, označuje za něj správní orgán, který podle zákona rozhoduje
o odvolání, popřípadě vykonává dozor. V tomto směru je nová právní úprava v souladu s výše
zmíněnou doktrínou.
Ve světle uvedených okolností je relevantní ustanovení §26 odst. 2 zákona o státní
památkové péči, z něhož vyplývá, že interní oprávnění ve smyslu subordinace má na úseku
státní památkové péče Ministerstvo kultury (viz zejména §26 odst. 2 písm. a/, b/ a d/).
Na místě je také znovu připomenout §25 odst. 2 téhož zákona, dle kterého je Ministerstvu
kultury podřízena odborná organizace státní památkové péče. Za využití oprávnění daného
ustanovením §26 odst. 2 písm. e) Ministerstvo také fakticky rozhodlo o vzniku
této organizace, Národního památkového ústavu. Ministerstvo kultury dále dle písm. i)
citovaného ustanovení vydává statut odborné organizace státní památkové péče,
který obsahuje normy upravující závazně jeho postavení a působnost, a vydání tohoto statutu
je zcela jistě též nepochybně projevem interního oprávnění z pozice nadřízeného subjektu.
V článku III statutu je pak výslovně stanoveno, že Národní památkový ústav je řízen
Ministerstvem kultury. Jak již bylo výše předesláno, dozor nad dodržováním zákona o státní
památkové péči a předpisů vydaných k jeho provedení vykonává památková inspekce,
kterou zřizuje rovněž Ministerstvo kultury. Při zjištění nedostatků v péči o kulturní památky
navrhne památková inspekce orgánu státní památkové péče (kterým je dle §25 odst. 1 zákona
o státní památkové péči i Ministerstvo kultury) opatření k odstranění zjištěných nedostatků,
popřípadě uložení pokuty. Hlavní zásady řízení a organizace práce v Národním památkovém
ústavu určoval dle článku VIII odst. 2 dříve platného statutu hlavní organizační řád,
který vydával generální ředitel Národního památkového ústavu s předchozím písemným
souhlasem Ministerstva kultury. Pracovní řád vydával generální ředitel již samostatně
bez kontrasignace. Ředitelé územních pracovišť zodpovídali za svou činnost v celém rozsahu
generálnímu řediteli, jímž byli jmenování a odvoláváni, ovšem také s předchozím písemným
souhlasem Ministerstva kultury. Nový statut vydaný pod č. j. 1547/2006, platný a účinný
ode dne 23. 1. 2006 (se změnou č. j. 4452/2006 provedenou 29. 3. 2006), rozšířil pravomoci
generálního ředitele. Ten do budoucna již uvedená oprávnění vykonává samostatně
bez nutnosti předchozího schválení ze strany Ministerstva kultury. Pro úplnost lze rovněž
zmínit, že článek XIV nového statutu upravil hierarchickou strukturu stupňů řízení
v Národním památkovém ústavu, na jejímž vrcholku stojí generální ředitel, a článek III odst. 2
stanovil, že generální ředitel řídí veškerou činnost Národního památkového ústavu
(toto ustanovení odpovídá článku III odst. 5 statutu z roku 2003, podle nějž generální řídil
ústřední pracoviště ústavu, přičemž tato dikce vycházela z dřívější úpravy, kdy existovalo
několik samostatných ústavů).
Nahlíženo výše uvedenými doktrinálními východisky, je možno konstatovat, že míra
„odsazení“ Národního památkového ústavu od Ministerstva kultury, neboli těsnost
jejich vzájemných vazeb a hierarchie jejich vztahů skýtají veškeré podklady pro závěr,
že Ministerstvo kultury lze považovat za orgán nadřízený Národnímu památkovému ústavu,
a to i ve smyslu ustanovení §16 odst. 2 věty prvé, zákona č. 106/1999 Sb. Generální ředitel
Národního památkového ústavu sice disponuje relativně rozsáhlými pravomocemi, ovšem
rozsah těchto pravomocí je závazně určen statutem vydávaným právě Ministerstvem kultury.
Tato úprava vztahů odpovídá povaze činnosti Národního památkového ústavu jakožto
odborné organizace státní památkové péče, která vytváří dle §32 odst. 2 zákona o státní
památkové péči odborné „servisní“ zázemí Ministerstvu kultury (ale i jiným subjektům),
a vykonává činnosti dle potřeby tohoto ministerstva v intencích jeho odpovědnosti
jako ústředního orgánu státní správy pro kulturní památky.
Odpověď na otázku, zda v případě veřejné instituce typu Národního památkového
ústavu je možno hovořit o Ministerstvu kultury jako orgánu nadřízeném, nutno tedy hledat
v právních předpisech upravujících postavení a pravomoc jednotlivých subjektů na úseku
státní památkové péče. Po provedeném rozboru kompetencí jednotlivých subjektů
a jejich vzájemných vztahů dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že Ministerstvo kultury
je nejen nadřízeno Národnímu památkovému ústavu, tak jak o tomto vztahu hovoří ustanovení
§25 odst. 2 zákona o státní památkové péči, ale je tomu tak i ve smyslu §16 odst. 2 zákona
č. 106/1999 Sb., neboť je výslovně (byť a contrario) určeno subjektem nadřízeným a žádný
zvláštní zákon nestanoví jinak. Z citovaných právních norem nelze také nijak dovodit nějaká
omezení v oblasti subordinačních vztahů.
Obiter dictum Nejvyšší správní soud uvádí, že v případě veřejných institucí je nutno
v každém případě ad hoc zkoumat, zda subjektem příslušným k rozhodnutí o odvolání je ten,
kdo stojí v čele povinného subjektu, anebo zda existují tak úzké vztahy a vazby, jež dovolují
vyslovit závěr o existenci subjektu nadřízeného, což nelze, jak ukázáno na projednávané věci,
vyloučit ani u tohoto typu povinných subjektů.
Nejvyšší správní soud se nezabýval námitkou směřující do výroku o nákladech řízení
vedeného u městského soudu, neboť taková námitka je dle §104 odst. 2 s. ř. s. nepřípustná,
a v tomto případě by její posouzení bylo též bezpředmětné vzhledem k akcesorické povaze
výroku o nákladech řízení ku výroku o úspěchu účastníků ve věci samé (§60 odst. 1 s. ř. s.),
přičemž tento výrok městského soudu byl zrušen a bude nahrazen novým. Nejvyšší správní
soud však zdůrazňuje, že bez přičinění a součinnosti stěžovatelky soud v dalším řízení může
jen stěží určovat výši nákladů, které nesla v souvislosti s řízením, přičemž je ovšem oprávněn
posoudit, zda se jednalo o náklady důvodně vynaložené.
Dále Nejvyšší správní soud poukazuje na §109 odst. 2 s. ř. s., jenž mu umožňuje
zrušit i takový výrok napadeného rozsudku, který nebyl napaden kasační stížností, pokud jde
o výrok vzájemně propojený s výrokem napadeným. Tak tomu je i projednávané věci –
ve výroku I. městský soud řešil zrušení fiktivního rozhodnutí generálního ředitele Národního
památkového ústavu, ovšem s ohledem na právní názor zde vyslovený takový závěr neobstojí.
Proto Nejvyšší správní soud ruší všechny výroky napadeného rozsudku, neboť jsou vzájemně
závislé.
Konečně Nejvyšší správní soud musí zaujmout stanovisko k návrhu předložit
Ústavnímu soudu ke zrušení §105 odst. 2 s. ř. s., jenž vyžaduje povinné zastoupení
advokátem v řízení o kasační stížnosti. Tento návrh podala stěžovatelka i v jiných věcech,
které již Nejvyšší správní soud rozhodoval, a může proto na takové rozhodnutí odkázat
(srov. rozsudek č. j. 6 As 75/2006 - 153 ze dne 10. 1. 2007 dostupný na www.nssoud.cz).
Právní argumentace v tomto rozhodnutí je zcela použitelná i v projednávané věci, a Nejvyšší
správní soud proto z důvodní procesní ekonomie na tyto důvody zde odkazuje. Neshledává
žádné důvody pro předložení věci Ústavnímu soudu, požadavek na zastoupení profesionálem
v oboru práva před nejvyššími soudními instancemi je požadavkem v evropské právní kultuře
zcela běžným.
Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že městský soud chybně posoudil postavení
generálního ředitele Národního památkového ústavu jakožto subjektu oprávněného
rozhodnout o odvolání proti rozhodnutí Národního památkového ústavu v dané věci a naopak
Ministerstvu kultury toto postavení nepřiznal, jeho rozhodnutí je proto nezákonné z důvodu
nesprávného posouzení této právní otázky (§103 odst. 1 písm. a/ s. ř. s.). Nejvyšší správní
soud rozsudek městského soudu dle §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc mu vrátil k dalšímu
řízení.
Městský soud je v dalším řízení povinen v souladu s vysloveným právním názorem
Nejvyššího správního soudu znovu posoudit žalobní návrh stěžovatelky, rozhodne přitom též
o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti včetně odměny ustanoveného advokátka (§110
odst. 2, 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nej sou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 18. září 2007
JUDr. Milada Tomková
předsedkyně senátu