ECLI:CZ:NSS:2022:6.AS.383.2020:31
sp. zn. 6 As 383/2020 - 31
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně senátu Mgr. Veroniky Juřičkové
a soudců JUDr. Tomáše Langáška a JUDr. Filipa Dienstbiera v právní věci žalobkyně:
CZECHCITY a.s., sídlem náměstí Svobody 74/10, Brno, zastoupená Mgr. Bc. Vítězslavem
Jírou, advokátem, sídlem Jezuitská 14/13, Brno, proti žalovanému: Krajský úřad
Jihomoravského kraje, sídlem Žerotínovo náměstí 449/3, Brno, týkající se žaloby
proti rozhodnutí žalovaného ze dne 6. 6. 2019, č. j. JMK 82458/2019, sp. zn. S-JMK 44538/2019
OD, o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 27. 10. 2020,
č. j. 29 A 121/2019 - 64,
takto:
I. Kasační stížnost žalobkyně se zamí t á .
II. Žalobkyně n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se n ep ři zn áv á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení případu
[1] Žalobkyně požádala dne 27. 4. 2018 o omezení veřejného přístupu na plochu parkoviště
na pozemcích parc. č. XA a XB v kat. území P., obec B.. Tuto žádost ze dne 26. 4. 2018 podáním
ze dne 14. 5. 2018 omezila pouze na pozemek parc. č. 1086/1 v kat. území P.. Úřad městské části
Brno-Královo Pole (dále jen „ÚMČ“) vydal dne 7. 6. 2018 pod zn. BKPO/9184/18/2200
(ve znění opravného rozhodnutí ze dne 21. 6. 2018, zn. BKPO/10059/18/2200) rozhodnutí,
v němž deklaroval, že plocha parkoviště nacházející se na uvedeném pozemku není veřejně
přístupnou účelovou komunikací ve smyslu §7 odst. 2 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních
komunikacích, neboť nesplňuje zákonné znaky veřejně přístupné účelové komunikace. Řízení
o žádosti žalobkyně o omezení veřejného přístupu proto pro zjevnou bezpředmětnost zastavil.
[2] Magistrát města Brna (dále jen „magistrát“) rozhodnutím ze dne 17. 1. 2019,
sp. zn. 5400/OD/MMB/509337/2018/-Ro-/50, výše označené rozhodnutí ÚMČ zrušil
ve zkráceném přezkumném řízení. Odvolání žalobkyně proti rozhodnutí magistrátu žalovaný
rozhodnutím označeným v záhlaví tohoto rozsudku zamítl a rozhodnutí magistrátu potvrdil.
V odůvodnění rozhodnutí uvedl, že se ÚMČ dopustil závažného pochybení, pokud ve výroku
rozhodnutí deklaroval neexistenci veřejně přístupné účelové komunikace na dotčeném pozemku,
čímž přesáhl rámec vedeného řízení, které bylo zahájeno žádostí o omezení veřejného přístupu
na plochu parkoviště; a zároveň ÚMČ nezohlednil, že již dříve vydal rozhodnutí (dne 14. 9. 2015
ve věci sp. zn. 2466/2015/ÚK/2200/SULM), kterým deklaroval existenci veřejně přístupné
účelové komunikace nacházející se mj. i na dotčeném pozemku parc. č. XA v kat. území P..
Žalovaný uvedl, že i když pomine vady výroku rozhodnutí ÚMČ, v němž mělo být uvedeno
pouze řešení otázky, o které bylo vedeno řízení (tj. rozhodnuto o žádosti o omezení přístupu tak,
že bude buď zamítnuta, nebo povoleno omezení přístupu, včetně určení způsobu, jakým
se přístup na veřejně přístupnou účelovou komunikaci na pozemku parc. č. XA v kat. území P.a
omezuje), lze se otázce, zda se na dotčeném pozemku nachází veřejně přístupná účelová
komunikace, opětovně zabývat pouze tehdy, změní-li se skutkový stav natolik, že odůvodňuje
změnu v posouzení právního vztahu. Teprve v případě prokázání změny poměrů by bylo možno
prolomit překážku věci rozhodnuté, čímž se však ÚMČ v předchozím řízení vůbec nezabýval,
a dopustil se tak pochybení majícího vliv na zákonnost vydaného rozhodnutí. Vedle dalších
procesních vad žalovaný poukázal také na pochybení týkající se posouzení otázky vlastnictví
plochy parkoviště (či účelové komunikace), kterou silničnímu správnímu úřadu vůbec nepřísluší
posuzovat a rozhodovat. Dle žalovaného tak v souzeném případě byly splněny zákonné
podmínky pro zrušení rozhodnutí ÚMČ ve zkráceném přezkumném řízení.
[3] Žalobkyně napadla rozhodnutí žalovaného žalobou, kterou Krajský soud v Brně zamítl
rozsudkem označeným v záhlaví. V odůvodnění rozsudku se krajský soud zabýval řadou
uplatněných žalobních námitek, pro účely posouzení důvodnosti podané kasační stížnosti je
však vzhledem k obsahu kasačních námitek rozhodující toliko vypořádání žalobního bodu II.4
(nezákonnost žalobou napadeného rozhodnutí z důvodu odchýlení se od ustálené a realizované
správní praxe), podrobněji rozvedeného v žalobních bodech III.3 až III.6 (neujasnění okruhu
účastníků v přezkumném řízení a nepřerušení tohoto řízení). Krajský soud uvedeným žalobním
námitkám nepřisvědčil. Procesní postup žalovaného, spočívající v nepřerušení přezkumného
řízení a jeho ukončení vydáním rozhodnutí, považoval za správný s odůvodněním, že probíhající
občanskoprávní spor o vlastnictví ke stavbám parkoviště nebyl v přezkumném řízení rozhodující.
Krajský soud rovněž uvedl, že žalovaný tím, že vydal ve věci rozhodnutí, otázku vlastnictví
staveb parkoviště v přezkumném řízení nijak nepředjímal.
II. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného
[4] Žalobkyně (dále též „stěžovatelka“) podala proti rozsudku krajského soudu kasační
stížnost, v níž namítala, že krajský soud se nevypořádal s žalobními námitkami směřujícími
proti nepřerušení přezkumného řízení. Stěžovatelka se domnívala, že důvod pro přerušení řízení
existoval, neboť nebyla vyřešena otázka vlastnického práva ke stavbě parkoviště projednávaná
v občanskoprávním řízení, a tedy nebyla vyřešena ani s tím spojená otázka účastenství
ve správních řízeních s touto stavbou souvisejících. Stěžovatelka poukázala na několik vedených
správních řízení (např. ve věci deklarace veřejně přístupných účelových komunikací, územní
řízení, povolení odstranění stavby fotbalového stadionu), přičemž zdůraznila skutečnost,
že všechna tato řízení byla přerušena, neboť nebylo postaveno na jisto, zda žádosti podal vlastník
parkoviště (tedy oprávněná osoba), a kdo je tedy účastníkem řízení. Dle stěžovatelky tato
nejistota přetrvává dodnes a je přítomna „v každém stupni řízení před kterýmkoliv orgánem“.
Žalovaný tak neměl postaveno najisto, kdo je účastníkem přezkumného řízení a zda žádost
o omezení přístupu podala oprávněná osoba. Přesto ve věci rozhodl, čímž postupoval v rozporu
s ustálenou správní praxí, kterou byl vázán a která založila legitimní očekávání stěžovatelky.
[5] Žalovaný považoval kasační stížnost za nedůvodnou. Nepřisvědčil opakovaným
námitkám stěžovatelky týkajícím se neujasnění okruhu účastníků a nutnosti přerušení řízení.
Domáhala-li se stěžovatelka přerušení řízení z důvodu probíhajícího řízení o určení vlastnického
práva, neargumentovala, proč občanskoprávní řízení ve věci vlastnictví stavby parkoviště
představuje v přezkumném řízení předběžnou otázkou. Dle názoru žalovaného pak míra
obecného vypořádání se s touto žalobní námitkou ze strany krajského soudu odpovídala
obecnosti vznesené námitky.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[6] Nejvyšší správní soud kasační stížnost posoudil a dospěl k závěru, že není důvodná.
[7] Podle §7 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, je účelová komunikace
pozemní komunikace, která slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí
nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských
a lesních pozemků. Příslušný silniční správní úřad obecního úřadu obce s rozšířenou působností může na žádost
vlastníka účelové komunikace a po projednání s Policií České republiky upravit nebo omezit veřejný přístup
na účelovou komunikaci, pokud je to nezbytně nutné k ochraně oprávněných zájmů tohoto vlastníka (pozn.:
zvýraznění podtržením - zde i dále v textu - doplnil Nejvyšší správní soud).
[8] Z textu citovaného zákonného ustanovení je zjevné, že řízení o omezení přístupu
na veřejně přístupnou účelovou komunikaci nelze vést z moci úřední, ale toliko na žádost.
V projednávané věci tuto žádost představovalo stěžovatelčino podání ze dne 26. 4. 2018,
upřesněné podáním ze dne 14. 5. 2018. Účastníkem v takto zahájeném řízení o žádosti proto byla
v prvé řadě stěžovatelka v postavení žadatele [§27 odst. 1 písm. a) správního řádu], a dále další
dotčené osoby, které mohly být přímo dotčeny ve svých právech nebo povinnostech (§27 odst. 2
správního řádu). Za vedlejší účastníky řízení považoval ÚMČ vlastníka pozemků, na nichž
se stavba parkoviště nachází, a rovněž vlastníky a uživatele okolních nemovitostí.
[9] Podle §95 odst. 4 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, jsou účastníky přezkumného řízení
účastníci původního řízení, v němž bylo vydáno přezkoumávané rozhodnutí, jichž se přezkumné řízení týká,
nebo jejich právní nástupci. Správní orgány v přezkumném řízení (magistrát a žalovaný)
tedy z hlediska účastenství v přezkumném řízení jednali se stejným okruhem účastníků daným
zákonem v původním správním řízení.
[10] Stěžovatelčiny kasační námitky směřující proti nesprávnému vymezení okruhu účastníků
v přezkumném řízení s ohledem na vedené soudní řízení u Městského soudu v Brně
pod sp. zn. 61 C 65/2019 nemohou obstát. Správné vymezení okruhu účastníků v přezkumném
řízení se totiž v tomto konkrétním případě nijak neodvíjí od výsledku občanskoprávního řízení
ve věci sporu o vlastnictví stavby parkoviště, jehož se stěžovatelka dovolává. Z okolností nyní
projednávaného případu vyplývá, že ať už tento spor dopadne jakkoli, nemá v nyní souzené věci
na vymezení okruhu účastníků přezkumného řízení žádný vliv. Pokud by soud
v občanskoprávním řízení určil, že stavba parkoviště je samostatným předmětem
občanskoprávních vztahů, není součástí pozemku, a jejím vlastníkem je proto stěžovatelka, zůstal
by okruh účastníků přezkumného řízení stejný jako v řízení původním (statutární město Brno
jako vlastník pozemku by bylo účastníkem z titulu svého vlastnictví k pozemku pod stavbou
a stěžovatelka by byla účastníkem z titulu žadatele, k jehož žádosti se řízení vedlo). Pokud
by soud v občanskoprávním řízení naopak určil, že stavba parkoviště není samostatným
předmětem občanskoprávních vztahů, nýbrž je součástí pozemku, a jejím vlastníkem je proto
vlastník pozemku, zůstal by okruh účastníků v projednávaném případě rovněž stejný (statutární
město Brno jako vlastník pozemku s parkovištěm by bylo účastníkem z titulu vlastnictví
a stěžovatelka by i v takovém případě byla účastníkem z titulu podatele žádosti, jíž došlo
k zahájení řízení). Není tedy zřejmé, v čem by stěžovatelka mohla být krácena na svých právech.
[11] K namítanému nepřerušení přezkumného řízení pak Nejvyšší správní soud uvádí,
že podle §64 odst. 1 písm. c) správního řádu správní orgán může řízení usnesením přerušit, probíhá-li
řízení o předběžné otázce.
[12] Správní řád v §57 stanoví, že jestliže vydání rozhodnutí závisí na řešení otázky, již nepřísluší
správnímu orgánu rozhodnout a o které nebylo dosud pravomocně rozhodnuto, správní orgán a) může dát podnět
k zahájení řízení před příslušným správním orgánem nebo jiným orgánem veřejné moci; v případech stanovených
zákonem je správní orgán povinen takový podnět dát, nebo b) může vyzvat účastníka, popřípadě jinou osobu,
aby podala žádost o zahájení řízení před příslušným správním orgánem nebo jiným orgánem veřejné moci ve lhůtě,
kterou správní orgán určí, nebo c) si o ní může učinit úsudek; správní orgán si však nemůže učinit úsudek o tom,
zda byl spáchán trestný čin, přestupek nebo jiný správní delikt a kdo za něj odpovídá, ani o otázkách osobního
stavu. (odst. 1) Probíhá-li před příslušným správním orgánem nebo před jiným příslušným orgánem veřejné moci
řízení o předběžné otázce nebo jestliže dal správní orgán k takovému řízení podnět podle odstavce 1 písm. a)
či učinil výzvu podle odstavce 1 písm. b), postupuje správní orgán podle §64. Pokud řízení na podnět správního
orgánu nebylo zahájeno nebo nebyla podána žádost o zahájení řízení v určené lhůtě, lze v řízení pokračovat.
(odst. 2). Ve správním řízení je tedy stejně jako v jiných řízeních předběžnou otázkou pouze
taková otázka, jejíž vyřešení je pro vydání rozhodnutí ve věci nezbytné (rozhodnutí na ní závisí).
Pouze při existenci takové předběžné otázky je možný postup dle §64 správního řádu spočívající
v přerušení řízení.
[13] Vzhledem ke skutkovým okolnostem popsaným shora je zřejmé, že otázka, kdo je
vlastníkem stavby parkoviště, nebyla v přezkumném řízení předběžnou otázkou, na níž by vydání
rozhodnutí v přezkumném řízení záviselo. Tato otázka bude rozhodující pro následné meritorní
posouzení věci v probíhajícím řízení o omezení přístupu na veřejně přístupnou účelovou
komunikaci, v němž by správní orgán měl vyčkat výsledku občanskoprávního soudního řízení
o určení vlastnického práva ke stavbě parkoviště. Bude-li soudem v občanskoprávním řízení
určeno, že stěžovatelka je vlastníkem stavby parkoviště, může být za zákonem stanovených
podmínek omezeno veřejné užívání veřejně přístupné účelové komunikace v její prospěch, čehož
se podanou žádostí domáhala. Pokud bude určeno, že stěžovatelka vlastníkem stavby parkoviště
není, bude její žádost z tohoto důvodu zamítnuta. Stěžovatelka zjevně tento rozdíl v okolnostech
vůbec nerozlišuje, a není zřejmé, jaké důvody ji vedou k neustálému odmítání závěru,
že účastníkem přezkumného řízení byla z titulu účastenství v původním řízení (odvozeného od jí
podané žádosti). Podáním žádosti o omezení přístupu na veřejně přístupnou účelovou
komunikaci se osoba žadatele stává účastníkem řízení a o její žádosti musí být rozhodnuto,
byť před správním orgánem posléze vyvstane jako sporná otázka vlastnictví dotčené komunikace.
[14] Krajský soud proto nepochybil, nepovažoval-li probíhající občanskoprávní spor
o vlastnictví ke stavbě parkoviště za rozhodující ve vztahu k otázce účastenství v přezkumném
řízení, jak namítala stěžovatelka. Přestože je v této části odůvodnění napadeného rozsudku
krajského soudu stručné, nepovažuje je Nejvyšší správní soud za nepřezkoumatelné.
[15] Na základě výše uvedeného pak nemůže obstát ani související námitka nerespektování
ustálené správní praxe. Jestliže je sporná otázka vlastnictví dotčené stavby parkoviště rozhodující
pro meritorní posouzení žádosti stěžovatelky v řízení o omezení přístupu (případně v dalších
zahájených řízeních), neznamená to, že stejná otázka musí být nutně rozhodující pro vymezení
okruhu účastníků řízení v přezkumném řízení. Žádná (natož ustálená) správní praxe, jíž by byl
správní orgán vázán, v souzené věci neexistovala, a tedy nemohlo dojít k namítanému porušení
legitimního očekávání.
IV. Závěr a náklady řízení
[16] Na základě výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační
stížnost není důvodná, a proto ji podle §110 odst. 1 poslední věty s. ř. s. zamítl.
[17] O nákladech řízení o kasační stížnosti Nejvyšší správní soud rozhodl podle §60 odst. 1
a 7 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s. Žalobkyně (stěžovatelka) neměla ve věci úspěch, nemá proto
právo na náhradu nákladů řízení. Úspěšnému žalovanému žádné náklady nad rámec obvyklé
úřední činnosti nevznikly, náhrada nákladů řízení se mu tudíž nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 20. ledna 2022
Mgr. Veronika Juřičková
předsedkyně senátu