ECLI:CZ:NSS:2003:7.A.82.2002
sp. zn. 7 A 82/2002 - 40
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky
Cihlářové a soudců JUDr. Milana Kamlacha a JUDr. Radana Malíka v právní věci žalobce S.,
spol. s r. o., zastoupeného JUDr. Františkem Menhartem, advokátem v Táboře, Husovo nám.
530 proti žalovanému Ministerstvu životního prostředí, Praha10, Vršovická 65 v řízení o
přezkoumání rozhodnutí žalovaného ve věci uložení pokuty,
takto:
I. Žaloba se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Žalobou podanou v zákonné lhůtě u Vrchního soudu v Praze se žalobce domáhal
zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne 24. 4. 2002 č. j. 560/0240/02, kterým bylo zamítnuto
jeho odvolání a potvrzeno rozhodnutí České inspekce životního prostředí ze dne
13. 12. 2000, jímž byla žalobci uložena pokuta podle §4 písm. c) zákona číslo 282/1991 Sb.
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o inspekci“) ve výši 500 000,- Kč za ohrožení
a poškození životního prostředí v lesích, které jako vlastník přesně pacifikovaných lesních
pozemků způsobil tím, že na těchto pozemcích byly vytvořeny podmínky pro působení
škodlivých biotických a abiotických činitelů. V odůvodnění žalovaný uvedl,
že po prostudování podaného odvolání, napadeného rozhodnutí správního orgánu I. a všech
příloh spisu a se znalostí místních podmínek známých mu z úřední činnosti dospěl k závěru,
že pokuta byla uložena důvodně. Správní orgán I. stupně zjistil skutečnosti nasvědčující tomu,
že těžbou dříví v několika porostech na k. ú. B. došlo k poškození a ohrožení lesa jako složky
životního prostředí. Podkladem pro zahájení správního řízení byl dokument „Odborné
posouzení stavu lesních porostů v k. ú. B.“ zpracovaný Ústavem pro hospodářskou úpravu
lesů. Podle žalovaného neobstojí námitky, že zakmenění bylo sníženo pod zákonnou mez jen
proto, aby byla odstraněna hniloba a zpracovány vývraty a zlomy a že ke škodám na životním
prostředí fakticky nedošlo. Bylo prokázáno, že žalobce vysoce překročil přípustné objemy
výchovných těžeb uvedené pro příslušné dřeviny, věk a zakmenění modelovou intenzitou
výchovných zásahů stanovenou ve vyhlášce č. 84/1996 Sb. Žalovaný přisvědčil námitce
žalobce, že v průběhu řízení nebylo svoláno místní šetření a pořízen protokol, ale toto
pochybení nemělo vliv na porušení zásady zákonnosti a materiální pravdy správního řízení.
V podané žalobě žalobce především namítal, že správní orgán zadal vypracování
znaleckého posudku před zahájením správního řízení, a proto neměl být použit jako důkazní
materiál, dále že nebylo svoláno místní šetření, nebylo provedeno ohledání a nebyl pořízen
protokol se všemi náležitostmi podle §22 zákona číslo 71/1967 Sb. ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „správní řád“). Žalobce rovněž poukázal na to, že k dokazování bylo
použito prostředků, které nebyly získány v souladu s právními předpisy, protože bylo-li údajů
lesního hospodářského plánu (dále jen „LHP“) použito Českou inspekcí životního prostředí
(dále jen „ČIŽP“) a znalcem, znamená to, že mají nezákonný přístup k údajům LHP,
lesnickým mapám, hospodářským knihám, přičemž údaje hospodářského plánu
jsou nástrojem vlastníka lesa a nejde o věc veřejnou ani o informace o životním prostředí.
V posudku a rozhodnutí jsou nesprávně zaměňovány pojmy „porost“ a „porostní skupina“.
Posudkem nebylo zjištěno zakmenění porostů ve smyslu zákona č. 289/1995 Sb. ve znění
pozdějších předpisů (dále jen lesní zákon), ale pouze částí porostů. Nemůže se proto jednat
o nezákonné proředění ve smyslu §31 odst. 4 citovaného zákona, které je žalobci vytýkáno,
neboť zakmenění porostu nebylo vůbec posudkem zjišťováno. V posudku jsou uváděny dvě
metody zjišťování zakmenění a v obou případech se jedná o statistické metody, které pracují
s určitou dosažitelnou přesností. Protože v posudku není uvedeno, jakou přesnost uváděné
výsledky dosahují, nelze vyloučit, že by při započtení statistické chyby a jejím jednostranném
vymezení ve prospěch vlastníka lesa nedošlo ke snížení zakmenění předmětných částí lesa
pod uvažovanou hranici 7/10 plného zakmenění. ČIŽP nepřísluší podle žalobce posuzovat,
zda těžební zásah v předmětných lesních porostech byl či nebyl proveden v souladu
s předpisem LHP, stejně jako posuzovat, zda byla či nebyla provedena technologická příprava
pracovišť. Žalobce poukázal na znění lesního zákona s tím, že se lze domnívat,
že zákonodárce neměl v úmyslu zmocnit ČIŽP dozorem nad dodržováním lesního zákona.
ČIŽP tak nepřísluší posuzovat, zda provedenou těžbou byl či nebyl porušen lesní zákon
a rovněž jí nepřísluší vyslovovat závěry o proředění pod zákonnou mez. Žalobce poukázal
dále na §4 písm. c) zákona o inspekci a v této souvislosti položil otázku, zda ČIŽP
má sankcionovat již samo jednání bez dokazování následku – ohrožení nebo poškození
životního prostředí. V rozhodnutí ČIŽP je uvedeno, že proředěním lesních porostů došlo
k ohrožení jejich stability bořivým větrem, ale není uvedeno, na základě jakých skutečností
k tomuto závěru ČIŽP došla. Rovněž není zdůvodněno, jak se projeví snížení stability lesních
porostů v ohrožení nebo poškození životního prostředí ani v čem ČIŽP spatřuje ohrožení další
existence lesních porostů výsušnými větry v souvislosti s globálním oteplováním planety.
Rozhodnutí žalovaného postrádá přesné a jednoznačné označení orgánu, který rozhodnutí
vydal a lze toliko usuzovat, že by se mohlo jednat o Ministerstvo životního prostředí, územní
odbor pro brněnskou oblast, Brno. To způsobuje podle žalobce pochybnosti o tom,
zda o odvolání rozhodoval příslušný orgán. Pokud je vlastníkovi lesa v napadeném
rozhodnutí vytýkáno překročení přípustných objemů těžby stanovených ve vyhlášce
číslo 84/1996 Sb., k tomu žalobce uvedl, že se jedná o přílohu č. 5 citované vyhlášky,
která ale neslouží k určení „přípustného objemu těžeb“ v jednotlivých porostech či porostních
skupinách. Žalovaný sice přisvědčil námitce žalobce, že v průběhu správního řízení vedeného
ČIŽP nebylo vždy postupováno podle správního řádu, ale odvolání zamítl, i když se nejednalo
o bagatelní chyby. V řízení např. nebylo svoláno místní šetření, nebylo provedeno ohledání
a ve věci nebyl pořízen protokol s náležitostmi podle §22 správního řádu.
Žalovaný ve vyjádření označil první ze žalobních bodů za nedůvodný,
protože odborné posouzení stavu předmětných lesních porostů bylo sice zpracováno na žádost
ČIŽP, ale ještě před zahájením řízení o pokutě, takže nebylo provedeno jako znalecký
posudek ve smyslu §36 správního řádu, ale jako důkaz listinou získanou před zahájením
správního řízení. Námitku, že nebylo svoláno místní šetření, provedeno ohledání a pořízen
protokol nepovažuje žalovaný za relevantní, neboť tyto skutečnosti nemohly samy o sobě
způsobit nezákonnost rozhodnutí. Rozhodující je, že podklady, na jejichž základě bylo
rozhodnuto, byly dostatečné a bylo jimi spolehlivě prokázáno naplnění skutkové podstaty
deliktu. Rovněž neobstojí námitka, že přístup ČIŽP a zpracovatele odborného posouzení
k údajům LHP je nezákonný, neboť orgány státní správy lesů byly podle §48 odst. 2 písm. c)
a §48a odst. 2 lesního zákona příslušné schvalovat vlastníkem předložený LHP, přičemž
jedno vyhotovení si schvalující orgán ponechal. Kromě toho ČIŽP jako orgán dozoru
v ochraně lesa je oprávněna dozírat i na to, jak jsou plněny povinnosti vlastníka lesa,
vyplývající ze schváleného LHP. Namítaná nepřesnost posudku i napadeného rozhodnutí
týkající se záměny pojmů „porost“ a „porostní skupina“ rovněž nemohla mít vliv
na zákonnost rozhodnutí. V daném případě bylo nepochybně zjištěno nezákonné proředění
lesního porostu na ploše nejméně 7,18 ha pod 7/10 plného zakmenění a pro naplnění skutkové
podstaty deliktu podle §4 písm. c) zákona o inspekci je nerozhodné, že se uvedené zjištění
týkalo pouze části porostu. Namítaná možná nepřesnost statistických metod ke zjišťování
zakmenění je neakceptovatelná. V daném případě nebylo zjištěno nezákonné proředění
jen v jednotkách procent, nýbrž o 15 – 20 %. Za neoprávněnou označil žalovaný i další
námitku, neboť s poukazem na §2 zákona o inspekci je ČIŽP oprávněná dozírat i na to,
jak jsou plněny povinnosti vlastníka lesa vyplývající ze schváleného LHP. Za podobně
irelevantní s poukazem na citované ustanovení označil žalovaný námitku, že ČIŽP nepřísluší
dozor nad dodržováním lesního zákona.Ve vztahu k zákonnosti rozhodnutí také nejsou
důvodné námitky, že ČIŽP neprokázala, že by zmíněným proředěním došlo k poškození
životního prostředí. Při aplikaci §4 písm. c) zákona o inspekci není třeba vlastníkovi lesa
prokázat, které konkrétní mimoprodukční funkce lesa jako složky životního prostředí byly
jeho jednáním poškozeny či ohroženy. Tento zákon, stejně jako lesní zákon, posuzuje funkce
lesa a jejich význam pro životní prostředí jako celek. V daném případě proto bylo nutno
zkoumat pouze to, zda byly činností žalobce vytvořeny podmínky pro působení škodlivých
biotických a abiotických činitelů a zda je prokázáno zavinění. Rovněž irelevantní
je pochybnost žalobce o tom, zda o odvolání rozhodl příslušný orgán. K zákonnosti
rozhodnutí se také nevztahuje námitka týkající se citace vyhlášky číslo 84/1996 Sb. Žalovaný
ji v textu odůvodnění napadeného rozhodnutí uvedl především z důvodu, že stanoví
modelovou intenzitu výchovných zásahů. Pokud jde o námitky vztahující se k procesnímu
postupu ČIŽP, vyjádřil žalovaný přesvědčení, že správní orgán I. stupně rozhodl o pokutě
na základě dostatečně zjištěného stavu věci v souladu s §4 písm. c) zákona o inspekci správně
po stránce věcné i právní. Ze všech těchto důvodu navrhl žalovaný zamítnutí žaloby.
V důsledku toho, že Vrchní soud v Praze nerozhodl ve věci do 31. 12. 2002, převzal
dnem nabytí účinnosti zákona č. 150/2003 Sb. (dále jen „s. ř. s.“) podle §130 odst. 1 věc
Nejvyšší správní soud, který dokončí řízení podle ustanovení části třetí hlavy druhé dílu
prvního tohoto zákona.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené rozhodnutí včetně správního řízení,
které jeho vydání předcházelo v souladu s §75 odst. 2 s. ř. s a dospěl k závěru, že žaloba není
důvodná.
První ze žalobních bodů je nedůvodný proto, že „Posouzení stavu lesních porostů
v k. ú. B.“ bylo na žádost ČIŽP zpracováno Ústavem pro hospodářskou úpravu lesů dne
9. 8. 2001 a správní řízení ve věci uložení pokuty bylo zahájeno oznámením ze dne
3. 9. 2001. Nemohlo se proto jednat o znalecký posudek, jak se nesprávně domnívá žalobce,
a ČIŽP ani žalovaný toto „Posouzení“ v odůvodnění svých rozhodnutí při hodnocení důkazů
jako znalecký posudek nehodnotí.
Stejně tak nedůvodné jsou žalobní body, v nichž žalobce poukázal na to, že nebylo
svoláno místní šetření, nebylo provedeno ohledání a nebyl pořízen protokol se všemi
náležitostmi podle §22 správního řádu, přičemž se nejednalo o bagatelní chyby. Podle
§32 správního řádu je správní orgán povinen zjistit přesně a úplně skutečný stav věci
a za tím účelem si opatřit potřebné podklady pro rozhodnutí. Rozsah a způsob zjišťování
podkladů pro rozhodnutí určuje správní orgán. Podle §33 odst. 1 správního řádu má účastník
řízení právo navrhovat důkazy a jejich doplnění. Podle odst. 2 jsou důkazy zejména výslech
svědků, znalecké posudky, listiny a ohledání. Je tedy na úvaze správního orgánu, které důkazy
budou za účelem zjištění skutečného stavu věci provedeny, což znamená, že provedení
ohledání (místní šetření jako důkaz správní řád nezná) není obligatorním důkazem.
V důsledku toho, že nebyl proveden důkaz ohledáním, nebyl ani důvod k sepsání protokolu ve
smyslu §22 správního řádu, protože podle odst. 1 citovaného ustanovení sepíše správní orgán
protokol o ústních podáních a o důležitých úkonech v řízení, zejména o provedených
důkazech, o vyjádřeních účastníků řízení, o ústním jednání a o hlasování.
Neopodstatněný je rovněž žalobní bod, v němž je tvrzeno, že k dokazování bylo
použito prostředků, které nebyly získány v souladu s právními předpisy, když ČIŽP
má nezákonný přístup k údajům LHP, lesnickým mapám, hospodářským knihám,
přičemž údaje hospodářského plánu jsou nástrojem vlastníka lesa a nejde o věc veřejnou
ani o informace o životním prostředí. K tomuto žalobnímu bodu považuje Nejvyšší správní
soud za dostačující uvést, že LHP není tajným materiálem, protože jej podle §27 odst. 1
lesního zákona předkládá vlastník lesa ve stanoveném termínu ve dvou vyhotoveních orgánu
státní správy lesů ke schválení a jedno vyhotovení schváleného plánu zůstává založeno
u místně příslušného orgánu státní správy lesů. Inspektoři ČIŽP, která je orgánem státní
správy, jež dozírá na dodržování ustanovení právních předpisů a rozhodnutí týkajících
se funkcí lesů jako složky životního prostředí (§1 odst. 1 §2 zákona o inspekci), jsou podle
§7 odst. 2 písm. b) citovaného zákona oprávněni požadovat potřebné doklady, údaje
a písemná nebo ústní vysvětlení týkající se předmětné kontroly.
V dalším žalobním bodě žalobce uvedl, že v posudku a v rozhodnutí jsou nesprávně
zaměňovány pojmy „porost“ a „porostní skupina“. Protože Nejvyšší správní soud již zaujal
stanovisko k povaze „Posouzení stavu lesních porostů v k. ú. B.“ zpracovaného Ústavem pro
hospodářskou úpravu lesů, je nutno tento žalobní bod vztáhnout pouze k napadenému
rozhodnutí, v němž skutečně při citaci rozhodnutí správního orgánu I. stupně je použit termín
„porostní skupina“, který není zákonným pojmem, avšak nejedná se o podstatné porušení
ustanovení o řízení, které by mohlo za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé.
Pokud žalobce uvedl, že v posudku jsou uváděny dvě statistické metody zjišťování
zakmenění a že v posudku není uvedeno, jakou přesnost uváděné výsledky dosahují,
takže nelze vyloučit, že by při započtení statistické chyby a jejím jednostranném vymezení
ve prospěch vlastníka lesa nedošlo ke snížení zakmenění předmětných částí lesa
pod uvažovanou hranici 7/10 plného zakmenění, nelze tuto námitku vyhodnotit jako žalobní
bod, jednak proto, že se jedná o ničím nepodloženou domněnku žalobce a jednak proto,
že podkladem pro rozhodování správních orgánů nebyl žádný znalecký posudek.
V dalším žalobním bodě žalobce poukázal na znění lesního zákona s tím, že se lze
domnívat, že zákonodárce neměl v úmyslu zmocnit ČIŽP dozorem nad dodržováním lesního
zákona a v důsledku toho ČIŽP nepřísluší posuzovat, zda provedenou těžbou byl či nebyl
porušen lesní zákon a rovněž jí nepřísluší vyslovovat závěry o proředění pod zákonnou mez.
Ze skutečnosti, že ČIŽP není orgánem státní správy podle §47 odst. 1 lesního zákona nelze
podle názoru Nejvyššího správního soudu dovodit závěry, k nimž dospěl žalobce, neboť podle
§2 zákona o inspekci dozírá ČIŽP na dodržování ustanovení právních předpisů a rozhodnutí
týkajících se funkcí lesů jako složky životního prostředí právnickými a fyzickými osobami.
Proto nelze v daném případě vytýkat správním orgánům nezákonný postup.
Žalobce s poukazem na §4 písm. c) zákona o inspekci položil otázku, zda ČIŽP
má sankcionovat již samo jednání bez dokazování následku – ohrožení nebo poškození
životního prostředí. Na takto formulovaný žalobní bod je možné reagovat pouze odkazem
na znění citovaného ustanovení, podle něhož je sankce ukládána za činnost, kterou právnická
nebo fyzická osoba vytvořila podmínky pro působení škodlivých biotických a biotických
činitelů a nikoliv za následek této činnosti.
Žalobní bod, v němž žalobce poukazuje na to, co je uvedeno v rozhodnutí ČIŽP
a vytýká nedostatky v odůvodnění jeho rozhodnutí, nemůže být přezkoumán Nejvyšším
správním soudem, protože předmětem přezkumu je rozhodnutí vydané po vyčerpání řádných
opravných prostředků, připouští-li je zvláštní zákon.
Jako důvodný nelze podle názoru Nejvyššího správního soudu posoudit ani žalobní
bod, v němž je tvrzeno, že napadené rozhodnutí postrádá přesné a jednoznačné označení
orgánu, který rozhodnutí vydal a že lze toliko usuzovat, že by se mohlo jednat o Ministerstvo
životního prostředí, územní odbor pro brněnskou oblast, Brno, což způsobuje podle žalobce
pochybnosti o tom, zda o odvolání rozhodoval příslušný orgán. V napadeném rozhodnutí
je žalovaný jako odvolací orgán označen dostatečně přesně a určitě, neboť ze žádného
právního předpisu nevyplývá požadavek, aby byl označen i útvar, referát či odbor, který jako
funkčně příslušný v rámci odvolacího orgánu ve věci rozhodl.
Pokud žalovaný cituje v odůvodnění napadeného rozhodnutí vyhlášku č. 84/1996 Sb.,
není zřejmá souvislost se skutkovou podstatou správního deliktu, ale přesto nelze dovodit,
že by se jednalo o podstatné porušení ustanovení o řízení, které by mohlo mít za následek
nezákonné rozhodnutí o věci samé.
Protože Nejvyšší správní soud z důvodů výše uvedených neshledal nezákonnost
napadeného rozhodnutí, byla žaloba jako nedůvodná podle §78 odst. 7 s. ř. s zamítnuta.
Výrok o nákladech řízení se opírá o §60 odst. 1 s. ř. s., když žalobce neměl ve věci
úspěch a žalovaný žádné náklady důvodně nevynaložil.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou přípustné opravné prostředky.
V Brně 25. listopadu 2003
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu