ECLI:CZ:NSS:2011:6.AZS.8.2011:60
sp. zn. 6 Azs 8/2011 - 60
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Bohuslava Hnízdila
a soudců JUDr. Milady Tomkové, JUDr. Kateřiny Šimáčkové, JUDr. Jakuba Camrdy, Ph.D.,
a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobce: V. K., proti žalovanému: Ministerstvo vnitra,
se sídlem Nad Štolou 3, poštovní přihrádka 21/OAM, Praha 7, proti rozhodnutí žalovaného
ze dne 29. 3. 2010, č. j. OAM - 901/VL - 10 - P10 - 2006, v řízení o kasační stížnosti žalovaného
proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 27. 10. 2010, č. j. 2 Az 7/2010 - 37,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 27. 10. 2010, č. j. 2 Az 7/2010 - 37, se ruší
a věc se vrací k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Žalobce dnem 3. 5. 2010 napadl správní žalobou k Městskému soudu v Praze rozhodnutí
stěžovatele ze dne 29. 3. 2010, č. j. OAM - 901/VL - 10 - P10 - 2006, jímž stěžovatel žalobci
neudělil mezinárodní ochranu podle §12, §13, §14, §14a a §14b zákona č. 325/1999 Sb.,
o azylu, ve znění pozdějších předpisů (dále převážně jen „zákon o azylu“). Žalobce namítl,
že mu správní orgán nevycházel podle možností vstříc, čímž porušil povinnost dle §4 odst. 1
zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen „správní řád“), nepřihlédl pečlivě ke všemu, co vyšlo
v řízení najevo, čímž porušil povinnost danou §50 odst. 4 správního řádu, neuvedl v dostatečné
míře důvody výroku rozhodnutí, podklady pro jeho vydání a úvahy, kterými se řídil
při jejich hodnocení a při výkladu právních předpisů, a neuvedl informace o tom, jak se vypořádal
s návrhy a námitkami účastníků a s jejich vyjádřeními k podkladům rozhodnutí, čímž porušil §68
odst. 3 správního řádu. Žalobce měl za to, že splňuje podmínky pro udělení azylu podle §12
zákona o azylu a doplňkové ochrany podle §14a zákona o azylu. Konkrétně namítl k §12 zákona
o azylu, že situace se od podání žádosti o mezinárodní ochranu před 3,5 roky změnila,
je přesvědčen, že v Kazachstánu dochází k porušování náboženské svobody, požadavek
registrace církví v takovém rozsahu je v přímém rozporu s mezinárodními smlouvami. Žalobce
zdůraznil, že primárním motivem pro podání opakované žádosti bylo, že coby zaměstnanec
ministerstva vnitra Kazašské republiky podepsal slib mlčenlivosti, jeho žádost o mezinárodní
ochranu by státní orgány vnímaly jako porušení tohoto slibu, žalobce má za to, že ve správním
řízení prokázal odůvodněný strach z pronásledování z důvodu příslušnosti k sociální skupině
osob, které porušily slib mlčenlivosti. K neudělení doplňkové ochrany dle §14a zákona o azylu
žalobce uvedl, že správní orgán nezvážil rizika plynoucí z toho, že Nejvyšší správní soud
zveřejňuje anonymizované rozsudky, což znamená, že kazašské státní orgány vědí, resp. mohou
vědět, že v České republice pobýval jako žadatel o mezinárodní ochranu.
Stěžovatel se k žalobě vyjádřil dne 1. 7. 2010, setrval na důvodech, které jej vedly
k rozhodnutí, uvedl, že žalobce mohl pro legalizaci pobytu využít jiný právní instrument,
a to zákon o pobytu cizinců na území České republiky, žádost o mezinárodní ochranu je zjevně
účelová ve snaze zajistit si další legalizaci pobytu.
Městský soud kasační stížností napadeným rozsudkem č. j. 2 Az 7/2010 - 37 ze dne
27. 10. 2010 rozhodnutí žalovaného (stěžovatele) zrušil, za jedinou důvodnou námitku považoval
nesprávné posouzení podmínek stanovených v §13 zákona o azylu z důvodu sloučení rodiny.
Soud odkázal na svůj rozsudek sp. zn. 2 Az 8/2010, jímž zrušil rozhodnutí ze dne 21. 3. 2010,
č. j. OAM - 900/VL - 10 - P10 - 2006 (soud měl zřejmě na mysli datum 29. 3. 2010, pozn. NSS),
stěžovatele zavázal názorem, aby se znovu podrobně zabýval zdravotním stavem manželky
žalobce L. K. a posoudil, zda splňuje podmínky pro udělení humanitárního azylu dle §14 zákona
o azylu. Jelikož nelze vyloučit, že by takto azyl mohl být manželce žalobce udělen, na stěžovatele
jako manžela by se poté vztahoval důvod udělení azylu dle §13 zákona o azylu z důvodu sloučení
rodiny. Soud proto rozhodnutí stěžovatele ze dne 29. 3. 2010, č. j. OAM - 901/VL - 10 - P10 -
2006, zrušil z „důvodu předčasnosti“. Zároveň stěžovateli uložil, aby o žádosti dle §13 zákona o
azylu z důvodu sloučení rodiny rozhodl až poté, co rozhodne, zda splňuje manželka podmínky
pro udělení humanitárního azylu dle §14 zákona o azylu.
Stěžovatel v kasační stížnosti podané dnem 2. 12. 2010 nesouhlasil s důvodem
pro zrušení svého rozhodnutí, neboť soud výslovně potvrdil zákonnost a správnost správního
rozhodnutí, jediný důvod pro zrušení rozhodnutí byl odkaz na zrušující rozsudek téhož soudu
a možné udělení humanitárního azylu osobě manželky žalobce, z čehož soud vyvodil předčasnost
rozhodnutí stěžovatele ve věci neudělení azylu za účelem sloučení rodiny dle §13 zákona o azylu.
Stěžovatel uvedl, že §13 svou aplikaci váže na podmínku předchozího udělení azylu rodinnému
příslušníkovi žadatele podle §12 nebo §14 zákona o azylu; i aplikace §13 zákona o azylu
předpokládá správní uvážení „v případě hodném zvláštního zřetele“, nelze tedy hovořit o automatické
aplikaci §13 zákona o azylu. Stěžovatel poukázal na to, že vůči rozsudku soudu, který zrušil
správní rozhodnutí v případu manželky žalobce, podal kasační stížnost, která má odkladný účinek
dle §32 odst. 5 zákona o azylu, azyl manželce jmenovaného prozatím udělen nebyl a nelze
předjímat, zda bude udělen.
Stěžovatel podotkl, že dle soudu má rozhodovat pouze o otázce udělení humanitárního
azylu v případě manželky žalobce a následně rozhodnout o azylu za účelem sloučení rodiny
jmenovaného, soud přitom ale zrušil celé rozhodnutí stěžovatele, v důsledku čehož by správní
orgán musel přezkoumat celý případ žalobce a vydat nové rozhodnutí o udělení či neudělení
mezinárodní ochrany. Stěžovatel rovněž namítal, že soud nerespektoval §75 odst. 1 ani §75
odst. 2 s. ř. s., neboť své rozhodnutí opřel o informace, který vyšly najevo až v průběhu řízení
před soudem a nebyly známy správnímu orgánu, navíc je rozsudek v rozporu se zásadou
individuálního posouzení případů žadatelů o mezinárodní ochranu; za vadu správního rozhodnutí
soud označuje neexistující okolnost, jež dosud nenastala a ani nastat nemusí, což odporuje
principu právní jistoty. Dle stěžovatele se soud dostal do rozporu s judikaturou ve věci správního
uvážení a nutnosti předchozí existence pravomocného rozhodnutí o udělení azylu při aplikaci
§13 zákona o azylu a rozhodl v rozporu se zákonem a judikaturou Nejvyššího správního soudu
v otázce nových důkazů předložených až po datu vydání správního rozhodnutí. Z těchto důvodů
stěžovatel považuje kasační stížnost za přijatelnou ve smyslu ustanovení §104a s. ř. s.,
jak je vymezuje usnesení Nejvyššího správního soudu č. j. 1 Azs 13/2006 - 39 ze dne 26. 4. 2006,
dostupné na www.nssoud.cz.
Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti ze dne 12. 1. 2011 uvedl, že podporuje
argumentaci soudu, který uložil stěžovateli rozhodnout o jeho žádosti o udělení mezinárodní
ochrany až po rozhodnutí ve věci žádosti jeho manželky a dcery o udělení mezinárodní ochrany.
V podrobnostech odkázal na vyjádření manželky žalobce, které podala ke kasační stížnosti
(žalobce měl zřejmě na mysli k řízení vedenému před Nejvyšším správním soudem
pod sp. zn. 6 Azs 9/2011) dne 17. 12. 2010.
Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost je podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační
stížnost přípustná, stěžovatel je zastoupen zaměstnancem, který má vysokoškolské právnické
vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie (§105 odst. 2
zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní dále jen „s. ř. s.“).
Stěžovatel kasační námitky podřadil k ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.; v rozsudku
spatřuje nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem
v předcházejícím řízení, touto vadou je třeba rozumět nesprávnou aplikaci §13 zákona o azylu -
udělení azylu z důvodu sloučení rodiny. Dalšími vadami napadaného rozsudku má být rozsah,
v němž soud přikročil ke zrušení výroku, připuštění nových skutečností, které vyvstaly až v době
po rozhodování správního orgánu a rozpor se zásadou individuálního posouzení žádosti;
v těchto námitkách Nejvyšší správní soud shledává uplatněný důvod dle §103 odst. 1 písm. d)
s. ř. s., a to nepřezkoumatelnost spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů
rozhodnutí, popřípadě v jiné vadě řízení před soudem, mohla-li mít taková vada za následek
nezákonné rozhodnutí o věci samé.
Vzhledem k tomu, že se v dané věci jedná o kasační stížnost ve věci mezinárodní
ochrany, se Nejvyšší správní soud ve smyslu ustanovení §104a s. ř. s. zabýval otázkou,
zda kasační stížnost svým významem podstatně přesahuje vlastní zájmy stěžovatele;
pokud by tomu tak nebylo, musela by být podle citovaného ustanovení odmítnuta
jako nepřijatelná.
Pro vlastní vymezení institutu nepřijatelnosti a jeho dopadů do soudního řízení správního
Nejvyšší správní soud odkazuje na své usnesení ze dne 26. 4. 2006, č. j. 1 Azs 13/2006 - 39,
publikované pod č. 933/2006 Sb. NSS, www.nssoud.cz, v němž vyložil neurčitý právní pojem
„přesah vlastních zájmů stěžovatele“. Znaky tohoto pojmu jsou naplněny v případě
„rozpoznatelného dopadu řešené právní otázky nad rámec konkrétního případu“. Podle citovaného
rozhodnutí je tedy kasační stížnost ve věcech mezinárodní ochrany přípustná v následujících
typových případech:
1) Kasační stížnost se dotýká právních otázek, které dosud nebyly vůbec či nebyly plně řešeny judikaturou
Nejvyššího správního soudu.
2) Kasační stížnost se týká právních otázek, které jsou dosavadní judikaturou řešeny rozdílně. Rozdílnost
v judikatuře přitom může vyvstat na úrovni krajských soudů i v rámci Nejvyššího správního
soudu.
3) Kasační stížnost bude přijatelná pro potřebu učinit tzv. judikatorní odklon. To znamená,
že Nejvyšší správní soud ve výjimečných a odůvodněných případech sezná, že je namístě změnit
výklad určité právní otázky, řešené dosud správními soudy jednotně.
4) Další případ přijatelnosti kasační stížnosti bude dán tehdy, pokud by bylo v napadeném
rozhodnutí krajského soudu shledáno zásadní pochybení, které mohlo mít dopad do hmotně-právního
postavení stěžovatele.
O zásadní právní pochybení ad 4) se v konkrétním případě může jednat především tehdy,
pokud:
a) Krajský soud ve svém rozhodnutí nerespektoval ustálenou a jasnou soudní judikaturu a nelze navíc
vyloučit, že k tomuto nerespektování nebude docházet i v budoucnu.
b) Krajský soud v jednotlivém případě hrubě pochybil při výkladu hmotného či procesního práva.
Nejvyšší správní soud v posuzovaném případě shledal naplnění podmínek přijatelnosti
kasační stížnosti z důvodu uvedeného ad 4) písm. b); kasační stížnost projednal, vázán stížními
důvody a důvody, k nimž je povinen přihlédnout ex officio (§109 odst. 2 a 3 s. ř. s.),
přitom shledal, že kasační stížnost je důvodná.
Odkázal-li žalobce ve svém vyjádření ke kasační stížnosti ze dne 12. 1. 2011 nejspíše
na vyjádření manželky učiněné dne 17. 12. 2010 k řízení o kasační stížnosti vedenému
před Nejvyšším správním soudem pod sp. zn. 6 Azs 9/2011, kasační soud konstatuje,
že se tam vzneseným námitkám nemohl ve věci žalobce zabývat, neboť svědčí ryze osobní situaci
jeho manželky a byly předmětem samostatného řízení.
Jak již bylo v narativní části uvedeno, žalobce se domáhal soudního přezkumu neudělení
mezinárodní ochrany ve formě azylu a doplňkové ochrany (žalobce se obával pronásledování
ve smyslu §12 zákona o azylu, hrozící újmu ze strany domovského státu spatřoval v tom,
že správní orgán řádně neposoudil hrozící nebezpečí z důvodu, že v České republice žádal
o azyl). Městský soud však rozhodnutí stěžovatele zrušil pro „předčasnost“ závěru o neposkytnutí
azylu z důvodu sloučení rodiny podle §13 zákona o azylu; žalobu tak přezkoumal nad rámec
žalobcem (zřetelně) vymezených žalobních bodů, aniž by zdůvodnil svůj postup,
jenž je takto v rozporu se zásadou upravenou v §75 odst. 2 s. ř. s. Rozsudek městského soudu
je proto v tomto ohledu zatížen nepřezkoumatelností spočívající v nedostatku důvodů ve smyslu
§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
Nejvyšší správní soud se z důvodu procesní efektivity zabýval i námitkou týkající se azylu
za účelem sloučení rodiny dle §13 zákona o azylu, vycházel přitom z těchto úvah:
Správní řízení o žádosti manželky žalobce a jejich nezletilé dcery (žádost podána dne
5. 8. 2006) probíhalo souběžně s řízením o žádosti žalobce (žádost podána dne 6. 8. 2006);
stěžovatel v jednotlivých řízeních zkoumal odděleně tvrzené důvody žadatelů v souladu
se zásadou individuálního posouzení žádosti o azyl (k tomu viz např. usnesení Nejvyššího
správního soudu č. j. 5 Azs 5/2009 - 63 ze dne 21. 5. 2009, dostupné na www.nssoud.cz.: „Každá
žádost o udělení mezinárodní ochrany, a tedy i žádost rodinného příslušníka, musí být posouzena
vždy individuálně; každý z rodinných příslušníků pak může tvrdit, a také i případně mít, jiné důvody pro udělení
azylu“). O žádostech poté rozhodl stěžovatel stejně jako u žalobce dne 29. 3. 2010, azyl
nebo doplňkovou ochranu ani jednomu ze žadatelů neudělil.
Pakliže dle ustanovení §13 zákona o azylu platí, že „rodinnému příslušníkovi azylanta,
jemuž byl udělen azyl podle §12 nebo §14, se v případě hodném zvláštního zřetele udělí azyl za účelem sloučení
rodiny, i když v řízení o udělení mezinárodní ochrany nebude v jeho případě zjištěn důvod pro udělení mezinárodní
ochrany podle §12“, podle odst. 2 je rodinným příslušníkem mj. „manžel nebo partner azylanta“
(písm. a), „svobodné dítě azylanta mladší 18 let“ (písm. b) a jestliže je zároveň nesporné, že stěžovatel
během správního řízení o žádosti žalobce neudělil azyl žádnému z rodinných příslušníků žalobce
dle §13 odst. 2 zákona o azylu, pak má kasační soud za nesporné, že v době rozhodování nebyly
naplněny podmínky pro udělení azylu žalobci z důvodu sloučení rodiny podle §13 zákona
o azylu.
Nejvyšší správní soud je názoru, že konstrukce městského soudu, jenž stěžovateli uložil
v případě žalobce „vyčkat“ s rozhodnutím o jeho žádosti až na dobu poté, co stěžovatel znovu
rozhodne o žádosti manželky žalobce s ohledem na její zdravotní stav v souladu s procesními
předpisy (jimiž jsou zákon o azylu a správní řád), je nepříhodná, byť by se na první pohled mohla
jevit jako logická. Nejvyšší správní soud již dříve rozsudkem č. j. 4 Azs 147/2004 - 81 ze dne
12. 8. 2004, dostupném na www.nssoud.cz, odmítl takové řešení obdobné situace (žadatel kasační
stížností mj. namítl, že soud nesprávně rozhodl o žalobě jeho manželky a dcery, na základě
čehož pak dospěl k nesprávnému závěru, že u stěžovatele nejsou dány důvody pro udělení azylu
za účelem sloučení rodiny podle §13 odst. 1 zákona o azylu) s tím, že „[p]odle §75 odst. 1 s. ř. s.
při přezkoumání rozhodnutí vychází soud ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování
správního orgánu. V době rozhodování žalovaného zde pro aplikaci §13 zákona o azylu chyběla základní
podmínka, kterou, ……, je existence pravomocného rozhodnutí o udělení azylu některému z rodinných účastníků
stěžovatele“.
Nejvyšší správní soud v nynějším případě neshledal důvod k odchylnému náhledu.
Důsledkem přijetí opačného závěru by za situace, kdy všichni žadatelé (rodinní příslušníci)
vstoupili do správního řízení téměř současně se shodnými tvrzeními, byl procesní postup
stěžovatele, jenž by musel nejprve předjímat, jaký bude osud jednotlivých řízení, jaké skutkové
okolnosti mohou vyjít během řízení najevo, kterému členovi rodiny by mohl svědčit
některý z důvodů pro udělení azylu (mezinárodní ochrany), a do doby, než v tomto řízení bude
pravomocně rozhodnuto, musel by stěžovatel prodlužovat lhůtu k rozhodnutí či přerušit správní
řízení u ostatních členů rodiny, jimž by případně svědčilo udělení azylu podle §13 zákona o azylu,
ale u nichž by naopak při „předběžném“ posouzení žádosti stěžovatel neshledal možnost udělení
azylu podle §12 či §14 zákona o azylu. Po dobu řízení o žádosti manželky by stěžovatel nemohl
rozhodnout o žádosti žalobce; vzhledem k předchozímu procesnímu vývoji není
přitom vyloučeno, že najisto postaven bude osud žádosti manželky žalobce až po řízení o správní
žalobě či o kasační stížnosti (a případných navazujících řízení). Vzhledem k tomu, že nelze
předjímat délku řízení o žádosti manželky žalobce, bylo by po celou dobu „podmíněného“
správního řízení o žádosti žalobce jeho postavení zcela nejisté a bylo by mu zcela odpíráno
posouzení jím uvedených důvodů pro udělení mezinárodní ochrany.
Nejvyšší správní soud shledal soudem uložený postup jako procesně neefektivní
a nehospodárný, vrácení věci stěžovateli k dalšímu řízení by ve svém důsledku nanejvýše
prodloužilo řízení o žádosti zahájené již v roce 2006. Tento postup se jeví jako nadbytečný
vzhledem k tomu, že novela zákona o azylu provedená zákonem č. 379/2007 Sb. s účinností
od 21. 12. 2007 z §10 zákona o azylu vypustila dvouletou lhůtu, před jejímž uplynutím nebylo
možné opakovaně žádat o mezinárodní ochranu; nastane-li po pravomocně skončeném řízení
o mezinárodní ochranu u žalobce nová relevantní skutečnost pro mezinárodní ochranu, zejména
udělí-li stěžovatel některému z rodinných příslušníků žalobce mezinárodní ochranu, bude nově
uplatněná žádost žalobce podepřená těmito důvody bezpochyby přípustná (k tomu srov. §10a
písm. e/ zákona o azylu).
Městský soud v Praze z vyložených důvodů dospěl k nesprávnému právnímu posouzení
„předčasnosti“ rozhodnutí stěžovatele; požadavek soudu konstruující při opětovném projednání
závislost rozhodnutí o žádosti žalobce na rozhodnutí o humanitárním azylu ve věci žádosti
manželky žalobce porušuje princip přezkumu rozhodnutí na základě skutkových zjištění v době
rozhodování před správním orgánem (§75 s. ř. s.).
Za těchto okolností pozbývá významu, aby se Nejvyšší správní soud obsáhle věnoval
„dělitelnosti“ výroku o neudělení azylu a doplňkové ochrany. V tomto ohledu pro účel
tohoto rozhodnutí postačí poukaz na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního
soudu ze dne 23. 5. 2006, č. j. 8 Azs 21/2006 -164, a rozsudek ze dne 25. 5. 2005,
č. j. 3 Azs 272/2004 - 67, oba dostupné na www.nssoud.cz, zabývající se závislostí a nezávislostí
uvedených výroků. Z judikatury vyplývá, že dospěje-li soud k závěru, že rozhodnutí o azylu je
nezákonné, zrušuje výrok o doplňkové ochraně, což nemusí platit a vice versa. S ohledem na ratio
decidendi tohoto rozsudku však, jak již bylo výše uvedeno, není třeba řešit otázky, které nebudou
mít pro další postup soudu přímý význam.
Nejvyšší správní soud závěrem konstatuje, že udělení mezinárodní ochrany je
pouze specifickým způsobem legalizace pobytu na území České republiky, a to z přesně
vymezených důvodů; v ostatních případech je však nutno vycházet z režimu zákona
č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců, ve znění pozdějších předpisů, azylovým řízením nelze nahradit
smysl a účel úpravy obsažené v zákoně o pobytu cizinců. Poté, co skončí ochrana žalobce
podle zákona o azylu, bude na stěžovateli, aby ochránil jeho rodinný a soukromý život v režimu
zákona o pobytu cizinců (viz. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 3. 2007,
č. j. 2 Azs 126/2006 - 65).
Ze shora uvedených důvodů Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost důvodnou
a rozhodl o zrušení rozsudku soudu a vrácení věci k dalšímu řízení (§110 odst. 1. s. ř. s.). Městský
soud v Praze je v dalším řízení vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu
v tomto rozsudku vysloveným (§110 odst. 3 s. ř. s.).
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v dalším řízení (§110
odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne jsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 19. května 2011
JUDr. Bohuslav Hnízdil
předseda senátu