ECLI:CZ:NSS:2005:6.AS.48.2003
sp. zn. 6 As 48/2003 - 51
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Milady
Tomkové a soudců JUDr. Brigity Chrastilové a JUDr. Bohuslava Hnízdila v právní věci
žalobkyně V. K ., zastoupené Mgr. Jiřím Černým, advokátem, se sídlem Na Příkopě 15,
Praha 1, proti žalovanému Ministerstvu zemědělství, Pozemkovému úřadu Brno -
venkov, se sídlem Traťová 8, Brno, o žalobě proti rozhodnutí Okresního úřadu Brno -
venkov, pozemkového úřadu, ze dne 20. 8. 2001, č. j. PÚ - 0536/01 - Rg, v řízení o kasační
stížnosti žalobkyně proti usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 28. 3. 2003, č. j. 29 Ca
467/2001 - 25,
takto:
Usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 28. 3. 2003, č. j. 29 Ca 467/2001 - 25,
se zr uš uj e a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Žalovaný dne 20. 8. 2001 rozhodnutím č. j. PÚ - 0536/01 - Rg, na základě schválení
návrhu komplexních pozemkových úprav rozhodl, že vlastnická práva k pozemkům
v katastrálním území S. se mění tak, jak je uvedeno v příloze k tomuto rozhodnutí, dále
rozhodl o specifikaci věcných břemen a o zřízení či zrušení věcných břemen uvedených
v příloze k tomuto rozhodnutí. Z hlediska žalobkyně (dále též „stěžovatelka“) bylo
rozhodnuto, že se jí odnímá vlastnictví pozemků v katastrálním území S., evidovaných na LV
č. X a LV č. Y o celkové výměře 49 614 m
2
a ceně 386 778 Kč a bylo jí určeno vlastnictví
jiných pozemků, a to o celkové výměře 50 539 m
2
a ceně 381 797 Kč.
Proti tomuto rozhodnutí podala stěžovatelka žalobu, ve které se domáhala jeho zrušení
a vrácení věci k dalšímu řízení. Žaloba byla doručena Krajskému soudu v Brně dne
31. 10. 2001. V ní uvádí, že v jejím případě došlo k vyvlastnění pozemku, které je v rozporu
s čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod (dále „LPS“), neboť v daném případě nebyla
splněna podmínka veřejného zájmu. Stěžovatelka uvádí, v žádném případě nelze považovat
zájem skupiny vlastníků pozemků v daném katastrálním území za veřejný zájem ve smyslu
uvedeného ustanovení LPS. Dále namítá porušení čl. I dodatkového protokolu k Úmluvě
o ochraně lidských práv a základních svobod ve znění protokolů č. 3, 5 a 8, které stanoví,
že nikdo nemůže být zbaven svého majetku s výjimkou veřejného zájmu a za podmínek,
které stanoví zákon a obecné zásady mezinárodního práva.
O této žalobě rozhodoval Krajský soud v Brně až po nabytí účinnosti zákona
č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), a svým usnesením ze dne 28. 3. 2003,
č. j. 29 Ca 467/2001 - 25, odmítl. V odůvodnění se opírá o §2 a §46 odst. 2 s. ř. s.,
podle kterého soud návrh odmítne, domáhá-li se navrhovatel rozhodnutí ve sporu nebo jiné
právní věci, o které má jednat a rozhodnout soud v občanském soudním řízení,
anebo domáhá-li se návrhem přezkoumání rozhodnutí, jímž správní orgán rozhodl v mezích
své zákonné pravomoci v soukromoprávní věci. Podle názoru krajského soudu vyplývá
soukromoprávní povaha této věci ze skutečnosti, že žalobou napadeným rozhodnutím
žalobkyně pozbyla vlastnické právo k nemovitostem, přičemž současně nabyla vlastnické
právo k jiným nemovitostem.
Nejvyšší správní soud po zjištění, že kasační stížnost je podána včas a že je přípustná,
přezkoumal napadené usnesení včetně řízení, které mu předcházelo, a dospěl k závěru,
že kasační stížnost je důvodná.
Předmětem sporu v této věci je, zda přezkum správních rozhodnutí ve věcech
pozemkových úprav náleží do pravomoci soudů jednajících ve správním soudnictví či soudů
jednajících v občanském soudním řízení podle části páté zákona č. 99/1963 Sb., občanský
soudní řád (dále jen „o. s. ř.“).
Při svém rozhodování vycházel Nejvyšší správní soud z usnesení zvláštního senátu
zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů,
ze dne 28. 12. 2004, č. j. Konf 120/2003 - 5. V této věci byla předmětem rozhodování
zvláštního senátu povaha rozhodnutí pozemkového úřadu podle §9 odst. 6 zákona
č. 284/1991 Sb., o pozemkových úpravách a pozemkových úřadech, o přechodu vlastnických
práv. Zvláštní senát dospěl k závěru, že příslušným vydat rozhodnutí o žalobě proti takovému
rozhodnutí je soud ve správním soudnictví. V odůvodnění uvedl, že vycházel z tzv. zájmové
teorie. Její podstata spočívá v tom, že veřejné právo chrání zájmy veřejné, zatímco soukromé
právo zájmy soukromé, přičemž veřejným zájmům se přikládá vyšší hodnota (větší „právní
cennost“) než zájmům soukromým (srov. Hoetzel. J.: Dualismus právní, in: Slovník veřejného
práva československého, svazek I., s. 493 a násl.). Účel pozemkových úprav je vymezen
přímo v zákoně, konkrétně v §2 zákona č. 284/1991 Sb. Podle tohoto ustanovení
pozemkovými úpravami se uspořádávají vlastnická práva k pozemkům a s nimi související
věcná břemena, pozemky se jimi prostorově a funkčně upravují nebo dělí a zabezpečuje
se jimi přístupnost pozemků a vyrovnání jejich hranic. Současně se jimi vytvářejí podmínky
k racionálnímu hospodaření, k ochraně a zúrodnění půdního fondu, zvelebení krajiny
a zvýšení její ekologické stability. Veřejný zájem na provedení pozemkových úprav
(v případě potřeby) je tedy jasně vyjádřen již v tomto zákonném ustanovení, zejména
pak ve větě druhé. Zároveň poukázal na to, že správní orgán v tomto případě autoritativně
zasahuje do vlastnických práv. Předmětem řízení před soudem není sama otázka vlastnického
práva, není zde sporu o vlastnické právo, nýbrž jeho předmětem je přezkum rozhodnutí
o přechodu vlastnických práv, tedy rozhodnutí o založení, byť i zčásti nových,
od dosavadního stavu odlišných práv. Právě tento právní titul, nikoliv vlastnické právo
samotné a jeho povaha, je podle zvláštního senátu určující pro stanovení, zda věc náleží
do pravomoci soudů ve věcech občanskoprávních anebo soudů ve věcech správního
soudnictví. Zvláštní senát, který je zákonem povolaný k rozhodování o kompetenčních
sporech mezi soudy v občanském soudním řízení a soudy ve správním soudnictví, tak dospěl
k závěru, že přezkum správních rozhodnutí ve věcech pozemkových úprav náleží
do pravomoci soudů jednajících ve správním soudnictví.
K rozlišení působnosti civilních a správních soudů je třeba dále obecně uvést
následující:
V případě, kdy správní orgán nerozhodoval o sporu, nýbrž o tzv. jiné věci ve smyslu
§7 odst. 2 o. s. ř., není možné aplikovat jednotlivé klasické teorie pro rozlišení práva
soukromého a veřejného, neboť ty jsou způsobilé rozlišit povahu právního vztahu,
o kterém je správním orgánem rozhodováno; tak tomu je v případě sporů vyplývajících
ze soukromoprávních vztahů. V případě tzv. jiných věcí, mezi které náleží i rozhodování
o schválení pozemkových úprav, je nutné zvolit komplexní kritérium a také jednotlivá
klasická kritéria, která představují klasické diferenciační teorie je nutné přizpůsobit posouzení
tzv. jiných právních věcí. Takto zvolené kritérium charakterizuje tzv. typ soukromoprávní,
resp. veřejnoprávní věci. Příkladem přizpůsobení klasického kritéria může být přizpůsobení
kritéria veřejného zájmu uváděné zájmovou teorií. Činnost správních orgánů
má vždy směřovat k uspokojování veřejného (obecného) zájmu. Z tohoto důvodu bude
pravděpodobně veřejný zájem dotčen ve všech případech, ať již jde o věc veřejnoprávní
či soukromoprávní ve smyslu části páté o. s. ř. Má-li však tato právní úprava mít nějaký
smysl, musí být hledaný charakteristický znak nějak formulován odlišně. Pro potřeby
rozlišení veřejnoprávní a soukromoprávní věci je nezbytné pracovat s užším pojetím. Jde-li
o zájem státu nikoli na výsledku řešení právního vztahu, nýbrž na tom, aby byla stanovena
pravidla, jak věc spravedlivě vyřešit, přiklání se misky vah na stranu soukromoprávní věci.
Pokud je zájem státu deklarován natolik, že je z něj patrná snaha vztah (reálný či latentní)
vyřešit určitým způsobem, je popřen onen soukromoprávní charakter věci; jedná
se o tzv. kvalifikovaný veřejný zájem. Příkladem může být např. rozhodnutí o vyvlastnění
a rozhodnutí o povolení vkladu práva do katastru nemovitostí. V prvním případě je veřejný
zájem zaměřen na konkrétní výsledek, tzn. zda bude konkrétní pozemek vyvlastněn
pro konkrétní účel (kvalifikovaný veřejný zájem). Naproti tomu ve druhém případě je veřejný
zájem orientován jen na to, aby byl zápis práva proveden ve prospěch skutečně oprávněné
osoby.
Dalším kritériem, které je nutné zohlednit, je princip dělby státní moci, který je
imanentní ústavnímu pořádku. Např. důvodem, proč je významný rozbor dělby státní moci
z hlediska působnosti civilních a správních soudů, je skutečnost, že soudní rozhodnutí vydané
civilním soudem podle nové části páté o. s. ř. nahrazuje rozhodnutí správního orgánu (§250j
odst. 2 o. s. ř.; reformační princip). Naproti tomu rozhodnutí vydané v řízení o žalobě proti
rozhodnutí správního orgánu podle soudního řádu správního může správní rozhodnutí jen
zrušit (kasační princip); konečné rozhodnutí musí tedy vždy vyjít ze strany správního orgánu.
Je zde tedy zcela patrný rozdíl mezi soudní kontrolou veřejné správy v případě správního
soudnictví a mezi nahrazením rozhodnutí správního orgánu rozhodnutím soudu v řízení podle
nové části páté o. s. ř. V určitých případech princip dělby státní moci nepřipouští přenesení
řešení určitých otázek ze správního orgánu na soud (např. správní uvážení v širším smyslu
slova). Proto je zřejmé, že je vyloučeno, aby tyto věci byly řešeny v řízení podle nové části
páté o. s. ř. a jedinou relevantní (procesní k přezkumu rozhodnutí) cestou zůstane žaloba proti
rozhodnutí správního orgánu podle s. ř. s.
Při stanovení povahy věci, která je předmětem rozhodnutí správního orgánu ve věci
schválení pozemkových úprav, je nutné vycházet i z funkce, kterou správní orgán -
pozemkový úřad v daném řízení vykonává. Přitom je nutné zohlednit jednak pravidla
správního řízení a také kritéria, která jsou stanovena pro rozhodování správního orgánu.
Jednou z podmínek správního řízení jsou důvody pro zahájení řízení o pozemkových
úpravách. Tyto podmínky jsou vymezeny v §6 odst. 2 zákona o pozemkových úpravách,
podle kterého může být řízení zahájeno, pokud okresní pozemkový úřad shledá důvody
pozemkových úprav, naléhavost a účelnost jejich provedení jsou opodstatněny. Důvody
zkoumá z hlediska výše vymezeného účelu. Je zřejmé, že zkoumání naléhavosti, účelnosti
provedení pozemkových úprav, stejně jako posouzení, zda přispějí k racionálnímu
hospodaření či ke zvelebení krajiny či její ekologické stability, spadá do řídící a organizační
činnosti státní správy. Nejde o „pouhou“ aplikační činnost v užším slova smyslu, nýbrž
o činnost, která předpokládá určité plány rozvoje území, hodnocení jeho estetických,
ekologických či hospodářských vlastností. Tyto skutečnosti musí správní úřad posoudit, má-li
vůbec dospět k závěru, že má být řízení o pozemkových úpravách zahájeno. Výše uvedený
účel optimalizace organizace půdního fondu v řešeném území ve smyslu §2 pak sleduje
pozemkový úřad v rámci celého řízení (srv. např. §8 odst. 9). Jedná se o skutečnosti,
k jejichž posouzení je příslušná výkonná část státní moci, nikoli moc soudní. Z hlediska dělby
státní moci je tak zřejmě správnější přisouzení rozhodování této věci do pravomoci soudů
jednajících a rozhodujících ve správním soudnictví.
V řízení o pozemkových úpravách se rozhoduje samozřejmě i o soukromých zájmech
vlastníků, jejichž pozemky mají být sceleny či rozděleny. Na druhou stranu se však rozhoduje
i o zájmech veřejných - např. ochrana půdního fondu, zvelebení krajiny či zvýšení její
ekologické stability (srv. rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 30. 1. 2001,
č. j. 5 A 5/99 - 33). Jenom z toho důvodu, že se jedná o veřejné zájmy, jsou pozemkové
úpravy slučitelné s čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod. K pozemkové úpravě
může dojít, pokud s ní souhlasí vlastníci alespoň dvou třetin výměry půdy dotčené
pozemkovou úpravou. Ve vztahu ke zbývající jedné třetině tak jde zcela jistě o vyvlastnění
ve smyslu výše uvedeného článku Listiny. Při rozhodování o pozemkové úpravě
jsou tak dotčeny jak zájmy soukromé, tak i zájmy veřejné. Zde zastoupený veřejný zájem má
přitom povahu výše popsaného kvalifikovaného veřejného zájmu, neboť spočívá ve veřejném
zájmu na určitém výsledku daného rozhodnutí.
Jednalo-li by se o tzv. soukromoprávní věc, pak by civilní soud musel postupovat
podle procesních ustanovení občanského soudního řádu. Celé řízení by tedy muselo
proběhnout podle tohoto procesního předpisu. Z předchozího správního řízení by bylo možné
procesně zužitkovat jen určitá skutková zjištění podle §250e odst. 2 o. s. ř. Zákon
o pozemkových úpravách však upravuje pro danou věc řízení, ve kterém jsou hájeny i zájmy
i práva, která v občanském soudním řízení chráněna nejsou, a to způsobem, který občanský
soudní řád vůbec nepředpokládá. Do tohoto řízení jsou např. zapojeny tzv. dotčené orgány
státní správy (srv. §9 odst. 2 zákona o pozemkových úpravách), s jejichž účastí občanský
soudní řád vůbec nepočítá. Proto i toto hledisko svědčí pro pravomoc soudů jednajících
a rozhodujících ve správním soudnictví.
Z výše uvedeného vyplývá, že v daném řízení a předmětu rozhodování převažují
typické znaky tzv. veřejnoprávní věci. I z hlediska aplikovatelnosti procesních pravidel
je vhodnější, aby se dané rozhodnutí přezkoumávalo kasačním způsobem, a tak případně
zůstala v novém správním řízení aplikovatelná procesní pravidla zákona o pozemkových
úpravách. I s ohledem na výše citované usnesení zvláštního senátu lze uzavřít, že k rozhodnutí
o žalobě proti rozhodnutí pozemkového úřadu ve věci schválení pozemkových úprav
je příslušný soud jednající a rozhodující ve správním soudnictví.
Vzhledem k tomu, že Krajský soud v Brně dospěl k závěru, že příslušný je soud
jednající a rozhodující v občanském soudním řízení, nesprávně posoudil právní otázku
ve smyslu §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., což mělo za následek nezákonnost jeho rozhodnutí.
Nejvyššímu správnímu soudu proto nezbylo, než napadené usnesení podle §110 odst. 1 s. ř. s.
zrušit a věc mu vrátit k dalšímu řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nej sou přípustné opravné prostředky.
V Brně dne 23. března 2005
JUDr. Milada Tomková
předsedkyně senátu